KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE

Transkriptio

1 1 KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE Valittaja: Pudasjärven kaupunki Asiaa koskevat ilmoitukset: Kaupunginjohtaja Kaarina Daavittila Valituksen kohde: Opetus- ja kulttuuriministeriö (jäljempänä ministeriö) on 19 päivänä joulukuuta 2013 määrännyt (päätös Dnro 19/203/2011, Liite 1) Oulun seudun koulutuskuntayhtymän palauttamaan valtiolle yhteensä ,39 euroa Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymälle (jäljempänä Koipak) vuosina 2007 ja 2008 ja Oulun seudun koulutuskuntayhtymälle (jäljempänä Osekk) vuosina 2009 ja 2010 suoritettuja valtionosuuksia. Ministeriö on toimittanut asiasta tehdyn päätöksen Pudasjärven kaupungille (jäljempänä kaupunki). Koska kaupunki katsoo ministeriön päätöksen jäljempänä esitetyin perusteluin koskevan oikeuttansa, se esittää valituksenaan kohteliaimmin seuraavaa: 1. Pudasjärven kaupungin vaatimukset Pudasjärven kaupunki esittää, että korkein hallinto-oikeus toteaa kaupungilla olevan tässä asiassa asianosaisen aseman sen johdosta, että päätös lopulta koskee sen taloudellista asemaa ja kumoaa opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuuksien takaisinperintää koskevan päätöksen jäljempänä esitetyin perusteluin lainvastaisena. 2. Pudasjärven kaupungin kunnan asianosaisasema

2 2 Pudasjärven kaupunki katsoo, että se on asianosaisen asemassa tässä asiassa, koska ministeriön päätös koskee olennaisesti kaupungin oikeutta sen johdosta, että oppisopimuskoulutukseen liittyvä taloudellinen vastuu siirrettiin sopimuksin Koipakilta sen perustajakunnille Pudasjärvelle ja Taivalkoskelle varsinaisen koulutustoiminnan siirtyessä Osekkille. Kunnat ovat jäljempänä esitettävällä tavalla sopimuksin sitoutuneet korvaamaan Osekkille ne kustannukset, jotka aiheutuvat kuntien perustaman ja hallitseman koulutuskuntayhtymän Koipakin purkamisesta ja sen sopimusten ja velvoitteiden siirtämisestä Osekille. Tämän vuoksi ministeriön päätös, kun siinä velvoitettiin Osekk palauttamaan valtiolle Koipakille suoritettuja tai sen sopimuksiin liittyviä valtionosuuksia, tosiasiallisesti kaikkine vaikutuksineen ulottuu Pudasjärven kaupunkiin jopa vaarantaen sen kyvyn selvitä lakisääteisistä velvoitteistaan. Valituksensa tueksi Pudasjärven kaupunki viittaa myös siihen, että kaupunki oli Koipakissa johtavassa asemassa. Koipak kuului kaupungin konserniin, koska Pudasjärven osuus Koipakista oli yli puolet eli noin 54,66 prosenttia. Edellä esitetyllä ja jäljempänä esitettävillä muilla perusteilla kaupunki katsoo, että KHO:n tulee tutkia kaupungin valitus ja antaa siihen oikeudellisesti perusteltu asiaratkaisu, jossa takaisinperinnästä kohtuusnäkökohtien ja muiden jäljempänä esitettävien perustelujen johdosta kokonaan luovutaan. 3. Asianosaisen kuulemista koskevat oikeudelliset vaatimukset Asianosaisena kaupunkiin tulee soveltaa myös asianosaisen turvaksi säädettyjä oikeusnormeja, joista keskeisimpiä ovat asianosaisen kuulemista koskevat oikeussäännöt. Asianosaisen oikeus tulla asianmukaisesti

3 3 kuulluksi ennen asian ratkaisua sisältyy Perustuslain 21.2 :n mukaan perusoikeutena hyvän hallinnon takeisiin. Tämän perusoikeuden yksityiskohtaisesti soveltamisesta on säädetty edellä mainitun säännöksen mukaan laissa. Hallintolain 34.1 :ään sisältyy seuraava perussäännös viranomaisen velvollisuudesta kuulla asianosaista sekä tämän velvollisuuden tarkemmasta sisällöstä. Asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolain 36 :ssä puolestaan säädetään, että asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiseen varattu määräaika. Määräajan toteuttamiseksi. tulee olla riittävä kuulemisen tarkoituksen Kuulemisvelvollisuutta koskevat säännökset perustuvat yleiseen audi alteram partem eli toisen osapuolen kuulemista koskevaan, yhteen länsimaisen oikeusjärjestelmän keskeisimpiin oikeusperiaatteisiin. Tämän oikeusperiaatteen tarkoituksena on saattaa päätöksentekotilanne tasapuoliseksi ja objektiiviseksi siten, että päätöksenteon kohteelle annetaan tilaisuus lausua kaikesta, mikä edistää asian selvittämistä. Mielivaltaisen tai muutoin virheellisen ratkaisun todennäköisyys kasvaa tilanteessa, jossa asianosainen ei ole saanut esittää omaa näkemystään asian ratkaisemisen perusteista. Kuulemissäännöstön tarkoituksena on vahvistaa asian käsittelyn vuorovaikutteisuutta siten, että päätöksenteko saatetaan loppuun vasta

4 4 tilanteessa, jossa asianosainen on saanut mahdollisuuden tuoda esiin kaiken edukseen esitettävän aineiston. Sitä tarkemmin säännöstä on noudatettava, mitä voimakkaimmin asianosaisen oikeusasemaan puututaan. Nyt kaupungin kohdalla on kyse äärimmäisen ankarasta puuttumisesta sen taloudelliseen asemaan, erityisesti maksukykyyn. Näin ollen kuulemisvelvoitteen sisältöä ei saada tyhjentää lyhentämällä kuulemisaikaa niin lyhyeksi, että kuulemisen todellinen tarkoitus ei toteudu. Olennaista on, että asianosaista kuullaan ennen asian ratkaisemista. Erityisen huolellisesti asianosaista on kuultava silloin, kun päätöksenteon perusteena on laajan harkintavallan viranomaiselle tuottava säännös, mistä nyt käsillä olevan asian kohtuusharkinnassa on kyse. Kuulemisvelvollisuutta toteutettaessa viranomainen varaa asianosaiselle määräajan, jonka on oltava asian laatuun ja vaikeusasteeseen nähden riittävä. Asianosaisella tulee olla riittävästi aikaa sekä perehtyä asiaan että laatia oma kannanottonsa siitä erityisesti silloin, kun asiaan liittyvä aineisto on poikkeuksellisen laaja, kuten asianlaita on tässä asiassa. Opetus- ja kulttuuriministeriö oli varannut kaupungille vain kuusi vuorokautta (korkolaskelman osalta vain yhden vuorokauden) aikaa laatia vastineensa ministeriön 37 sivua laajasta ja yksityiskohtaisesta päätösluonnoksesta, joka sisälsi useita uusia väitteitä, vaatimuksia (mm. korkolaskelma) ja kannanottoja. Liian lyhyen kuulemisajan, joka näyttäisi perustuvan pyrkimykseen takaisinperinnän vanhenemisen ehkäisemiseen, on katsottava loukanneen tämän asian asianosaisten perustuslaissa turvattua oikeussuojaa ja rikkovan kuulemista koskevia säännöksiä ja oikeusperiaatteita.

5 5 Valituksenalaisessa päätöksessään ministeriö tarkastelee asiaa oppisopimuskohtaisesti. Asiaa koskevaan laajaan aineistoon oppisopimuskohtaisesti vastaamista kyseinen aivan liian lyhyt määräaika ei mahdollista. Edellä kuvattu kuulemisajan lyhentämistä koskeva ministeriön menettely sisältää asian käsittelyä koskevan menettelyvirheen, joka loukkaa asianosaisen oikeutta asianmukaiseen ja perustuslain turvaamaan hyvään hallintoon. Tämän vuoksi ministeriön päätös on siihen sisältyvän menettelyvirheen johdosta kumottava. 4. Takaisinperinnän vanheneminen Kuten edellä todettiin, kuulemista koskevan määräajan lyhentäminen ilmeisesti johtuu ministeriön pyrkimyksestä osaksi välttää takaisinperittävien valtionosuuksien vanheneminen. Tämä ei kuitenkaan ole lainmukainen peruste menettelylle supistaa kuulemisaika kuuteen vuorokauteen, kun ministeriöllä on ollut lähes vuosi aikaa asian käsittelemiseen. Asiaan liittyvää kohtuuttomuutta on omiaan lisäämään se, että sekä opetushallitus että opetus- ja kulttuuriministeriö pyrkivät perimään vuoden 2007 valtionosuuksia takaisin, vaikka tämä erä on vanhentunut Vanhentumiseen sovelletaan vuoden 1998 rahoituslain 46 :n säännöksiä, joiden mukaan valtionosuuden suorittamiseen sovellettiin kuntien valtionosuuslain 17 :n säännöksiä. On tähdellistä todeta, että opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksesta vuonna 2009 annetun lain säännökset perusteettomasti suoritetun valtionosuuden palauttamisesta, kohtuullistamisesta ja palautusvelvollisuuden vanhenemisesta ovat

6 6 samansisältöiset aikaisemmin voimassa olleiden kuntien valtionosuuslain 19 ja 20 :n kanssa. Toisin kuin ministeriö esittää, takaisinperinnän vanhenemisaika alkaa sen vuoden päättymisestä, jona asianomaisen vuoden valtionosuudet on suoritettu tai olisi tullut suorittaa. Kuntien valtionosuuslain 20 :n mukaan velvollisuus palauttaa saatu etuus vanhenee siten viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus on suoritettu tai olisi tullut suorittaa. Näin ollen vuonna 2007 suoritettujen valtionosuuksien vanhenemisen alkuajankohta on siltäkin osin kuin ne olisi tullut suorittaa vuoden 2007 puolella. Vuoden 2007 valtionosuuksien osalta viiden vuoden vanhenemisaika on päättynyt Tätä seikkaa ei muuta toiseksi sekään, vaikka valtionosuutta olisi tasausmenettelyssä tarkistettu vuoden 2008 aikana (mitä ei tiettävästi tehty), koska tämäkin eli ns. oikea erä olisi tullut suorittaa jo vuoden 2007 loppuun mennessä. Oikeustieteen tutkijoista mm. professori Kaarlo Tuori on esittänyt saman kannan edellä kuvattujen säännösten tulkinnasta (Professori Kaarlo Tuorin asiantuntijalausunto Asianajotoimisto Aurejärvelle , s. 2 ja 3) 5. Henkilökohtainen opintosuunnitelma (HOPS) ja ns. henkilökohtaistaminen (AHOT) takaisinperinnän perusteina Opetussuunnitelma on asiakirja, jonka avulla opetusta suunnitellaan ja annetaan. Se määrittelee etukäteen reunaehdot henkilökohtaisen opintosuunnitelman (HOPS) laadinnalle (Alaniska, Alha, Ansela & Haapaniemi 2007, 11). Käsitteenä HOPS on ollut usein epäselvä niin

7 7 opettajalle kuin opiskelijoillekin. Näin HOPS on usein jäänyt pelkäksi hallinnolliseksi työvälineeksi opintojen seurantaa varten, jolloin tämä ns. rajattu HOPS sisältää opintojaksoja, jotka opiskelijoiden tulee suorittaa, saadakseen tutkintonsa suoritetuksi. Tällöin HOPSin avulla seurataan pelkästään kertyneiden opintoviikkojen määrää eikä siihen palata ellei se ole välttämätöntä. (Annala 2007, 24-28; Vuorinen 2001, 33.) Tässä yhteydessä käytettynä HOPS siis tarkoittaa samaa kuin opetussuunnitelma, koska opiskelijan opinnot muodostuvat pääosin opetussuunnitelman mukaisista opinnoista. Tällaista opetussuunnitelman mukaista henkilökohtaista opintosuunnitelmaa nimitetään kasvatustieteellisessä kirjallisuudessa usein harhaanjohtavasti ns. rajatuksi HOPS:ksi. Edellä kuvatun ns. rajatun HOPSin ohella on olemassa myös ns. avoin HOPS, joka painottuu opiskelijoiden opintoja ja elämää koskevaan suunnitteluun. Tällöin opintojen suunnittelussa lähdetään siitä, millaisia tavoitteita opiskelijoilla tosiasiallisesti on opiskeluun ja uraan liittyvissä asioissa. Tämän jälkeen opiskelijat valitsevat HOPSiinsa opintojaksot ja niiden suoritusajankohdat. Avoimen HOPSin luominen edellyttää opiskelijoilta oppimisen aktiivista arviointia ja reflektointia (Annala 2007, ) sekä opettajilta huomattavia pedagogisia- ja ohjaustaitoja sekä riittävää aikaa henkilökohtaisen opintosuunnitelman tekemiseen. Varsinaisen henkilökohtaisen opintosuunnitelman rakentamiseen kuuluu usein opiskelijoiden aikaisemman osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen (AHOT) eli ns. henkilökohtaistaminen. Tällöin opiskelijalle annetaan mahdollisuus hakea aikaisemman osaamisen tunnistamista ja

8 8 tunnustamista huolimatta siitä, missä ja miten se on hankittu. Opiskelija on voinut hankkia osaamisensa muodollisessa koulutusjärjestelmässä (formal education), sen ulkopuolella epävirallisena oppimisena (non-formal learning) tai esim. työssä ns. arkioppimisena (informal learning). Tällöin opiskelijoiden tehtävänä lain mukaan on vaatia henkilökohtaistamista ja osoittaa osaamisensa, jota arvioidaan asetettujen osaamistavoitteiden avulla. (Ks. Kallberg 2008, ) Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 :ää muutettiin vuonna 2005 siten, että aikaisemman osaamisen tunnustamista koskeva muutos tuli voimaan Säännöksen mukaan opiskelijalla on oikeus saada opetussuunnitelman tavoitteita ja vaatimuksia keskeisiltä osilta vastaavat aikaisemmin suorittamansa opinnot tai muutoin hankittu osaaminen arvioiduksi ja tunnustetuksi. Kuten ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä todetaan, osaamisen tunnustamisella voidaan opiskelijalle lukea hyväksi ja korvata tutkinnon pakollisia, valinnaisia tai vapaasti valittavia opintoja. Lain mukaan tämä kuitenkin edellyttää sitä, että opiskelija vaatii henkilökohtaistamista. Lain mukaan siis hänellä on tähän oikeus, mutta ei velvollisuutta. Juuri se, että opiskelijalla lain mukaan oli oikeus, mutta ei velvollisuutta hakea aikaisemmin hankittujen valmiuksien tunnustamista, johti siihen, että sitä koskevasta säännöksestä tuli suurelta osin ns. desuetudo-säännös. Säännös muodostui lainkohdaksi, jota ei laajassa mitassa sovellettu, koska se, toisin kuin ministeriön päätöksessä nimenomaisesti todetaan, oikeutti mutta ei pakottanut koulutuksen järjestäjiä aikaisemmin opitun tunnistamisja tunnustamistoimintaan. Lisäksi koulutusyksiköiltä usein puuttui asian edellyttämä osaaminen. Käytännössä säännöstä noudatettiin harvoin, mikä

9 9 sai opetusministeriön laatimaan koulutuksen järjestäjille päivätyn yleiskirjeen. Säännöksen desuetudo -vaikutus johtui varsin pitkälti juuri aiemman osaamisen tunnistamisen ja tunnistamisen vaikeudesta. Jotta koulutusyksiköissä olisi päästy siihen, että opiskelijoille olisi laadittu todellinen avoin HOPS rajatun sijaan, joka olisi pitänyt sisällään opiskelijoiden aikaisemman osaamisen tunnistamisen ja tunnustamisen, olisi vaadittu edellä mainittujen käsitteiden tarkkaa määrittelyä, asian ohjeistusta ja opettajien sekä muiden ohjaajien riittävää koulutusta sekä runsaita henkilöresursseja, joita ei ollut, asiaa hoitamaan. Ongelma siis johtui pääasiassa epätarkoituksenmukaisesta säännöksestä, jonka soveltaminen ei käytännön syistä monessa tapauksessa ollut mahdollista. Opetusministeriö työryhmänsä muistiossa määritteli vasta vuonna 2007 ns. henkilökohtaistamisessa yleisesti käytetyt AHOT-käsitteet (Aiemmin hankitun osaamisen tunnistaminen korkeakouluissa 2007). Tätä ennen ns. henkilökohtaistamista eli ahotointia ei juurikaan vielä tunnettu oppilaitoksissa saati oppisopimustoiminnassa, jonne uudistukset sitä toteuttavan henkilöstön kirjavan ja osin epätasaisen koulutuksen vuoksi rantautuivat oppilaitoksia paljon hitaammin. Kyse siis oli jo teoreettisesti vaikeasta säännöstöstä, jota koskeva riittävä ohjeistus ja koulutus, pääosin puuttui. Korkeakoulujen arviointineuvoston raportin mukaan vuodelta 2001 korkeakoulujen ohjaus- ja neuvontatehtävissä toimivilla harvoin oli ohjausalan koulutus. Vuoden 2001 Opintojen ohjauksen arviointi -raportin mukaan ongelmana kaikissa oppilaitoksissa oli HOPS -käsitteen epäselvyys.

10 10 Joskus katsottiin lukujärjestyksen eli opetussuunnitelman muuttuvan HOPSiksi, kun lomakkeen yläreunaan merkittiin opiskelijan nimi. Tilanne säilyi tällaisena myös oppisopimustoiminnassa pitkään luvun ensimmäisen vuosikymmenen ajan. Vielä 2000 luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä avoimia HOPSeja tavallisesti laadittiin ainoastaan ns. poikkeustilanteissa esim. opiskelijoiden palatessa poissaolon jälkeen (esim. asevelvollisuuden suorittaminen, äitiysloma) opiskelemaan. Opiskelijoiden mukaan heille ei tuolloin ollut mahdollista tehdä todellisia HOPSeja lähinnä oppilaitosten taloudellisten rajallisten resurssien ja annettavan opetuksen aikataulujen päällekkäisyyksien vuoksi. Tuolloin ei myöskään usein ymmärretty HOPSien merkitystä opiskelijan tukemiseen ja opintojen etenemisprosessiin liittyvänä asiana. (Moitus ym. 2001, 49.) Vielä luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä ei käytännössä ollut valmiuksia laajamittaiseen henkilökohtaistamiseen oppisopimustoiminnassa, koska sitä koskevat ohjeet tällöin suurelta osin puuttuivat eikä merkittävällä osalla asiaa hoitavasta henkilöstöstä ollut asian vaatimaa osaamista. Ongelman muodosti se, että HOPS nähtiin sekä suppeana että laajana kokonaisuutena. Vielä vuosina suuressa osassa oppisopimustoimintaa HOPS oli edelleen rajattu kurssien ja opintokokonaisuuksien kuvaukseksi, jonka mukaan opiskelija suoritti opintonsa. Varsinaista HOPSia, johon olisi osattu liittää moderni henkilökohtaistaminen, ei siis käytännön oppisopimustoiminnassa tuolloin vielä juuri tunnettu saati laajasti käytetty. Toiminnan

11 11 kehittämistä koskevan ongelman muodosti se, että ohjeistus pääosin puuttui. Edellä esitetyistä kasvatustieteellisistä tutkimuksista ja selvityksistä käy hyvin selville, kuinka epäselvä ja hahmoton tilanne HOPSien laadinnan osalta vielä vuosina 2006, 2007 ja 2008 vallitsi. Tuolloin kuitenkin säädöstasolla oppisopimustoiminnassa ryhdyttiin vaatimaan HOPSien laadintaa ilman sen mahdollistavaa riittävää ohjeistusta ja koulutusta. Tämä ohjeistus OPH:n toimesta vuosi vuodelta luvattiin antaa, mutta sitä ei lupauksista huolimatta annettu. Kohtuuttomuus asian arvioinnissa voidaan välttää vain, jos tuolloin vallinnutta tilannetta arvioidaan tuolloin vallinneiden olosuhteiden, osaamisen ja tietämyksen perusteella, jolloin vältytään taannehtivan lain soveltamiselta. Vallinnet olosuhteet huomioon ottaen on ymmärrettävää, että tuolloin uusista säännöksistä huolimatta ei tarkastustoiminnassa tai muutoinkaan juuri vaadittu henkilökohtaisten HOPSien laatimista ja käyttämistä kuten on menetelty viime vuosina. Parhaiten tätä muutosta kuvaa MJK- koulutuskeskus r.y:ssä vuonna 2004 aloitettu ja vuosia kestänyt oppisopimustoiminnan tarkastus, jonka aikana vaatimustaso olennaisesti muuttui. Kiistatonta siten on, että sekä HOPS että AHOT vaatimustaso OPH:n tarkastusten johdosta muuttui olennaisesti vuosina siitä, mikä se oli ollut vuosina ilman, että asiaa koskevaa oikeudellista perustaa tässä vaiheessa olisi muutettu. Tätä ei voida pitää oikeudellisesti hyväksyttävänä. Kysymys on siten ollut hallintotavan muuttamisesta ja taannehtivan lainsäädännön

12 12 käyttämisestä, jonka voimaansaattaminen eduskunnaltakin edellyttäisi perustuslainsäädäntöjärjestyksen käyttämistä. 6. Yhdenvertaisuuden periaate ei toteutunut tarkastustoiminnassa OPH:n tarkastustoiminta on koskenut vain pientä osaa oppisopimuskoulutuksen järjestäjiä (6/80 eli kuutta kahdeksastakymmenestä), mikä ei tuo esiin oppisopimuskoulutuksessa laadittavien asiakirjojen yleistä tasoa Suomessa. Tähän mennessä kaikki tarkastuksen kohteeksi joutuneet on saatettu takaisinperintätoimenpiteiden kohteeksi. Nyt jälkikäteen on käynyt selville se peruste, jolla koulutuksen järjestäjät on asetettu tarkastuksen kohteeksi. Kysymykseen tuleva peruste näyttää olleen oppisopimuskoulutuksesta valtiolle aiheutuneiden kustannusten kasvu, mikä ilmenee myös valituksenalaisen päätöksen johdannosta. Kustannusten kasvua, on sen aiheuttamista syistä riippumatta tarkastuksilla pyritty suitsimaan, kun ei ollut ryhdytty asiaa koskeviin säädösmuutoksiin ilmeisesti niiden vaikeuden takia. Tämä näkyy myös ministeriön valituksenalaisesta päätöksestä, josta puuttuu kohtuullistamissäännöksen säännöksen hengen mukainen soveltaminen tilanteessa, jossa säännöksen osittainen soveltamatta jättäminen on johtamassa selvään kohtuuttomuuteen tilanteessa, jossa koulutustarpeen kasvu johtui työvoiman tarpeen (Talvivaaran kaivoksen aukaiseminen) nopeasta kasvusta. Prosentuaalisesti tarkastellen oppisopimusten kasvu on vuosina ollut esimerkiksi Adulta Oy:ssä 609 % (lisäys 1315 opiskelijaa),

13 13 Jalasjärvellä JAKKissa 522% (lisäys 1065 opiskelijaa). Vaikka Koipakissa prosentuaalinen lisäys on ollut vuosina noin 706%, oppisopimusten määrällinen kasvu oli vain murto-osan siitä, mikä se on ollut Adulta Oy:ssä tai JAKKissa eli vain 247, mikä johtui pääasiassa Talvivaaran kaivostoiminnan aloittamisesta. Suurin osa niistä muista koulutuksen järjestäjistä, joiden oppisopimusten määrien absoluuttinen kasvu on ollut alle 200, on jätetty tarkastamatta. Esimerkiksi Kanneljärven kansanopistossa, jossa prosentuaalinen kasvu oli 775%, mutta määrällinen kasvu vain 16, koulutuksenjärjestäjää ei suuresta suhteellisesta kasvusta huolimatta tarkastettu. Puolestaan MJK:ssa, jossa prosentuaalinen lisäys oli vain 65 prosenttia, koulutuksen järjestäjä tarkastettiin, koska oppisopimusten määrä siellä lisääntyi absoluuttisesti 430:llä. Ratkaisevaa ei siten ole ollut oppisopimusten suhteellinen vaan määrällinen kasvu, mikä kuvaa pyrkimystä rajoittaa valtionosuuskustannusten kasvua, mikä ei ole hyväksyttävä peruste suoritetunkaltaiselle tarkastustoiminnalle. Tätä johtopäätöstä tukee sekin, että tarkastusta ei ole tehty sellaisen koulutusjärjestäjän luona, jossa sopimusmäärät ovat absoluuttisesti pienentyneet, vaikka koulutuksen järjestämisen tavoitteiden kannalta tämä olisi saattanut olla perusteltua. Muun muassa tämä seikka osoittaa sitä, että tarkastuksen perusteena ovat muut kuin asiakirjojen laadintaan liittyvät syyt, nimittäin oppisopimuslainsäädännöstä johtunut kustannusten nopea, osin hallitsematon kasvu Lainsäädännössä näet ei säädellä ammatilliseen perustutkintoon johtavassa oppisopimuskoulutuksessa opiskelijamäärää, vaan

14 14 opiskelijamäärät ovat koulutuksen järjestäjän vapaasti päätettävissä, minkä päätösvallan käyttämisestä nyt asetetaan sanktioita. Kustannusten kasvun näkökulmasta kyse on lainsäädäntöön sisältyvästä virheestä, kun laissa ei ollut säännöksiä koulutuksen kasvun määrällisestä ohjauksesta. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 26 :n mukaan opiskelijaksi pyrkivällä on oikeus vapaasti hakeutua haluamaansa ammatilliseen koulutukseen. Juuri tämä seikka on johtanut koulutusmäärien lisääntymiseen, mihin olisi voitu ja olisi tullut vaikuttaa lainsäädännön keinoin eikä kunnille ja kuntalaisille onnettomia tuloksia aiheuttaneilla tarkastuksilla. Oikeudellisesti on erittäin ongelmallista, että koulutuksen järjestäjät ovat edellä esitetyillä perusteilla järjestetyissä tarkastuksissa joutuneet perusteiltaan kestämättömällä tavalla keskenään erilaiseen asemaan, jossa ratkaisevaa ei ole, niin kuin olisi tullut olla, annetun koulutuksen laatu, vaan se, missä määrin koulutustarjontaa oli talouden taantumassa vuosina lisätty. Ministeriö on päätöksessään pääosin sivuuttanut oppisopimuskoulutuksen tärkeät alueelliset ja yhteiskuntapoliittiset tavoitteet. Takaisinperinnän johdosta osa koulutuksenjärjestäjistä on jo lopettanut tai joutuu lopettamaan toimintansa, mikä ei voine olla järjestettyjen tarkastusten perimmäinen tarkoitus, varsinkin kun korvaavan koulutuksen järjestäminen voi osoittautua vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi Todettakoon myös, että ministeriöllä on koulutusta valvovana viranomaisena mahdollisuus peruuttaa koulutuksen

15 15 järjestäjän toimilupa silloin, kun on kyse lainvastaisesta menettelystä koulutuksen järjestämisessä. Monessa tapauksessa tämä sanktio ankaruudestaan huolimatta yksinään käytettynä olisi ollut nykyiseen asiaintilaan syyttömiä ulkopuolisia kohtaan sittenkin kohtuullisempi seuraamus kun valtionosuuden peruuttaminen taannehtivasti monelta vuodelta, mikä on aiheuttanut ja tulee aiheuttamaan huomattavia vaikeuksia syyttämälle osapuolelle, esim. kuntayhtymien jäsenkunnille ja ennen muuta niiden taustakunnille ja taustakuntien jäsenille. Erityisen raskaan taakan takaisinperintä aiheuttaisi Pudasjärven kaupungille, jotka takaisinperintätilanteessa joutuisivat korvaamaan OSEKKille kaiken siltä siirtyvistä oppisopimuksista perityn valtionosuuden. Pudasjärven kaupungin maksuosuuden (54,66 prosenttia) mukaan summa olisi 3, ,53 miljoonaa euroa. Pudasjärven kaupungin vastuusta Osekkille määrätään OSEKKin, Koipakin ja Pudasjärven kaupungin sekä Taivalkosken kunnan välisessä luovutussopimuksessa seuraavaa: Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä vakuuttaa ja vastaa, ettei kuntayhtymä ole syyllistynyt tällä sopimuksella siirtyviin toimintoihin ja omaisuuteen koskeviin laki- tai sopimusperusteiden velvoitteiden rikkomiseen eikä kunnalla ole kunnan tietojen mukaan vireillä tai ole tulossa oikeudenkäyntejä tai verovalituksia, jotka saattaisivat aiheuttaa Oulun seudun koulutuskuntayhtymälle korvauksia ja kustannuksia, jotka eivät ilmene edellä mainitussa tilinpäätöksessä tai joista ei erikseen ole ilmoitettu Oulun seudun koulutuskuntayhtymälle. (s.4.)

16 16.(M)ikäli valtionosuudet ja muut toiminnan tuotot eivät kata koulutusyksikön toiminnasta aiheutuvia kuluja, sitoutuvat kunnat maksamaan OSEKK:lle ylimenevät kustannukset. (8s.1.). Pudasjärven kaupunki on allekirjoituksellaan yhtynyt edellä mainittuun sopimukseen, jolloin se sitoo kaupunkia. Pudasjärven kaupungin puuttuvaa kykyä selvitä 3, ,53 miljoonan euron suuruisesta takaisinperintäerästä kuvaavat seuraavat tiedot: Pudasjärven kaupungin väestön määrä on laskenut vuodesta 2000 (10 044) vuoteen 2012 (8 627) yhteensä 1 417: lla. Tilastoitu työttömyys kaupungissa on vaihdellut vuoden ,4 prosentista vuoden ,3 prosenttiin. Vaikka kaupungin taloutta on saneerattu voimaperäisesti, se on vuodesta vuoteen 2012 tehnyt seitsemän kertaa negatiivisen tilinpäätöksen. Ministeriön päätöksen kohtuuttomuutta tulee tässä tapauksessa arvioida ennen muuta silmällä pitäen ministeriön päätöksen tosiasiallisten kohteiden, edellä mainitun kaupungin kokonaistaloudellista tilaa ja erityisesti maksukykyisyyttä. Edellä esitettyjen lukujen valossa on täysin selvää, ettei kaupungilla ole sen perustoimintojen vaarantumatta mahdollisuuksia suorittaa ministeriön päätöksessä mainittuja takaisinperittäväksi esitettyjä valtionosuuksia. Erityisesti tämä seikka tulee ottaa huomioon siinä kohtuusharkinnassa, jota käyttäen päätetään Osekkilta takaisinperittävän valtionosuuden määrästä. 7. Takaisinperinnän kohde

17 17 Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 62 :n mukaan valtionosuus voidaan määrätä palautettavaksi vain siltä oikeushenkilöltä, jolle se on myönnetty. Tässä asiassa valtionosuus on myönnetty vuosina 2007 ja 2008 Koipakille, joka on myös sen käyttänyt. Näin ollen on täysin selvää, ettei valtionosuutta näiltä vuosilta voida periä takaisin Osekkilta. Sama koskee vuosilta 2009 ja 2010 suoritettua valtionosuutta. Edellä mainittu vuosien 2009 ja 2010 oppisopimusten siirto perustui sopimukseen Koipakkin ja Osekkin kesken eikä sellaiseen kokonaisseurantoon, jonka nojalla Osekk olisi vastuussa, muun lakkautetun oikeushenkilön, Koipakin velvoitteista. Ministeriö on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa virheellisesti katsonut, että Osekkin olisi tullut irtisanoa ja purkaa kaikki Koipakkista siirtyneet sopimukset. Syyllistymättä sopimusrikkomukseen ja vilpilliseen menettelyyn tämä ei ollut mahdollista, joten kun Koipakista siirtyneiden asiakirjojen sisältö oli syntynyt jo Koipakissa eikä Osekk voinut niihin sopimusten takia vaikuttaa, asiassa ei ole olemassa Osekkiin kohdistuvia takaisinperinnän edellytyksiä. Valtionosuuden saaja Koipak on lakkautettu ja sen toiminta on lopetettu. Näin ollen ja kun myöskään kunnat eivät olleet Koipakille myönnettyjen valtionosuuksien saajia, takaisinperintä ei voi kohdistua Pudasjärven kaupunkiin myöskään välillisesti siten, että se ensin keinotekoisesti kohdistettaisiin Osekkiin ja tämä sitten pakotettaisiin hakemaan edellä mainitulta kaupungilta takaisinperinnän kompensaatiota. Tämä merkitsisi rahoituslain mukaan annetun harkintavallan ja toimivaltuuden sellaista väärinkäyttöä, jota lainsäädäntö ei mahdollista.

18 18 Näin ollen ministeriön päätöksestä ja sen perusteluista ilmenevä käsitys siitä, että Osekk olisi ilman erityistä oikeudellista perustetta vastuussa lakkautetulle Koipakille myönnetyistä valtionosuuksista, on oikeudellisesti virheellinen. Myöskään Pudasjärven kaupungilla, varsinkin kun sillä ei ollut edes tietoa Koipakin toiminnan vaikeuksista, ei voi olla taannehtivaa vastuuta Koipakille tai sen Osekkille siirtyneille oppisopimuksille myönnetyistä valtionosuuksista. Valtionosuuksia ei myönnetty Pudasjärven kaupungille, vaan Koipakille, joten kunnat ovat takaisinperinnän väärä kohde. 8. Yhteenveto ja johtopäätökset Sisällöltään ja hengeltään ministeriön valituksenalainen päätös on epähumaani ja Pudasjärven kaupungin maksukyvyn huomioon ottaen selvästi kohtuuton. Päätös sisältää useita virheitä, minkä lisäksi päätöksestä puuttuu aivan keskeisiä tietoja kuten mm. takaisin perittävän summan kokonaismäärään ja peruuttamisvaatimuksen perusteen muodostava virheellisten tai puutteellisten oppisopimusten kokonaismäärä. Tämä on virheellisesti ilmoitettu 510:ksi, vaikka osa opiskelijoista oli keskeyttänyt opintonsa ja Osekkille siirtyi Koipakista vain 257,5 oppisopimusopiskelijaa. Ministeriön päätös perustuu siten selvästi puutteelliseen ja virheelliseen aineistoon. Ministeriö on päätöksessään katsonut kaikki tarkastetut oppisopimukset valtionosuuteen oikeuttamattomiksi, vaikka opetus on annettu ja tutkinnot suoritettu. Ministeriö on siten ryhtynyt perimään takaisin valtionosuuksia päteviksi katsotuista tutkinnoista ja koulutuksista, vaikka 67 % tutkintoa suorittavista opiskelijoista

19 19 valmistui suorittaen kaikki opintonsa. Ministeriön päätöksessä myös suhteellisuusperiaatetta on rikottu. Menettelyyn on ryhdytty jälkiperäisesti, käyttämättä ensin käytössä olevia lievempiä keinoja, mitä suhteellisuusperiaatteen soveltaminen edellyttää. Kirjeessään oppisopimuskoulutuksen järjestäjille ministeriö toteaa muun muassa seuraavaa: Opetusministeriö on toimittanut ammatillisen koulutuksen järjestäjille päivätyn oppisopimuskoulutuksen järjestämistä koskevan ohjekirjeen. Sen mukaisesti koulutuksen järjestäjien tulee kiinnittää huomiota viranomaisvelvoitteiden vastuulliseen hoitamiseen erityisesti henkilökohtaistamismääräyksen osalta. Opetusministeriö toteaa, että ohjeistuksesta huolimatta koulutuksen järjestäjien toiminnassa on edelleen ilmennyt vaihtelevia käytäntöjä viranomaisvelvoitteiden hoitamisessa ja valtionosuusrahoituksen perusteena olevien tietojen oikeellisuudessa. (kursivointi tässä, s.2.). Edellä esitetystä lainauksesta käy ilmi, että jo ministeriö oli tuntenut henkilökohtaistamiseen liittyvät puutteellisuudet, mutta ei ollut ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin muutoksen aikaansaamiseksi. Myös asiaan liittyvät OPH:n koulutuksen järjestäjiin kohdistuvat tarkastukset olivat kesken vuosikausia, mikä viestitti koulutuksen järjestäjille sitä, että asia ei ollut tärkeä. Henkilökohtaistamisen osalta katsottiin, että kyse oli säännöksestä, jonka noudattamista ei käytännössä vaadittu, koska henkilökohtaistaminen viime kädessä riippui opiskelijan koulutuksen järjestäjälle esittämästä vaatimuksesta. Tästä syystä, ja kun näitä vaatimuksia ei useinkaan esitetty, voitiin menetellä kuten aikaisemmin eli tyytyä ns. rajoitettuihin HOPSeihin. HOPSien laadinnan koettiin nojaavan lain kirjaimeen, jonka

20 20 noudattamista ei tosiasiallisesti vaadittu myöskään siksi, että niiden laatiminen ei useassa tapauksessa ollut edellä mainituista syistä käytännössä mahdollista. Ministeriön päätöksessään omaksumaa ankaraa tulkintalinjaa kuvaa se, että ministeriö on katsonut HOPSin puutteelliseksi siksi, että sitä koskevassa kaavakkeessa ei ollut tietoa opiskelijan työtehtävistä, mikä tieto lähes aina löytyi muista oppisopimusasiakirjoista, lähinnä työssä oppimista kuvaavasta asiakirjasta. HOPSit siis vastoin ministeriön päätöksessä esitettyä väitettä laadittiin. Kuten edellä on esitetty, ministeriö on lainvastaisesti rajoittanut OSEKKin ja Pudasjärven kaupungin mahdollisuutta tulla asiassa kuulluksi supistamalla päätösluonnoksesta kuulemista koskevan ajan kuudeksi vuorokaudeksi. Valtionosuuden takaisinperintä on vuoden 2007 osalta vanhentunut Erityisen merkityksellistä asiassa on se, että OPH:n tarkastuskäytäntö on viime vuosina olennaisesti muuttunut siitä, mikä se oli aikaisemmin, ilman, että asiaa koskevaa lainsäädäntöä muutettiin. Lisäksi oppisopimuskoulutusta koskevien tiettyjen asiakirjojen laadintaa koskeva ohjeistus ja ohjaus on pääosin puuttunut. Ottaen huomioon edellä mainitut seikat, suhteellisuusperiaatteen loukkaamisen sekä asiaa koskevan kohtuullistamissäännöksen sivuuttamisen Korkeimman hallinto-oikeuden tulee kumota ministeriön päätös OSEKKiin kohdistetusta valtionosuuden takaisinperinnästä myös siksi, että sen seuraukset tulisivat tosiasiallisesti kohdistumaan Pudasjärven kaupunkiin ja Pudasjärven kaupungin asukkaisiin seurauksin jotka muodostuisivat kohtuuttomiksi.

21 21 Pudasjärvellä 21 päivänä tammikuuta 2014 PUDASJÄRVEN KAUPUNKI Kaarina Daavittila kaupunginjohtaja Laati: Kai Kalima Oikeustieteen tohtori, professori (emer.)