EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHK O VALIOKUNNA T 7*1/

Transkriptio

1 EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHK O VALIOKUNNA T 7*1/

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 47/2005 vp toimeentuloturvan muutoksenhakua koskevaksi lainsäädännöksi annetun hallituksen esityksen (HE 155/2003 vp) täydentämisestä Saapunut j Mietintövk: Lähettäjä: Saapuitu spvm: Lopputoimi: Lopputöin». pvm: stv Täysistunto Lausuntoa varten Ministeriö: STM Lähetyspvm: Tilakoodi: Käsittely päättynyt PeVL 22/2005 vp Lausunto lähetetty StV Valmistunut Yks i tyi s koht ai nen käsittely Jatkettu I käsittely Yleiskeskustelu I käsittely Asiantuntijakuulemisen päättäminen PeVL 22/2005 vp PeVL 22/2005 vp lausuntoluonnos Kirjaus Ennakkokäsittely Kirjallinen lausunto merk. s aapuneeks i Ennakkokäsi ttely kirjallinen lausunto Asiantuntijoiden kuuleminen -oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin (K) Asiantu ntijoid en kuulemi nen - ylitark astaja Kai Kullaa sosiaal i- ja terveys ministe riö - ylitark astaja Carita Wuorenj uuri sosiaal i- ja terveys ministe riö - professori Veli-Pekka Viljanen (K) lim. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten professori Kaarlo Tuorin

3 Veli-Pekka Viljanen HE 47/2005 vp TOIMEENTULOTURVAN MUUTOKSENHAKUA KOSKE- VAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI ANNETUN HALLITUKSEN ESITYKSEN (HE 155/2003 vp) TÄYDENTÄMISESTÄ Eduskunnan perustuslakivaliokunta Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan ja työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan kokoonpano Hallituksen esitys on luonteeltaan perustuslain 71 :ssä tarkoitettu täydentävä esitys. Se liittyy hallituksen esitykseen 155/2003 vp, josta perustuslakivaliokunta on antanut lausuntonsa (PeVL 25/2004 vp). Perustuslakivaliokunnan lausunnossa alkuperäisen hallituksen esityksen katsottiin olevan kahdessa suhteessa ristiriidassa perustuslain kanssa. Ensinnäkin lakiehdotuksen tarkoittamien eläkevakuutuslautakunnan ja tapaturmavakuutuslautakunnan kokoonpano määräytyisi siten, että osa jäsenistä olisi intressipohjaisesti valittu. Valiokunta kiinnitti perustuslain 21 :n 1 momentissa säädetyn oikeuden kannalta merkittävänä, että eläkevakuutus- ja tapaturmavalituslautakuntien päätöksestä saa valittaa vakuutusoikeuteen. Perustuslain 21 :n 2 momentissa säädetyn oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta valiokunta totesi kuitenkin pitäneensä ongelmallisena, jos lainkäyttöelin tehdään kokoonpanoltaan sellaiseksi, että se ei täytä riippumattomuusvaatimusta. Valiokunta pitikin tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä lakiehdotusten muuttamista siten, että "tarkoitetunlaiset jäsenet eivät muodosta enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisesta kokoonpanosta". Nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvässä 4. lakiehdotuksessa säädetään tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan kokoonpanosta ja päätösvaltaisuudesta. Muutoksenhakulautakunnan jäsenistä 2 olisi työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteita tuntevia intressipohjaisia jäseniä ja 1 maatalousyrittäjäjärjeston ehdotuksen perusteella nimitetty intressipohjainen jäsen (53 a 4 mom.). Lakiehdotuksen 53 a :n 5-6 momentissa säädetään muutoksenhakulautakunnan jaoston päätösvaltaisuudesta, 8 momentissa vahvennetun jaoston päätösvaltaisuudesta ja 10 momentissa täysistunnon päätösvaltaisuudesta. Kaikkien näiden osalta päätösvaltaisuus voi täyttyä silloinkin, kun intressipohjaiset jäsenet ovat enemmistönä. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan osalta vastaavat säännökset sisältyvät 9. lakiehdotukseen. Jäsenistä merkittävä osa on intressipohjaisesti valittua (vähintään 4 työnantajayhdistysten edustavimpien järjestöjen ja vähintään 4 työntekijäin ja toimihenkilöiden edustavimpien

4 järjestöjen ehdottamaa jäsentä, ainakin 2 maatalousyrittäjien taloudellista etua valvovien edustavimpien järjestöjen ehdottamaa jäsentä ja ainakin 2 edustavimpien yrittäjäjärjestöjen ehdottamaa jäsentä; 2 ). Muutoksenhakulautakunnan ratkaisukokoonpanoista säädettäisiin 8 :ssä, vahvennetun jaoston kokoonpanosta ja päätösvaltaisuudesta 10 :ssäja täysistunnon päätösvaltaisuudesta 11 :ssä. Näidenkin osalta lakiehdotus ei aseta esteitä sille, että ratkaisukokoonpanossa enemmistö muodostuisi intressiedustajista. Kun otetaan pohjaksi perustuslakivaliokunnan aikaisempi alkuperäistä hallituksen esitystä koskeva lausunto 25/2004 vp, pidän selvänä, etteivät hallituksen esitykseen sisältyvät tapaturmaasioiden muutoksenhakulautakunnan sekä työeiäkeasioiden muutoksenhakulautakunnan ratkaisukokoonpanoja ja niiden päätösvaltaisuutta koskevat säännösehdotukset ole sopusoinnussa perustuslain 21 :ssä säädettyyn oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin sisältyvän lainkäyttöelimen riippumattomuusvaatimuksen kanssa. Pidäi» tältä osin tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä, että 4. lakiehdotuksen 53 a :n 5-6 momenttia, 8 momenttia ja 10 momenttia sekä 9. lakiehdotuksen 8 :ää, 10 :ää ja 11 :ää muutetaan siten, ettei lautakuntien ratkaisukokoonpanon enemmistö voi muodostua intressipohjaisista jäsenistä. 2. Oikeusballintomaksu Toinen perustuslakivaliokunnan aikaisemmassa lausunnossaan toteama ristiriita perustuslain kanssa perustui lakiehdotusten mukaisista eläkelaitoksilta tai vakuutuslaitoksilta perittäviin maksuihin, joita perustuslakivaliokunta piti valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan perustuslain 81 :n 1 momentin mukaisina veroina. Perustuslakivaliokunnan mukaan maksujen määräytymistä koskeva sääntely ei kuitenkaan täyttänyt perustuslain 81 :n 1 momentin vaatimusta, jonka mukaan veron suuruuden perusteista on säädettävä lailla. Tältä osin säännösehdotuksia on nyt tarkistettu täydentävässä esityksessä. 4. lakiehdotuksen 53 i :n mukaan tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan toiminta rahoitetaan vakuutuslaitoksilta perittävillä oikeushallintomaksuilla, joiden yhteismäärä vastaa niitä kokonaiskustannuksia, jotka aiheutuvat tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnalle tässä laissa säädettyjen muutoksenhakua koskevien tehtävien hoitamisesta. Lakiehdotuksen 53 i :n 3 momentin mukaan oikeushallintomaksu määrätään siten, että talousarviossa vahvistetut muutoksenhakulautakunnan kustannukset jaetaan tapaturmavakuutuslaitosten kesken määräämisvuotta edeltävänä vuonna mainittujen tapaturmavakuutuslaitosten lakisääteisen tapaturmavakuutuksen tuloslaskelman mukaisen vakuutusmaksutulon sekä Valtiokonttorin ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen laskennallisen maksutulon perusteella. Maksun määrän vahvistaa Vakuutusvalvontavirasto ja vakuutuslaitoksella on valitusoikeus maksusta. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan osalta eläkelaitoksilta perittävästä oikeushallintomaksusta säädetään 9. lakiehdotuksen 16 :ssä. Sen mukaan maksu määräytyy siten, että talousarviossa vahvistetut muutoksenhakulautakunnan kustannukset jaetaan

5 eläkelaitosten kesken mainituissa eläkelaitoksissa määräämisvuotta edeltävänä vuonna vakuutettujen työansioiden ja työtulojen perusteella. Tämänkin maksun määrää Vakuutusvalvontavirasto ja maksupäätös on valituskelpoinen. Perustuslakiuudistuksen esitöissä korostettiin perustuslain 81 :n 1 momentin edellyttävän, että lain säännösten tulisi olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä olisi sidottua harkintaa (HE 1/1998 vp, s. 134). Kun oikeushallintomak-sun suuruus olisi ehdotetulla tavalla sidottu sekä muutoksenhakulautakunnan todellisiin talousarviossa vahvistettuihin kustannuksiin että tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan osalta kertyneisiin vakuutusmaksutuloihin ja työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan osalta vakuutettujen työansioihin ja työtuloihin, voidaan maksun suuruuden määräytymistä koskevan päätöksenteon katsoa muodostuvan sillä tavoin oikeudellisesti sidotuksi, että se täyttää perustuslain 81 :n 1 momentin vähimmäisvaatimukset veron suuruuden perusteiden lakisääteisyydestä. Katson, että oikeushallintomaksujen määräytymistä koskevat säännökset eivät enää ole ristiriidassa perustuslain 81 :n mukaan verolaille asetettavien vaatimusten kanssa. PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä toimeentuloturvan muutoksenhakua koskevaksi lainsäädännöksi annetun hallituksen esityksen (HE 155/2003 vp) täydentämisestä (HE 47/2005 vp). Valituslautakuntien kokoonpano Täydentävän esityksen taustana on perustuslakivaliokunnan esityksestä 155/2003 vp antama lausunto 25/2004. Perustuslakivaliokunta tarkasteli lausunnossaan yhtäältä valituslautakuntien kokoonpanoa ja

6 toisaalta niiden rahoitusjärjestelmää. Valiokunta totesi lausuntoihinsa 15 ja 55/2002 vp viitaten, että se "ei ole pitänyt jonkin ratkaisuelimen kokoonpanon intressipohjaisuutta sinänsä ongelmallisena perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta, mutta on katsonut, että riippumattomuusvaatimuksen kanssa ei ole sopusoinnussa intressipohjaisten jäsenten määrän muodostaminen enemmistöksi". Valiokunnan mukaan tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä oli "muuttaa lakiehdotuksia siten, että tarkoitetunlaiset jäsenet eivät muodosta enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisissa istunnoissa". On erikoista, että nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä ei lainkaan mainita perustuslakivaliokunnan valituslautakuntien kokoonpanosta tekemää huomautusta. Huomautusta ei myöskään ole otettu huomioon säännösehdotuksissa. Niinpä ehdotetut säännökset työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan ja tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan jaoston, vahvennetun jaoston ja täysistunnon päätösvaltaisuudesta mahdollistavat yhä sen, että intressipohjaiset jäsenet ovat enemmistönä päätösvaltaisessa kokoonpanossa (L työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta 8, 10 ja 12 ; TapaturmavakuutusL 53a.3-7 ). Nyt käsiteltävään täydentävään esitykseen pätevätkin samat perustuslain 21.1 :n mukaista riippumattomuusvaatimusta koskevat valtiosääntöoikeudelliset huomautukset kuin "hallituksen alkuperäiseenkin esitykseen. Valituslautakuntien toiminnan rahoittamiseksi perittävä oikeushallintomaksu Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan 25/2004 vp, että hallituksen valituslautakuntien toiminnan rahoittamiseksi ehdottamia maksuja oli valtiosääntöoikeudellisesti pidettävä perustuslain 81.1 :ssä tarkoitettuna verona. Maksuja koskevat säännösehdotukset eivät valiokunnan mukaan täyttäneet sitä perustuslain 81.1 :n mukaista vaatimusta, jonka mukaan lailla on säädettävä myös veron suuruuden perusteista. Täydentävän esityksen mukaan eläke/tapaturmavakuutuslaitoksilta valituslautakuntien toiminnan rahoittamiseen perittävän oikeushallintomaksun suuruus määräytyisi siten, että Vakuutusvalvontaviraston lautakunnan hallintojaoston esityksestä vahvistaman talousarvion mukaiset kustannukset jaettaisiin maksuvelvollisten kesken laissa säädettyjen perusteiden mukaisesti. Eläkelaitosten oikeushallintomaksun perusteena olisivat määräämisvuotta edeltävänä vuonna vakuutetut työnansiot ja työtulot. Tapaturmavakuutuslaitosten maksettava maksu taas määräytyisi lakisääteisen tapaturmavakuutuksen tuloslaskelman mukaisen vakuutusmaksutulon sekä Valtiokonttorin ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen laskennallisen maksutulon perusteella. Maksun suuruuden vahvistaisi

7 Vakuutusvalvontavirasto asianomaisen valituslautakunnan hallintojaoston esityksestä. (L työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta ; TapaturmavakuutusL 53L1-3 ). Säännösehdotusten perusteella oikeushallintomaksun suuruudesta päätetään sidottua harkintaa noudattaen siten kuin perustuslakivaliokunta on edellyttänyt verolakien sisältövaatimuksia koskevassa lausuntokäytännössään. Lakiehdotukset sisältävät myös perustuslain 81.1 :n edellyttämät säännökset verovelvollisuuden perusteista ja verovelvollisten oikeusturvasta. Heimolassa f Kaarlo Tuori Professori Maija Saksiin Perustuslakivaliokunnalle Perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona hallituksen esityksestä (HE 47/2005 vp) toimeentuloturvan muutoksenhakua koskevaksi lainsäädännöksi annetun hallituksen esityksen (HE 155/2003 vp) täydentämisestä, esitän kohteliaimmin seuraavan. Lakiehdotukset ovat merkityksellisiä erityisesti perustuslain 21 :n kannalta. Muutoksenhakuelimen toiminnasta tulee lailla säätää siten, että perustuslain 21 :n vaatimukset oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä täyttyvät (PeVL 15/2002 vp). Muutoksenhakuelinten kokoonpano Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin ilmaissut huolen siitä, että intressiedustuspohjainen päätöksenteko on laajasti mukana yksilön perusoikeuksien toteuttamisessa (PeVL 46/2002 vp ja 55/2002 vp). Perustuslakivaliokunta ei ole kuitenkaan pitänyt jonkin ratkaisuelimen kokoonpanon intressipohjai-suutta sinänsä ongelmallisena perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta (PeVL 37/1997 vp, 35/2001 vp, 15/2002 vp), mutta on katsonut, että se, että intressipohjaiset jäsenet muodostavat enemmistön ei ole sopusoinnussa riippumattomuusvaatimuksen kanssa (PeVL 15/2002 vp). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt perustuslain 21 :n 1 momentin kannalta merkittävänä sitä, että eläkelautakunnan päätöksistä saa valittaa vakuutusoikeuteen (PeVL 15/ 2002 vp, 55/2002 vp ja 25/2004 vp).

8 Vaikka mahdollisuus valittaa vakuutusoikeuteen ikään kuin korjaa valituksen ensimmäisenä asteena käsittelevän muutoksenhakuelimen kokoonpanossa perustuslain 21 :n 1 kannalta olevan puutteen, se ei poista ongelmaa säännöksen 2 momentin vaatimusten kannalta. Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain 21 :n 2 momentin kannalta ongelmallisena sitä, että lainkäyttöelimen kokoonpano tehdään sellaiseksi, että se ei lähtökohtaisesti täytä riippumattomuusvaatimusta. Se on pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä sitä, että intressipohjaiset jäsenet eivät muodosta enemmistöä muutoksenhakulautakunnassa (PeVL 55/2002 vp ja 25/2004 vp). Asian käsittelyyn voi hallituksen esityksen mukaan osallistua lääkärijäseniä. Markkinaoikeuden kokoonpanoa käsitellessään perustuslakivaliokunta ei pitänyt ongelmallisena sitä, että asian käsittelyyn lainoppineiden jäsenten lisäksi osallistuu sivutoimisia asiantuntijajäseniä. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 21 :n 1 momentin kannalta ei ole estettä muodostaa ratkaisuelintä osaksi intressipohjaiseksi, kunhan ratkaisijan puolueettomuudesta voidaan kussakin yksittäisessä tapauksessa vakuuttua. Kun asiantuntijajäsenet eivät perustuslakivaliokunnan arvion mukaan ainakaan lähtökohtaisesti olleet intressiedustussidonnaisia ja heitä kuului päätösvaltaiseen kokoonpanoon enintään saman verran kuin lainoppineita jäseniä, ei valiokunta pitänyt elimen puolueettomuutta ongelmallisena (PeVL 35/2001 vp ja PeVL 37/1997). Nyt käsiteltävät lakiehdotukset ovat lääkärijäsenten lukumäärän kannalta perustuslakivaliokunnan näissä lausunnoissa tarkoittamalla ongelmattomia. Neljännen lakiehdotuksen 50 :ssä ja 53 a :ssä on säännökset tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenistä ja päätösvaltaisista kokoonpanoista. En huomannut nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen ja hallituksen esityksen HE 155/2003 vp sanamuotojen välillä mitään eroa. Työeiäkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäseniä ja päätösvaltaista kokoonpanoa koskevia 2 :n ja 8 :n säännöksiä on tarkennettu verrattuna täydennettävään esitykseen. Jaoston päätösvaltainen kokoonpano, 10 :n mukainen vahvennetun jaoston päätösvaltainen kokoonpano sekä 11 :n mukaisen täysistunnon päätösvaltainen kokoonpano näyttäisivät edelleen muodostuvan siten, että niissä on intressiedusrus enemmistönä. Näyttäisi siis siltä, että ehdotetuissa päätösvaltaisissa kokoonpanoissa intressipohjaiset jäsenet muodostavat sekä tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnassa että työeiäkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa enemmistön. Perustuslakivaliokunta piti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä täydennettävien lakiehdotusten muuttamista siten, että intressipohjaiset jäsenet eivät muodosta enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisissa istunnoissa (PeVL 25/2001 vp, s. 2/II). Mikäli olen osannut lukea ehdotettuja säännöksiä oikein, ovat nyt käsiteltävänä olevat ehdotukset edelleen perustuslain kannalta sillä tavoin ongelmallisia, että niitä ei voida hyväksyä tavaili sessa lainsäätämi sj ärj estyksessä. Suullinen käsittely Yhdeksännen lakiehdotuksen 12 :n 2 momentin mukaan eläkevalituslautakunnassa sovelletaan suulliseen käsittelyyn hallintolainkäyttölain 38 :ää, joka sääntelee suullisen käsittely toimittamista yksityisen asianosaisen pyynnöstä. Nykyisin asianosaisen pyynnöstä suullinen käsittely on voitu järjestää vain vakuutusoikeudessa. Lain muutos parantaa merkittävästi perustuslain 21 :n 2 momentin turvaaman oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen edellytyksiä jo ensimmäisessä muutoksenhaun vaiheessa ja samalla purkaa mahdollisesti vakuutusoikeuteen viimeisenä valitusasteena kohdistuvaa painetta. Neljännen lakiehdotuksen 53 :n mukaan tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnassa toimitetaan tarvittaessa hallintolainkäyttölain 37 :n mukainen suullinen käsittely. Edellä esittämilläni perusteilla tulisi myös tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnassa soveltaa hallintolainkäyttölain 38 :ää asianosaisen pyynnöstä toimitettavasta suullisesta käsittelystä. Päätöksen poistaminen

9 Ensimmäisen lakiehdotuksen 21 d koskee lainvoimaisen päätöksen poistamista. Säännöksen mukaan eläkelaitos voi tehtyään esityksen päätöksen poistamisesta väliaikaisesti keskeyttää eläkkeen maksamisen tai maksaa sen esityksensä mukaisesti. Eläkkeen maksamisen keskeyttämisen tarkoituksena on estää kohtuuttomat takaisinperinnät. Kun kuitenkin kysymys on usein eläkkeensaajan oikeudesta perustuslain 19 :n 2 momentin perustoimeentulon turvaavaan etuuteen, tulisi voida varmistua siitä, että hänen toimeentulonsa on turvattu eläkkeen maksun keskeyttämisen jälkeenkin. Kohtuuttomien tilanteiden välttämiseksi etuuden maksun keskeyttämisen edellytyksenä tulisi olla, että eläkelaitos olijaa henkilön hakemaan työttömyysturvaetuuksia, mikäli hän ei ole työkyvytön tai viime kädessä ohjaa hakemaan toimeentulotukea. Valitusoikeus neuvoston asetusta 1408/71 sovellettaessa 2 Henkilöön, joka on ansainnut eläkettä useassa EU:n jäsenvaltiossa, sovelletaan neuvoston asetusta ETY 1408/71. Asetuksen mukaan jokaisen jäsenvaltion toimivaltainen laitos tekee päätöksen eläkehakemuksesta oman lainsäädäntönsä mukaisesti. Päätökseen tyytymätön voi valittaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja valituksen käsittelee kansallinen muutoksenhakuelin. Asetuksen ETY 1408/71 toimeenpanosta annetun asetuksen ETY 574/71 mukaan valitusaika alkaa kulua vasta kun ns. eläkehakemusta käsittelevä laitos on antanut eri jäsenvaltioiden laitosten antamista päätöksistä yhteenvetopäätöksen. Suomessa muutoksenhakuelinten käytäntö ei ole ollut yhdenmukainen, vaan joissain tilanteissa valitus on käsitelty jo ennen yhteenvetopäätöksen antamista ja toisinaan valitusta ei ole tutkittu ennen yhteenvetopäätöstä. Eläkkeen hakijoiden oikeusturvan ja yhdenvertaisen kohtelun kannalta on tärkeää, että kysymys selkeytetään kansallisessa lainsäädännössä. Hallituksen esityksen ensimmäisen lakiehdotuksen 21 :n 3 momentin mukaan työkyvyttömyyseläkkeen saamisen edellytyksiä koskevaan päätökseen voi hakea muutosta jo ennen yhteenvetopäätöksen antamista. Perusteluna esitetään että työkyvyn arviointi ei kuulu asetuksen 1408/71 soveltamisalaan. Muista eläkepäätöksistä voi hakea muutosta vasta saatuaan yhteenvedon. Perustuslain 21 :n edistämisen näkökulmasta pidän mahdollisena myös sitä, että muutosta voidaan hakea muustakin eläkepäätöksestä kuin vain työkyvyn arviointia koskevasta päätöksestä. Mikäli yhteenvetopäätös tuottaa uutta tietoa, valitusoikeus voi lähteä kulumaan uudelleen. Kysymys on siitä, katsotaanko, että EY:n muutoksenhakumenettelyä koskeva asetuksen tasoinen säännös voi rajoittaa kansallisen perustuslain mukaista oikeutta hakea muutosta oikeuksiaan koskevaan päätökseen. Rahoitus Eläkevalituslautakunnan rahoittamista koskevat ehdotukset täyttävät perustuslain 81 :n 1 momentin vaatimukset verovelvollisuudesta ja veron suuruudesta säätämisestä perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 25/2004 vp edellytetyllä tavalla. Perusoikeuksien toteuttamista valvovien muutoksenhakuelinten toiminnan rahoittaminen tällä tavoin erillisillä valtion tulo- ja menoarvion ulkopuolisilla veroilla tai maksuilla ei kuitenkaan ole nähdäkseni perustuslain hengen mukaista. Oikeussuojan antaminen on perustuslain mukaan valtion tehtävä. Tämän tehtävän toteuttamisen asteittainen siirtäminen erillisen rahoituksen varassa toimiville eri intressiryhmien nimittämille saattaa olla valtiosääntöisesti ongelmallista. Voitaisiinhan ajatella, että avioeroja käsittelevien tuomioistuinten rahoitus kerättäisiin avioliiton solmineilta henkilöiltä, lasten huoltoa ja tapaamisoikeutta käsittelevien tuomioistuinten rahoitus lapsiperheiltä, ympäristöasioita käsittelevien tuomioistuinten rahoitus kiinteistön omistajilta. Esimerkkien listaa on helppo jatkaa. Toimeentuloturvan muutoksenhakujärjestelmän kokonaisvaltaisen kehittämisen kannalta olisi ollut asianmukaisempaa, että hallituksen esityksessä vakuutusvalvontavirastolle annetut tehtävät olisi annettu oikeusministeriölle, jonka hallinnon alaan vakuutusoikeus kuuluu. Tämä olisi nähdäkseni edistänyt paremmin kuin nyt esitetty ratkaisu oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Helsingissa 16 päivänä toukokuuta 2005

10 PeVX /2005 vp HE 47/2005 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO /2005 vp Hallituksen esitys toimeentuloturvan muutoksenhakua koskevaksi lainsäädännöksi annetun hallituksen esityksen (HE 155/2003 vp) täydentämisestä Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 26 päivänä huhtikuuta 2005 lähettäessään hallituksen esityksen toimeentuloturvan muutoksenhakua koskevaksi lainsäädännöksi annetun hallituksen esityksen (HE 155/2003 vp) täydentämisestä (HE 47/2005 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi sosiaali- ja terveysvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali- ja terveysvaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ylitarkastaja Kai Kullaa ja ylitarkastaja Carita Wuorenjuuri, sosiaali- ja terveysministeriö - oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin - professori Veli-Pekka Viljanen. Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

11 professori Kaarlo Tuori. HE 47/2005 vp Versio 0.1 Viitetieto Valiokunta on antanut hallituksen esityksestä toimeentuloturvan muutoksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 155/2003 vp) lausunnon (PeVL 25/2004 vp). HALLITUKSEN ESITYS Täydentävässä esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi hallituksen alkuperäisessä esityksessä ehdotettua sääntelyä toimeentuloturvan muutoksenhakua koskevaksi lainsäädännöksi (HE 155/2003 vp). Täsmennykset kohdistuvat säännöksiin eläkelautakunnan ja tapaturmalautakunnan rahoituksesta. Eläkelautakunnan organisaatiosta ehdotetaan säädettäväksi erillisellä lailla. Lisäksi ehdotetaan tarkistettavaksi eläkelautakunnan ja tapaturmalautakunnan nimet. Esitys liittyy yksityisten alojen työeläkelakien yhtenäistämistä koskevaan hallituksen esitykseen työntekijän eläkelaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta Esityksen saätämisjärjestysperustelujen mukaan ehdotetut sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntia koskevat muutokset vahvistavat osaltaan perustuslain 21 :ssä tarkoitettua oikeusturvaa sosiaaliturvan muutoksenhaussa. Näin ollen hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valituslautakuntien kokoonpano Hallituksen alkuperäisessä esityksessä ehdotettiin muutettaviksi työntekijäin eläkelain ja tapaturmavakuutuslain säännöksiä muutoksentekojärjestelmästä. Tuolloisen esityksen 1. lakiehdotuksen 20 c :n ja 3. lakiehdotuksen 53 a :n säännökset eläke-ja tapa-

12 PeVL /2005 vp HE 47/2005 vp turmavalituslautakunnan jaoston, vahvennetun jaoston ja täysistunnon päätösvaltaisuudesta mahdollistivat sen, että intressipohjaiset jäsenet muodostavat toimielimen päätösvaltaisessa kokoonpanossa enemmistön. Perustuslakivaliokunta piti tätä ongelmallisena perustuslain 21 :n 2 momentissa säädetyn oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta. Lakiehdotuksia oli siksi muutettava siten, että tarkoitetunlaiset jäsenet eivät muodosta enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisissa istunnoissa. Lakiehdotusten tällainen tarkistaminen oli edellytys niiden käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 25/2004 vp, s. 2/II). Täydentävässä esityksessä ei ehdoteta tehtäväksi valiokunnan aiemmassa lausunnossa mainittuja tarkistuksia tapaturmavakuutuslain 53 a :n säännöksiin (4. lakiehdotus) tapaturmaasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenistä ja päätösvaltaisuudesta. Niin ikään täydentävän esityksen 9. lakiehdotuksen 2, 8, 10 ja 11 :n säännökset mahdollistavat edelleen sen, että intressipohjaiset jäsenet muodostavat enemmistön työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jaoston, vahvennetun jaoston ja täysistunnon päätösvaltaisessa kokoonpanossa. Täydentävän esityksen 4. ja 9. lakiehdotuksen säännöksiä muutoksenhakulautakunnista on näin ollen välttämätöntä tarkistaa siten, etteivät intressipohjaiset jäsenet voi muodostaa enemmistöä näiden toimielinten päätösvaltaisissa kokoonpanoissa. Lakiehdotusten tällainen tarkistaminen on edellytys niiden käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lautakuntien rahoitus Perustuslakivaliokunta piti alkuperäisestä esityksestä antamassaan lausunnossa ongelmallisena sitä, että lakiehdotusten mukaiset eläke- ja vakuutuslaitoksilta perittävät eläkevalituslautakunnan ja tapaturmavalituslautakunnan rahoittamiseen menevät maksut olivat valtiosääntöoikeudellisesti pikemminkin veron kuin maksun luonteisia. Tavailisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä siksi oli, että lakiehdotukset saatetaan näiltä osin vastaamaan perustuslain 81 :n 1 momentin vaatimuksia verolaista (PeVL 25/2004 vp, s. 3/II). Valiokunnan tekemät huomautukset on täydentävässä esityksessä otettu asianmukaisesti huomioon tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan toiminnan rahoituksen osalta 4. lakiehdotuksen 53 i :ssä ja työeiäkeasioiden muutoksenhakulautakunnan osalta 9. lakiehdotuksen 16 :ssä.

13 PeVL /2005 vp HE 47/2005 vp Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 4. ja 9. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan 4. lakiehdotuksen 53 a :stä sekä 9. lakiehdotuksen 2, S, 10 ja 11 :stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen muutoksenhakuelimen huomautus päätösvaltaisesta kokoonpanosta otetaan asianmukaisesti huomioon. Helsingissä päivänä kesäkuuta 2005 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho /sd jäs. Leena Harkimo /kok Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson Ix Irina Krohn /vihr Miapetra Kumpula /sd Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors Ix. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Petri Helander.