DIAARIOTE

Transkriptio

1 fe (/A /ia?o ö 3

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 88/2003 vp laiksi rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Saapunut : Lausuntoa varten Mietintövk: Lähettäjä: Saapumispvm: LaV Täysistunto Kii reellisyys: Määräaika Käs.aikataulu: Voimaan Lopputoimi : PeVL 18/2003 vp Lopputoim.pvm: Ministeriö: OM Lähetyspvm: Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lausunto lähetetty LaV Valmistunut Yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Asiantuntijakuulemisen päättäminen Yksityiskohtainen käsittely Yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Asiakirja saapunut Lainsäädäntöj ohtaj a Jan Törnqvistin lisäselvitys PeVL 18/2003 vp Asiantuntijoiden kuuleminen -lainsäädäntöjohtaja Jan Törnqvist oikeusministeriö (K) PeVL 18/2003 vp esitelty lausuntoluonnos li Esitellään lausuntoluonnos Yleiskeskustel u Jatkettu I käsittely Asiantuntijakuulemisen päät täminen Jatkettu I käsittely Asiakirja saapunut Jatkettu I.käsittely Kirjallinen lausunto merk. saapuneeksi Jatkettu I käsittely Kirjallinen professori Kaarlo Tuorin kirjallinen lausunto kirjallinen lausunto professori Hideniltä, professori Jyrängiltä, professori Mäenpäältä, professori Tuörilta sekä professori Viljaselta Asiantuntijoiden kuuleminen lausu nto merk. saapu neeks i Jatke ttu I

3 käsittely K i r j a l l i J käsittely osittainen asiantuntij n atiivistelmä e n lausunto merk. saapuneeksi Kirjallinen lausunto pyyd. professori Veli-Pekka Viljasen kirjallinen lausunto professori Hidénin, professori Jyrängin ja professori Mäenpään kirjallinen lausunto -lainsäädäntösihteeri Tanja Innanen oikeusministeriö -lainsäädäntösihteeri Mikko Monto oikeusministeriö -professori Ari-Matti Nuutila (K) - professori Tuomas Ojanen (K) - professori Teuvo Pohjolainen (K) - professori Ilkka Saraviita (K) Ilm. vkaan saapuneeksi {lausunto) Saap. lausuntoa varten ^ gg/zöolnrp Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Asia: Asiantuntijakuuleminen ti klo Hallituksen esitys HE 88/2003 vp laiksi rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Lausunnonantaja: Sähköposti Ari-Matti Nuutila Rikosoikeuden professori, Turun yliopisto Puh (t), JÖ (GSM) Telekopio (kanslia) arinuu(a),utu.fi 1. Asian valmistelusta Euroopan unionissa ja eduskunnassa Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen Euroopan unionin neuvoston puitepäätöksen eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisestä luovuttamismenettelystä (jatkossa puitepäätöksen) kansallisesta täytäntöönpanosta. Puitepäätös perustui alun alkaen komission ehdotukseen ja tuolloin ripeästi tehtyihin toimenpiteisiin terrorismin torjumiseksi, joskin tosiasiassa puitepäätöksen lopullinen muotoilu perustuu kaikessa olennaisessa Belgian puheenjohtajamaana tekemään ehdotukseen. Puitepäätöksen taustalla ovat Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alueesta. Sinänsä hanke eurooppalaisesta

4 pidätysmääräyksestä sai alkunsa jo useita vuosia sitten ja asia sai syyskuun terrori-iskujen vuoksi vain uuden, nopeutetun aikataulun. Ylimääräinen Eurooppa-neuvosto hyväksyi päätelmät, joiden mukaan oikeus- ja sisäasioiden neuvoston on täsmennettävä pidätysmääräystä koskeva sopimus. Jos samaan aikaan valmisteltu terrorismin torjumista koskenut puitepäätös (joka sittemmin johti rikoslain uuden 34 a luvun (17/2003) säätämiseen) oli merkitykseltään ensi sijassa periaatteellinen, eurooppalaista pidätysmääräystä koskeva hanke on käytännössä erittäin merkittävä, koska uudella järjestelmällä pyritään korvaamaan kokonaisuudessaan perinteinen rikoksentekijän luovuttamismenettely. Valtioneuvosto lähetti syksyllä 2001 puitepäätöksen valmisteluvaiheessa eduskunnalle kirjelmän U 66/2001 vp sekä lisäksi täydentäviä tietoja asian käsittelystä Euroopan unionissa. Perustuslakivaliokunta antoi asiasta lausunnon 42/2001 vp ja lakivaliokunta lausunnon 21/2001 vp. Samaan aikaan ehdotuksia käsiteltiin neuvostossa Artikla 36 -komitean kokouksissa. Neuvoston pääsi istunnossaan kummastakin puitepäatösehdotuksesta poliittiseen yhteisymmärrykseen. Lopullisessa muodossaan puitepäätös hyväksyttiin Euroopan unionin neuvostossa Tarkoitus on, että jäsenvaltioiden lainsäädäntö on muutettu puitepäätöksen mukaiseksi vuoden 2003 loppuun mennessä. Puitepäätöksen tavoitteena on luoda Euroopan unionin jäsenvaltioiden välille uusi yhtenäinen luovuttamissäännöstö, joka korvaa voimassa olevan useaan eri kansainväliseen sopimukseen perustuvan sääntelyn. Puitepäätös korvaa myös alkaen jäsenvaltioiden välillä voimassa olevat luovuttamista koskevat kansainvälisten yleissopimusten vastaavat määräykset (31 artiklan 1 kohta). Näitä ovat ennen kaikkea vuoden 1957 eurooppalainen yleissopimus, sen vuonna 1978 tehty lisäpöytäkirja, vuonna 1977 tehty terrorismin vastustamisesta tehty yleissopimus, Euroopan unionin yhteistyössä tekemät vuosien 1995 ja 1996 sopimukset sekä Schengenin yleissopimus. Puitepäätös ei kuitenkaan vaikuta yleissopimusten soveltamiseen Suomen ja Euroopan unionin ulkopuolisten valtioiden välillä. Periaatteessa hanke on Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukainen ja sen tavoitteita voidaan pitää kannatettavina. Ylipäätään rikosasioissa olisi keskeistä edetä EU:n oikeusalueella samalla tavalla kuin aikanaan 1960-luvulla edettiin Pohjoismaissa. On perusteltua aloittaa kansainvälisen rikosoikeusavun ja muun yhteistyön syventämisestä, jonka jälkeen - jos tarpeen - voidaan arvioida rikoslainsäädäntöjen yhtenäistämisen tarvetta. Yleensä tällaista tarvetta ei ole (tämä koskee sekä Pohjoismaita että BeNeLux-maita), sillä järjestelmät, joiden toimintaan vastavuoroisesti luotetaan, lähentyvät yleensä luonnollisella tavalla toisiaan, eikä tunnusmerkistöjä koskevia puitepäätöksiä tai yleissopimuksia pääsääntöisesti tarvita. Kansainvälisen poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön helpottamisen ensisijaisuutta saattaisi perustuslakivaliokunnankin olla syytä lausunnossaan korostaa. Tämänkaltaisen yhteistyön syventäminen on pohjoismaisen oikeuspolitiikan ytimessä. Rikoksen johdosta tapahtuva luovuttaminen Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä perustuu tiivistetysti seuraavien ominaisuuksien varaan. Luovuttamisen tarkoituksena on siirtää henkilö pakkokeinoin jäsenvaltiosta toiseen. Menettely korvaa perinteisen rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen. Menettely on erittäin laaja-alainen eikä vain erikseen määrättyjä rikoksia koskeva. Tuomioistuinten päätökset tunnustetaan vastavuoroisesti. Kun toisen jäsenval^ tion oikeusviranomainen pyytää henkilön luovuttamista joko lainvoimaisen tuomion täytäntöönpanoa varten tai siksi, että häntä vastaan on aloitettu rikosoikeudellinen

5 menettely, tämä oikeusviranomaisen päätös on tunnustettava ja pantava täytäntöön automaattisesti koko Euroopan unionin alueella. Luovuttaminen on oikeudellinen toimenpide, jonka täytäntöönpanoon ei enää kuulu diplomaattisia piirteitä. Syyttäjät ovat keskeisessä asemassa EU-luovuttamislain mukaisessa menettelyssä. Tämä nopeuttaa ja tehostaa menettelyä huomattavasti. Luovutusmenettelyn lähtökohtana on "unionin kansalaisuus". Oman maan kansalaisen luovuttaminen ei voi olla esteenä luovuttamiselle. Kansalaisuudella on sen sijaan merkitystä sille, missä valtiossa tuomio pannaan täytäntöön. Tähän mennessä oman kansalaisen luovuttaminen on ollut mahdollista vain törkeissä rikoksissa (ns. minimimaksuni 4 vuotta vankeutta). Myös kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta ja ns. erityissäännöstä (principe de spécialité) luovutaan. Rikoksen ei pääsääntöisesti tarvitse olla rangaistava luovutuspyynnön toimeenpanevassa maassa. 2. Yksityiskohtaiset huomautukset - Laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä 2 ja 3 - Kaksoisrangaistavuuden vaatimus Puitepäätöksen valmistelun yhteydessä nimenomaan kaksoisrangaistavuudesta luopumisesta esitettiin eri EU:n jäsenmaissa voimakkaasti toisistaan poikkeavia kantoja. Neuvoston istunnossa päädyttiin kompromissiin. Kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta luovuttiin 32 erikseen nimetyn rikostyypin osalta. Käytännössä luetteloon kuuluvat kaikki tavallisimmat törkeät rikokset. Lisäksi edellytetään, että teosta on pyynnön esittäneessä valtiossa säädetty vähintään kolmen vuoden vapausrangaistus. Käytännössä rikoksentekijän luovuttamista ei ole lievemmissä rikoksissa edes harkittu tähän asti. Muilta osin edellytetään kaksoisrangaistavuutta sekä sitä, että rikoksesta Suomessa säädetty ankarin rangaistus on vähintään vuoden vapausrangaistus. Rangaistuksen ankaruudelle ei ole asetettu mitään kynnystä, joten myös sakkorangaistus on riittävä, jotta teko olisi Suomen lainsäädännön mukaan luovuttamiskelpoinen. Soveltamisala on siten erittäin laaja. Se ulottuu lähes kaikkiin muihin rikoksiin kuin ylinopeus- ja tieliikennerikoksiin sekä lieviin rikoksiin kuten näpistys, lievä petos ja lievä pahoinpitely. Puitepäätös koskee lisäksi kaikkia vähintään neljän kuukauden vapaudenmenetystä koskevia lainvoimaisia tuomioita ja poissaolotuomioita rikosasioissa (ja vastaavia turvaamistoimenpiteitä). Myöhemmin tarkasteltavaksi tulevat 6 {harkinnanvaraiset kieltäytymisperusteet) ja 8 (luovutettavan palauttamista koskeva ehto) voivat käytännössä tehdä muutoksen vähäisemmäksi kuin ensi katsomalta vaikuttaa. Suomi voi kieltäytyä luovuttamisesta, jos pyyntö koskee vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa ja jos luovutettava asuu Suomessa pysyvästi ja pyytää saada suorittaa vapausrangaistuksensa Suomessa. Päätettäessä luovuttaa Suomen kansalainen syytetoimenpiteitä varten luovuttamisen ehdoksi on asetettava, että hänet välittömästi palautetaan Suomeen suorittamaan mahdollisesti tuomittua vapausrangaistusta, ja siis vain oikeudenkäynti tutkintavankeuksi-neen tapahtuisi luovuttamista pyytäneessä valtiossa. Huomioon on otettava sekin, että etsitty henkilö saa heti pidättämisensä jälkeen käyttöönsä puolustajan (20 ). Oikeusturvan osalta myös poissaolotuomioiden (ks. lakiehdotuksen 9 ) yhteensopivuus perustuslain 21 :n kannalta voidaan nähdä ongelmana On kuitenkin otettava huomioon, että tällaisessa tapauksessa luovuttamisen ehdoksi on asetettava, että luovutettavalla on mahdollisuus asian uudelleenkäsittelyyn ja mahdollisuus olla läsnä uudelleenkäsittelyssä.

6 Suomen kansalaista ei perustuslain 9 :n 3 momentin mukaan saa vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Perustuslakivaliokunta katsoi asiaa vuonna 2001 käsitellessään (PeVL 42/2001 vp), että EU-maiden välinen iuovutusmenettely poikkeaa kiistatta perustuslain 9 :n 3 momentista. Ehdotuksen lähtökohdat eroavat myös nykyisistä, poikkeuslaeilla avatuista kansalaisten luovuttamismahdollisuuksista, koska puitepäätös laajentaa niitä aivan olennaisesti poistaessaan kansalaisten erityisaseman. EU-maiden välinen luovuttamismenettely merkitsee sitä, että mahdollisuus Suomen kansalaisen luovuttamiseen rikoksen johdosta toiseen EU:n jäsenvaltioon tulee pääsäännöksi eikä ole vain törkeisiin rikoksiin kytkeytyvä poikkeus. Perustuslakivaliokunnan mukaan "on selvää, ettei puitepäätöksen toteuttaminen kansallisessa lainsäädännössä tältä osin ole mahdollista tavallisen lain säätämisjärjestyksessä Perustuslain 9 :n 3 momentti tulee tällaisen eurooppalaisen sääntelyn vuoksi sanonnaoisesti selvästi harhaanjohtavaksi. Valtiosäantöoikeudellisesti ei ole kestävää, jos todellinen oikeustila maassa perustuu tällaisessa asiassa olennaisesti perustuslain sanamuodosta eroavaan poikkeuslailla toteutettuun ratkaisuun." Oikeusministeriössä on valmisteilla hallituksen esitys perustuslain muuttamiseksi. Hallituksen esityksen luonnos on jo ollut suppealla lausuntokierroksella. Vaikka ehdotettava perustuslain 9 3 momentin sanamuoto on vielä vahvistamaton, se tullee mahdollistamaan myös oman kansalaisen luovuttamisen toiseen maahan muun muassa rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu. Hallituksen esitys annettaneen lähiaikoina. Mikäli perustuslain 9 ;n 3 momenttia muutetaan kaavaillulla tavalla, perustuslaillista ongelmaa ei enää jatkossa ole. S j a 6 - Kieltäytymisperusteet Ehdottomia kieltäytymisperusteita koskevassa 5 :ssä on 2 kohdaksi kirjattu ns. ne bis in idem -suoja. Sen mukaan luovuttamisesta on kieltäydyttävä, jos luovutettavaksi pyydetty on Suomessa tai jossakin toisessa EU-jäsenvaltiossa lainvoimaisesti tuomittu pyynnön perusteena olevasta teosta. Lisäedellytyksenä on, että jos hänet on tuomittu rangaistukseen, hän on suorittanut sen tai suorittaa sitä taikka rangaistusta ei voida enää panna täytäntöön tuomion antaneen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan. Säännös antaisi laajemman ne bis in idem - suojan kuin yleinen luovutuslaki, joka koskee vain Suomessa annettua lainvoimaista tuomiota. Säännös on kirjattava luovutuslakon, koska saman asian kahdesti tutkimisen kielto on yksi keskeisimpiä ihmisoikeusperiaatteita Toisaalta esim. KP-sopimusta on tulkittu siten, että kielto ei välttämättä estä saman asian tutkimista kahdessa eri maassa. Säännöstä täydentää 6 :n 7 kohta harkinnanvaraisesta kieltäytymisestä luovuttamisesta. Kohdan mukaan muussa kuin EU-valtiossa annettu tuomio voisi toimia luovuttamisen esteenä. Säännökseen on jätetty harkinnanvaraa, koska EU:n ulkopuolisessa maassa oikeusjärjestelmän taso ja ratkaisujen perustelut voivat vaihdella eurooppalaisesta. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset eivät aseta estettä tällaiselle harkinnanvaraisuudelle. Ehdottomien kieltäytymisperusteiden 3 kohta rajaa luovuttamisen vähintään viisitoista vuotta täyttäneisiin rikoksentekijöihin. EU:n pohjoismaisissa jäsenvaltioissa ikäraja on 15 vuotta, mannereurooppalaisissa jäsenvaltioissa 14 tai 15 tai niiden yhdistelmä, ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ikäraja on pääsääntöisesti liukuva ja alaikärajaa ei periaatteessa ole. Pykälän 4 kohdan mukaan luovuttamisesta tulee kieltäytyä, jos pyyntö koskee vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa ja luovutettavaksi pyydetty on Suomen kansalainen ja pyytää

7 saada suorittaa vapausrangaistuksen Suomessa. Jos luovuttamisesta kieltäydytaan, vapausrangaistus on pantava täytäntöön Suomessa. Säännös jättää käytännössä luovutettavaksi pyydetylle henkilölle täyden harkintavallan siitä, haluaako hän suorittaa rangaistuksen Suomessa vai pyynnön esittäneessä jäsenvaltiossa Kieltäytymisperuste säädettäisiin lakiin Suomen kansalaisia koskevana ehdottomana, vaikka puitepäätöksessä se on harkinnanvarainen. Muiden Suomessa pysyvästi asuvien osalta peruste olisi harkinnanvarainen (lain 6 :n 6 kohta) ja edellyttäisi erityisiä syitä Sen sijaan pelkkä oleskelu Suomessa ei riitä kieltäytymisperusteeksi, vaikka puitepäätös sen sallisikin (ks. artikla 4 artiklan 6 kohta). Pykälän 6 kohtaa tarkoittavaa kieltäytymisperustetta ei otettu puitepäätökseeni, vaan se on johdettu puitepäätöksen muista säännöksistä. Siitä huolimatta kieltäytymisperuste ei ole puitepäätöksen vastainen. Puitepäätöksen valmistelussa korostettiin ihmisoikeuksien sekä perustuslaissa turvatun oikeusturvan, sananvapauden ja yhdistymisvapauden loukkaamattomuuden merkitystä. Kieltäytymisperuste on tarpeen myös siitä syystä, että siten estetään kategorisesti henkilön luovuttaminen valtioon, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen kohtelu. Puitepäätöstä koskeneessa julkisessa keskustelussa epäiltiin, että puitepäätös tekisi mahdolliseksi rikoksentekijän luovuttamisen kuolemanrangaistuksen täytäntöönpanoa varten. Tämä ei pidä paikkaansa. Kaikki EU:n jäsenmaat ovat ratifioineet Euroopan ihmisoikeussopimuksen. Sen tulkinnoissa on lähdetty siitä, että luovuttaminen edes kuolemanrangaistuksen uhan alaiseksi on ihmisoikeussopimuksen vastaista. Eteenpäin luovuttaminen näissä tapauksissa ei siis ole sallittua Voidaan tietysti teoriassa ajatella, että joku EU:n jäsenmaa irtisanoutuu Euroopan neuvoston toiminnasta - mikäli se ylipäätään on mahdollista ilman kansanäänestystä ja mahdollista erottamista Euroopan unionista - ja ottaa kansallisesti käyttöön kuolemanrangaistuksen. Kuudes kieltäytymisperuste antaa siinäkin tapauksessa Suomelle velvollisuuden kieltäytyä suostumasta luovuttamispyyntöön. 8 -Ehdot Luovutettavan palauttamista koskeva ehto tarkoittaa sitä, että Suomen kansalaisella on aina halutessaan oikeus palata Suomeen suorittamaan hänelle toisessa jäsenvaltiossa tuomittu rangaistus. Myös Suomessa pysyvästi asuvan luovuttamiselle voidaan asettaa samanlainen ehto, mikäli luovutettava sellaista pyytää ja mikäli pyyntöön suostumiselle on erityisiä syitä Säännös on erityisen perusteltu ensi vuonna, kun EU:n jäsenmäärä kasvaa Uusien jäsenvaltioiden vankilaolot on todettu useassa Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen CPTkomitean raportissa puutteellisiksi - jopa siinä määrin, että niiden on epäilty rikkovan kidutuksen kieltoa vastaan. Merkille pantavaa on, että näin meneteltäessä suomalaiset ehdonalaista vapautta koskevat kansalliset säännökset tulisivat sovellettaviksi, vaikka itse rangaistustuomiota ei uudelleen Suomessa tutkittaisikaan. Eräissä maissa vanki pääsee meikäläistä nopeammin ehdonalaiseen vapauteen, mutta suuressa osassa jäsenvaltioita on käytössä suomalaista sääntelyä vastaavat 1/2 ja 2/3 -rajat tai ankarammat rajat. 10 Elinkautista rangaistusta koskeva ehto Pykälän sanamuotoon ei ole huomauttamista. Perustuslakivaliokunnan lienee kuitenkin syytä kiinnittää huomiota siihen, että ulkomailla täytäntöonpantavan elinkautisen vankeusrangaistuksen yhteydessä Suomen Tasavallan Presidentti ei voine käyttää ar-

8 mahdusvaltaa. Tämä lienee sovitettavissa yhteen perustuslain momentin sanamuodon kanssa. Sekin koskee vain Suomen oikeudenkäyttöpiirissä suoritettavasta rangaistuksesta armahtamista (ks. PeVL 45/2000 vp, s. 8/11) Viivästykset Luovuttamislain useissa säännöksissä korostetaan asian käsittelyn kiireellisyyttä. Kokonaisuudessaan vapaudenmenetysaika saattaa kuitenkin muodostua varsin pitkäksi. Pykälä 35 sisältää seuraamukset, joita aiheutuu, jos luovuttamisasiaa ei ole lainvoimaisesti ratkaistu 60 päivän kuluessa luovutettavaksi pyydetyn kiinniottamisesta. Säännös on tarpeellinen. Mainittakoon, että puitepäätöksen valmistelun yhteydessä määräaikana pidettiin 90 vuorokautta, joka lopulta on lyhentynyt muun muassa Suomen vaatimuksesta. Täytäntöönpanon tai luovuttamisen laillisuus voitaneen tutkia suhteellisen lyhyessäkin ajassa. Juttuja on todennäköisesti melko vähän, eikä niiden tutkiminen edellytä pitkiä suullisia kuulemisia Edelleen luovuttaminen Luovutuslain 60 :n 1 momentin lähtökohtana on edelleen luovuttamisen kielto. Tällaista edellyttivät asian aikaisemmassa eduskuntakäsittelyssä sekä perustuslaki- että lakivaliokunta. Pykälän 2 momentissa ovat ne poikkeukset, jotka koskevat edelleen luovuttamista toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon. Jos Suomesta luovutettu oma kansalainen tai ulkomaalainen luovutetaan edelleen toiseen jäsenvaltioon, luovutus tapahtuu sellaisen alueen sisällä, johon Suomi on monella tapaa sitoutunut ja johon se merkittävästi kuuluu kulttuurin ja oikeusperinteidenkin kannalta. Jos jatkoluovutus sen sijaan voisi tapahtua unionin ulkopuoliseen maahan, tällaiset argumentit eivät välttämättä päde. Erityisen kriittiseksi jatkoluovutusmahdollisuus muodostuisi siiloin, jos se saattaisi ulottua maahan, jossa luovutettavaa voi uhata kuolemanrangaistus. Tämän estää nähdäkseni lain edellä selostettu kieltäytymisperuste (5:n 6 kohta). Perustuslain 9 :stä johtuvista syistä on välttämätöntä, että Suomesta luovutettua henkilöä ei ole mahdollista luovuttaa edelleen sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa kuolemanrangaistus, eikä myöskään sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Vastaavanlainen kielto sisältyy Euroopan unionin pe-rusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kappaleeseen. Tämä vaihtoehto on kuitenkin vain teoreettinen, kuten edellä tulkitsin 5 6 kohtaa. Eduskunnassa, Ari-Matti Nuutila Rikosoikeuden professori, Turun yliopisto

9 //6=~ & /-2ööS V/* /Tuomas Ojanen ' Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HE 88/2003 vp laiksi rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Arvioinnin lähtökohtia ja perusteita Hallituksen esitys on merkityksellinen monen muunkin perusoikeussäännöksen kuin vain perustuslain 9 :n 3 momentin kannalta. Esitystä on myös arvioitava ainakin perustuslain 6 :n (yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto), 7 :n 2 ja 3 momentin (oikeus henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen) sekä 21 :n (oikeusturva) kannalta. Lisäksi esityksen arviointiin vaikuttavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla (oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin) ja 8 artikla (yksityis- ja perhe-elämän suoja). Lakiesityksillä pantaisiin toimeen eurooppalaista pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä tehty puitepäätös. Kysymys on tilanteesta, jossa suomalainen lainsäätäjä "soveltaa unionin oikeutta" sillä tavoin kuin EU;n perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan. Tähän liittyen lainsäätäjä on sidottu myös EU:n perusoikeuksiin, joihin kuuluu edellä lueteltuja perus-ja ihmisoikeuksia. EY:n tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa EY:n perusoikeudet ovat sekä tulkinnan että pätevyyden perustana EY:n toimielinten antamille säädöksille. Puitepäätöstä ei saa tulkita perusoikeuksien vastaisella tavalla (esim. C-l00/88 Oyovve & Traore v Commission [1989] ECR 4285, tuomion kohta 16). Jos jokin säännös antaa sijaa tulkintavaihtoehdoille, niistä on valittava kaikkein perusoikeusmukaisin (esim. C-5/88 Wachauf v Germany [1989] ECR 2609, tuomion kohta 19). Lisäksi jäsenvaltioiden viranomaisilla on velvollisuus pitää jokaista EU-säädöstä pätevänä niin kauan kuin toimivaltainen tuomioistuin ei ole sitä kumonnut (C-l01/78 Granaria [1979] ECR 623). Tällainen toimivalta on vain EY:n tuomioistuimella (C-314/85 Foto-Frost [ 1987] ECR 4199). On myös huomattava, että kysymys on nimenomaan EU:n ns. III -pilarin alaisen instrumentin, puitepäätöksen, valtionsisäisestä toimeenpanosta. Puitepäätös velvoittaa unionisopimuksen 34 artiklan mukaan jäsenvaltioita saavutettavaan tulokseen nähden mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodot ja keinot. Puitepäätöksestä itsestään ei seuraa välitöntä oikeusvaikutusta. Lopuksi on esitysten ilmeisen "perusoikeusherkkyyden vuoksi" otettava yhtenä arvioinnin peruslähtökohtana huomioon se perustuslakivaliokunnan kanta,-jonka mukaan "EU:n perusoikeuksien sitovuus saa ulottua jäsenvaltioihin vain niille kuuluvissa EU:n oikeuden toimeenpanotehtävissä eikä saa tällöinkään heikentää kansallisen perusoikeussuojan tasoa." (PeVL 25/2001vp). 2

10 Kieltäytymisperusteet Laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä (EU-luovuttamislaki) sisältää yhtäältä ns. ehdottomia kieltäytymisperusteita (5 ) ja toisaalta ns. harkinnanvaraisia kieltäytymisperusteita (6 ). Jaottelu seuraa puitepäätöksestä, jossa on samanlainen jako (ks. 3 artikla ja 4 artikla). Nähdäkseni EU-luovuttamislakiesityksen 5 ja 6 antavat aiheen seuraaviin huomautuksiin. (i) (ii) (iii) Kieltäytymisperusteita on syytä tulkita laajentavasti niin, että epäselvissä tilanteissa on perusteltua päätyä luovuttamisesta kieltäytymiseen. 6 :n mukaista harkintavaltaa pitää käyttää mahdollisimman pitkälle perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia toteuttavalla tavalla. EU-luovuttamislakiesityksen 5 :n 3 kohdan mukaan luovuttamisesta tulee kieltäytyä, jos luovutettavaksi pyydetty ei pyynnön perusteena olevan teon tehdessään ollut täyttänyt viittätoista vuotta. Taustalla on ensi vuoden alussa voimaantuleva rikoslain 3 :n 4 momentti, jonka mukaan rangaistusvastuun edellytyksenä on, että tekijä on teon hetkellä täyttänyt viisitoista vuotta. Lakiesityksen 5 :n 3 momentin tulkinnassa ja soveltamisessa on otettava huomioon lasten oikeuksia koskeva yleissopimus. Yleissopimuksen l artiklan mukaan lapsella tarkoitetaan jokaista alle 18 -vuotiasta henkilöä, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Tässä yhteydessä on erityisen tärkeä ao. yleissopimuksen 40 artikla, johon sisältyy määräyksiä lapsen oikeuksista rikosprosessissa ja vapaudenriistossa. Nämä määräykset on otettava huomioon, kun lakiesitystä sovelletaan yli 15 - vuotiaaseen, mutta alle 18 -vuotiaaseen henkilöön. Harkinnanvaraisena kieltäytymisperusteena olisi 6 :n 6 kohdan mukaan, että " pyyntö koskee vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa, luovutettavaksi pyydetty asuu Suomessa pysyvästi ja pyytää saada suorittaa vapausrangaistuksen Suomessa sekä hänen henkilökohtaisten olosuhteittensa tai muun erityisen syyn takia on perusteltua, että hän suorittaa vapausrangaistuksen Suomessa. Vapausrangaistus on pantava Suomessa täytäntöön noudattaen, mitä siitä erikseen säädetään." Lainkohdan tulkinnassa ja soveltamisessa on tärkeää ensinnäkin ottaa huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklasta asettuvat vaatimukset. Näin ollen luovuttamisesta pitäisi kieltäytyä esimerkiksi tilanteessa, jossa luovuttaminen olisi vastoin perhe-elämän suojaa. Lakiesityksen 6 :n 6 kohta soveltuisi tähän tilanteeseen, mutta ongelmana ehdotuksessa tältä osin on, että kysymys olisi harkinnanvaraisesta kieltäytymisperusteesta. Lakiesityksen 6 :n 6 kohta on tiukempi kuin puitepäätöksen 4 artiklan 6 kohta, jossa harkinnanvarainen kieltäytyminen koskisi myös henkilöä, joka oleskelee täytäntöönpanosta vastaavassa jäsenvaltiossa. Nähdäkseni luovuttamisesta kieltäytyminen pitäisi ulottaa tilanteisiin, joissa henkilö oleskelee Suomessa, koska myös näissä tilanteissa luovuttamisesta kieltäytyminen voi olla perusteltua henkilökohtaisten olosuhteiden tai muun erityisen syyn takia (ks. tarkemmin ihmiset, jotka ovat luovuttamistilanteissa erityisen suojelun tarpeessa). Erityisen suojelun tarpeessa olevat ihmiset luovuttamistilanteissa Nähdäkseni lakiesityksessä on kohtuullisesti kyetty ottamaan huomioon ne tilanteet, joissa luovuttamisesta pitäisi kieltäytyä tilanteissa, joissa luovutettavaa uhkaa

11 vastaanottajamaassa vaino tms. (ks. tarkemmin EU-luovuttamislakiesityksen 5 :n 6 kohta sekä 6 :n 6 kohta). Lakiesityksessä ei kuitenkaan oteta lapsia koskevaa poikkeusta lukuun ottamatta huomioon tilannetta, jossa luovuttaminen jo sinänsä voisi olla epäinhimillistä tms. riippumatta kohtelusta vastaanottajamaassa. Luovuttaminen per se voi olla epäinhimillistä tms. ainakin seuraavissa tilanteissa. (i) (ii) (iii) (iv) Luovutettava on joko fyysisesti tai psyykkisesti vakavasti sairas Luovutettava on raskaana ja varsinkin ns. "viimeisillään" Luovutettava on yksinhuoltaja tai hänellä on muuten Suomessa asuvia pieniä lapsia huollettavanaan (ks. myös edellisessä jaksossa kohdassa iii sanottua) Luovutusta pyytävässä maassa on aseellinen selkkaus tai ympäristökatastrofi. Mielestäni lakiesitykseen pitäisi sisältyä säännös, joka asettaisi ehdottoman luovuttamiskiellon, jos luovutettava olisi jossain em. kohdissa i-iii mainitussa tilanteessa. Säännös voisi kuulua - kohtien i-iii tilanteiden osalta - osapuilleen seuraavasti: "Luovuttamisesta tulee kieltäytyä, jos... on perusteltua syytä epäillä, että henkilön terveys tai henki olisi vakavasti uhattuna luovuttamisen vuoksi". - Vastaava reunaehto pitäisi koskea myös EU-lakiesityksen 58 :n (erityissäännön noudattaminen) ja 60 :n (kielto luovuttaa edelleen) mukaisia tilanteita. Edellä kohdissa i-iii mainituissa tilanteissa - kuten myös tilanteissa, joissa luovutettava ei ymmärrä suomea, ruotsia tai englantia tai ei osaa lukea ja/tai kirjoittaa - korostuvat myös erilaiset oikeusturvavaatimukset, kuten ainakin: (i) (ii) Oikeus avustajaan ja puolustajaan. Lakiesityksen 20 :n mukaan luovutettavaksi pyydetylle on määrättävä puolustaja, jos hän sitä pyytää. Edellä mainituissa tilanteissa i-iii oleva ihminen ei välttämättä ymmärrä pyytää avustajaa ja puolustajaa, mistä syystä avustaja ja puolustaja pitäisi myös olla mahdollista määrätä pyynnöstä riippumatta Oikeus tulkkaukseen ja tulkkiin. Lakiesitys ei kunnolla ota huomioon tilanteita, joissa luovutettavaksi pyydetty henkilö ei lue ja/tai kirjoita taikka muuten ymmärrä suomea, ruotsia tai englantia. Näissä tilanteissa olisi tarpeen varmistaa lainsäädännössä, paitsi henkilön oikeus oikeudelliseen avustajaan ja puolustajaan, myös tulkkiin. Säätämisjärjestys Puitepäätös on ristiriidassa perustuslain 9 :n 3 momentin kanssa (ks. Pe VL 42/200 lvp), ja sama koskee a fortiori nyt käsillä olevaa lakiesitystä, jolla puitepäätös pantaisiin toimeen. Puitepäätöksen toteuttaminen kansallisessa lainsäädännössä esitetyllä tavalla ei ole mahdollista tavallisen lain säätämisjärjestyksessä voimassaolevan perustuslain mukaan. Nyt käsillä olevan lakiesityksen säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa lähdetään siitä, että perustuslain 9 :n 3 momentti tulee muuttumaan erillisen hallituksen esityksen hyväksymisen vuoksi lopputuloksella, että EU-luovuttamislakiesitys voitaisiin hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Lakiesityksessä ei kuitenkaan mitenkään tehdä selkoa tästä perustuslain muutoksesta, eikä muutenkaan ole lainkaan varmaa, että tuo toinen lakiesitys tulee hyväksytyksi -ja varsinkaan nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä kaavailussa aikataulussa.

12 Nähdäkseni tällä hetkellä ei säätämisjärjestyksestä voida todeta muuta kuin seuraava: hallituksen esityksessä ehdotettu EU-luovuttamislaki on hyväksyttävä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Helsingissä 17. päivänä lokakuuta 2003 Tuomas Ojanen julkisen eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopisto

13 13 Teuvo Pohjolainen 2 L Lausunto eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 88/2003 vp) Perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona otsikossa mainitusta asiasta esitän kunnioittavasti seuraavan: /. Yleistä Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sekä ehdotetaan muutettavaksi eräitä muita lakeja Laeilla on tarkoitus panna täytäntöön eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenette-lyistä tehty puitepäätös. Hallituksen esityksen mukaan esityksen keskeinen lakiehdotus - laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä - sisältää puitepäätöksessä edellytetyt säännökset rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan 42/2001 vp arvioinut puitepäätöstä valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta. Puitepäätös ei sinänsä määritellyt muotoja ja keinoja, joilla kansallisella tasolla puitepäätöksen määräykset pantaisiin täytäntöön. Näin ollen sillä seikalla, että perustuslakivaliokunta saattoi eräin täydennyksin yhtyä valtioneuvoston kantaan puitepäätöksen hyväksymisestä, ei ole merkitystä nyt esillä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta.

14 Keskityn tässä lausunnossani lähinnä vain hallituksen esityksen niihin kohtiin, joihin liittyy käsitykseni mukaan valtiosäännön ja erityisesti perustuslain näkökulmasta relevantteja kysymyksiä. 2. Kansalaisten luovuttaminen yleensä Suomen kansalaista ei perustuslain 9 :n 3 momentin mukaan saa vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä omaksuman kannan mukaan henkilön oikeus pysyä kaikissa tapauksissa omassa maassaan on niin perustavanlaatuinen oikeus, ettei perustuslaissa ole syytä avata siitä poikkeamismahdollisuutta - mitä hallituksen perusoikeusuudistusesitykses-sä oli ehdotettu (PeVM 25/1994 vp, s. 8/II). Valiokunta totesi tämän myös edellä mainittua puitepäätösehdotusta käsitellessään (PeVL 41/2001 vp). Perustuslain johdosta on näin ollen selvää, että kansalaisen luovuttamisesta säätäminen vaatii perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä (PeVL 45/2000 vp, s. 6/1). Nykyisin voimassaoleva, mutta muutettavaksi ehdotettu poikkeuslakina säädetty rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä vuonna 1960 säädetty laki, mahdollistaa melko huomattavin rajoituksin Suomen kansalaisen luovuttamisen muuhun pohjoismaahan. Lisäksi niin ikään muutettavaksi ehdotetun rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetun lain mukaan Suomen kansalainen voidaan tietyissä tapauksissa luovuttaa toiseen EU:n jäsenvaltioon. Tämä mahdollisuus on pohjautunut vuonna 1999 supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä voimaansaatettuun rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehtyyn yleissopimukseen. Käsiteltävänä oleva hallituksen esitys - salliessaan Suomen kansalaisen luovutuksen - poikkeaa kiistatta perustuslain 9 :n 3 momentista. Ehdotuksen lähtökohdat eroavat myös nykyisistä, poikkeuslaeilla avatuista kansalaisten luovuttamismahdollisuuksista, koska puitepäätöstä toteuttava lakiehdotus laajentaa niitä aivan olennaisesti poistaes-saan kansalaisten erityisaseman. On selvää, ettei puitepäätöksen toteuttaminen esitetyllä tavalla kansallisessa lainsäädännössä tältä osin ole voimassa olevan perustuslain 9,3 :n sääntelyn nojalla mahdollista tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

15 15 Puitepäätösehdotusta käsitellessään perustuslakivaliokunta totesi edelleen (PeVL 41/2001 vp), että puitepäätöksessä ehdotettu eurooppalainen pidätysmääräys merkitsee sitä, että mahdollisuus Suomen kansalaisen luovuttamiseen rikoksen johdosta toiseen EU:n jäsenvaltioon tulee pääsäännöksi eikä ole vain törkeisiin rikoksiin kytkeytyvä poikkeus. Asia tulee konkreettisella tavalla esille ensimmäisen lakiehdotuksen 2 ja 3 :ssä, joiden nojalla luovuttaminen tulee tapahtua siitä huolimatta, millaisen rangaistusasteikon piirissä vastaava teko olisi Suomessa. Perustuslain 9 :n 3 momentti kieltäessään Suomen kansalaisen luovuttamisen tai siirtämisen toiseen maahan vastoin tahtoaan tulee tällaisen eurooppalaisen sääntelyn vuoksi sanonnallisesti selvästi harhaanjohtavaksi. Perustuslakivaliokunta katsoikin lausunnossaan, että valtiosääntöoi-keudellisesti ei ole kestävää, jos todellinen oikeustila maassa perustuu tällaisessa asiassa olennaisesti perustuslain sanamuodosta eroavaan poikkeuslailla toteutettuun ratkaisuun. Edellä sanotusta johtuu, että HE.een sisältyvää l. lakiehdotusta ei tulisi säätää poikkeuslakina sen sisällön edellyttämässä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Sen sijaan perustuslain 9 :ää tulisi muuttaa siten, että edellä kuvattu ristiriita perustuslain ja tässä ehdotetun lain välillä poistuu. Samalla poistuisi se ristiriita, joka nykyisin vallitsee perustuslain ja rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä annetun lain välillä sekä rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetun lain välillä. Ongelmana esillä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on se, että esityksen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan perustuslain 9 :ää koskeva muutosehdotus sisältyy uudistukseen, mutta annetaan erikseen. Esillä oleva lakiehdotus on hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan katsottu voitavan säätää perustuslain muutetun säännöksen hyväksymisen jälkeen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Tämä tarkoittaa, että nyt olisi arvioitava esillä olevaa hallituksen esitystä suhteessa sellaiseen perustuslain säännökseen, jonka sisältö ei ole tiedossa Tällaista arviota ei voida tässä tehdä. Ei ole ajateltavissa, että esillä oleva lakiehdotus säädettäisiin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä samaan aikaan, kun perustuslain muutosehdotus on eduskunnan käsiteltävänä, vaikka uudistusehdotuksen sisältö olisikin tällöin tiedossa. Perustuslakivaliokunnan on suoritettava hallituksen esityksen arviointi suhteessa voimassa olevaan perustuslakiin. Tavallinen lainsäätämisjärjestys voisi tulla kysymykseen vain siinä tapauksessa, että perustuslakia olisi jo

16 muutettu ja muutos olisi voimassa sen sisältöisenä, ettei mitään ristiriitaa olisi hallituksen esityksen ja voimassa olevan perustuslain välillä ottaen huomioon myös perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Näin ollen puitepäätöksen voimaan saattaminen voi tässä vaiheessa perustua vain perustmlains'iiätämisjäyjestyksessä, säädettävään''- poikkeuslakiin. Eri asia on, tulisiko perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 41/2001 vp esittämän mukaisesti mahdollisimman pian muuttaa perustuslain 9,3 :ää siten, ettei perustuslain perusoikeussäännöksen ja vallitsevan oikeustilan välillä olisi niin suurta ristiriitaa, kuin puitepäätöksen voimaansaattamisen jälkeen tulee olemaan. 3. Luovutusperusteiden yksilöinti ja arviointi Lakiehdotuksen perustuslainmukaisuuden arviointiin liittyy myös kysymys siitä, onko sääntely, joka voi puuttua syvällisesti perusoikeussuojaan, riittävän yksilöityä. Käytännössä luovutuksen perusteet on mainittu lakiehdotuksen 2 ja 3 :ssä, jotka nojaavat tältä osin lähes suoraan puitepäätöksen tekstiin,. Ehdotetun 2 :n mukaan luovutus voi tulla kysymykseen, jos kysymyksessä on teko, joka on rangaistavissa sekä luovutuspyynnön esittäneessä jäsenvaltiossa että Suomessa. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan "lähtökohtaisesti Suomessa luovuttamisesta päättävä viranomainen eli tuomioistuin ei tutkisi pyynnön esittäneen jäsenvaltion lainsäädännön sisältöä, vaan toisen jäsenvaltion ilmoitukseen luotettaisiin". Jos tuomioistuimella olisi "perusteltu syy" epäillä ilmoituksen oikeellisuutta, se voisi kuitenkin tutkia asian. Kuitenkaan pelkkä väite (esimerkiksi asianosaisen taholta) ilmoituksen virheellisyydestä ei olisi riittävä. Tutkiessaan asian, tuomioistuimen tulisi tutkia, voiko pyynnön perusteena olevasta teosta seurata pyynnön esittäneen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan pykälässä edellytetty rangaistus. Sääntelyjärjestelmään liittyy yksilön oikeusturvan kannalta ongelmia. Luovuttamisen perusteet jäävät laissa yksilöimättä, mikä on ongelmallista perusoikeust'ajoitusten täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta. Erityisen ongelmallista on se, että luovuttaminen on mahdollista, tutkimatta -

17 tosin asianmukaiseen tutkintaan tuskin olisi kunnollisia edellytyksiäkään ovatko luovuttamisen lailliset edellytykset tosiasiassa olemassa. 17 Edellä sanottu koskee ehkä vielä korostetummin 3 :n nojalla toteutettavia luovutuksia, sillä tällöin luovutus voi tulla kysymykseen, vaikka teko ei olisi Suomen lainsäädännön mukaan lainkaan rikos, ja vaikka ennen luovutusta ei lainkaan tutkittaisi käräjäoikeudessa, onko kysymyksessä pyynnön esittäneen jäsenvaltionkaan lainsäädännön mukaan rikos, jonka rangaistusasteikko noudattaa lakiehdotuksessa (ja puitepäätöksessä) mainittuja rajoja. 4. Luovuttamisesta kieltäytyminen Ensimmäisessä lakiehdotuksessa on puitepäätökseen nojaten lueteltu luovutuksesta kieltäytymisperusteet. Ehdotettuun 5 :ään on sisällytetty ehdottomat kieltäytymisperusteet ja 6 :ään harkinnanvaraiset kieltäytymisperusteet. Sääntelyllä on tärkeä merkitys mm. jäljempänä tarkasteltavan kaksoisrangaistavuusvaatimuksen arvioinnissa. Siltä osin kuin lakiehdotukseen on sisällytetty ehdottomia kieltäytymisperusteita, joiden nojalla Suomen tulee kieltäytyä henkilön luovuttamisesta, yksilön kansallisen perusoikeusturvan kannalta ei ole ongelmia. Ongelma sen sijaan perustuslaillisesta näkökulmasta on se, millaiset perusteet ovat tai eivät ole ehdottomia kieltäytymisperusteita. Erityisesti on syytä kiinnittää huomiota siihen, että ehdottomaksi kieltäytymisperusteeksi on esitetty perusteltu oletus, että henkilö joutuu (ihmisoikeuksien lisäksi) perustuslaissa turvatun oikeusturvan, sananvapauden tai yhdistymisvapauden loukkausten kohteeksi. Näissäkin tapauksissa perustelujen mukaan (s. 23) kieltäytymistä tulisi käyttää "vain hyvin harvoissa tapauksissa" ottaen huomioon, että kyseessä on henkilöiden luovuttaminen Euroopan unionin sisällä. On kuitenkin huomattava, että suomalainen sananvapausajattelu on Euroopan unioninkin jäsenvaltioihin verrattuna huomattavan kehittynyttä. Oikeusturvan, sananvapauden ja yhdistymisvapauden ohella muiden perusoikeuksien loukkauksien mahdollisuutta ei perustelujen mukaan ole voitu nimenomaisesti ottaa kieltäytymisperusteeksi, koska niitä ei ole mainittu puitepäätöksen johdannossa.

18 18 Edellä sanottu tarkoittaa, että luovutuksen johdosta myös muiden perusoikeuksien, kuin luovutus kiellon loukkaaminen voi tulla kysymykseen. Tästä voidaan tehdä johtopäätös, että vaikka luovuttamista koskeva sääntely muutettaisiin perustuslain perusoikeusluettelossa, ei muiden perusoikeuksien loukkaamismahdollisuuden vuoksi ole ajateltavissa, että puitepäätöksen täytäntöönpanoa koskeva laki voitaisiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Sama johtopäätös voidaan tehdä myös perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimuksen kautta. Kun voimassaolevan - supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyn - yleisen luovuttamislain mukaan luovuttamisesta on voitu kieltäytyä, jos luovuttaminen henkilön ikään, terveydentilaan tai muihin henkilökohtaisiin seikkoihin katsoen taikka erityisiin olosuhteisiin nähden olisi inhimillisistä syistä kohtuutonta, ei tällaista perustetta - ei ehdottomana eikä harkinnanvaraisena - sisälly ehdotettuun 1. lakiehdotukseen. Tätä voidaan pitää perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimuksen kannalta ongelmallisena. Harkinnanvaraiset kieltäytymisperusteet (6 ) sallivat viranomaiselle (ehdotuksen mukaan erikseen mainituille käräjäoikeuksille) harkintavaltaa luovuttamisen suhteen. Sääntelyn lähtökohta näyttää sellaiselta, että 6 :n tapauksissa luovuttaminen on pääsääntö, josta voidaan kieltäytyä erikseen luetelluissa tapauksissa. Perusteluosassa (s. 23) todetaan lisäksi, että "harkinnanvaraisuus merkitsee sitä, että vaikka muodolliset perusteet kieltäytymisperusteen soveltamiselle olisivat olemassa, luovuttamisesta ei ole velvollisuutta kieltäytyä, vaan kieltäytyminen on tuomioistuimen harkinnassa. Tällöin joudutaan jälleen arvioimaan, onko harkintavalta sillä tavoin rajattu, että perusoikeuden rajoitusedellytysten täsmällisyys ja tarkkarajaisuus riittävästi toteutuu. Ehdotuksen mukaan harkintavaltaa ei ole erityisesti rajattu. Ainoastaan perusteluosassa on mainittu esimerkkejä tapauksista, joissa luovuttaminen on 6 :n säännöksistä huolimatta perusteltua. Hallituksen esityksen perusteella vaikuttaa siltä, että säännöstekstissä ei ole ylipäätään juurikaan otettu huomioon perusoikeussääntelyn näkökohtia, vaan ehdotus (ja puitepäätös) nojaa varsin suoraviivaisesti syytteeseen saattamisen ja rangaistusten täytäntöönpanon intresseihin,

19 5. Kaksoisrangaistavuusvaatimus Puitepäätöstä toteuttava lakiehdotus merkitsee laajahkoa luopumista siitä vaatimuksesta, että luovuttamisen edellytyksenä on kyseisen teon rangaistavuus myös Suomen oikeusjärjestyksen mukaan. Luopumisen merkitystä lieventää jossain määrin - esitetyin varauksin - edellä mainittu luovutuksesta kieltäytymistä koskeva 5-6 :n sääntely, joka nojaa puitepäätöksen 3 ja 4 artiklaan. Lakiehdotuksessa ja hyväksytyssä puitepäätöksessä ei ole enää mukana eräitä niistä elementeistä, joihin perustuslakivaliokunnan lausunto puitepäätösehdotuksen käsittelyn yhteydessä nojautui. Valiokunta totesi lausunnossaan 41/2001, että silloin käsiteltävänä olleen puitepäätöksen (luonnoksen) 27 artiklan nojalla jokainen jäsenvaltio voi laatia tyhjentävän luettelon teoista, joiden osalta jäsenvaltion oikeusviranomaiset kieltäytyvät pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta sillä perusteella, että se olisi vastoin jäsenvaltion oikeusjärjestelmän perusperiaatteita. Pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta oli myös puitepäätöksen tuolloisen luonnoksen 33 artiklan perusteella mahdollista kieltäytyä, jos asianomaisella henkilöllä on paremmat mahdollisuudet sopeutua uudelleen yhteiskuntaan täytäntöönpanosta vastaavassa jäsenvaltiossa ja jos hän suostuu suorittamaan rangaistuksen tässä jäsenvaltiossa. Valiokunnan käsityksen mukaan tällainen järjestely kokonaisuutena oli sinänsä unionin alueen sisällä asianmukainen ja hyväksyttävä. Kaikki nykyiset jäsenvaltiot ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen jäseniä. Mahdollisissa muuttuneissa oloissa valiokunnan mielestä tuolloin käsiteltävänä olleen ehdotuksen 49 artiklan unionisopimuksen 7 artiklaan kytkeytyvät poikkeuskei-not vaikuttivat riittäviltä. Valiokunnan mielestä oli kuitenkin aiheellista kiinnittää huomiota siihen, että ehdotuksen 2 artiklan mukaan eurooppalaisen pidätysmääräyksen soveltamisala oli varsin laaja. Varsin vähäistenkin rikosten sisällyttäminen alusta alkaen pidätysmääräyksen soveltamisalaan ei ollut valiokunnan mielestä ainoa ratkaisumahdollisuus. Valiokunta esitti vakavasti harkittavaksi sitä, että ensi vaiheessa luovuttaminen ulotettaisiin ainoastaan määrättyihin vakaviin rikoksiin. Puitepäätöksessä oli valiokunnan mielestä joka tapauksessa tarpeen kiinnittää huomiota siihen, että alaikäinen rikoksentekijä saadaan luovuttaa vain poikkeuksellisen painavista syistä. Lopullisesti hyväksytyn puitepäätöksen mukaisessa lakiehdotuksessa eräät aikaisemmat "pehmentävät" elementit puuttuvat. Toisaalta sääntelyn tarkkuus on yleisesti ottaen kasvanut. Ongelmallisia valtiosääntönäkökulmasta on kuitenkin mm. se, että esimerkiksi poliittisten tai sotilasrikosten johdosta voisi tulla luovutusvelvollisuus sellaisissa tapauksissa, joissa teko ei Suomen lainsäädännön mukaan ole rikos (vrt.

20 20 perustelut, s ). Asia ei ole ongelmaton Suomen kansalaisten (muiden perusoikeuksien) perusoike us turvan näkökulmasta, vaikka luovuttaminen perusoikeussäännöksen muutoksella yleisesti sallittaisiinkin. 6 Yhteenveto Vaikka lakiehdotukset perustuvat hyväksyttyyn puitepäätökseen ja vaikka ennen esillä olevan hallituksen esityksen lopullista hyväksymistä perusoikeussääntelyä muutettaisiin siten, että PeL 9,3 :stä poistettaisiin Suomen kansalaisten ehdoton luovuttamis-kielto. ehdotettuun lakiin (1. lakiehdotus) sisältyy niin monia muita (muiden) perusoikeuksien rajoituksia tai rajoittamisen mahdollisuuksia, jotka ovat vastoin perusoikeuksien sallittuja rajoitusperiaatteita, että näkemykseni mukaan I. lakiehdotus tulisi joka tapauksessa säätää perustuslain säätämisjärjestyksessä. Ls/PeVL/HE 88/2003 Herra puheenjohtaja Käsillä oleva hallituksen esitys vaikuttaa lievästi sanoen ennenaikaiselta. Esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen johtolauseen mukaan laki säädettäisiin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Laki sisältää selkeän ristiriidan voimassa olevan perustuslain säännökseen, joka ehdottomasti kieltää Suomen kansalaisen luovuttamisen vieraaseen valtioon. Hallituksen esityksen niukan säätämisjärjestysosan mukaan "perustuslakia ei kuitenkaan ehdoteta muutettavaksi tässä esityksessä vaan erillisessä hallituksen esityksessä." Sellaista hallituksen esitystä ei tiettävästi vielä ole annettu, vaikka käsillä olevat säädösehdotukset tulisi arvioida nimenomaan silmällä pitäen uutta PeL 9 :ää.

21 Säätämisjärjestysosan loppupäätelmän mukaan "Kun mainitussa esityksessä ehdotettu perustuslain uusi 9 :n 3 momentti olisi eduskunnan hyväksymä, voitaisiin tässä esityksessä ehdotettu EU-luovuttamislaki hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä." Minusta tämä ei pidä paikkaansa. Muutoinkin tämä menettelytapa on vertaansa vailla. Perustuslain sisältäessä ehdottoman perusoikeuden rajoituskiellon, säännöksestä ei voi poiketa muutoin kuin perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tämän tulee näkyä poikkeuslain johtolauseesta. Mielestäni EU-luovutuslaki voidaan käsitellä tavallisena lakina vasta sitten, kun esityksessä viitattu perustuslakimuutos on astunut voimaan. Eduskunnan hyväksyntä ei riitä perustuslakimuutoksen toteutukseen. Teoriassa, joka on otettava huomioon vaikkei asia ole todennäköinen, on mahdollista, että perustuslakiehdotus hyväksy-täänkin vain lepäämään yli vaalien. Toinen mahdollisuus on se, että tasavallan presidentti jättäisi vahvistamatta perustuslakimuutoksen, jolloin se palaisi uuteen eduskuntakasittelyyn.lainsmdmtömemudy on päätöksessä vasta kun laki on vahvistettu (tai vahvistamatta jättämisen jälkeen hyväksytty uudelleen) ja siihen merkitty voimaantuloajankohta on saavutettu, eli uusi pe-rustuslainsäärmös on sitovana voimassa Tähän nähden nyt esillä olevien lakiehdotusten voimaantulosäännöksistä on pääteltävissä, että asialla on kiire. Mielenkiintoista on sekin, että hallituksen esitys edellyttää, että perustuslakimuutos käsitellään kiireelliseksijulistamismenettelyssä. Tämä voidaan nähdä kaavaillusta voimaantuloajasta ( ). Kiireellisyysmenettely puolestaan on hyvin poikkeuksellinen tapa tehdä pysyvä muutos perustuslain tekstiin. Jos perustuslakimuutos taas hyväksyttäisiin lepäämään yksinkertaisella enemmistöllä, käsillä olevan hallituksen esityksen lakiehdotukset raukeaisivat ennen vaalien jälkeistä käsittelyä. Edellisessä kappaleessa sanottu huomioon ottaen voidaan panna merkille, että Itävalta varasi itselleen saakka ulottuvan siirtymäajan ja senkin silmällä pitäen tavallisen lainsäädännön tasoista muutosta. Edellä sanotusta seuraa, että esillä oleva hallituksen esitys ehkä voidaan käsitellä perustuslakivaliokunnan lausuntoasiana ja erityisvaliokunnan mietintöasiana loppuun, mutta säädösehdotusta ei voida ottaa ennen perustuslakimuutoksen voimaantuloa lakiehdotuksen ensimmäisen käsittelyn siihen vaiheeseen, jossa lopullisesti päätetään sen johtolauseesta. Lain johtolauseen hyväksyminen tavallista säätämisjärjestystä osoittavana ennen perustuslain muutoksen voimaantuloa olisi sellainen perustuslain vastainen ehdotus, josta eduskunnan puhemiehen tulisi estää äänestys tai päätös (PeL 42.1 ). Näistä valtiosääntöoikeuden peruskurssitason seikoista ei mainita säätämisjärjestysperusteluissa. Asia esitellään, kuin kysymyksessä olisi kahden toisistaan riippuvaisen tavallisia lakeja tarkoittavan hallituksen esityksen keskinäissuhde. Edellisissä kappaleissa esitetyt näkökohdat johtuvat perustuslain erityisominaisuudesta 1. ns. perustuslain korotetusta muodollisesta lainvoimasta. * * * 21 Hallituksen esityksen säätämisjärjestysosassa viitataan "uuteen perustuslain 9 :n 3 momenttiin". Jotta nyt esillä olevia lakiehdotuksia voitaisiin asiallisesti

22 arvioida silmällä pitäen Suomen kansalaisen luovuttamiskiellon dekonstitutitionalisoitia, toisin sanoen perusoikeussuojan poistamista, pitäisi voida nähdä, millaisin ehdoin uusi järjestelmä toimisi. Olisiko perustuslaissa enää mitään rajoituksia tai ehtoja Suomen kansalaisen luovuttamiselle. Kun näin ei ole, lienee tyydyttävä jonkinlaisiin arvailuihin muutetun 3 momentin sisällöstä. Olisi myös hyvä tietää, muutetaanko perustuslakia vain ehdollistamalla luovutuskielto suhteessa EU:n jäsenvaltioihin vai poistetaanko se kokonaan eli globaalein oikeusvaikutuksin. Olisi niin ikään tiedettävä, kuinka perustuslaki muuttuu suhteessa 9 :n 3 momentin nykyiseen, Suomessa olevia ulkomaalaisia koskevaan suojasäännökseen (rajattu luovutuskielto, ".. u h k a a... ihmisarvoa loukkaava kohtelu" jne.). Sen ohessa, mikä o lakiehdotusten suhde ehdottomaan kansalaisten luovuttamiskieltoon. on lisäksi selviteltävä, vastaavatko lakiehdotusten muut säännökset voimassa olevia ja voimaan jääviä perusoikeussäännöksiä, jotka liittyvät mm. vapauteen ja oikeusturvaan sekä oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin iuovuttamis- ja säilöönottamistilanteita silmällä pitäen. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysosastossa ei tällaista analyysiä kylläkään ole. Suomea kansalaisen luovuttamisesta Kuten hallituksen esityksen perusteluosassa mainitaan, perustuslakivaliokunta on tämän asian edellisessä käsittelyvaiheessa suhtautunut myötämielisesti esillä olevaan kokonaisratkaisuun. On kuitenkin syytä todeta, että luovutusjärjestelmä tulee hyvin pian kaavaillun voimaantulonsa jälkeen koskemaan myös kymmentä uutta EU-jäsenvaltiota. On syytä kysyä, kuinka vahvat rikosprosessuaaliset oikeusturvatakeet niissä tuolloin vallitsevat. Joka tapauksessa esillä on riianne, jossa ensimmäisen kerran poistetaan perusoikeussuoja aivan keskeiseltä perusoikeussäännökseltä. Ensimmäisen kerran 1700-luvulta alkaneessa perusoikeussäännösten perustuslakitason kehittelyssä säännöstön pykälärakennetta perustuslakitasossa heikennetään. Kansalaisen luovuttamista vieraisiin kulttuureihin ja oikeudenkäyntimenettelyihin on vanhastaan pidetty erityisen suurena oikeiistin^ariskinä. Lisäksi on syytä muistaa, että juuri niitä rikosprosessuaalisia oikeusturvatakeita, joita tarvittaisiin, ei EU:n oikeusjärjestelmässä toistaiseksi ole, eikä kaavaillun EU:n perusoikeusluettelon sisällöstä ja aidosta oikeusvaikutuksesta ole varmoja tietoja. On myös syytä alleviivata, että ne rikosprosessuaaliset ihmisoikeusturvalausekkeet, jotka sisältyvät Euroopan ihmisoikeusyleissopimukseen, ovat kirpoamassa käsistä nykytilanteessa, jossa Ihmisoikeustuomioistuin on lähes voimaton sille tehtyjen ihmisoikeusvalitusten tulvan edessä. 1 Ei ole todennäköistä, 1 Esimerkiksi s. 22, palsta I suhtaudutaan hyvin luottavaisesti Euroopan neuvoston ihmisoikeussuojajärjestelmaän annettaessa tulkintavaltaa rajoittavia ohjetta suomalaisille tuomioistumille :" Lähtökohtana on, että luovuttamista pyytävä jäsenvaltio on velvollinen noudattamaan ihmisoikeuksia ja vastaa sopimusrikkomuksistaan viime kädessä Euroopan neuvoston ihmisoikeustuommistuimessa''. Tosiasia kuitenkin on, että Euroopan neuvoston ihmisoikeustuomioistuin on tukkeutunut valituksista sen jälkeen kun entiset Neuvostoliiton osavaltiot liittyivät itsenäisinä valtioina ihmisoikeusyleissopimukseen ja Venäjän federaatiosta tuli saman järjestelmän jäsen Asiantila mutkistuu entisestään, jos myös EU.sta tulee järjestelmän osa.

23 että ne oikeusturvaloukkaukset, jotka uudesta järjestelmästä voivat koitua, tulevat säännönmukaisesti oikaistuksi Ihmisoikeusyleissopimuksen välityksin. Mahdolliset valitukset vaativat vuosien jonotuksen puhumattakaan korvauspäätösten viivästymisestä ja täytäntöönpanosta niissä maissa, jotka ehkä syyllistyvät ihmisoikeusrikkomuksiin. Hallituksen esityksessä olevat viittaukset Ihmisoikeusyleissopimukseen eivät näin ollen ole kovin vakuuttavia. EU-luovutuslaki voidaan edellä sanottu huomioon ottaen säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jos l.se tulee johtolauseen hyväksyvään täysistuntokäsittelyyn vasta kun perustuslakimuutos on voimassa ja 2. Muutettavan perustuslainsäännöksen sisältöjä mahdolliset soveltamis ehdot ovat tiedossa ja täyttyvät verrattuina nyt esillä oleviin lakiehdotuksiin. Svvttömvvsolettama ja rikosoikeudellinen laillisuusperiaate 23 Perustuslain 8 säätää otsikkonsa mukaan "Rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta". Varsinainen pykäläosa on otsikkoa suppeampi. Säädöstekstissä puhutaan syyttömyysolettamasta: "Ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen...". Lisäksi kielletään, samassa lauseessa, ns. taannehtiva rikoslaki. Säännös on hyvin tiivis ja pakottaa kysymään, mitä syyttömyysolettama oikeastaan tarkoittaa. Toiseksi pykäläteksti kieltää tuomitsemasta ankarampaan rangaistukseen, kuin mitä tekohetkellä on laissa säädetty. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaatte näyttää tulkintojen mukaan sisältävän enemmän, kuin mitä edellä on sanottu. PeV: "Opiskelijan kurinpito. Ammattikorkeakoulussa rikkomukseen syyllistynyttä opiskelijaa voidaan 27 :n nojalla rangaista kurinpidollisesti varoituksella tai erottamalla hänet määräajaksi, enintään yhdeksi vuodeksi. Vastaavankaltaisesta mahdollisuudesta määrätä rikkomuksesta kurinpitomenettelyssä hallinnollinen seuraamus säädetään muuallakin lainsäädännössä, kuten yliopistolain 19 :ssä ja valtion virkamieslain 24 :ssä. Tällaisessa sääntelyssä ei varsinaisesti ole kysymys rikoksena rangaistavista teoista perustuslain 8 :ssä tarkoitetussa mielessä. Sen vuohi rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvä täsmällisyyden vaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn. Tarkkuuden yleistä vaatimusta ei valiokunnan mielestä kuitenkaan voida tällaisenkaan sääntelyn yhteydessä sivuuttaa Vaikka yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet vaikuttavat hallinnollisten seuraamusten määräämiseen, on niiden määräämismahdollisuutta oikeusvaltiossa valiokunnan mielestä rajoitettava myös säädösperusteisesti (kaikki harvennukset/is). Ehdotus on tältä kannalta aivan liian avoin. Säännöksestä ei selviä, minkä lainsäädännön vastainen teko tai laiminlyönti muodostaa siinä tarkoitetun "rikkomuksen". Säännöksen sanamuodon perusteella ei ole ennakoitavissa, millainen toiminta tai laiminlyönti on sen nojalla rangaistavaa. Ehdotus on pulmallinen myös suhteellisuusvaatimuksen kannalta, koska seuraamuksen ankaruutta ei ole säännöksessä mitenkään kytketty rangaistavan teon tai laiminlyönnin moitittavuuteen. Sääntelyn tällainen väljyys on ongelmallista myös oikeusturvan kannalta, etenkin kun otetaan

24 huomioon, että opiskelija voidaan ehdotuksen perusteella erottaa ammattikorkeakoulusta vuodeksi. Sääntelyä on valiokunnan mielestä välttämätöntä täsmentää. Laista on ilmettävä, minkä lainsäädännön vastaiset teot tai laiminlyönnit ovat sen perusteella rangaistavia. Rangaistavia tekoja ja laiminlyöntejä on niiden yksilöimiseksi myös jotenkin luonnehdittava Lisäksi laissa tulee olla säännös suhteellisuusvaatimuksen huomioon ottamisesta seuraamusta määrättäessä. Lakiehdotuksen 27 opiskelijan kurinpidosta vastaa asiallisesti voimassa olevan yliopistolain 19 :ääjoka on niin ikään varsin avoin, vaikka kurinpitoseuraamus voidaankin sen nojalla määrätä vain opetus- tai tutkimustoimintaan kohdistuneen rikkomuksen perusteella. Tätäkin sääntelyä on vastaisuudessa syytä tarkistaa. - Tällaisessa tilanteessa olisi valiokunnan mielestä asianmukaisinta, että sivistysvaliokunta poistaa 27 :n lakiehdotuksesta ja kehottaa hallitusta ryhtymään toimenpiteisiin yliopisto- ja ammattikorkeakouluopiskelijan kurinpitoa koskevan sääntelyn tarpeen arvioimiseksi ja - jos sääntelyä pidetään joltakin osin tarpeellisena - riittävän täsmällisen lainsäädännön aikaansaamiseksi.. " Pe VL 74/2002 PeL 8 :n kannalta hallituksen esityksen ensimmäisen lakiehdotuksen näkökulmasta erityisesti 3 :n toinen momentti on hyvin ongelmallinen. Se sisältää poikkeuksen kaksoisrangaistavuuden säännöstä siten, että luovuttamiseen on suostuttava luetelluissa tekotilanteissa, vaikkei teko olisi Suomen rikoslain mukaan rangaistavaa. Kysymyksessä ei siten ole selkeä kansallinen kriminalisointi, joten perustuslain 8 ei tämän listan tekoja suoranaisesti koske. 3 :n lista on suomalaisen rikosoikeusperinteen ja kriminalisointien laatimistavan kannalta epäkelpo. Näyttää, kuin asiakirjan tekijät olisivat sanailleet asiakirjoille yleiskielen ja sanomalehtikielen ylimalkaisia sanontoja. Luonnehdinnat eivät siis vastaa kriminalisointien edellytyksiä. Oikeusturvan kannalta olisi ollut olennaista puitepäätöstä valmisteltaessa ensin käydä lävitse jäsenvaltioiden lainsäädännöt ja merkitä ylös yhtäpitävät kriminalisoinnit. Tällöin vain aukkopaikat olisi täydennetty listamenettelyllä. Nyt listassa on kymmenittäin täysin tulkinnanvaraisia, osin päällekkäisiä luonnehdintoja Esimerkkejä: Tällaisia "tekoja" on esimerkiksi 24. kohdan "Maksuvälineväärennys". Mitä se tarkoittaa? Laillinen maksuväline voi olla raha, tavara, työsuoritus tai palvelus. Vasta kun maksuväline määritellään yläkäsitteeksi havaitaan, että Suomen rikoslaki tunnistaa rahanväarennysrikoksen. Tai mitä tarkoittaa 20 kohdan "petollinen viettely"? Suomen rikoslaki tuntee kylläkin petoksen, mutta "petollinen viettely" ei ole läheskään aina rangaistavaa Eräissä oloissa se voi olla oikeustoimen pätemättömyyden peruste. Tällaisia esimerkkejä voidaan siis luetella runsaasti lisää. Tekolistalla on lisäksi tekoja, jotka Suomessa ovat enintään sakolla rangaistavia (12 kohta: kasvilajikkeiden laiton kauppa, antiikki- ja taide-esineiden laiton kauppa, "tuotteiden laiton väärentäminen", varastettujen ajoneuvojen (kuten polkupyörien/is) laiton kauppa jne. Listan aiheuttamat oikeusturvaongelmat kohdistuvat ensisijassa ja määrällisesti laskien Suomen kansalaisiin, koska näiden kriminalisointien kohteena voi vuosittain olla tavaton määrä suomalaisia turisteja, kesäkuusta alkaen

25 esim. Virossa kävijät Tukholmanmatkaajista puhumattakaan. Sensijaan säännöstö kohdistuu lukumääräisesti pieneen ulkomaa! aisjoukkoon, koska täällä käyvät EU: n kansalaiset tavallisesti palaavat kotimaahansa, eikä luovuttaminen koske heitä. Suomalaiset, jotka nykyisin ovat varsin tiukkojen menettelyjen takana luovutusta ajatellen rikosepäilystilanteissa, ovat lain sanamuodon pääasiallinen massakohde. Korostan, että tämä seikka johtuu laki-tekstistä, todennäköisesti mistään aidosta uhkakuvasta ei ole kysymys. Valtiosääntöoikeudelliseen käsittelyjärjestysdanalyysiin kuuluu kuintekin se, että kaikki säädöksen mahdolliset tulkinta- ja totuetusvaihtoehdot arvioidaan kiinnittämättä ratkaisevaa huomiota siihen, tullaanko tiettyä säännöstä koskaan soveltamaan kielteisimmällä sallimallaan tavalla. Toinen oikeusturvaongelma muodostuu siitä, että luovutusperusteen vakavuus määritellään teon ankarimman rangaistuksen mukaan (vähintäin 3 vuotta vankeutta). Esimerkiksi Suomessa rangaistusasteikot ovat hyvin laajoja. Listan 24 kohdan "maksuvälinerikoksen" alaisuuteen osuvasta rahaväärennyksestä on miniminä sakko ja maksimina (törkein tekomuoto) kymmenen vuotta vankeutta. Menemättä pitemmälle tänne rikosoikeuden puolelle toteaisin, että perustuslain oikeusturvajärjestelmä edellyttää, että ensimmäisen lakiehdotuksen 14 :n 4 kohtaa täsmennetään. Mielestäni ei riitä, että on ilmoitettava 4 kohdan mukaan "rikoksen luonne ja oikeudellinen luokittelu erityisesti 3 :n 2 momentissa tarkoitetuista teoista". Tiedossa pitäisi olla koko kriminalisointi. Ilmoituksessa tulisi olla täsmällinen sitaatti asianomaisen pyytäjäval-tion rikoslain säännöksestä teon kuvauksineen ja rangaistuslatitudeineen. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ei ehkä aivan riitä perusteluksi tällaiselle vaatimukselle. Kun luovutuspyynnöstä voi seurata kiinniotto ja sen mukana keskeisen perusoikeuden vapauden menetys, lisäperusteena voidaan käyttää PeL 7 :n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan vapautta ei saa riistää mielivaltaisesti "eikä ilman laissa säädettyä perustetta". * * * 25 On tosin totta, että listaa ei voi hevin muuttaa eikä paikata. Lista on suora käännös puitepäätöksestä, joten suomalainen lainsäätäjä ei siitä juuri voi poiketa ainakaan siten, että joitakin tekoja poistettaisiin listalta. Olisi kuitenkin hyvä tietää, minkälaisia kriminalisointivertailuja ("ankarin rangaistus teosta on vähintäin 3 vuotta vankeutta") esim. uusien jäseneksi ensi vuonna tulevien maiden kriminalisointeihin on tehty. Hallituksen esityksestä ei voi päätellä, minkälaisten kriminalisointien nojalla tapahtuvan luovutusuhan piiriin Eurooppaan ensi vuodesta alkaen suuntaavat turistit joutuvat. Hallituksen esityksen lista 3 :n teoista, jotka eivät ole Suomessa rangaistavia, mutta voivat muualla sitä olla, on hyvin ylimalkainen ja lyhyt. Sensijaan Suomen rikoslakia koskeva lista on täsmällinen ja tarkka. Suomalaisten oikeusturvan kannalta olisi siis ollut tärkeää tietää, mitkä rikokset ulkomailla ovat rangaistavia toisin kuin Suomessa. Avoinna on sekin, onko luettelon piirissä sellaisen teon yritys, jonka yrittämisestä (tai valmistelusta) Suomen rikoslaki ei säädä rangaistusta.

26 Muutokset olemassa olevaan lainsäädäntöön suhteessa luovuttamiseen (yhdgnvertajsms), Lähtökohdiltaan hallituksen esittämät lakiehdotukset ja niiden edellyttämä perustuslain 9 :n muutos ovat PeL 6.ssä säädetyn ihmisten yleisen yhdenvertaisuussäännön suuntaisia (PeL 6 :n 1 momentti). Pykälässä edellytettyä yhdenvertaisuutta korostaa sen kanssa nykyisin ehkä ristiriitaisen ulkomaalaisten luovutus aseman erilaisuuden poistaminen. Nykyisinhän suomalaisia koskee ehdoton luovuttamiskielto, mutta ulkomaalaisia saa luovuttaa perustuslain tiettyjen edellytysten vallitessa. Nyt käsillä olevan esityksen pohjalta suomalaiset menettävät erityissuojansa ja tulevat pääpiirteissään samaan asemaan muiden EU-valtioiden kansalaisten kanssa. Voidaan kysyä, miksi voimassa olevassa perustuslaissa yleensä on ulkomaalaisia koskeva erityissäännöstö. Syitä voi olla useita, eikä kaikkia voi perustuslain esitöistä lukea. - Yksi voisi olla se, että Suomessa olevilla ulkomaalaisilla on yleensä vieraan valtion passi. - Heillä saattaa olla erityisiä omaan valtioonsa liittyviä velvoitteita, ja vierailla valtioilla on Suomessa oleviin kansalaisiinsa nähden tiettyjä yleisen kansainvälisen oikeuden erityisoikeuksia ja - velvollisuuksia (mm. ns. diplomaattinen suojeluoikeus). - Voidaan myös ehkä ajatella, että vieraat valtiot ovat Suomea suuremmassa vastuussa omien kansalaistensa oikeusasemasta ja Suomi huolehtii ensisijassa omien kansalaistensa perusoikeussuojauksesta - Valmisteluasiakirjoissa ja perustuslakivaliokunnan kannanotoissa on lisäksi todettu, että yleisen kansainvälisen oikeuden nojalla vieraan valtion kansalaisilla ei ole ehdotonta oikeutta tulla Suomeen. Valta päättää siitä, kuka saa Suomeen tulla ja oleskella täällä on yleisessä kansainvälisessä oikeudessa luonnehdittu valtion suvereeniin päätösvaltaan kuuluva asia. Suomi on toisaalta EU:n perustamissopimusten sitoma. EU-oikeuteen kuuluu sääntöjä EU-kansalaisuudesta ja vapaasta liikkumisesta EU:n alueella. * * * Ensimmäisen lakiehdotuksen 5 :n 4 kohdan mukaan luovuttamisesta tulee kieltäytyä, jos pyyntö koskee vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa ja luovutettavaksi pyydetty on Suomen kansalainen ja tämä pyytää saada suorittaa vapausrangaistuksensa Suomessa. Suomalaisen kohtelu on toisenlaista kuin Suomessa olevan ulkomaalaisen. PeL 6 :n voimaan jäävän 2 momentin mukaan ketään (myöskään ulkomaalaista) ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan mm. "alkuperään" tai muun henkilöön liittyvän seikan perusteella. Tämän säännöksen seurauksena lakiehdotukseen liittyvät ulkomaalaisten erilaista kohtelua tarkoittavat säännökset tulisi perustella tarkemmin, kuin mitä hallituksen esityksessä tehdään. Siellähän mm. viitataan kumottavaan perustuslain säännökseen (s. 25, palsta II).

27 27 Yleisen luovutuskin 34 :n valituskielto täyttää PeL 21 :n vaatimukset, sillä säännös edellyttää vain asian tuomioistuinkäsittelyä, muttei nimenomaan valitusoikeutta. KKO:n ministeriötä sitova päätös (lausunto) täyttää siten oikeus turvavaatimuksen minimitason, vaikkei menettely KKO.ssa ehkä oikeusturvan osalta vastaa täysimittaista rikosprosessia yleisessä tuomioistuimessa syytetyn kuulemisineen. PeL 2 :n otsikko puhuu "oikeusvaltioperiaatteesta" Siitä säädetään 3 momentissa. Näyttää siltä, että niiltä osin kuin lakiehdotukset sääntelevät Suomen viranomaisten ja tuomioistuinten tehtävistä ja toimivaltuuksista, järjestelmät on kirjoitettu oikeusvaltioperiaatteiden mukaisesti. Tuomioistuimiin, kohdistettavat Mkmtasuositnkset hallituksen esityksessä on ymmärrettävä perustuslain 3 :n tuomioistuinten riippumattomuusperiaatteen näkökulmasta. Tällainen tulkintaohje, joka on siis nähtävä suosituksena, sisältyy mm. s. 22, palsta II, jossa ihmisten suojaksi kirjoitettua säännöstä sovellettaessa "olisi noudatettava varovaisuutta". Sivulla 23, palsta II olevan suosituksen mukaan luovuttamisesta tulisi ihmisoikeusperusteilla kieltäytyä "vain hyvin harvoissa tapauksissa ottaen huomioon, että kyseessä on henkilön luovuttaminen Euroopan unionin sisällä." EU:mm kaavailtuihin periisoikeussäännöksiinliittven voidaan lopuksi todeta seuraava. Toisin kuin edellisessä kappaleessa oleva tulkintasuositus näyttäisi edellyttävän (kohdassa, jonka mukaan luovuttamisesta ei voi kieltäytyä kaikkien perusoikeuksien suojaamiseksi), perusoikeusluku kaavaillussa uudessa EU:n "perustuslaillissa" sopimuksessa näyttäisi vahvistavan Suomen koko perusoikeussuojajärjestelmän minimitason. Koska puitepäätös on osa EU-oikeutta, saa EU:n tuomioistuin viimeistään EU:n perusoikeussäännöstön voimaantullessa oman roolinsa luovutus-järjestelmän noudattamisen valvonnassa. Jos unioniin saadaan toimiva perusoikeusjärjestelmä, alussa viitattu ihmisoikeiistuomioistuimen valvonnan tehottomuus saattaa ainakin osittain korvautua EU:n omalla perusoikeusval-vonnalla. Helsingissä 21 päivänä lokakuuta Ilkka Saraviita pääposti:iikka,saraviita@fimug T fi www-sivu: ks.esim Perustuslakivaliokunnan lausuntotietokanta ja perustuslaki 2000-päivitys 9/ Valtiosääntökursseja virtuaaliyliopistossa/is: urova.fi:8910/webct/public/show_courses.pl Liite: Poikkeuslaki ja sen valtuuttava valta:kansallisten tukien sidonta komission lupaan perustui viime kädessä liittymisasiakirjan säännöksiin. Komission luvanmaaräämisvalta oli valiokunnan käsityksen mukaan yksi

28 ruista tapauksista Joissa jäsenyys merkitsee toimivallan siirtymistä EU:n toimielimille. Tämä oli yksi niistä syistä, minkä vuoksi voimaansaattamislaki oli hallituksen esityksen perustelujen mukaan säädettävä supistetussa perustuslain säätämisjärjestyksessä ( vaikka se ei rajoittanut sisäistä suvereniteettia alueherruusnäkökulman kannalta, IS). Valiokunta huomautti, ettei se vielä ollut ottanut kantaa voimaansaattamislain käsimyjärjestykseen. Viittauksin lausuntoon 11/1994 valiokunta totesi, että muutettu 4 voitiin säätää tavallisena lakina, mikäli sen toinen käsittely suoritetaan voimaansaattamislain hyväksymisen jälkeen (vahvistamista ja voimaantuloa ei siis edellytetty IS). PrvL13a/1994 V^. * 3 **

29 unii EDUSKUNTA Perustuslakivaliokunta Jakelussa mainituille Perustuslakivaliokunnassa on lausuntoasiana käsiteltävänä oheinen hallituksen esitys 88/2003vp laiksi rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Esityksen lähtökohtana on, että kun tällä viikolla eduskunnalle annettavaan hallituksen esitykseen laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sisältyvä perustuslain 9 :n 3 momentin muutos on hyväksytty, nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyvä 1. lakiehdotus (EU-luovuttamislaki) voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslain muutosta ei liene mahdollista hyväksyä ennen EU-luovuttamislakiehdotuksen täysistuntokäsittelyä, jolloin lakiehdotus on ristiriidassa perustuslain 9 :n 3 momentin kanssa. Tämän tilanteen varalta perustuslakivaliokunta pyytää Teiltä kirjallisen lausunnon sen seikan vaikutuksesta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen (perustuslain 73 vai 95 :n 2 momentti), että ehdotus tarkoittaa SEU VI osaston määräysten mukaisesti tehdyn neuvoston puitepäätöksen kansallista täytäntöönpanoa; lakiehdotuksen aineelliseen sisältöön ei tarvitse erikseen puuttua. Lausunto pyydetään toimittamaan valiokunnalle viimeistään maanantaina Jarmo Vuorinen Sihteeri Jakelu - Professori Mikael Hiden - Professori (emeritus) Antero Jyränki - Professori Olli Mäenpää - Professori Kaarlo Tuori - Professori Veli-Pekka Viljanen Postiosoite: Sähköposti: Puhelin: Eduskunta jarmo.vuorinen@eduskunta.fi (09) , GSM Käyntiosoite: Internet: Faksi: Mannerheimintie 30 (09) PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE