Lausunto ID (6) Resurssivaikutusten arviointi

Transkriptio

1 Lausunto ID (6) POL Eduskunta Hallintovaliokunta HaV@eduskunta.fi Poliisihallituksen lausunto hallintovaliokunnalle Eduskunnan hallintovaliokunta on pyytänyt Poliisihallitukselta asiantuntijalausuntoa ja asiantuntijaa kuultavaksi valiokunnan istuntoon. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä, laki rahanpesun selvittelykeskuksesta sekä lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettaviksi 25 lakia. Poliisihallitus pitää esitettyjä muutoksia tärkeinä ja kannattaa niitä. Poliisihallitus kiinnittää kuitenkin huomiota muutamiin kohtiin, joiden osalta tarvitaan lisätarkastelua tai joista muutoin lausutaan. Näitä ovat resurssitarpeita ja kustannuksia koskeva vaikutusarviointi, vaikutukset rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonsaantioikeuksiin, tarkastusvaltuuksien käyttäminen kotirauhan suojaamalla alueella, valitusoikeuden rajaaminen liiketoimen keskeyttämistä koskevasta määräyksestä sekä soveltamisalan ulottaminen vahinkovakuutuksiin. Resurssivaikutusten arviointi Hallituksen esityksessä todetaan (s. 72), että lakiehdotuksilla on vaikutuksia valtion talousarvioon PRH:n osalta ja että muut vaikutukset eivät edellytä muutoksia valtion talousarvioon. Samalla sivulla todetaan, että Etelä- Suomen aluehallintovirastolle asiasta aiheutuu arviolta kustannukset rahanpesurekisterin perustamista. Lisäksi esityksessä todetaan (s. 73), että yksittäisille viranomaisille aiheutuisi lisäksi luvussa 4.2 mainittujen henkilötyövuosien lisäyksistä kustannuksia. Lisäksi sisäministeriölle aiheutuisi muutaman vuoden välein arviolta kustannukset kansallisen riskiarvion laadinnasta. Tämä ei kuitenkaan vaadi lisärahoitusta. Hallituksen esityksessä (s. 79) todetaan, että sisäministeriön osalta kansallisen riskiarvion tekemisen kustannuksiksi arvioidaan euroa, sekä rahanpesulain mukaisesta valvonnasta Ahvenanmaalla arviolta 0,5 henkilötyövuoden verran. Tehtävän hoitaminen ei hallituksen esityksen mukaan edellytä lisärahoitusta. Poliisihallituksen arpajaishallinnon osalta esityksessä (s. 79) todetaan, että Poliisihallitukselle 1. lakiehdotuksesta ohjautuvat uudet tehtävät aiheuttavat alustavan arvion mukaan 2 henkilötyövuoden verran työn lisäystä. Tehtävien hoitaminen ei edellytä lisärahoitusta. POLIISIHALLITUS Asemapäällikönkatu 14, PL 22, HELSINKI kirjaamo.poliisihallitus@poliisi.fi Puh , Faksi poliisi.fi

2 Lausunto ID (6) Rahanpesun selvittelykeskuksen osalta esityksessä todetaan (s. 79), että Rahanpesun selvittelykeskuksen tehtäväksi osoitetun analyysitoiminnan ja jatkuvan riskiarvioinnin jatkuvuuden ja laadun varmistamisen ennakoidaan lisäävän rahanpesun selvittelykeskuksen työmäärää kahdella henkilötyövuodella. Tehtävät voidaan hoitaa uudelleen kohdentamalla poliisin toimintamäärärahoja. Hallituksen esityksessä olevat lausumat resurssivaikutusten rahoitustarpeista eivät vastaa Poliisihallituksen ja Keskusrikospoliisin asiassa antamia lausuntoja ja tietoja. Tilanne on epätyydyttävä nykyisessä vaikeassa taloudellisessa tilanteessa. Menettely ei liioin ole sopusoinnussa säädösvalmisteluohjeiden kanssa, sillä lailla voimaan saatettavien velvoitteiden ja uusien tehtävien kustannusten kattaminen jätetään avoimeksi. Olisi tärkeää jatkossa varmistua siitä, että uusia velvoitteita, vastuita ja resurssivaikutuksia vastaavasti toiminta rahoitettaisiin asianmukaisesti. Rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonsaantioikeus Rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonsaantioikeutta rajoitetaan muuttamalla sanamuoto tarpeellisten tietojen hankkiminen välttämättömien tietojen hankkimiseksi. Rahanpesun selvittelykeskusta koskevan lakiehdotuksen 4 :n 1 momentin mukaisesti Rahanpesun selvittelykeskuksella on oikeus saada viranomaiselta ja julkista tehtävää hoitamaan asetetulta yhteisöltä sekä ilmoitusvelvollisilta rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisen ja selvittämisen kannalta välttämättömät tiedot ja asiakirjat maksutta sen estämättä, mitä liike- ja ammattisalaisuutta tai yksilön, yhteisön tai säätiön taloudellisia olosuhteita, taloudellista asemaa tai verotustietoja koskevien tietojen salassapidosta säädetään. Vastaava muutos tulee lakiehdotuksen 4 2 momenttiin, joka koskee tietojen saantia yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä. Nykyisen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain 37 :n muuttaminen tiukempaan muotoon aiheuttaa haittaa rahanpesun selvittelykeskuksen perustyön hoitamiselle. Säädös nykymuodossaan on varsin uusi ( /1185) eikä sitä ole tuossa yhteydessä arvioitu tarpeelliseksi tältä osin muuttaa. Perustelujen mukaan (s. 143) säännös vastaa pääosin voimassa olevan rahanpesulain 37 :n 1 momenttia, mutta säännöstä on voimassa olevan henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön, siihen perustuvan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön ja EU:n uuden tietosuojalainsäädännön valossa tarkistettu siten, että maksuttoman tiedonsaannin osalta tarpeellisuuskriteeri on korvattu välttämättömyyskriteerillä. Tälle on syynä erityisesti se, että tietojen luovuttamista koskevassa säännöksessä ei yksilöitäisi luovutettavia tietoja, ja tiedot tulisi luovuttaa maksutta. Muutoksella ei olisi kuitenkaan tarkoitus vaikuttaa tiedonsaantioikeuksiin rajoittavasti, vaan varmistaa, että hankittavat tiedot ovat merkityksellisiä selvittelyn kohteena olevalle asialle. Edelleen perustelutekstien mukaan lain 4 :n "2 momentissa säädettäisiin rahanpesun selvittelykeskuksen oikeudesta saada tietoja yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä. Näillä tiedoilla tarkoitetaan tietoja tai asiakirjoja, joilla

3 Lausunto ID (6) saattaa olla merkitystä epäilyn selvittämiseksi. Tässä momentissa yhteisöillä, säätiöllä tai henkilöillä tarkoitetaan muita kuin epäilyttävää liiketointa koskevan ilmoituksen tehnyttä ilmoitusvelvollista. Säännös vastaa muuten voimassa olevan rahanpesulain 37 :n 3 momenttia, mutta siihen ehdotetaan lisättäväksi viittaus toiminnantarkastajaan ja 1 momentin tavoin tarpeellisuuden sijasta tiedonsaanti edellyttäisi välttämättömyyttä." Perusteluteksteissä viitataan EU:n tulevaan tietosuojalainsäädäntöön (s. 68), joiden mukaan "(n)äissä täsmennyksissä on myös pyritty huomioimaan annetun EU:n uuden tietosuojalainsäädännön tärkeimmät vaatimukset. Näitä ovat erityisesti henkilötietojen käsittelyn tarkoitussidonnaisuus ja välttämättömyyskriteerin tarkentaminen sekä mahdollisiin rikosepäilyihin liittyvien henkilötietojen säilyttämistä koskevat vaatimukset. Kokonaisuutena ehdotetut uudet lakiehdotusten säännökset eivät kuitenkaan toisi merkittäviä muutoksia nykytilanteeseen henkilötietojen suojan osalta." Pykälän sanamuotoon ja perusteluteksteihin jää ristiriita, sillä perustelutekstien mukaan sanamuodon muuttamisella tarpeellisesta välttämättömäksi ei olisi tarkoitus vaikuttaa tiedonsaantioikeuksiin rajoittavasti. Jos pykälän nimenomainen sanamuoto ja perusteluteksti poikkeavat toisistaan, jää tulkinnalle ja sitä koskeville riidoille liikaa soveltamisalaa. Tällaisen ristiriidan luomista pitäisi välttää, sillä kyse ei viime kädessä ole pelkästään sanojen semanttisesta tulkinnasta. EU:n tietosuojadirektiivi (EU) 2016/680 ja EU:n tietosuoja-asetus (EU) 2016/679 annettiin Asetuksen soveltaminen alkaa Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä tulee toteuttaa viimeistään mennessä sekä direktiivin 63 artiklassa mainituin perustein tai mennessä. Tulevalla, joiltakin osin lähes 10 vuoden päästä sovellettavalla lainsäädännöllä ei pitäisi perustella nyt annettavaa lainsäädäntöä, sillä tietosuojalainsäädännön täytäntöönpano tapahtuu erikseen tietosuojalainsäädännön muutoksilla ja poliisin osalta erillisellä lainsäädäntöhankkeella. Lisäksi koko asetelman välttämättömyyskriteeri ja sen käyttäminen lainvalmistelussa tällä tavoin voidaan perustellusti riitauttaa. Tietosuojadirektiivin 4 artiklan englanninkielisen version sana necessary on käännetty suomenkielisessä versiossa tarpeelliseksi, mutta hallituksen esityksessä vastoin direktiivin sanamuotoa tulkittu tarkoittavan välttämätöntä. Tietosuojadirektiivin johdanto-osassa (26) englanninkielisen version necessary-sana on käännetty suomenkieliseen versioon välttämättömäksi. Johdanto-osa ja artiklateksti eivät ole linjassa keskenään ja näistä artikla on määräävä. Vaikka necessary-sana itsessään voi tarkoittaa kumpaa tahansa käytettyä muotoa, tulee arvioinnissa lähteä siitä liikkeelle, ettei viranomaisen työtä tarpeettomasti vaikeuteta eikä luoda lainsäädäntöön ristiriitaisuuksia, jotka voivat johtaa loputtomiin kiistoihin, väitteisiin tai oikeudenkäynteihin. Jos tuomioistuimet alkavat tulkita välttämätön-sanan tarkoittavan välttämätöntä, muuttuvat rahanpesun selvittelykeskuksen toimintaedellytykset olennaisesti. Olisi perusteltua säilyttää säännöksen sisältö ennallaan ja pitäytyä edelleen tehtävän kannalta tarpeellisten tietojen hankkimisessa.

4 Lausunto ID (6) Tarkastusvaltuudet ja kotirauha Hallituksen esityksessä (s. 122) todetaan, että jäsenvaltioiden tulee neljännen rahanpesudirektiivin 58 artiklan 4 kohdan mukaan huolehtia siitä, että toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittavat valvonta- ja tutkintavaltuudet direktiivissä säädettyjen tehtäviensä hoitamiseksi. Toimivaltaiset viranomaiset voivat 58 artiklan 5 kohdan mukaan käyttää toimenpiteitä ja valtuuksiaan määrätä seuraamuksia kansallisen lainsäädännön nojalla suoraan, yhdessä muiden viranomaisten kanssa, siirtämällä toimivaltaansa tai saattamalla asia tuomioistuimen päätettäväksi. Voimassa olevan lain viranomaisvaltuudet eivät vastaa niitä tehtäviä ja valtuuksia, joista säädetään neljännen rahanpesudirektiivissä, minkä vuoksi luvussa ehdotetaan säädettävän useista uusista toimivaltuuksista valvontaviranomaisille ja osin myös asianajajayhdistykselle. Muilla valvontaviranomaisilla kuin Patentti- ja rekisterihallituksella on 1. lakiehdotuksen 7 luvun 3 :n mukaan oikeus lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvomiseksi toimittaa tarkastus myös pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa, jos voidaan perustellusti epäillä, että ilmoitusvelvollinen on tahallaan tai huolimattomuudesta vakavasti, toistuvasti tai järjestelmällisesti laiminlyönyt tai rikkonut tätä lakia 8 luvun 3 :n 1 tai 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Muotoilu on kotirauhan suoja huomioon ottaen tiukka ja tulevaisuudessa jää nähtäväksi, kuinka paljon tarkastusvaltuuden käyttämisen perusteet todellisuudessa poikkeavat rikosperusteisesta kotietsinnän toimittamisen edellytyksistä. Valvojalla näyttäisi olevan ainakin jonkinasteinen todistustaakka siitä, että valvottava on rikkonut valvottavaa velvoittavia määräyksiä, jotta valvontaa voitaisiin suorittaa kotirauhan suojaamassa paikassa. Tällä on vaikutusta lain soveltamisen tehokkuuteen ja järjestelmän uskottavuuteen. Jos valvojan oikeus mennä kotirauhan suojaamalle alueelle on epäselvä, ei poliisikaan voi antaa valvojalle virka-apua valvonnan toteuttamiseksi. Valitusoikeus liiketoimen keskeyttämistä koskevasta määräyksestä Perustuslakivaliokunta on katsonut lausunnossaan PeVL 2/2017 vp, että lakiehdotuksessa on monia säännöksiä, jotka merkitsevät puuttumista perustuslain 18 :n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen ja perustuslain 15 :ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Tällaisia säännöksiä on perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa. Toisen lakiehdotuksen 6 :n mukaan rahanpesun selvityskeskuksella olisi toimivalta määrätä liiketoimi keskeytettäväksi enintään kymmenen arkipäivän ajaksi. PeVL 2/2017 vp. mukaan ehdotettu kieltotoimivalta on merkityksellistä muun muassa omaisuudensuojaan perustuvan sopimusvapauden rajoituksena. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota ehdotuksen perusteluissa esitettyyn näkökohtaan, jonka mukaan liiketoiminnan keskeyttämistä koskevaan määräykseen ei saisi hakea muutosta, koska kyse on tilapäisestä toimenpiteestä (HE s. 167). Valiokunta pitää perustelulau-

5 Lausunto ID (6) sumaa erityisen ongelmallisena perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvan tehokkaan oikeusturvan turvaamisen kannalta (ks. PeVL 49/2016 vp, s. 3). Perustuslain 21 :n mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Ehdotusta valituskielloksi ei kuitenkaan sisälly ehdotettavaan lakitekstiin, ja valiokunnan mielestä on selvää, että pelkästään perustelulausumalla tai luonnehtimalla kielto tilapäiseksi ei voida kieltää muutoksenhakua viranomaisen kieltopäätökseen. Koska kieltopäätöksellä olisi välittömiä vaikutuksia kiellon kohteena olevan oikeuksiin ja velvollisuuksiin, valituskiellon säätäminen olisi ristiriidassa perustuslain 21 :ssä taatun oikeusturvan kanssa (ks. PeVL 36/2016 vp, s. 3, PeVL 38/2012 vp, s. 3/II). Perustuslakivaliokunnan mukaan Hallintovaliokunnan on syytä täsmentää sääntelylle esitettäviä perusteluita. Valitusoikeuden säätäminen ei ole tarpeellista, koska liiketoimen keskeyttämistä koskeva määräys on voimassa enintään 10 arkipäivän ajan. Määräaika on erittäin lyhyt asian saattamiseksi valituksen avulla tuomioistuimen päätettäväksi. Liiketoimen keskeyttämistä koskeva määräys annetaan pääasiassa siksi, että varojen alkuperä ehditään selvittää ja tutkia esitutkinnan aloittamisen edellytykset sekä myös pakkokeinojen käyttämisen edellytykset. Toimenpiteen ajallinen kesto on niin lyhyt, ettei tuomioistuimella ole välttämättä mahdollisuutta ottaa asiaa riittävän nopeasti tutkittavaksi. Jos valitusmahdollisuus annetaan ja tuomioistuin tutkii asian, on asia saatettava ratkaistavaksi hyvin todennäköisesti puutteellisin tiedoin ja vajavaisin selvityksin. Tietojen hankkiminen varojen alkuperästä on tuossa vaiheessa yleensä vielä kesken. Esitutkinnan toimittamisen edellytyksiä ei tunneta ja asiakirjamateriaali ja muun selvitys ovat salassa pidettävää aineistoa, jota ei yleensä edes voida vielä tuossa vaiheessa luovuttaa liiketoiminnan keskeyttämisen kohteelle vaarantamatta samalla liiketoiminnan keskeyttämistä koskevan määräyksen tavoitetta. Lisäksi juuri menettelyn kohteella on itsellään parhaat edellytykset toimittaa selvitystä liiketoimen tarkoituksesta ja varojen alkuperästä, jolloin viranomaisselvittelyyn saadaan tehoa ja nopeutta. Rahanpesusta epäillyllä tai sen jälkeen mahdollisesta rikoksesta epäillyllä ei tietenkään ole velvollisuutta myötävaikuttaa hänen tekemäkseen epäillyn teon selvittämiseen, mutta tämä oikeus hänellä on. Edellä selostetuilla perusteilla liiketoiminnan keskeyttämistä koskeva määräys tulisi selvyyden vuoksi saattaa nimenomaisen valituskiellon alaiseksi. Vahinkovakuutukset Talousvaliokunta on lausunnossaan TaVL 5/2017 vp katsonut, että vahinkovakuutus tulisi jättää lain soveltamisalan ulkopuolelle. Saattaisi olla perustellumpaa pitää koko vakuutussektori lain soveltamisalan piirissä ja arvioida vakuutustoimintaan liittyviä riskejä tarvittaessa asiakas- ja tuotekohtaisesti esimerkiksi valvojakohtaisten riskiarvioiden avulla. Keskusrikospoliisi on lausunnossaan ottanut asiaan yksityiskohtaisemmin kantaa.

6 Lausunto ID (6) Lopuksi Poliisihallituksen arpajaishallinto on antanut asiasta erillisen lausunnon koskien rahapelitoiminnan valvontaa ja järjestelyjä. Poliisiylitarkastaja Markku Ryymin