Hallitussihteeri Aino Still Opetus- ja kulttuuriministeriön vastine sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi opintotukilain muuttamisesta 40/2015 vp annettuihin asiantuntijalausuntoihin 1. Tiivistelmä Lausunnon sivistysvaliokunnalle ovat antaneet Kansaneläkelaitos, Suomen Lukiolaisten Liitto ry, Suomen Opiskelija-Allianssi ry OSKU, Suomen ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry ja Suomen opiskelijakuntien liitto SAMOK ry. Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi opintotuen myöntämisen edellytyksiä ulkomailla harjoitettaviin opintoihin siten, että opiskelijalla olisi oikeus opintotukeen myös, jos hänellä olisi elinolosuhteisiin liittyvä kiinteä yhteys Suomeen. Pääministeri Sipilän hallitusohjelman mukaisesti osana julkisen talouden sopeutustoimia esitetään lisäksi, että opintorahan määriä ei enää tarkistettaisi lukuvuosittain kansaneläkeindeksin muutoksen perusteella. Muualla kuin vanhempiensa luona asuvien toisen asteen 18 ja 19-vuotiaiden opiskelijoiden opintorahaan vähentävästi vaikuttavia vanhempien tulorajoja korotettaisiin noin 13 prosentilla. Esityksessä ehdotetaan lisäksi selkeytettäväksi opintojen riittävän edistymisen seurantaa koskevia säännöksiä ja lisättäväksi lakiin uusi 30 c, jonka mukaan Kansaneläkelaitos tai opintotukilautakunta voisi ilman lainvoimaisen päätöksen poistamista tai asianosaisen suostumusta ratkaista opintotukea koskevan asian uudelleen silloin, jos opiskelija ei ole lainkaan aloittanut opintojaan oppilaitoksessa. Lakiehdotuksen mukaan opintotukea olisi haettava viimeistään kuukauden kuluessa sen kuukauden päättymisestä, jonka aikana päätös estävää etuutta koskevan hakemuksen hylkäämisestä on tullut lainvoimaiseksi. 2. Vastine ehdotuksittain 2.1 Opintotuen myöntämisen edellytykset ulkomailla harjoitettaviin opintoihin (1 4 mom.) Voimassa olevan opintotukilain 1 :n 4 momentin mukaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin opintotukea myönnetään Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana ja jonka oleskelua ulkomailla voidaan pitää tilapäisenä. Opintotukilain 1 :n 2 momentin mukaan Suomen kansalaista koskevia opintotukilain säännöksiä sovelletaan henkilöön, joka EUlainsäädännön taikka EU:n muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen nojalla on oikeutettu opintotukeen taikka jolla on ulkomaalaislain 10 luvussa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun Suomessa. Ehdotettavan opintotukilain 1 :n 4 momentin 2 kohdan mukaan opintotukea voitaisiin myöntää ulkomailla harjoitettaviin opintoihin Suomen kansalaiselle ja opintotukilain 1 :n 2 momentissa tarkoitetulle ulkomaalaiselle voimassa olevan lainsäädännön mukaisen kotikuntaedellytyksen lisäksi jos hänellä olisi elinolosuhteiden perusteella muuten kiinteä yhteys Suomeen, jolloin otettaisiin huomioon henkilön perhesuhteisiin, toimeentuloon, ammatillisiin ja muihin vastaaviin elinolosuhteisiin liittyvät seikat. Ehdotettu muutos ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettävän tuen edellytyksestä perustuu Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännössä muodostuneeseen tulkintaan siitä, että asumiseen liittyvä edellytys ei ota riittävästi huomioon henkilön muita mahdol- 1
lisia yhteiskuntaan liitynnän astetta kuvaavia tekijöitä ja johtaa unionin lainsäädännössä kiellettyyn unionin työntekijöiden kansalaisuuteen perustuvaan välilliseen syrjintään sekä rajoittaa unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen unionin alueella. Lausunnonantajista SAMOK ry ja Suomen Lukiolaisten Liitto ry ovat todenneet, että ehdotuksen 1 :n 4 momentin 2 kohdan sanamuoto jättää opintotuen myöntämisperusteen avoimeksi jolloin kiinteän yhteyden muodostuminen tulisi arvioitavaksi säännöksen soveltamiskäytännössä. Lausunnonantajat ovat esittäneet huolensa säännöksen yhdenmukaisen soveltamiskäytännön muodostumisesta. Ehdotettavan säännöksen sanamuodon tarkoituksena on mahdollistaa opintotuen joustava myöntäminen ulkomailla harjoitettaviin opintoihin silloin, kun henkilöllä voidaan katsoa olevan elinolosuhteiden perusteella kiinteä yhteys Suomeen. Tyhjentävän luettelon säätäminen niistä tilanteista, joissa opiskelijalla olisi oikeus opintotukeen ulkomailla harjoitettaviin opintoihin, voisi johtaa siihen, että jonkin olosuhteen perusteella muodostuisi oikeus opintotukeen ja taas toisen yhtä kiinteäksi katsottavaksi yhteyden muodostavan olosuhteen perusteella ei. Säännöksessä tarkoitetun kiinteän yhteyden arvioinnin tulisi perustua henkilön elinolosuhteiden kokonaisvaltaiseen tarkasteluun ja henkilön yhteys Suomeen tulisi olla sillä tavoin kiinteä, että se olisi verrattavissa ehdotuksen 1 :n 4 momentin 1 kohdan mukaiseen kotikuntaa koskevaan edellytykseen. Säännöksessä tarkoitettujen kiinteän yhteyden ei voitaisi katsoa muodostuvan vain lyhyen ajan kestävissä olosuhteissa. Lähtökohtaisesti kiinteän yhteyden muodostuminen edellyttäisi yhtäjaksoista vähintään usean vuoden kestävää olosuhdetta. Opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa opintotukilainsäädännön soveltamiskäytäntöä sekä opintotuen toimeenpanosta vastaavassa Kansaneläkelaitoksessa ja opintotukilautakunnissa että itsenäistä lainkäyttövaltaa muutoksenhakuasteena käyttävissä opintotuen muutoksenhakulautakunnassa ja vakuutusoikeudessa. Myös asiaa koskevaa unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä ja muiden jäsenvaltioiden toimenpiteitä seurataan tiiviisti mahdollisten säädösmuutostarpeiden tunnistamiseksi. 2.2 Vanhempien tuloihin perustuvan tarveharkinnan lieventäminen (19 4 mom.) Lakiehdotuksen 19 :n 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että muualla kuin vanhempiensa luona asuvien toisen asteen 18 ja 19-vuotiaiden opiskelijoiden opintorahaan vähentävästi vaikuttavia vanhempien tulorajoja korotettaisiin noin 13 prosentilla tuen riittävyyden parantamiseksi sekä eri koulutusasteilla opiskelevien yhdenvertaisuuden edistämiseksi. Lausunnonantajista OSKU ry, Suomen Lukiolaisten Liitto ry ja SAMOK ry ovat todenneet, että lakiehdotuksen mukainen muutos ei edelleenkään poistaisi erilaista vanhempien tuloihin perustuvaa tarveharkintaa korkeakouluopiskelijoiden ja toisen asteen opiskelijoiden välillä. Lausunnonantajat totesivat vanhempien tarveharkinnan vaikeuttavan myös itsenäisesti asuvien 17-vuotiaiden toisen asteen opiskelijoiden toimeentuloa. Toisella asteella opiskelevan, muualla kuin vanhempansa luona asuvan 18 19-vuotiaan opintorahaan vähentävästi vaikuttavia vanhempien tulorajoja korotettiin viimeksi 1 päivänä elokuuta 2014 voimaan tulleella lainmuutoksella (1243/2013) noin 30 prosentilla. Eduskunta edellytti vastauksessaan hallituksen esitykseen, että hallitus ryhtyy pikaisiin toimenpiteisiin opintotukilainsäädännön uudistamiseksi siten, ettei samassa tilanteessa olevia täysi-ikäisiä opiskelijoita aseteta enää eri asemaan iän perusteella (HE 116/2013 vp ja HE 197/2013 vp EV 189/2013 vp). 2
Vanhempien tulojen vähentävästä vaikutuksesta itsenäisesti asuvan täysi-ikäisen toisen asteen opiskelijan opintorahaan on tarkoitus luopua kokonaan. Tavoitteena on, että eri koulutusasteiden opiskelijoiden tarveharkintaperusteet yhtenäistyisivät. Valtiontaloudellista syistä muutos on tarkoitus toteuttaa korottamalla tulorajoja vaiheittain. Hallitus on katsonut ehdotettavan tarveharkinnan lieventämisen erityisesti itsenäisesti asuvan täysi-ikäisen opiskelijan kohdalla perustelluksi, koska lapsen oikeus saada elatusta vanhemmiltaan päättyy, kun hän täyttää kahdeksantoista vuotta ja itsenäisesti asuvalla opiskelijalla on pääsääntöisesti oman talouden vuoksi vanhemman luona asuvaan opiskelijaan verrattuna enemmän elinkustannuksia. Kansaneläkelaitoksen laskelmien mukaan lakiehdotuksen mukainen vanhempien tulorajojen korotus poistaisi vanhempien tulojen vähentävän vaikutuksen lähes kokonaan tällä hetkellä opintotukea saavilta muualla kuin vanhempansa luona asuvilta 18 ja 19 vuotiailta toisen asteen opiskelijoilta. Jos vanhempien tulojen huomioonottamisesta luovuttaisiin kokonaan itsenäisesti asuvien 18 ja 19 - vuotiaiden toisen asteen opiskelijoiden osalta, lisäisi se valtion opintotukimenoja arviolta 5,4 miljoonaa euroa, jos uusia saajia olisi 1 400. Jos vanhempien tulojen vähentävästä vaikutuksesta opintorahaan luovuttaisiin myös 18 19-vuotiaiden vanhempiensa luona asuvien osalta, lisäisi se opintotukimenoja alustavan arvion mukaan noin 14 miljoonaa euroa. Jos täysi-ikäisten toisen asteen opiskelijoiden vanhempien tulojen huomioon ottamisesta opintotukea vähentävästi luovuttaisiin kokonaan sekä itsenäisesti asuvien että vanhempien luona asuvien osalta, lisäisi se valtion opintotukimenoja näin ollen yhteensä arviolta 20 miljoonaa euroa. Jos vanhempien tulot eivät vähentäisi nyt tuen piirissä olevien itsenäisesti asuvien 17-vuotiaiden tukea ja uusia tuen saajia tulisi tarveharkinnan lieventymisen vuoksi esimerkiksi 5 000, olisi opintotukimenojen lisäys arviolta noin 7,6 miljoonaa euroa. Tarveharkinnan poistamisen kustannusvaikutuksiin vaikuttaa muun muassa se, missä määrin tarveharkintaperusteiden lieventäminen ensin itsenäisesti asuvien osalta kannustaisi vanhempiensa luona asuvia myös asumaan itsenäisesti. Itsenäisesti asuvien opintotuen taso ja erityisesti asumislisän pienuus ei välttämättä houkuttele suuria opiskelijamääriä muutamaan kesken opintojen pois vanhempien luota, vaikka vanhempien tulot eivät lainkaan vähentäisi opintorahaa. 2.3 Opintotuen hakeminen ja myöntäminen (23 ) Opintotukilain 23 :n 2 momentin mukaan opintotuki myönnetään aikaisintaan sen kuukauden alusta, jona hakemus on jätetty. Opintotukilain 23 :n 5 momentin mukaan jos opiskelijan 6 :ssä mainittua opintotuen myöntämisen estävää etuutta koskeva hakemus on hylätty, opintotuki voidaan myöntää sen kuukauden alusta, jona estävää etuutta koskeva hakemus on jätetty. Hallituksen esityksessä opintotukilain 23 :n 5 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan opintotukea on haettava kuukauden kuluessa sen kuukauden päättymisestä, jonka aikana päätös estävää etuutta koskevan hakemuksen hylkäämisestä on tullut lainvoimaiseksi. SAMOK ry on lausunnossaan esittänyt, että määräajan, jonka kuluessa opintotukea olisi haettava kun estävää etuutta koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi, tulisi olla ehdotettua pidempi. Ehdotuksen mukainen määräaika perustuu Kansaneläkelaitoksen noudattamaan soveltamiskäytäntöön, joka on perustunut opintotukilain 23 :n 2 momentin mukaiseen yleiseen opintotukea koskevaan hakemis- ja myöntämisaikaan. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan opintotuen muutoksenhakulautakunnan tulkintakäytäntö ei ole ollut yhdenmukainen Kansaneläkelaitoksen soveltamiskäytännön kanssa. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että hakemuksen tekemistä kos- 3
kevasta määräajasta säätäminen on tärkeää opiskelijoiden yhdenvertaisen kohtelun vuoksi, olkoonkin, että määräaika olisi ehdotettua pidempi. Opetus- ja kulttuuriministeriö pyytää huomioimaan, että mikäli valiokunta katsoo pidemmästä määräajasta säätämisen perustelluksi, on myös lain voimaantulosäännöksessä ehdotettu säädettäväksi, että opintotukea olisi haettava kuukauden kuluessa lain voimaantulosta, jos estävää etuutta koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi ennen lain voimaantuloa. Suomen Ylioppilaskuntien liitto on lausunnossaan ehdottanut opintotukilakiin lisättäväksi säännöksen opintotuen takautuvasta myöntämisestä muutoinkin esimerkiksi kolmen kuukauden ajalta. Jos opintotuen takautuvan myöntäminen mahdollistettaisiin muissakin tapauksissa, lisäisi se valtion opintotukimenoja. Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan opintotuen myöntäminen esimerkiksi hakemiskuukautta edeltävän kuukauden alusta lukien voisi lisätä opintotukimenoja arviolta 1,85 miljoonaa euroa, jos takautuvan tuen saajia olisi 5 000. 2.4 Asian ratkaiseminen, kun opintoja ei ole aloitettu (30 c ) Hallituksen esityksessä opintotukilakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 30 c, jossa säädettäisiin asian uudelleen ratkaisemisesta, kun opintoja ei ole aloitettu. Säännöksen mukaan Kansaneläkelaitos tai opintotukilautakunta voisi ilman päätöksen poistamista tai asianosaisen suostumusta ratkaista asian uudelleen, jos opiskelija ei olisi lainkaan aloittanut opintojaan oppilaitoksessa. Toisen asteen opinnoissa säännös tulisi sovellettavaksi tilanteissa, joissa oppilaitos ilmoittaa, ettei opiskelija ole ensimmäisenä lukuvuonna aloittanut opintojaan lainkaan. Korkeakouluopinnoissa säännös tulisi käytännössä sovellettavaksi silloin, kun opiskelija ei ole ilmoittautunut läsnä olevaksi opintojen ensimmäisenä vuonna. Sivistysvaliokunnalle toimitetuissa lausunnoissa on korostettu opintojen aloittamista koskevien tietojen oikeellisuuden tärkeyttä jotta opintotuen maksamista ei keskeytetä virheellisen tiedon perusteella. Jo voimassa olevan opintotukilain mukaan Kansaneläkelaitos tai opintotukilautakunta voi väliaikaisella päätöksellä keskeyttää etuuden maksamisen siihen asti kunnes asia on uudelleen ratkaistu jos Kansaneläkelaitos tai opintotukilautakunta on hakenut lainvoimaisen päätöksen poistamista (31 3 mom.). Samoin opintotuen maksaminen voidaan väliaikaisesti keskeyttää tai maksettavaa määrää vähentää, kunnes asia on lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu, jos on perusteltua syytä olettaa, että opintotuki olisi lakkautettava tai sen määrää vähennettävä (25 1 mom.). Ehdotetulla muutoksella ei siten olisi suoranaista vaikutusta opintotuen maksamisen keskeytymisen ajankohtaan. Sen sijaan muutoksella olisi tarkoitus nopeuttaa asian lopullista ratkaisemista kun päätöksen poistamista ei enää mainituissa tilanteissa tarvitsisi hakea. Ennen asian ratkaisemista uudelleen opiskelija kuultaisiin hallintolain edellyttämällä tavalla ja opiskelijalla olisi oikeus valittaa uudesta ratkaisusta. Muutos ei näin ollen heikentäisi hakijan oikeusturvaa. 2.5 Lopuksi Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi voimassa olevan opintotukilain 3 :n 4 kohdassa oleva viittaus ammattikorkeakoululain säädöskokoelman numeron osalta, koska kohdassa viitattu ammattikorkeakoululaki (351/2003) on kumottu 1 päivänä tammikuuta 2015 voimaan tulleella ammattikorkeakoululailla (932/2014). Myös voimassa olevan opintotukilain 4 :n 2 momentin 2 kohdassa oleva viittaus maahanmuuttajille suunnatun koulutuksen osalta pitäisi muuttaa siten, että siinä 4
viitattaisiin voimassa olevan ammattikorkeakoululain 10 :n 3 momenttiin eikä kumotun ammattikorkeakoululain 17 :n 3 momenttiin. Hallituksen esityksessä tätä vanhentunutta lakiviittausta ei ole huomioitu. 5
Voimassa olevan opintotukilain 4 :n 2 momentin 2 kohdassa olevan vanhentuneen lakiviittauksen muuttamisen edellyttämät lisäykset punaisella verrattuna hallituksen esityksen HE 40/2015 vp mukaisen lakiehdotuksen johtolauseeseen ja 4 :ään: Laki opintotukilain muuttamisesta Eduskunnan päätöksen mukaisesti muutetaan opintotukilain (65/1994) 1 :n 4 momentti, 3 :n 4 kohta, 4 :n 2 momentin 2 kohta, 4 :n 3 momentin 1 kohta, 5 b, 6 :n 1 momentin 3 kohta, 11, 12 :n johdantokappale, 14 :n 1 momentin 5 kohta, 19 :n 4 momentti sekä 23 :n 5 ja 6 momentti, sellaisina kuin ne ovat, 1 :n 4 momentti ja 12 :n johdantokappale laissa 345/2004, 3 :n 4 kohta laissa 1166/2013, 4 :n 2 momentin 2 kohta, 4 :n 3 momentin 1 kohta ja 19 :n 4 momentti laissa 1243/2013, 5 b laissa 52/2011, 6 :n 1 momentin 3 kohta, 14 :n 1 momentin 5 kohta sekä 23 :n 5 ja 6 momentti laissa 792/2007, 11 laeissa 1388/2007 ja 1243/2013, sekä lisätään lakiin uusi 11 a ja 30 c seuraavasti: 4 Opintotukeen oikeuttavat opinnot Korkeakoulussa opintotukea myönnetään opiskelijalle, joka suorittaa: 2) ammattikorkeakoulututkintoa tai ylempää ammattikorkeakoulututkintoa taikka ammattikorkeakoululain 10 :n 3 momentissa tarkoitettua maahanmuuttajille suunnattua koulutusta; Muussa oppilaitoksessa opintotukea myönnetään opiskelijalle, joka suorittaa: 1) ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa (630/1998) säädettyä ammatillista koulutusta;