LAUSUNTO AHVENANMAA-KOMITEAN 2013 LOPPUMIETINNÖSTÄ AHVENANMAAN ITSEHALLINNON KEHITTÄMINEN

Transkriptio

1 Lausunto 1 (5) H 351/17 Oikeusministeriölle Oikeusministeriön lausuntopyyntö , OM 60/08/2013 LAUSUNTO AHVENANMAA-KOMITEAN 2013 LOPPUMIETINNÖSTÄ AHVENANMAAN ITSEHALLINNON KEHITTÄMINEN Oikeusministeriö on varannut korkeimmalle hallinto-oikeudelle tilaisuuden antaa lausunto Ahvenanmaa-komitean 2013 loppumietinnöstä (oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 33:2017). Valtioneuvosto on asettanut parlamentaarisen komitean laatimaan ehdotusta Ahvenanmaan itsehallintojärjestelmän ja itsehallintolain uudistukseksi. Loppumietinnössään komitea esittää säädettäväksi kokonaan uuden Ahvenanmaan itsehallintolain. Sen on määrä korvata vuoden 1991 itsehallintolaki. Uusi laki olisi järjestyksessä neljäs itsehallintolaki. Tarkoituksena on nykyaikaistaa lakia ja mahdollistaa itsehallinnon kehittäminen nykyistä joustavammin. Lausunnossaan 40/2015 korkein hallinto-oikeus on tarkastanut komitean osamietinnön suuntaviivat ensisijaisesti tuomiovallan ja hallintolainkäytön kannalta ja todennut, että suuntaviivat ovat tältä osin kokonaisuutena hyvin perusteltuja. Korkein hallinto-oikeus on varmistanut tyydyttävästi, että lausunnossa esitetyt näkökohdat on pitkälti otettu huomioon. Tässä lausunnossa esitetään eräitä muutoksenhakuun liittyviä sääntöjä koskevia kommentteja ja varauksia sekä eräitä muita yleisiä julkisoikeudellisia tai hallinto-oikeudellisia ehdotuksia. Korkein hallinto-oikeus esittää lausuntonaan seuraavaa: 1. Toimivallan jako maakunnan ja valtion kesken sekä toimivallan siirtämiseen liittyvä menettely Lakiehdotukseen sisältyy luettelo aloista, jotka jatkossakin kuuluvat valtion lainsäädäntövallan piiriin. Mietinnössä puhutaan ydinaloista. Muilta osin lainsäädäntövalta olisi maakunnalla, kuitenkin niin, että aloilla, jotka eivät ole ydinaloja mutta joilla lainsäädäntövalta on tällä hetkellä valtiolla, valtion lainsäädäntövalta säilyy, kunnes joko maakuntapäivät tai eduskunta erityisin menettelyin siirtää tämän valtion jäljellä olevan toimivallan maakunnalle. Korkein hallinto-oikeus on varmistanut tyydyttävästi, että lakiehdotuksen 26 :n 1 momentin 7 kohdan mukaisesti toimivalta tuomiovaltaa koskevissa asioissa kuuluu jatkossakin valtiolle eli mietinnössä käytetyn terminologian mukaisesti ilmaistuna nämä kysymykset kuuluvat jatkossakin valtion toimivallan ydinalaan. Siten muun muassa tuomioistuimia, oikeuskeinoja, oikeusasteita ja tuomioistuinkäsittelyä koskevia asioita säädellään jatkossakin valtion lainsäädännössä ja valtion lainsäädäntöä sovelletaan maakunnan tuomiovallan käyttämiseen, ellei itsehallintolaista muuta seuraa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei maakunnan hallitukselle pitäisi olla mahdollista antaa lainkäyttötehtäviä (kuten asia on voimassa olevan itse- Korkein hallinto-oikeus Högsta förvaltningsdomstolen Fabianinkatu 15 (PL 180) Helsinki Fabiansgatan 15 (PB 180) Helsingfors Puh. / Tel korkein.hallinto-oikeus@oikeus.fi /

2 2 (5) 2. Tuomiovalta hallintolain 25 :n 1 momentin mukaan). Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan viittaus 6 luvun 26 :n 1 momentin 7 kohtaan sulkee pois tämän mahdollisuuden. Lakiehdotuksen 30 koskee eduskunnalle kuuluvaa lainsäädäntövaltaa, joka voidaan siirtää Ahvenanmaalle yksinkertaisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Pykälän 21 kohdassa mainitaan kirkkolaki ja muu uskontokuntia koskeva lainsäädäntö. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perustuslain 76 :n mukaisesti kirkkolaissa on evankelis-luterilaisen kirkon organisaatiota ja hallintoa koskevat säännökset. Kirkkolain lainsäätämisjärjestyksestä ja sitä koskevien aloitteiden tekemisoikeudesta on kirkkolaissa säädetty erikseen. Koska eduskunnan kirkkolainsäädännön alaan kuuluvasta toimivallasta on säädetty kirkkolaissa, eduskunta ei tältä osin voisi siirtää 30 :ssä tarkoitettua toimivaltaa maakunnalle yksinkertaisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Meneillään olevan Ahvenanmaan uuden itsehallintolain valmistelun aikana on eri yhteyksissä noussut esiin kysymys siitä, miten lainsäädäntövalvonnassa voitaisiin hyödyntää myös korkeimman hallinto-oikeuden erityisosaamista monilla tämän työn kannalta keskeisillä oikeudenaloilla. Mietinnön kohdassa todetaan, että Voisi olla myös tarpeen vahvistaa korkeimman oikeuden kokoonpanoa Ahvenanmaa-kysymyksissä yhdellä korkeimman hallinto-oikeuden jäsenellä, sillä monet niistä oikeuskysymyksistä, joista pyydetään korkeimman oikeuden lausuntoa, liittyvät korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluviin oikeudenaloihin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lainsäädäntövalvonnassa tarvitaan asiantuntemusta valtiotai hallinto-oikeudellisista asioista ja muista asioista, joita ei tavallisesti käsitellä korkeimmassa oikeudessa vaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korkeimman oikeusasteen tuomioistuinten sisäisissä neuvotteluissa jo komiteatyön aikana on yhdessä todettu, että olisi tarkoituksenmukaista ja toivottavaa, että kummankin tuomioistuimen asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää. Samalla on katsottu, että korkeimman oikeusasteen tuomioistuimia koskevan voimassa olevan lainsäädännön kannalta olisi vaikeaa laajentaa jotakin korkeimman oikeuden osastoa yhdellä tai useammalla jäsenellä korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Tällainenkin kokoonpanon täydentäminen edellyttäisi ilmeisesti itsehallintolakiin sisältyvää järjestelyä, joka mahdollistaisi kummankin korkeimman oikeusasteen tuomioistuimen tuomarien osallistumisen lausunnon käsittelyyn. Sen sijaan neuvotteluissa on katsottu, että itsehallintolakia olisi mahdollista muuttaa niin, että kyse olisi molempien tuomioistuinten tasavallan presidentille antamasta yhteisestä lausunnosta, jonka laatisi ryhmä, johon kuuluu kolme korkeinta oikeutta edustavaa ja kaksi korkeinta hallinto-oikeutta edustavaa jäsentä sekä esittelijä, joka olisi palvelussuhteessa korkeimpaan oikeuteen. Tällöin ryhmän kokoonpanosta säädettäisiin itsehallintolaissa, ja lausunto olisi sui generis -lausunto, joka annetaan korkeimman oikeusasteen tuomioistuinten lausuntona itsehallintolain mukaisesti. Näin muodostetun ryhmän toimivalta kattaisi lähtökohtaisesti ainoastaan tasavallan presidentille itsehallintolain mukaisesti annettavat lausunnot. Nykyinen lainsäädäntö ja tuomioistuinten toiminnan ja työskentelytavan järjestely tukisivat tällaista ratkaisua, eikä laajempia lakimuutoksia tarvittaisi. Lakiteknisesti järjestelmän toimimiseen tarvittaisiin nimittäin vain aivan minimaalinen järjestely itsehallintolaissa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jatkovalmistelun yhteydessä on aihetta tarkastella tätä ratkaisua. Lainkäyttö ja tuomioistuinlaitos kuuluisivat ehdotuksessa nykyiseen tapaan eduskunnan lainsäädäntövallan piiriin. Tämä lähtökohta vastaa korkeimman hallinto-oikeuden näkemystä. Ahvenanmaalla on käräjäoikeus ja hallinto-oikeus. Nämä tuomioistuimet liittyvät organisatorisesti läheisesti yhteen. Lakiehdotuksen 38 :ssä ehdotetaan, että Ahvenanmaalla olisi kärä-

3 3 (5) jäoikeus ja hallinto-oikeus. Tämän Ahvenanmaan tuomioistuinorganisaation mahdollinen tuleva muutos edellyttää siten itsehallintolain muutosta. Tämäkin järjestely voidaan katsoa hyvin perustelluksi. Korkein hallinto-oikeus pitää kuitenkin ongelmallisena sitä, että Ahvenanmaan hallinto-oikeutta luonnehditaan yleisissä perusteluissa alioikeudeksi (luku 2.2.7, s. 98). Ahvenanmaan hallinto-oikeudella on samanlainen asema kuin alueellisilla hallintooikeuksilla Suomen hallintolainkäyttöjärjestelmässä, joka koostuu kahdesta oikeusasteesta ja jossa hallintoviranomainen on tavallisesti jo käsitellyt asian, mahdollisesti oikaisuvaatimusmenettelyn jälkeen. Tässä suhteessa Ahvenanmaan hallinto-oikeudella on erilainen asema kuin käräjäoikeudella. Sen sijaan varsinaisen lakitekstin käsite ensimmäisessä oikeusasteessa on oikea. Itsehallintolaissa on eräitä maakuntahallituksen päätöksiä koskeviin hallintoasioihin liittyviä valituksia koskevia erityissäännöksiä. Näitä säännöksiä ehdotetaan muutettaviksi niin, että pääsääntönä on 40 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan se, että päätöksestä valitetaan Ahvenanmaan hallinto-oikeuteen. Vain Ahvenanmaan hallituksen tekemistä päätöksistä on määrä valittaa suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Ehdotus vastaa nykyisin voimassa olevaa ministeriöiden ja valtioneuvoston päätöksistä valittamista koskevaa järjestystä. Korkein hallinto-oikeus pitää tätä ehdotusta perusteltuna sen kannalta, että korkeinta hallinto-oikeutta pyritään kehittämään ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan ja keskittää hallintovalitusten käsittely hallinto-oikeuksien tasolle. Ehdotuksessa ehdotetaan sopimusasetuksen nojalla annettuihin päätöksiin liittyvää valitusjärjestystä koskevien säännösten selkeyttämistä. Tällaisista päätöksistä tulee 40 :n 2 momentissa esitetyn pääsäännön mukaan valittaa siihen tuomioistuimeen, joka on normaali valitusoikeusaste kyseisen viranomaisen antamia päätöksiä koskevissa asioissa. Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän ratkaisun olevan perusteltu. Vaikka lainkäyttöä ja tuomioistuinlaitosta koskeva lainsäädäntövalta kuuluu eduskunnalle, maakuntapäivillä on ehdotuksen 39 :n 2 momentin mukaan tietyin ehdoin valta säätää lakeja, jotka koskevat valitusoikeutta tilanteissa, joissa valtion lainsäädäntö ei ole suoraan sovellettavissa. Tämä olisi mahdollista, mikäli tätä tarvittaisiin selkeyden vuoksi, ja järjestely on yhdenmukainen niiden perusteiden kanssa, joita valtion lainsäädännössä sovelletaan vastaaviin tai lähinnä samantyyppisiin asioihin. Vastaavasti 41 :n mukaan maakuntalailla voitaisiin asettaa erinäisiä säännöksiä, jotka koskevat menettelyä Ahvenanmaan hallinto-oikeudessa, jos vastaavia valtion lain säännöksiä ei voida sovittaa Ahvenanmaalla sovellettavaan lainsäädäntöön. Korkein hallinto-oikeus on todennut lausunnossaan 40/2015, että maakunnan mahdollinen hallintomenettelyä koskeva lainsäädäntövalta oli ongelmallinen asia tapauksissa, joissa maakunnalla oli lainsäädäntövalta substanssia koskevissa asioissa. Eräissä tilanteissa voisi siten olla voimassa olevan lainsäädännön kannalta epäselvää, sovellettaisiinko valtion lainsäädännön erinäisiä hallintomenettelyä koskevia säännöksiä vai ei. Korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan 39 :n 2 momentissa ehdotetun järjestelyn pitäisi ratkaista tämä ongelma. Säännöksen muotoilun valituskelpoisuudesta ja oikeudesta valittaa hallintopäätöksistä katsotaan kuitenkin olevan liian kapea. Hallintolainkäyttöoikeudellinen erityisjärjestely valtion substanssilainsäädännössä voi kattaa myös muita kysymyksiä, jotka voivat koskea esimerkiksi muutoksenhaun aikarajaa, sitä, mille viranomaiselle valituskirjelmä on lähetettävä, tai valituksen kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanoa. Siksi olisi käytettävä laajempaa muotoilua. Korkein hallinto-oikeus painottaa, että muutoksenhakua koskevien sääntöjen tulee olla mahdollisimman samankaltaiset, kun muutosta haetaan valtion tai maakunnan viranomaisten päätökseen, joka perustuu sisällöltään vastaavaan lainsäädäntöön. Tilanteissa, joissa ei ole yksiselitteisesti vastaavaa valtion lainsäädäntöä, maakuntalakiin on kuitenkin voitava si-

4 4 (5) 3. Euroopan unionin asiat sällyttää selkeitä säännöksiä myös muutoksen hakemisesta. Näiden tulee mahdollisimman pitkälti vastata valtion lainsäädännön yleisiä suuntaviivoja. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että mietintöön sisältyvä lakiehdotuksen suomenkielinen teksti ei kaikilta osin vastaa ruotsinkielistä (esim. 41 :ssä tarkempia säännöksiä, vrt. särskilda bestämmelser ). Ehdotuksen 84 :n mukaan valtion ja Ahvenanmaan tulee voida sovitella vastuun määrää 83 :ssä tarkoitetun Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksen perusteella. Jos valtion ja Ahvenanmaan välillä ilmenee erimielisyyttä vastuusta, Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunta voi päättää asiasta 83 :ssä säädetyn mukaisesti. Ellei osapuoli tyydy valtuuskunnan päätökseen, se voi 30 päivän kuluessa saatuaan tiedon päätöksestä siirtää asian ratkaistavaksi korkeimpaan oikeuteen. Ehdotettu järjestely on uusi ja poikkeaa nykyisen itsehallintolain voimassa olevasta 59 d :stä, jonka mukaan vastuuta koskevat riita-asiat käsitellään hallinnollisina riita-asioina Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa hallintolainkäyttölain (586/1996) 12 luvussa ja nykyisen lain 59 d :ssä säädetysti. Säännös tehtiin nykyisen itsehallintolain Euroopan unionin asioita koskevan 9 a luvun lakimuutosta koskevassa eduskunnan käsittelyssä (PeVM 7/2002 vp). Ehdotetun pykälän yksityiskohtaisen perustelun mukaan valtion ja Ahvenanmaan väliseen riitaan vastuunjaosta EU-oikeuden rikkomisen yhteydessä sisältyisi ensisijaisesti tulkinta valtion ja Ahvenanmaan viranomaisten velvollisuudesta unionin oikeuden toteuttamisesta. Ensisijaisesti arviointi koskisi merkittävältä osalta itsehallintolain tulkintaa ja sisältäisi luonteensa vuoksi vahingonkorvausoikeudellisia arviointeja. Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunta ja korkein oikeus ovat sopivimpia tämän tyyppisten riitojen ratkaisemiseen. Ehdotetun muutoksen vähäisestä käytännön merkityksestä huolimatta korkein hallintooikeus näkee siinä periaatteellisia perustuslaillisia ja juridisia ongelmia. Tällainen valtion ja maakunnan välinen riita on luonteeltaan julkisoikeudellinen ja kuuluu siksi hallintolainkäytön alaan, jossa toimivalta on perustuslain 3 :n 2 momentin, 98 :n ja 99 :n mukaan hallintooikeuksilla ja ylemmässä oikeusasteessa korkeimmalla hallinto-oikeudella. Viranomaisten, julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden ja yksityishenkilöiden väliset riidat tietystä julkisoikeuteen perustuvasta kustannusvastuusta ja sen jakamisesta käsitellään hallintolainkäyttölain 12 luvun mukaan pääsääntöisesti hallintoriita-asiana, koska millään viranomaisella ei ole toimivaltaa ratkaista riitaa juridisesti sitovalla hallintopäätöksellä. Toisaalta tällaiseen toimivaltaan liittyy se, että kyseisestä päätöksestä voitaisiin valittaa toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen. Koska Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunnalla on ehdotuksen mukaan toimivalta ratkaista maakunnan ja valtion välisiä riitoja, muutoksenhaun on vallitsevien perustuslaillisten ja prosessuaalisten periaatteiden mukaisesti tapahduttava tekemällä valitus hallinto-oikeuteen, käytännössä joko Ahvenanmaan hallinto-oikeuteen tai korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ja hallintolainkäyttölakia sovellettaisiin prosessijärjestelmänä. Ehdotettu korkeimmalle oikeudelle tehtäviä valituksia koskeva menettely tapahtuisi kuitenkin prosessioikeudellisessa tyhjiössä, koska asia ei olisi riita-asia eikä oikeudenkäymiskaaren mukainen hakemusasia. Olennaisesti korkeimmalla hallinto-oikeudella on suuri kokemus tapauksista, jotka liittyvät Ahvenanmaan lainsäädännön ja EU-oikeuden välistä suhteeseen sekä lainsäädäntövallan jakamiseen (ks. esim. KHO 2017:23). Ehdotuksen 84 ja sen perustelut ovat myös jokseenkin epäselviä. Pykälästä käy ilmi ensinnäkin, että valtio ja Ahvenanmaa voivat sovitella 83 :ssä tarkoitettua vastuun määrää. Seuraavaksi todetaan, että jos valtion ja Ahvenanmaan välillä ilmenee erimielisyyttä vastuusta, Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunta päättää asiasta 83 :ssä säädetyn mukaisesti. Asia voi-

5 5 (5) daan siirtää edelleen korkeimman oikeuden ratkaistavaksi. Sanamuodon mukaan Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunta ja korkein oikeus siis ratkaisisivat vastuunjakoa koskevan riidan 83 :ssä esitettyjen oikeusnormien mukaisesti. Sanamuodon mukaan Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunnalla (ja korkeimmalla oikeudella) ei kuitenkaan olisi valtuuksia sovitella vastuun määrää. Perustelujen mukaan Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunta käsittelisi kuitenkin sovittelupyynnön. Jos tarkoituksena on, että Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunnalla olisi valtuudet sovitella vastuuta [vastuun määrää], tämän on käytävä eksplisiittisesti ilmi lakiehdotuksesta. 4. Ahvenanmaan kotiseutuoikeus Nykyistä järjestelyä on täsmennetty lakiehdotuksessa. Ehdotettuihin 14 ja 15 :ään vaikuttaa sisältyvän aukko voimassa olevan lain 6 ja 7 :n tavoin. Sanamuodon mukaan Suomen kansalainen, joka on syntynyt Ahvenanmaalla mutta jonka isällä tai äidillä ei kummallakaan ole kotiseutuoikeutta, ei saa kotiseutuoikeutta lain nojalla mutta ei myöskään hakemuksella, koska hän ei ole muuttanut Ahvenanmaalle, mikä on ensimmäinen 15 :n 1 momentin kumulatiivisista ehdoista. 5. Ahvenanmaan maaherra ja Ahvenanmaa-asioiden valtuuskunta Lakiehdotuksen 24 :n 5 momentissa säädetään, että Jäsen tai varajäsen, joka sairauden tai ruumiinvamman vuoksi on menettänyt kykynsä täyttää tehtävänsä, on velvollinen jättämään tehtävän, mutta hänet voidaan erottaa tehtävästä ainoastaan tuomioistuimen lainvoimaisella päätöksellä. Asia on valtuuskunnan hakemuksesta käsiteltävä Ahvenanmaan hallintooikeudessa. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan säännöstä olisi täydennettävä säätämällä, miten päätös tällaisissa tapauksissa tehdään valtuuskunnassa (oletettavasti muiden jäsenten yksimielisellä päätöksellä), sekä viittaamalla hallintolainkäyttölakiin Ahvenanmaan hallintooikeuden päätöksiä koskevien valitusten osalta. Jos tarkoituksena on, että valtuuskunnan päätökset voitaisiin panna täytäntöön ennen kuin ne ovat lainvoimaisia, ehdotukseen tulisi sisältyä tätä koskeva erillinen säännös. Korkein hallinto-oikeus on kansliaistunnossaan päättänyt antaa tämän lausunnon. Lausunnon ovat laatineet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Niilo Jääskinen ja Outi Suviranta. Presidentti Pekka Vihervuori Kansliapäällikkö Toni Kaarresalo