Elokuvasäätiö lausuu esitysluonnoksesta pykäläkohtaisesti tarkasteltuna seuraavaa:

Transkriptio

1 1 / 8 Opetus- ja kulttuuriministeriölle kirjaamo@minedu.fi Asia: lausuntopyyntö hallituksen esitysluonnoksesta Eduskunnalle laiksi elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä Viite: sähköpostiviesti Suomen elokuvasäätiö katsoo, että hallituksen esitykseen sisältyvän lakiluonnoksen elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä rakennetta on syytä kehittää vielä monin osin, että säädöstekstin sanamuotoja on tarpeen viimeistellä kielellisesti ja lakiteknisesti sekä että esityksen perusteluja tulisi täydentää ja selkeyttää. Näitä asioita on yksityiskohtaisemmin tarkasteltu jäljempänä. Esityksen osittaisen keskeneräisyyden ja lausunnon antamiselle varatun lyhyen ajan vuoksi elokuvasäätiö toivoo saavansa osallistua esityksen jatkovalmisteluun ja on valmis osaltaan avustamaan pykälien kirjoittamisessa. Elokuvasäätiö toivoo myös saavansa kommentoida asetusluonnosta mahdollisimman pian ennen kuin hallituksen esitys annetaan eduskunnalle. Elokuvasäätiö lausuu esitysluonnoksesta pykäläkohtaisesti tarkasteltuna seuraavaa: Lakiehdotuksen nimike Lakiehdotuksen nimikkeessä on sanat ja tukitoiminnan järjestämisestä, mikä ei ole tarkoituksenmukaista. Elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämiseen kuuluu olennaisesti valtion tuki ja mm. tukitoiminnan järjestäminen on tavanomaiseen tapaan tällaisessa lakiehdotuksessa huomioitu lain soveltamisalasäännöksessä ja tukia koskevissa säännöksissä. Näin kirjoitettuna otsikosta saa sen kuvan, että kysymys olisi kahdesta erillisestä asiasta, koska asioita pitää korostaa otsikossa. 1 Lain tarkoitus ja soveltamisala Pykälän 1 momentti tulisi muotoilla uudelleen. Momentissa tulisi ainakin todeta, että tämän lain tarkoituksena on edistää elokuvataidetta ja audiovisuaalista kulttuuria sekä niiden monimuotoisuutta samoin kuin suomalaisten elokuva- ja audiovisuaalisten teosten kansainvälistä näkyvyyttä. Lisäksi momentista tulisi poistaa sanonta yhteiskunnallisen vaikuttavuuden vahvistamiseksi ja siirtää määrärahaa koskeva säännös rahoituspykälään, jonne se asiayhteyden vuoksi kuuluisi.

2 Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden vahvistaminen liittyy lähinnä 12 ja 13 :ssä käsiteltäviin tavoitteiden toteuttamisen arviointiin ja seurantaan eikä sanonta näin kirjoitettuna irrallisena edes kielellisesti sovi asiayhteyteen. Esimerkiksi valtionavustuslain 7 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan avustusta voidaan myöntää ainoastaan, jos tarkoitus, johon avustusta haetaan, on yhteiskunnallisesti hyväksyttävä. Perusteluissa ei ole kerrottu, miten ehdotettu lainkohta ja valtionavustuslaki suhtautuvat toisiinsa ja mitä säännöstä ristiriitatilanteessa sovellettaisiin. Pykälän 2 momentin osalta elokuvasäätiöllä ei ole huomautettavaa. EU-asioita käsitellään perusteluissa, mutta ei itse lakiehdotuksessa. Tämän vuoksi 1 :n osalta elokuvasäätiö ehdottaa harkittavaksi, että pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin kansainvälisten sopimusten soveltamisesta sen lisäksi, mitä lain soveltamisalassa säädetään, seuraavasti: Sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatetaan Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita.. 2 / 8 Uusi 2 Määritelmät. Lakiluonnokseen tulisi selkeyden vuoksi lisätä määritelmäsäännös, jossa määriteltäisiin ainakin, mitä laissa tarkoitetaan audiovisuaalisella kulttuurilla, jota termiä laissa ei ole aikaisemmin käytetty, ja miten sen määritelmä eroaisi elokuvataiteen määritelmästä. Uusi 3 Suomen elokuvasäätiön tehtävä Lakiluonnokseen tulisi lisätä uusi säännös Suomen elokuvasäätiölle annettavasta julkisesta hallintotehtävästä myöntää ja maksaa tässä laissa tarkoitettuja tukia. Nyt julkiseen hallintotehtävään liittyvistä velvoitteista säädettäisiin kyllä 9 ja 10 :ssä, mutta itse tehtävän määräämisestä elokuvasäätiölle, mistä nimenomaan pitäisi säätää, ei lakiehdotuksessa ole selkeää säännöstä. 4(2) Rahoitus Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 4. Elokuvasäätiö ehdottaa, että pykälä kirjoitettaisiin uudelleen. Pykälän 1 momentti tulisi edellä sanotun johdosta muotoilla niin että Valtion talousarvioon otetaan vuosittain määräraha elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämiseen. Pykälän 2 momentti tulisi muotoilla niin, että Opetus- ja kulttuuriministeriö osoittaa elokuvasäätiölle valtion varoja 2 :ssä säädetyn tehtävän hoitamiseksi ja, että elokuvasäätiö voi jakaa tukea edelleen 1 :n 2 momentissa säädettyihin käyttötarkoituksiin. Lausunnolla olevan lakiehdotuksen 2 :n 2 momentti lähtee siitä, että tukien myöntämiseen käytetään ns. budjettirahoitteisia varoja ja vasta toissijaisesti ns. veikkausvoittovaroja. Tänä vuonna kuitenkin kaikki käy-

3 tettävissä olevat varat ovat perustelujen mukaan veikkausvoittovaroja eikä tähän taida tulla tässä valtiontaloudellisessa tilanteessa muutosta. Lakiteksti ei siten vastaa nykyistä käytäntöä eikä esityksen perusteluista käy selville, mihin muutoksiin uudella muotoilulla pyrittäisiin ja miksi näin ehdotetaan. Pykälän 3 momenttina voisi olla luonnoksen 2 :n 3 momentti kuitenkin niin, että momentin 2 virkkeen kieliasua korjattaisiin seuraavasti: Elokuvasäätiölle palautetut tuet ja käyttämättä jääneet varat sekä näiden korkotuotot on käytettävä viiden vuoden kuluessa sen vuoden päättymisestä, jonka aikana opetus- ja kulttuuriministeriö on tehnyt 2 momentissa tarkoitetun tukitoimintaa koskevan päätöksen. Pykälän 4 momentti tulisi kirjoittaa luonnoksen pohjalta niin, että siitä poistettaisiin 2 virke tarpeettomana. Kustannusten korvausperiaate elokuvasäätiölle on jo ilmaistu kattavasti momentin 1 lauseessa. 3 / 8 5(3) Tuen myöntäminen Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 5. Elokuvasäätiö ehdottaa, että pykälä kirjoitettaisiin uudelleen lisäämällä siihen 6 :ssä olevat tuen myöntämisen esteet, jolloin kaikki myöntämisen perusteet olisivat koottuna samassa pykälässä eikä myöntämisen esteitä tarvitsisi erikseen hakea muualta laista. Pykälän otsikko voisi olla edellä mainittu tai jos se ei kerro tarpeeksi pykälän sisällöstä Tuen myöntäminen ja tuen saamisen esteet taikka Tuen käyttötarkoitukset ja tuensaajat. Sinänsä pykälän otsikon ei tarvitse täydellisesti vastata pykälän tekstiä. Pykälän 1 momentista tulisi poistaa sana harkinnanvaraista, koska tuen harkinnanvaraisuus on jo kattavasti säädetty 1 :n 2 momentin lain soveltamisalassa, joka koskee koko lakia. Pykälän 2 momentin osalta elokuvasäätiöllä ei ole huomauttamista. Pykälän 3 momentiksi tulisi siirtää luonnoksen 6 :n 1 momentti. Pykälän 4 momentiksi tulisi siirtää luonnoksen 6 :n 2 momentti niin muutettuna, että siinä viitattaisiin 3 momenttiin. 6(4) Tuen myöntämisen edellytykset Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 6. Tuen myöntämisen edellytykset on siirretty asetuksesta laintasolle, mikä on perusteltua. Pykälän 1 momentista voidaan poistaa sana harkinnanvaraista tarpeettomana, kuten aiemmin on perusteltu. Pykälän 2 momentti voidaan poistaa tarpeettomana, koska siinä mainitut asiat on edellä huomioitu riittävästi lain tarkoitusta koskevassa 1 :ssä.

4 4 / 8 7(5) Myönnettyä tukea koskeva sopimus Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 7. Elokuvasäätiö suhtautuu myönteisesti siihen, että sopimuksen tekemistä rajoitetaan ehdotetulla tavalla. Pykälä tulisi kuitenkin muotoilla uudelleen niin, että selkeästi säädettäisiin, että sopimusten teossa tullaan poikkeamaan valtionavustuslain 7 :n 2 momentin säännöksestä, jolloin lain soveltaminen olisi selkeämpää. Pykälän kieliasua tulisi myös selventää niin, että sanonta merkittävää tukea olisi helpompi ymmärtää. Lain perustelut eivät anna yksiselitteistä vastausta, mitä merkittävällä tuella tarkoitetaan. Onko raja taloudellinen vai jokin muu? Parhainten uudelleen muotoilu tapahtuisi niin, että määritelmä sidottaisiin johonkin myönnettävään tukeen ja sitä vastaavaan esim. Suomen elokuvasäätiö tekee elokuvan tuotantotukea tai muuta vastaavaa merkittävää tukea saavan tuen saajan kanssa sopimuksen. (6) Tuen myöntämisen esteet Pykälän säännökset on edellä ehdotettu yhdistettäväksi pykälän 5 kanssa niin, että pykälä voidaan poistaa lakiehdotuksesta. 8(7) Valvonta Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 8. Elokuvasäätiö ehdottaa, että pykälän muotoilua täsmennetään. Pykälästä tulisi poistaa tarpeettomana sana harkinnanvaraisten edellä 5 :n yhteydessä esitetyn perustelun mukaisesti sekä sana asianmukaista kielellisesti huonona, hieman humoristisena ilmaisuna, koska tässä yhteydessä sanonta voisi antaa ymmärtää, että epäasiatonta käyttöä ei tarvitsisi valvoa. Säännöksen 1 virke tulisi kirjoittaa esim. Elokuvasäätiö valvoo tässä laissa tarkoitettujen tukien käyttöä, ja 2 virke aloittaa Elokuvasäätiöllä. 9(8) Tukiohjeisto Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 9. Pykälän 1 momentti tulisi elokuvasäätiön näkemyksen mukaan muotoilla seuraavasti: Suomen elokuvasäätiöllä tulee olla tukien hakemista ja myöntämistä varten tukiohjeisto, jonka opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaa elokuvasäätiön esityksestä. Ilman viimeksi mainittua lisäystä tukiohjeista tulee ainoastaan ministeriön tukiohjeet, mikä ei liene tarkoitus. Ohjeita pitää myös voida pikaisesti uusia, jos tulee tarvetta, ja tämä tapahtuu parhaiten niin, että elokuvasäätiö tekee asiasta ehdotuksen. Pykälän 2 momentti voidaan tarpeettomana poistaa, kun hakeminen lisätään edellä kuvatun mukaisesti 1 momenttiin.

5 5 / 8 Pykälän 3 momentti muuttuisi edellä ehdotetun muutoksen johdosta 2 momentiksi. 10(9) Valtionavustuslain ja hallinnon yleislakien soveltaminen Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 10. Pykälän 1 momentti ei ole hyvää ja selkeää lainsäädäntöä. Lakiehdotuksen asianomaisissa lainkohdissa tulisi yksityiskohtaisemmin kertoa, miltä osin on tarkoitus poiketa valtionavustuslaista, ja muilta osin yleissäännöksellä todeta, että ao. pykälissä tarkoitettuihin valtion tukiin muutoin sovelletaan, mitä valtionavustuslaissa säädetään. Nyt lakiehdotuksesta ei käy täsmällisesti ilmi, milloin sovelletaan ehdotettua lakia ja milloin valtionavustuslakia. Momentin loppuosan säännösteksti ja perustelut eivät vastaa toisiaan, koska lakiehdotuksessa ei selkeästi säädetä toisin. Ks. myös lakiehdotuksen 5 :n kohdalla esitetyt kommentit. Pykälän 2 momentin osalta elokuvasäätiöllä ei huomautettavaa. 11(10) Rikosoikeudellinen virkavastuu Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 11. Rikosoikeudellista virkavastuuta koskevassa säännöksessä on täsmällisyyden vuoksi nykyiseen lakiin verrattuna eroteltu toimielimen jäsenet ja toimihenkilöstö. Pykälän 1 momenttiin tulee täsmällisyyden vuoksi sanan hoitaessa jälkeen lisätä tässä laissa tarkoitettua. Pykälän 2 momentin osalta elokuvasäätiöllä ei ole sinänsä huomautettavaa. Perusteluja tulisi kuitenkin täydentää, kun päätöksen tekemättä jättäminen on perusteluissa nostettu erityisesti esiin. Pitäisi tarkemmin kertoa, mitä sillä tässä yhteydessä tarkoitetaan, kun tukia myönnetään. 12(11) Muutoksenhaku Suomen elokuvasäätiön päätöksestä Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 12. Pykälän uusi muotoilu selkeyttää nykyistä tilannetta, kun hallinto-oikeus ei arvioisi enää sisältöjä eikä päätöksen tarkoituksenmukaisuutta vaan lainmukaisuutta. Pykälän otsikoksi riittäisi kuitenkin Muutoksenhaku. Selkeyden vuoksi olisi hyvä, että pykälän 2 momentin pykälätekstissä mainitaan myös elokuvasäätiö. Muutoin pykälän osalta elokuvasäätiöllä ei ole huomautettavaa. 13(12) Tavoitteiden asettaminen Edellä esitettyjen uusien pykälien perusteella tämän pykälän tulisi olla numeroltaan 13.

6 Elokuvasäätiö ehdottaa, että perusteluja täydennettäisiin kertomalla tarkemmin menettelystä, jossa talousarvion pääluokka- ja lukuperusteluissa asetetaan vuosittain kulttuuripolitiikan toimialan tavoitteet ja painopisteet, minkä pohjalta tulosneuvotteluita käydään ja sopimus tehdään. Samoin olisi syytä yleisesti kertoa arvioinnissa käytettävistä indikaattoreista. Perusteluja tulisi myös avartaa niin, että elokuvasäätiön asema ohjausprosessissa selkiytyisi. Nyt perustelut on kirjoitettu varsin ministeriölähtöisesti, vaikka sopimusneuvotteluissa on kaksi osapuolta. 6 / 8 13 Seuranta ja raportointi Elokuvasäätiön näkemyksen mukaan ehdotettu säännös on näin kirjoitettuna liian rajoittamaton ja lisäksi tarpeeton. Ministeriö saa jo nykyisin lähes kaikissa tilanteissa tarvitsemansa tiedot elokuvasäätiöltä muulla tavoin, vrt. tilastolaki 14, valtionavustuslaki 14. Ehdotuksessa heijastuu tuplavalvonta, jotta kaikki varmasti tapahtuu. Turhaa lainsäädäntöä tulisi välttää. Ehdotuksesta saa myös kuvan, että valtaa pyritään siirtämään ministeriöön ja vastuuta henkilöstölle. Jos tällainen säännös on välttämätöntä lakiin ottaa, se tulee liittää edellisen pykälän yhteyteen niin, että se rajataan vain siinä pykälässä tarkoitettuihin tämän lain mukaisiin elokuvasäätiön hoitamiin asioihin sekä sellaisiin tietoihin, joita ei jo saada muulla tavoin. Ehdotuksen mukaisesti kirjoitettuna säännös on niin laaja, että se voi olla ristiriidassa säätiölain kanssa sen osalta, miten itsenäisen säätiön tulee toimia. Mikäli taasen säännös liittyy tukien maksamiseen ja palautettujen tukien käyttöön ym., säännöksessä tulisi viitata näitä koskeviin pykäliin, jollei niitä voida saada voimassa olevan muun lainsäännöksen nojalla, johon myös voisi viitata. 14 Asetuksenantovaltuus Elokuvasäätiöllä tulisi olla lausuntoa laatiessa käytettävissään asetusluonnos, jotta yksityiskohtia voisi tarkemmin kommentoida. Vasta asetusluonnoksesta nähtäisiin, mistä asioista on tarkoitus antaa tarkempia säännöksiä. Vakiintuneen käytännön mukaisesti yksilöitä ja yksityisiä yhteisöjä koskevista velvoitteista tulisi säätää lain tasolla. Voi olla, että ehdotettu asetuksentasoinen säätely ei siis esim. valvonnan osalta ole edes mahdollista. Lakiehdotuksessa on lähdetty siitä, että tarkempia säännöksiä annettaisiin ministeriön asetuksella. Yleensä lain toimeenpanoon liittyvät tarkemmat säännökset annetaan valtioneuvoston asetuksella, poikkeuksena esim. maksuperusteasiat. Perusteluissa ei ole kerrottu, miksi näin on tarkoitus menetellä. Yksityiskohtaisista perusteluista puuttuu myös kohta Tarkemmat säännökset, josta asiasta olisi syytä olla tietoa. Tässä jaksossa tulisi myös tarkemmin perustella tukiohjeistoa. Lakiteknisesti olisi parempi liittää asetuksenantovaltuus aina siihen pykälään, jossa säädetyistä asioista on tarkoitus antaa tarkempia säännöksiä. Tällöin soveltamisala olisi täsmällisemmin rajattu. Se selkeyttäisi lain luettavuutta ja säännösten täsmällisyyttä siten kuin perustuslaissa (80 ) edellytetään.

7 Ehdotuksen perusteluista ei käy selville, mikä on tukiohjeiden ja asetuksen säännösten välinen suhde. Valtionavustuslaissa on jo lain tasolla suurin osa asetuksella annettaviksi ehdotetuista asioista. Mikä olisi mainitun lain säännösten ja ehdotetun asetuksen säännösten suhde toisiinsa? Ks. mitä aikaisemmin on esitetty 9 :n kommenttien yhteydessä. 7 / 8 15 Voimaantulo ja siirtymäsäännökset Pykälän 2 momentissa elokuvataiteen edistämisestä annettu laki tulisi kirjoittaa pienellä alkukirjaimella. Muutoin elokuvasäätiöllä ei ole pykälän osalta huomautettavaa. Lopuksi Hallituksen esityksessä ei ole käsitelty, mitä pitäisi tehdä apulaisoikeusasiamiehen esiin ottamien esteellisyyskysymysten osalta. Ongelmana raportissa on todettu säätiön hallintorakenne. Nyt näyttää siltä että esteellisyyskysymyksissä sovellettaisiin hallintolakia eikä nykytilanne siis muuttuisi muutoin kuin että hallintolakiin viitattaisiin 9 :ssä. Suomen elokuvasäätiön sääntöjen 5 :n mukaan hallituksen jäseniltä edellytetään elokuvan ja audiovisuaalisen kulttuurin tai toimialan asiantuntemusta tai muuta asiantuntemusta, joka edistää säätiön tarkoituksen toteuttamista. Elokuvasäätiö katsoo, että jäsenillä tulee edelleen olla monipuolista toimialan asiantuntemusta. Esityksen perusteluissa ei ole kiinnitetty huomiota siihen, että tukien myöntämistä, maksamista ja tukien palautuksia ym. ja tukiohjeistoa koskeva ehdotus lisännee sekä ministeriön että säätiön henkilöstön työmääriä, vaatinee lisää muita resursseja ja lisännee byrokratiaa, mikä aiheuttanee lisäpaineita korvata säätiölle tehtävän hoitamisesta aiheutuvia kustannuksia. Perusteluissa ei ole myöskään pohdittu tai esitetty vaihtoehtoisia ratkaisuja, miten näitä asioita voitaisiin hoitaa nykyistä tehokkaammin tai uudella tavalla ministeriön, elokuvasäätiön sekä koko elokuva-alan hyödyksi. Selvityksessä Suomen elokuvasäätiön tukitoiminta: hallintotapa, tavoitteet ja tuloksellisuus (Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2014:1) on katsottu, että säätiön tukitoiminnan hakuprosessia ja hallintoa tulee tehostaa. Tähän viitaten on tarpeen miettiä, mikä on opetus- ja kulttuuriministeriön vaatiman valvonnan ja raportoinnin taso, jotta säätiö voi kohdistaa voimavaransa oikealla tavalla perustehtäväänsä. Lakiehdotuksen 2 :n 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että elokuvasäätiölle korvataan ehdotetussa laissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Edellä elokuvasäätiö on ehdottanut, että momentin 2 virke poistetaan tarpeettomana. Säätiön sääntöjen 2 :n mukaan säätiön tarkoituksena on edistää ja kehittää suomalaista elokuva- ja audiovisuaalista kulttuuria Suomessa ja ulkomailla ja 3 :ssä todetaan, että säätiön toiminta muodostuu edellä mainitun tarkoituksen toteuttamisesta. Säätiön tarkoitus ja lakiehdotuksen 1 :ssä mainittu lain tarkoitus ovat siten yhteneväiset. Säätiön sääntöjä ei voi muuttaa ilman ministeriön lausuntoa. Säätiöllä ei voi olla muita kuin sen sääntöjen mukaisia tehtäviä ja niistä aiheutuvia kuluja eikä säätiön hallituskaan toimivaltaansa ylittämättä voi sellaisia tehtäviä määrätä. Pykälän 4 momentin perustelut ovat ristiriitaiset ehdotetun säännöksen kanssa ja antavat virheellisen kuvan säätiön tehtävistä ja niistä aiheutuvista kustannuksista sekä niiden korvaamisesta elokuvasäätiölle.

8 Kaiken kaikkiaan vaikuttaa siltä, että nykyisessä muodossaan lakiesitys perusteluineen pyrkii huomattavasti vahvistamaan opetus- ja kulttuuriministeriön ohjausta ja valvontaa Suomen elokuvasäätiön toiminnan suhteen. Samalla kun on ymmärrettävää, että em. ohjauksen ja valvonnan perusteita on syytä selkeyttää lainsäädännöllisesti, tämän ei tule tapahtua tavalla, joka olennaisesti rajoittaa elokuvasäätiön asemaa itsenäisenä säätiönä, jonka hallitus säätiölain mukaan on vastuussa säätiön toiminnasta. Tämän itsenäisyyden takaama toiminnan joustavuus sekä hallinnon asiantuntevuus ovat keskeisiä perusteita sille, että lain tarkoittama viranomaistehtävä on nimenomaan elokuvasäätiölle määrätty. 8 / 8 Helsingissä, Suomen elokuvasäätiö Georg Dolivo Hallituksen puheenjohtaja Niina Otva Toimitusjohtajan varamies