näkökohtia

Transkriptio

1 1 Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO HE 289/14 vp Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussääntöön vuonna 2010 Kampalan tarkistuskonferenssissa tehtyjen muutosten hyväksymisestä sekä laeiksi muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä rikoslain ja pakkokeinolain muuttamisesta Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussääntö hyväksyttiin Roomassa Esitys perussäännön hyväksymisestä ja sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja rikoslain muuttamisesta käsiteltiin eduskunnassa vuoden 2000 valtiopäivillä, jolloin myös perustuslakivaliokunta antoi asiassa lausunnon (HE 161/00 vp ja pevl 45/00 vp). Sopimuksen voimaansaattamiseen liittyvät lait tulivat voimaan Keskeisenä aiheeena Kampalassa vuonna 2010 pidetyssä tarkistuskonferenssissa tehtyihin muutoksiin on ollut se, että perussäännön 5 artiklassa, jossa määrätään rikostuomioistuimen kompetenssiin kuuluvat vakavat rikokset, on nimenomaan lähdetty siitä, että tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään artiklassa mainittuja hyökkäysrikoksia vasta kun perussäännön mukaisessa menettelyssä on hyväksytty hyökkäysrikoksen määritelmä ja täsmennetty ehdot, joiden mukaisesti tuomioistuin käyttää toimivaltaa tämän rikoksen suhteen. Lisäksi perussäännön muutokset koskevat tiettyjen aseiden käytön kuulumista rikostuomioistuimen käsiteltäviin sotarikoksiin myös kun niitä on käyttety valtionsisäisissä aseellisissa konflikteissa. Kun kyseessä ovat vain tarkistukset/täydennykset kansainväliseen sopimusjärjestelyyn ja sen kansallista voimaansaattamista koskeviin lakeihin, joita (kumpiakin) on varsin seikkaperäisesti käsitelty perustuslakivaliokunnan edellä viitatussa kannanotossa, ei minulla ymmärrettävästi juuri ole merkittävää periaatteellista huomautettavaa esityksen johdosta. Pidän kuitenkin aiheellisena esittää joitakin esityksen yksityiskohtiin liittyviä

2 näkökohtia Aluksi kuitenkin esityksen käsittelemistä eduskunnassa koskeva kommentti. Hallituksen esitys on ilmoitettu täysistunnossa Esitys on siis tullut vireille vuoden 2014 valtiopäivillä ja siis viime vaalikaudella. Vuodesta 1918 on ollut perustuslain tekstissäkin todettuna selvänä sääntönä, että mahdollisuus jatkaa asian käsittelyä seuraavilla valtiopäivillä (kontinuiteetti) ei ulotu seuraavalle vaalikaudelle ( jollei edustajanvaaleja ole sillä välin toimitettu, vuoden 1906 VJ:een 1918 lisätyssä 31 a :ssä ja vuoden 1928 VJ 35 :ssä). Tämä rajaus, jonka mukaan jatkuvuus eduskunnassa vireille tulleitten asioiden käsittelyssä voi kattaa vain vaalikauden, on eduskunnan toimintojen järjestelyssä periaatteellisesti ja käytännöllisesti merkittävä. Valtiosäännön tähän rajaukseen tehtiin ensimmäinen ja asiasisällöltään edelleen ainoa poikkeus vuonna 1994 käsiteltäessä Euroopan unionin jäsenyyden vuoksi valtiopäväjärjestykseen tehtäviä muutoksia. Perustuslakivaliokunnan varsin mitäänsanomattomin perustein tekemästä ehdotuksesta muutettiin hallituksen tuolloin esittämän VJ 54 d :n sanamuotoa niin, että säännöksessä tarkoitettu unioniasioiden käsittely eduskunnassa voi jatkua myös välillä toimitetuista edustajainvaaleista huolimatta, kunnes asia on päätetty Euroopan unionissa (pevm 10/94 vp,s.6 ja L 1551/1994). - Uuden perustuslain 49 :ssä on pysytetty pääsääntö asioiden käsittelyn jatkuvuuden rajoittumisesta vaalikauteen ( jollei eduskuntavaaleja ole sillä välin toimitettu ). Samalla on säilytetty vuonna 1994 säädetty poikkeus kuitenkin niin väljennettynä, että mahdollisuus vireillä olevan asian käsittelyn jatkamiseen vaalien jälkeen koskee kansainvälisen asian käsittelyä eikä asian käsittelyn jatkamiseen ole liitetty mitään kansainvälisistä toimista johtuvaa tai muuta takarajaa. (ks. HE 1/98 vp, s. 98). Perustuslain 49 :n säännöksessä ja sen säätämisasiakirjoissa ei juuri lausuta siitä, mitä kaikkea voisi kuulua säännöksessä tarkoitettuihin kansainvälisiin asioihin. Jo PL 93 :n ja 97 :n - jotka otsakkeittensa mukaan koskevat kansainvälisiä asioita - nojalla on ilmeistä, että niihin kuuluvat ainakin kansainvälisten sopimusten hyväksymis- ja voimaansaattamisasiat ja asiat, jotka kuuluvat Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun eduskunnassa. Kun kyse tässä on merkittävää pääsääntöä koskevasta poikkeuksesta ja lisäksi sellaisista tärkeistä menettelynormeista, joiden suhteen ennakoitavuus on hyvin oleellista, ei poikkeuksen laajoja tai harkinnanvaraisuutta jättäviä tulkintoja voitaisi pitää perusteltuina. Kansainvälisinä asioina säännöksen

3 3 mielessä ei nähdäkseni siten voitaisi pitää esimerkiksi hallituksen esityksiä, jotka koskevat ihmisoikeustuomioistuimen päätösten vuoksi välttämättömiksi katsottuja muutoksia vaikkapa kotirauhan suojaan puuttumista koskeviin valtuussäännöksiin, tai esityksiä, jotka tähtäävät, mahdollisesti muun ohessa, jonkin direktiivin velvoitteiden kansalliseen toimeenpanoon. Kun tässä on kyse aikaisempaa valtiosopimusta täydentävän sopimuksen hyväksymisestä ja sen velvoitteiden kansallisesta voimaansaattamisesta, en pidä asian käsittelyn jatkamista viime vaalikaudella vireille tuodun esityksen pohjalta tässä ongelmallisena. Periaatteellista epäselvyyttä saattaisi sinänsä liittyä tilanteisiin, joissa selvästi kansainvälistä sopimusta ja sen voimaansaattamista koskevaan esitykseen sisältyisi myös merkittäviä tuon sopimusjärjestelyn ulkopuolelle jääviä, ilman selvää yhteyttä sopimuksen sisältöön olevia elementtejä. Minusta esityksen käsittelyn jatkaminen ei tämänkaltaistenkaan näkökohtien vuoksi voi tässä muodostua ongelmalliseksi Kampalan tarkistuskonferenssissa Rooman perussääntöön tehtyihin muutoksiin sisältyy myös lisäyksiä ja muutoksia rikosten määritelmiä koskevien perussäännön kohtien tulkintaohjeisiin. Esityksen perusteluissa (s.20) lähdetään sitä, että tulkintaohjeita ei saateta eduskunnan hyväksyttäviksi, koska niistä ei aiheudu uusia velvoitteita perussäännön sopimusvaltioille. Perustuslakivaliokunta totesi em. lausunnossaan pevl 45/00 vp perussäännössä tarkoitetuista tulkintaohjeista : Sopimusvaltioiden kokous hyväksyy 9 artiklan 1 kappaleen nojalla kahden kolmasosan ääntenenemmistöllä 6 8 artiklan tulkinnassa ja soveltamisessa apuna käytettävät rikosten määritelmien tulkintaohjeet. Niitä voidaan muuttaa samanlaisella enemmistöllä. Vastaavat menettelyt koskevat 51 artiklan perusteella oikeudenkäynnin ja todistelun sääntöjä. Tulkintaohjeiden tulee olla perussäännön mukaisia. Oikeudenkäyntimenettelyä ja todistelua koskevat säännöt ovat yhdenmukaisia perussäännön kanssa, ja jos niiden välillä ilmenee ristiriita, sovelletaan ensisijaisesti perussääntöä. Näissä tulkintaohjeissa ja säännöissä ei ole näin ollen kysymys perussääntöön verrattuna itsenäisistä sopimusvelvoitteista vaan ne ovat perussäännölle alisteisia tarkennuksia. Niiden hyväksymis- ja muuttamismääräykset eivät vaikuta voimaansaattamislakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Valiokunnan kannanotto koskee tulkintaohjeiden vaikutusta säätämisjärjestykseen eikä siten varsinaisesti kysymystä tulkintaohjeiden saattamisesta eduskunnan hyväksyttäviksi. Toisaalta voidaan jo sen seikan, että valiokunta ylipäätään käsittelee tietyn

4 4 sopimuskokonaisuuteen kuuluvan aineiston(säännöstön) mahdollista vaikutusta voimaansaattamislain käsitttelyjärjestykseen, ajatella viittavan siihen, että tuon aineiston (säännöstön) on katsottu kuuluvan siihen sopimuskokonaisuuteen, joka asiassa on eduskunnan käsiteltävänä/hyväksyttävänä. Perussäännössä tarkoitettujen tulkintaohjeiden asema suhteessa siihen vaatimukseen, että hyväksyttäväksi toimitetun valtiosopimuksen sisältö on saatettava eduskunnan käsiteltäväksi, on tulkinnanvarainen. Yhtäältä voidaan korostaa, kuten valiokunta vuonna 2000, että tulkintaohjeet eivät sisällä uusia velvoitteita ja ovat alisteisia perussäännön varsinaisille määräyksille.tähän yhteyteen kuuluu myös perussäännön 9 artiklan 3 kohdan nimenomainen säännös siitä, että tulkintaohjeiden ja niiden muutosten tulee olla perussäännön mukaisia. Toisaalta voidaan viitata siihen, että että tulkintaohjeiden antaminen on nimenomaisesti järjestetty perussäännössä, että tulkintaohjeet ja niiden muutokset päätetään sopimusvaltioiden kokouksessa jäsenten kahden kolmasosan ääntenenemmistöllä ja että perussäännön 9 artiklassa edellytetään rikostuomioistuimen käyttävän ko. tulkintaohjeita apuna ko. artiklojen tulkinnassa ja soveltamisessa. Tällaisten järjestelyjen voidaan katsoa osoittavan, että tulkintaohjeilla on nähty olevan huomattavaa merkitystä rikostuomioistuimen toimivaltaan kuuluvien tekojen (rikosten) sisällön tosiasiallisessa määräytymisessä ja siten myös merkitystä sopimusvaltioiden sitoutumisvalmiuden kannalta. Tämänkaltaiset syyt puoltavat käsitystä, että po. tulkintaohjeet ovat osa sitä sopimuksen sisältöä, joka saatetaan eduskunnan hyväksyttäväksi. Tällainen käsitys ei nähdäkseni olisi ainakaan ristiriidassa perustuslakivaliokunnan edellä lainatun kannanoton kanssa. Rooman perussääntö ei velvoita siinä tarkoitettuja rikoksia koskeviiin kansallisiin syyttämis- ja tuomitsemistoimiin (perustelut s. 10). Vastuu perussäännössä tarkoitettujen rikosten syyttämisestä ja tuomitsemisesta on kuitenkin ensi sijassa sopimusvaltioilla itsellään. Vain jos sopimusvaltio katsotaan haluttomaksi tai kykenemättömäksi huolehtimaan ko. rikosten tutkimisesta ja syyttämisestä, voi kansanvälinen rikostuomioistuin tulla toimvaltaiseksi asiassa. Siltä osin kuin on kyse kansallisten elinten toiminnan kansallisesta sääntelystä, on säännöksiä arvioitava normaaliin tapaan oman valtiosäännön puitteissa. Kuten esityksen säätämisjärjestysperusteluistakin ilmenee, yhtenä kysymyksenä tällöin on ehdotettujen uusien, lähinnä hyökkäysrikosta koskevien kriminalisointisäännösten suhde perustuslain säännöksiin tasavallan presidentin rikosoikeudellisesta vastuusta.

5 5 Perustuslain 113 :n mukaan tasavallan presidenttiä vastaan voidaan nostaa syyte virkatoimesta vain jos hänen katsotaan syyllistyneen maanpetosrikokseeen, valtiopetosrikokseen tai rikokseen ihmisyyttä vastaan. Tässä yhteydessä on merkitystä sillä, miten rikos ihmisyyttä vastaan on säännöksessä ymmärrettävä. Perustuslain säätämiseen johtaneessa esityksessä asiasta todettiin seuraavasti (HE 1/98 vp, s ): Rikoksilla ihmisyyttä vastaan tarkoitettaisiiin säännöksessä rikoksia, jotka teon laajakantoisiin vaikutuksiin tai erityisen törkeään luonteeseen nähden on katsottava pikemmin ihmisyyteen ja ihmiskuntaan kuin yksityiseen henkilöön kohdistuviksi. Rikokset useimmiten loukkaavat yksityisiä ihmisiä, mutta erotukseksi muista yksityiseen ihmiseen kohdistuvista rikoksista näihin niin sanottuihin ihmisoikeusrikoksiin sisältyy ominaispiirteenä teon kohteen kuuluminen jollakin tavoin syrjittyyn tai syrjimisvaarassa olevaan ryhmään. Nykyisin tässä tarkoitettuja rikoksia koskevat rangaistussäännökset sisältyvät rikoslain 11 lukuun ("Sotarikoksista ja rikoksista ihmisyyttä vastaan"). Ehdotettu säännös kattaisi tältä osin joukkotuhontana pidettävän rikoksen ehkäisemiseksi ja rankaisemiseksi tehdyssä yleissopimuksessa (SopS 4 ja 5/ 1960) rangaistaviksi määrätyt teot, jotka sopimuksen III artiklan mukaan olisivat joukkotuhonta, salahanke joukkotuhonnan suorittamiseksi, välitön ja julkinen yllytys joukkotuhontaan, joukkotuhonnan yritys ja osallisuus joukkotuhontaan... Perustuslakivaliokunta ei esityksestä antamassaan mietinnössä kajonnut tähän kysymykseen (pevm 10/98 vp). Edellä viitatussa Rooman perussääntöä koskevassa lausunnossaan pevl 45/00 vp perustuslakivaliokunta totesi PL 113 :n säännöksen merkityksestä: Perustuslain 113 koskee tasavallan presidentin rikosoikeudellista vastuuta, joka ulottuu muun muassa rikoksiin ihmisyyttä vastaan. Tätä perustuslain käsitettä tulee tulkita itsenäisesti, ja sen merkitys ei ole välttämättä sidoksissa esimerkiksi siihen, mitä rikoslain 11 luvussa säädetään rangaistaviksi rikoksina ihmisyyttä vastaan. Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivalta rajoittuu perussäännön 5 artiklan 1 kappaleen mukaan vakavimpiin koko kansainvälistä yhteisöä koskettaviin rikoksiin. Perussäännön 6 8 artiklassa tarkoitettuja joukkotuhontaa, rikoksia ihmisyyttä vastaan ja sotarikoksia on valiokunnan käsityksen mukaan perusteltua pitää perustuslain 113 :ssä käsitteen "rikos ihmisyyttä vastaan" avulla määritellyn vastuun piiriin kuuluvina. Nyt käsiteltävänä olevna esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s.34) todetaan, että nyt hyväksyttävänä oleva hyökkäysrikoksen määritelmä ei PL 113 :n sanamuotoa tiukasti lukien näyttäisi sisältyvän säännöksen soveltamisalaan. Kappaleessa kuitenkin päädytään myönteisempään tulkintaan: Määritelmänsä mukaisesti hyökkäysteolta edellytetään ilmeistä YK:n peruskirjan vastaisuutta, mikä peruskirjan sisältämä aseellisten voimankäytön kielto huomioiden tukisi myös tulkintaa, jonka mukaan hyökkäysrikos voitaisiin katsoa joko 113 :ssä tarkoitetun

6 sotarikoksen muodoksi tai rikokseksi ihmisyyttä vastaan perustuslain merkityksessä. Näin ollen hallitus katsoo, että perustuslain 113 :ää ei ole tarpeen tämän esityksen johdosta muuttaa. 6 Minkälaiseksi PL 113 :ssä tarkoitettujen ihmisyyttä vastaan tehtyjen rikosten ala sitten olisi syytä käsittää suhteessa nyt määriteltyjen hyökkäysrikosten alaan? Suhtaudun epäilyksin siihen, että PL 113 :n ko. kohdan alaan kuuluviksi erittelemättä luetaan jokin vain yleisellä nimikkeellä kuvattu rikosten joukko esim. kuten lausunnossa pevl 45/00 vp tehtiin perussäännössä tarkoitettujen sotarikosten osalta. (Kuinka vakuuttavaa esim. olisi pitää perussäännön sotarikoksia koskevan 8 artiklan 2 kohdan (b)(xiii) alakohdassa tarkoitettua vihollisen omaisuuden tuhoamista PL 113 :ssä tarkoitettuna rikoksena ihmisyyttä vastaan?) Minusta kysymystä siitä, voidaanko joitakin tekoja pitää PL 113 :ssä tarkoitettuina rikoksina ihmisyyttä vastaan, on lähestyttävä eritellen ainakin kohtuullisessa määrin sitä, minkälaisista teoista myös vakavuusasteeltaan - todella olisi kysymys. Tällaista ainakin jotenkin konkreettista arviointia voisi tässä osaltaa puoltaa myös se, että PL 113 :n säännös on erityisyydessäänkin rikosoikeudellista rangaistavuutta rajaava säännös, jonka väljentävään tulkintaan on syytä suhtautua pidättyvästi. Jos nyt todetun valossa tarkastellaan RL 11 lukuun lisättävässä 4 a :ssä esitettyä hyökkäysrikoksen teonkuvausta, voidaan kai monessa kohdin ajatella, että kyseessä ovat teot, joita voidaan pitää myös ihmisyyttä vastaa tehtyinä rikoksina. Toisaalta tämä ei välttämättä ole mitenkään itsestään selvää, jos ajatellaan esimerkiksi säännöksen 4 momentin 5) kohdassa tarkoitettua joukkojen pitämistä toisen valtion alueella sitä koskevan sopimuksen päätyttyä. Itsestään selvänä ei myöskään voitane pitää sitä, että kaikki luvun uudessa 4 b :ssä tarkoitettu hyökkäysrikoksen valmistelu olisi myös PL 113 :ssä tarkoitettu rikos ihmisyyttä vastaan. - Jos kaikki ne teot, joista (mm.) tasavallan presidentti voisi tulla syytettäväksi mainittujen rikoslain säännösten nojalla, katsotaan PL 113 :ssä tarkoitetuiksi rikoksiksi ihmisyyttä vastaan, ei ole estettä ko. säännösten säätämiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Henkilöitä,jotka saattaisivat tulla syytettäväksi RL 11 : 4 a ja 4 b säännösten nojalla, olisivat nähtävästi ainakin tasavallan presidentti ja valtioneuvoston jäsenet. Heitä vastaan virkatoimen johdosta nostettavasta syytteestä päättää PL 113 :n ja 114 :n mukaan eduskunta. Syytteen nostamisesta päättämistä näissä tilanteissa ei voida tavallisessa laissa järjestää toisin, esimerkiksi niin, että syytteen nostamisesta päättää valtakunnansyyttäjä. Rikoslain 11 luvun ehdotettu uusi 14 a on tähän nähden tavallisessa laissa säädettäväksi

7 7 selvästi virheellisesti muotoiltu tai virheellisille oletuksille rakentuva. Kun perustuslaissa säädetään päätöksen tekijäksi eduskunta, ei tämän asianmukaiseksi huomioonottamiseksi riitä se, että samalla kun lakitekstissä osoitetaan jokin muu päätöksentekijä perusteluissa kuitenkin viitataan (s.30,ii) päätöksen tekemiseen eduskunnassa. - Jos rikoslain muutos halutaan säätää tavallisena lakina, on 11: 4 a muutettava niin, että sen muotoilu vastaa PL 113 ja 114 :n säännöksiä.