B EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO. ililjjlll VALIOKUNNAT /, ^

Transkriptio

1 B EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO ililjjlll VALIOKUNNAT /, ^

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 182/2006 vp laiksi työttömyysturvalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: StV Ministeriö: STM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: Saapumispvm: Kiireellisyys: Kiireellinen Tilakoodi: Käsittely päättynyt Käsaikataulu: voimaan Lopputoimi: PeVL 34/2006 vp Lopputoimpvm: Lausunto lähetetty StV PeVL 34/2006 vp 2006 Valmistunut PeVL 34/2006 vp 2006 Yksityiskohtainen käsittely 2006 Käsittely Yleiskeskustelu lausuntoluonnos 2006 Valmistava keskustelu 2006 Asiantuntij akuulemisen päättäminen 2006 Käsittely Asiantuntij akuulemisen hyväksyminen 2006 Ennakkokäsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -hallitussihteeri Kirsi Päivänsalo sosiaali- ja terveysministeriö -oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) Asian ilmoittaminen Ilm vkaan saapuneeksi (lausunto) Kirjaus Saap lausuntoa varten Maija SafcsHn ^ "?*jjw,*^a Vj

3 Perustuslakivaliokunnalle Perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona hallituksen esityksestä laiksi työttömyysturvalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 182/2006 vp) esitän kohteliaimmin seuraavan Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta on valituselimenä toimiessaan perustuslain 3 :n 3 momentin tarkoittamaa tuomiovaltaa käyttävä elin Perustuslain 21 :n 2 momentissa tarkoitettujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden tulee täyttyä muutoksenhakuelimen toiminnassa Tuomiovaltaa erikseen määrätyillä toimialoilla käyttävistä erityistuomioistuimista on perustuslain 98 :n 3 momentin mukaan säädettävä lailla (PeVL 15/2002 vp, s 3/II, PeVL 55/2002 vp, s 3/1, Pe VL 25/2004 vp, s 2/1) Perustuslain 3 :n 3 momentti, 21, 102 ja 103 yhdessä turvaavat tuomioistuinten riippumattomuuden Nimittäminen Perustuslain 102 :n mukaan tasavallan presidentti nimittää vakinaiset tuomarit laissa säädetyn menettelyn mukaisesti Muiden tuomarien nimittämisestä säädetään lailla Säännöksen tarkoituksena on turvata tuomioistuimen riippumattomuutta Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain 3 :ssä ilmaistun vallanjakoperiaatteen kannalta ongelmallisena, että valta tuomarien nimityksissä on valtioneuvostolla eikä tuomioistuimilla Olennaista valiokunnan mukaan on menettely, jolla nimitettävät henkilöt seuloutuvat esille Perustuslaki sinänsä sallii erilaiset nimittämismenettelyt, mutta menettelyn tulee kokonaisuudessaan turvata yhteiskunnan moniarvoisuuden heijastuminen korkeat ammatilliset vaatimuksen täyttävän tuomari-kunnan kokoonpanossa ja estää sisäiseen itsetäydennykseen liiallisesti perustuvat nimitykset (PeVM 10/1998 vp, s 18, 30, PeVL 13/1999 vp, s 2/H)

4 Työttömyysturvalain muuttamista koskevan ehdotuksen 12a luvun 2 :n mukaan valtioneuvosto määrää työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan puheenjohtajan, varapuheenjohtajat ja muut jäsenet ja varajäsenet Työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteita tuntevien jäsenet määrätään työnantajien ja työntekijöiden edustavimpien keskusjärjestöjen esityksestä Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin pitänyt mahdollisena tämän kaltaisen nimitysmenettelyn säätämistä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä Edunvalvontajärjestöihin vallan keskittävä nimittämismenettely ei kuitenkaan ole aivan helposti yhteen sovitettavissa perustuslain 3 :n ilmentämän vallanjakoperiaatteen kanssa Valtiosäännön kannalta ongelmallista asetelmaa lieventää se, että muutoksenhakulautakunnan päätöksestä voi valittaa vakuutusoikeuteen sekä se, että 12a luvun 3 :n mukaan päätösvaltaisessa kokoonpanossa läsnä olevista jäsenistä enintään puolet voi olla edun vai vontajärj estojen esityksestä nimitettyjä jäseniä Pidän kuitenkin valtiosäännön kannalta ongelmallisena sitä, että nimittämiseen luodaan sellainen menettely, joka lähtökohdaltaan ei ole perustuslain perustavien periaatteiden mukainen Tämä on myös omiaan vähentämään luottamusta sosiaaliturvaa koskevaan muutoksenhakujärjestelmään Perustuslakivaliokunta on viime helmikuussa käsitellyt hallinto-oikeuslain muutoksen yhteydessä tuomarien asemaa todeten, että tuomioistuimen riippumattomuutta turvaa perustuslain 103 :n säännökset tuomarien virassapysymisoikeudesta, eroamisvelvollisuudesta ja virkasuhteen perusteista Lisäksi tuomarien riippumattomuus on otettava huomioon nimitysmenettelyssä Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla asettaa vaatimuksia tuomioistuimen jäsenten nimittämismenettelylle, toimikauden pituuteen, takeisiin ulkopuolista painostusta vastaan ja siihen, näyttääkö tuomioistuin riippumattomalta Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslaki ei estä tuomarin nimittämistä määräajaksi tai sivutoimiseksi Määräaikainen nimittäminen ei ole ihmisoikeussopimuksenkaan karmalta ongelmallinen, jos tänä aikana tuomari nauttii erottamattomuutta Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että hyvin lyhytaikainen nimitys voi olla kyseenalainen tuomioistuimen riippumattomuuden kannalta (PeVL 2/2006 vp, s 2-3) Ehdotetun 12a luvun 2 :n mukaan puheenjohtaja, varapuheenjohtajat ja jäsenet nimitettäisiin viideksi vuodeksi Määräaikainen nimittäminen täyttää perustuslain asettamat vaatimukset Muutoksenhakulautakunnan riippumattomuuden kannalta on merkittävää myös se, että 12a luvun 1 :ään ehdotetun muutoksen mukaan lautakunta ei enää toimisi sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä, vaan sen hallinnon alalla Muutoksenhakujärjestelmän kokonaisvaltaisen kehittämisen kannalta olisi toki perustellumpaa, että kaikki toimeentuloturvan muutoksenhaun elimet kuuluisivat oikeusministeriön hallinnon alaan Päätösvaltainen kokoonpano

5 Perustuslaissa ei ole säännöksiä muiden kuin ylimpien tuomioistuinten tuomiovoipaisuudesta Muiden tuomioistuinten kokoonpanon ja päätösvaltaisuuden sääntely on merkityksellistä ennen kaikkea perustuslain 21 :n kannalta Tuomioistuimen ratkaisukokoonpano vaikuttaa asian käsittelyn asianmukaisuuteen ja joutuisuuteen sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten toteuttamiseen (PeVL 2/2006 vp, s 2/1) Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden ja perustuslain 21 :n 2 momentissa säädetyn oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta sitä, että muutoksenhakuelimen päätösvaltaisessa kokoonpanossa intressipohjaiset jäsenet muodostaisivat enemmistön Se on pitänyt lakiehdotusten hyväksymistä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä mahdollisena vain sillä edellytyksellä, etteivät intressipohjaiset jäsenet muodosta enemmistöä (PeVL 15/2002 vp, s 4/1, PeVL 55/2002 vp, s 3/II, PeVL 25/2004 vp, s im, PeVL 22/2005 vp, s 2) Nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen mukaan työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan jaoston, vahvennetun jaoston ja täysistunnon päätösvaltaisuuden edellytyksenä ensimmäisen lakiehdotuksen 12a luvun 3 :n mukaan olisi, että enintään puolet läsnä olevista jäsenistä olisi intres-sipohjaisia jäseniä Näin intressipohjaiset jäsenet eivät missään kokoonpanossa muodostaisi enemmistöä Ehdotus on tältä osin perustuslain 21 :n vaatimusten mukainen Valiokunta on kuitenkin toistuvasti ilmoittanut huolensa siitä, että intressiedustuspohjainen päätöksenteko on laajasti mukana yksilön perusoikeussuojan toteuttamisessa (PeVL 46/2002 vp, s 9/1, PeVL 55/2002 vp, s 3/II) Huoli intressiedustuksesta yksilön perusoikeussuojan toteuttamisessa voidaan toistaa tämänkin lakiehdotuksen yhteydessä Markkinaoikeutta koskevaa lakiehdotusta käsitellessään perustuslakivaliokunta ei nähnyt estettä sille, että valituselin muodostettaisiin intressipohjaiseksi, kunhan kunkin ratkaisijan puolueettomuudesta voidaan vakuuttua yksittäisessä tapauksessa Puolueettomuuteen kohdistuvia epäilyjä ei valiokunnan mukaan ollut, kun markkinaoikeudessa asiantuntijajäseniä ei ainakaan lähtökohtaisesti voida pitää intressisidonnaisina ja heitä on kokoonpanossa enintään saman verran kuin lainoppineita jäseniä (PeVL 35/2001 vp, s 2-3) Tämän linjauksen mukaista olisi, että eri intressiryhmiä edustavia tahoja olisi kokoonpanossa aina enintään saman verran kuin lainoppineita jäseniä Suullinen käsittely

6 Ensimmäisen lakiehdotuksen 12a luvun 5 :n mukaan muutoksenhakulautakunnassa voitaisiin järjestää hallintolainkäyttölain 38 :n mukainen suullinen käsittely yksityisen asianosaisen pyynnöstä Ehdotus laajentaa mahdollisuutta saada suullinen käsittely jo muutoksenhakulautakunnassa ja vähentänee tarvetta suullisen käsittelyyn vakuutusoikeudessa Muutos edistää perustuslain turvaaman 21 :n oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista Päätöksen poistaminen Lainvoimaisen päätöksen poistamista koskevat asiat sitovat vakuutusoikeuden resursseja merkittävässä määrin Tämän vuoksi on perusteltua, että työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan toimivaltaa laajennetaan siten, että se voisi ensimmäisen lakiehdotuksen 12 luvun 7 :n mukaan poistaa Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan lainvoimaisen päätöksen, jos päätös perustuu virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen taikka on ilmeisesti lain vastainen Toisen lakiehdotuksen 25 :n mukaan lautakunta voisi poistaa aikuiskoulutustukea koskevan Koulutusrahaston antaman lainvoimaisen päätöksen samoilla perusteilla Päätöksen poistamista on ehdotuksen mukaan haettava viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman Erityisen painavista syistä päätös voidaan poistaa määräajan jälkeen tehdystä hakemuksesta Vaikka muutosehdotus edistää oikeusturvan toteutumista vapauttaessaan vakuutusoikeuden voimavaroja, se ei ole täysin ongelmaton Äärimmäisissä tapauksissa säännös antaa mahdollisuuden poistaa päätös ja periä maksetut etuudet takaisin vielä viiden vuoden tai sitäkin pidemmän ajan kuluttua Mikäli päätöksen poistamisen peruste ei ole millään tavoin etuuden saajan syyksi luettavissa, vaan johtuu esimerkiksi etuuspäätöksen tekijän virheellisestä lain tulkinnasta, saattaa päätöksen poistaminen ja työttömyysturvaetuuden tai aikuiskoulutustuen takaisin periminen olla kohtuutonta Kohtuuttomuutta arvioitaessa on merkitystä myös sillä, miten pitkä aika on kulunut päätöksestä ja etuuksien maksamisesta Kohtuuttomuus liittyy luottamuksensuojan periaatteeseen, jonka mukaan vilpittömässä mielessä olevan asianosaisen on voitava luottaa hänelle myönteisten viranomaispäätösten pysyvyyteen, jonka mukaan hän on sopeuttanut elämänsä Hallintooikeudessa periaatteena on, että kirjoitus- tai laskuvirhettä ei saa korjata, jos se johtaisi asianosaiselle kohtuuttomaan lopputulokseen Vaikka valtiosääntöoikeudellinen luottamuksensuojan periaate on perustuslakivaliokunnan käytännössä ollut vasta idullaan eläkeuudistusten yhteydessä, olisi nähdäkseni vilpittömän etuudensaajan luottamusta etuuspäätöksen pysyvyyteen suojattava Mahdollisuutta takautuvasti poistaa päätökset tulisi rajoittaa ainoastaan tilanteisiin, joissa etuudensaaja ei ole syyllistynyt vilppiin tai laiminlyöntiin ja on vilpittömässä mielessä vastaanottanut etuuksia Lisäksi ehdotusta olisi täsmennettävä siltä osin, mitä tarkoitetaan

7 erityisen painavilla syillä, jotka saattavat oikeuttaa päätöksen poistamiseen yli viiden vuoden kuluttua päätöksen lainvoimaisuudesta Tehtyään päätöksen poistamista koskevan vaatimuksen etuuden maksaja voi keskeyttää etuuden maksamisen kunnes asia on ratkaistu Etuuden maksamisen keskeyttämisen tarkoituksena on estää kohtuuttomat takaisinperinnät Kun työttömyysturvaetuus on perustuslain 19 :n 2 momentissa turvattu etuus, tulisi kohtuuttomien tilanteiden estämiseksi ennen etuuden maksamisen keskeyttämistä varmistua siitä, että asianosaisen toimeentulo on turvattu Tämä tulisi tehdä aina silloin, kun päätöksen poistaminen ei perustu etuuden saajan vastuulla oleviin syihin Tietojensaantioikeus Työttömyysturva-asiamiehen tiedonsaantioikeudesta on säännös ensimmäisen lakiehdotuksen 13 luvun 9 :ssä Säännöksen mukaan asiamiehellä on oikeus saada tietoja työvoimapoliittisista lausunnoista siinä laajuudessa kuin asiamiehen tehtävät edellyttävät Säännöstä tulisi muuttaa siten, että oikeus saada tietoja rajoittuu välttämättömiin tietoihin Näin muotoiltuna säännös vastaisi niitä vaatimuksia, joita perustuslakivaliokunta on pitänyt välttämättömänä (PeVL 14/2002 vp, s 2-4, PeVL 15/2002 vp, s 2-3, PeVL 55/2002 vp, s 3/11, PeVL 30/2005 vp, s 4/1) Henkilöstön asema Perustuslain 80 :n 1 momentissa pidätetään lailla säänneltäväksi yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka muuten kuuluvat lain alaan Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan myös virkamiesten oikeusaseman perusteet kuuluvat säännöksen alaan Perustuslain mukaista ei ole se, että virkamiehen oikeusaseman kannalta keskeinen sääntely jää lain tasolla huomattavan yleispiirteiseksi (PeVL 1/1998 vp, s 131/H, PeVL3/2000 vp, s 3/1, PeVL 1/2005 vp, s 3/1, PeVL 41/2005 vp, 2/1) Perustuslain 103 sisältää erityissäännökset tuomareista Sen 3 momentin mukaan tuomareiden virkasuhteen perusteista muutoin säädetään erikseen lailla Perustuslakivaliokunnan mukaan on selvää, että tämä tarkoittaa esimerkiksi tuomareiden palkkausta ja muita palvelussuhteen keskeisiä ehtoja (PeVL 19/2001 vp, s 2/1) Työttömyysturvalain muuttamistä koskevaan lakiin ehdotetun 12 a luvun 6 :n mukaan tarkemmat säännökset työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan henkilöstöstä annetaan valtioneuvoston asetuksella Koska jäsenten palvelussuhteen ehdot saattavat vaikuttaa koko muutoksenhakuelimen riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen, olisi laissa säädettävä työttömyysturvan

8 muutoksenhakulautakunnan jäsenten palkkauksesta ja muista palvelussuhteen keskeisistä ehdoista, kuten siitä, ovatko jäsenet työ- vai virkasuhteessa Delegointisäännöstä tulisi siten täsmentää Helsingissä 17 päivänä lokakuuta 2006 Maija Saksiin

9 Veli-Pekka Viljanen HE 182 vp LAIKSI TYÖTTÖMYYSTURVALAIN JA ERÄIDEN SII- HEN LIITTYVIEN LAKIEN MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan kokoonpano Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta toimisi 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 1 :n mukaan ensimmäisenä muutoksenhakuasteena työttömyysturvaa koskevissa asioissa ja lisäksi muutoksenhakuasteena asioissa, joista laissa erikseen niin säädetään Muutoksenhakulautakunnan kokoonpano määräytyisi osittain intressipohjaisesti (12 a luku 2 ) Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta on sellainen muutoksenhakuelin, josta perustuslakivaliokunnan vakiintunutta käytäntöä seuraten on perustuslain 98 :n 3 momentin ilmentämän periaatteen mukaisesti säädettävä lailla ja jonka toiminnassa perustuslain 21 :n 2 momentissa tarkoitettujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden tulee täyttyä Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt jonkin ratkaisuelimen kokoonpanon intressipohjaisuutta sinänsä ongelmallisena perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta, mutta samalla se on todennut, että riippumattomuusvaatimuksen kanssa ei ole sopusoinnussa intressipohjaisten jäsenten määrän muodostuminen enemmistöksi (ks esim PeVL 55/2002 vp, s 3, PeVL 25/2004 vp, s 2) Perustuslakivaliokunnan käytännön valossa on perustuslain 21 :n 1 momentissa säädetyn oikeuden kannalta merkityksellistä, että muutoksenhakulautakunnan päätöksistä voidaan edelleen valittaa vakuutusoikeuteen Perustuslain 21 :n 2 momentissa säädetyn oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta valiokunta on kuitenkin pitänyt ongelmallisena, jos lainkäyttöelin tehdään kokoonpanoltaan sellaiseksi, että se ei täytä riippumattomuusvaatimusta Valiokunta onkin pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisen ehtona, etteivät intressipohjaisesti valitut jäsenet muodosta enemmistöä tällaisten lainkäyttöelinten päätösvaltaisissa istunnoissa (ks PeVL 25/2004 vp» s 2, PeVL 22/2005 vp, s 2) 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 3 :n 5 momentin mukaan jaosto, vahvennettu jaosto ja täysistunto ovat päätösvaltaisia vain, jos yhteensä enintään puolet läsnä olevista jäsenistä on työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteita tuntevia jäseniä Ehdotus täyttää tältä osin perustuslakivaliokunnan käytännössä asetetun vaatimuksen, jonka mukaan intressi-

10 10 pohjaisesti valitut jäsenet eivät voi muodostaa enemmistöä muutoksenhakulautakunnan päätösvaltaisissa istunnoissa Lainkäyttöelimen riippumattomuuden näkökulmasta on lisäksi merkityksellistä, että 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 2 :n mukaan lautakunnan jäsenten oikeudesta pysyä tehtävässään on voimassa, mitä tuomarinviran haltijoista on säädetty Näin ollen he nauttivat perustuslain 103 :ssä turvattua tuomarin erityistä virassapysymisoikeutta Edellä olevaan viitaten katson, etteivät ehdotukset työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan kokoonpanosta ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisia 2 Muita seikkoja 1 lakiehdotuksen 12 luvun 7 :ssä säädetään päätöksen poistamisesta Pykälän 3 momentin mukaan tehtyään päätöksen poistamista koskevan hakemuksen työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnalle tai vakuutusoikeudelle Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa voi, kunnes asia on uudelleen ratkaistu, väliaikaisesti keskeyttää etuuden maksamisen tai maksaa sen vaatimuksensa mukaisesti Saman pykälän 4 momentin mukaan myös Vakuutusvalvontavirasto voi määrätä etuuden maksamisen väliaikaisesti keskeytettäväksi tai maksettavaksi esityksensä mukaisena Ehdotusta arvioitaessa on otettava huomioon, että kyse on perustuslain 19 :n 2 momentissa tarkoitetuista etuuksista, jotka osaltaan takaavat oikeutta perustoimeentulon turvaan työttömyyden aikana Vaikka etuuksien maksatuksen keskeyttäminen voi useimmissa päätöksen poistamista tarkoittavissa tilanteissa olla perusteltua, saattaa se joissakin tapauksissa muodostua etuuden saajan kannalta kohtuuttomaksi Tämän vuoksi olisi perusoikeusnäkökulmasta perusteltua, että työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta tai vakuutusoikeus voisi määrätä, että päätöksen poistamista koskevasta hakemuksesta huolimatta etuuden maksatusta jatketaan alkuperäisen lainvoimaisen päätöksen mukaan, kunnes poistohakemus on lopullisesti ratkaistu Vastaavanlainen lisäys olisi syytä tehdä 2 lakiehdotuksen 25 :n 3 momenttiin, joka koskee aikuiskoulutustuen maksatuksen keskeyttämistä tai maksamista päätöksen poistamista koskevan vaatimuksen mukaisena 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 6 :n mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan organisaatiosta, henkilöstöstä, asioiden käsittelystä ja toiminnasta Lähtökohtaisesti asetustasoisen sääntelyn käyttämiseen riippumattoman lainkäyttöelimen yhteydessä tulee suhtautua pidättyvästi Juuri muutoksenhakulautakuntaa koskevan sääntelyn lakitasoisuus voidaan nähdä keskeisenä lautakunnan riippumattomuuden takeena

11 Ongelmallisin kohta asetuksenantovaltuudessa näyttäisi olevan tarkempien säännösten antaminen asetuksella "asioiden käsittelystä" 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 5 :n 1 momentin mukaan "asian käsittelyssä" työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan hallintolainkäyttölakia, "jollei erikseen toisin säädetä" Pykälän viittausta erikseen säätämiseen ei ole täsmennetty koskemaan vain lakitasoista sääntelyä Näin ollen 5 :n 1 momentin suhde 6 :n asetuksenantovaltuuteen jää epämääräiseksi Periaatteessa pykälien sanamuodot näyttäisivät jättävän mahdolliseksi, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin poiketa hallintolainkäyttölain soveltamisesta työttömyysturvan muutoksenhakulautakuntaan Tämä olisi ongelmallista oikeusnormien hierarkkisten suhteiden kannalta Hallintolainkäyttölaista tehtävien poikkeusten koskien asian käsittelyä työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnassa tulisi perustua nimenomaan laintasoisiin säännöksiin Siten 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 5 :n 1 momenttia tulisi täsmentää muuttamalla loppuosa kuulumaan: "jollei lailla erikseen toisin säädetä" Toinen mahdollisuus on poistaa maininta asioiden käsittelystä 12 a luvun 6 :n 1 momentin sisältämästä asetuksenantovaltuudesta

12 P i/p gcyioo s ^r// SJ L OONJNJO^ Ä V f O 20 O PeVL /2006 vp HE 182/2006 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN * LAUSUNTO /2006 vp Hallituksen esitys laiksi työttömyysturvalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 10 päivänä lokakuuta 2006 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi työttömyysturvalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 182/2006 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi sosiaali- ja terveysvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali-ja terveysvaliokunnalle Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitussihteeri Kirsi Päivänsalo, sosiaali- ja terveysministeriö - oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin - professori Veli-Pekka Viljanen HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia, aikuiskoulutuksesta annettua lakia ja eräitä muita lakeja, joissa säädetään muutoksenhausta työttömyysturvalautakuntaan Työttömyysturvalautakunnan nimi muutetaan työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnaksi Työttömyysturvalakia ja aikuiskoulutuksesta annettua lakia ehdote- HE 182/2006 vp Versio 01

13 taan muutettavaksi muun muassa siten, että työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnalla on oikeus ratkaista Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan taikka Koulutusrahaston päätöksistä tehtyjä poistohakemuksia Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007 Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa todetaan työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan täyttävän perustuslain 98 :n 3 momentissa tarkoitetun lailla säätämisen edellytyksen ja täyttävän myös perustuslain 21 :n 2 momentin mukaisen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden vaatimukset Lakiesitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mutta hallitus pitää kuitenkin suotavana, että asiasta pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Muutoksenhakulautakunnan kokoonpano Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan ehdotetaan toimivan 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 1 :n nojalla ensimmäisenä muutoksenhakuasteena työttömyysturvaa koskevissa asioissa Lisäksi se toimii muutoksenhakuasteena asioissa, joista laissa erikseen niin säädetään Kokoonpanoltaan muutoksenhakulautakunta on 12 a luvun 2 :n mukaan osaksi intressipohjainen Perustuslakivaliokunta on katsonut työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan sellaiseksi muutoksenhakuelimeksi, josta tulee perustuslain 98 :n 3 momentin perusteella säätää lailla ja jonka toiminnassa perustuslain 21 :n 2 momentin mukaisten oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden tulee täyttyä Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt jonkin ratkaisuelimen intressipohjaisuutta sinänsä ongelmallisena perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta, mutta katsonut, että riippumattomuusvaatimuksen kanssa ei ole sopusoinnussa intressipohjaisten jäsenten määrän muodostuminen enemmistöksi (PeVL 15/2002 vp, s 4/1, PeVL 55/2002 vp, s 3/II, PeVL 25/2004 vp, s 2) Perustuslain 21 :n 1 momentissa säädetyn oikeuden kannalta voidaan pitää merkityksellisenä, että muutoksenhakulautakunnan päätöksestä saa valittaa vakuutusoikeuteen Perustuslain 21 :n 2 momentissa säädetyn oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta valiokunta on käytännössä kuitenkin pitänyt ongelmallisena, jos lainkäyttöelin tehdään kokoonpanoltaan sellaiseksi, että se ei täytä riippumattomuusvaatimusta Valiokunta on katsonut tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytykseksi, että tarkoitetunlaiset jäsenet eivät muodosta

14 enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisissa istunnoissa (PeVL 55/2002 vp, s 3/II, PeVL 25/2004 vp, s 2/II, PeVL 22/2005 vp, s 2) Jaosto, vahvennettu jaosto ja täysistunto ovat 12 a luvun 3 :n 5 momentin mukaan päätösvaltaisia vain, jos yhteensä enintään puolet läsnä olevista jäsenistä on työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteita tuntevia jäseniä Sääntely noudattelee perustuslakivaliokunnan omaksumaa linjaa, jonka mukaan intressipohjaisesti valitut jäsenet eivät saa muodostua enemmistöksi muutoksenhakulautakunnan päätösvaltaisissa istunnoissa Muutoksenhakulautakunnan riippumattomuutta tukee vielä se, että 12 luvun 2 :n nojalla lautakunnan jäsenen oikeudesta pysyä tehtävässään on voimassa, mitä tuo-marinviran haltijoista on säädetty Ehdotus täyttää tältä osin perustuslain 103 :ssä turvatun tuomarin erityisen virassapysymisoikeuden Päätöksen poistaminen Päätöksen poistamista koskevat säännökset sisältyvät 1 lakiehdotuksen 12 luvun 7 :ään Mainitun pykälän 3 momentin mukaan tehtyään edellä 1 tai 2 momentissa tarkoitetun päätöksen poistamista koskevan vaatimuksen Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa voi, kunnes asia on uudelleen ratkaistu, väliaikaisesti keskeyttää etuuden maksamisen tai maksaa sen vaatimuksensa mukaisena Saman pykälän 4 momentin perusteella myös Vakuutusvalvontavirasto voi väliaikaisesti keskeyttää etuuden maksamisen tai määrätä sen maksettavaksi esityksensä mukaisena Etuuden maksamisen keskeyttämisen tarkoituksena näyttää olevan, ettei lainvoiman saaneen virheellisen tai puutteellisen selvityksen perusteella tai ilmeisesti lainvastaisesti myönnetty etuus johtaisi etuuden saajan kannalta takaisinperintään pitkältä ajalta Päätös voidaan 5 momentin nojalla erityisen painavista syistä poistaa poistamiselle ehdotetun viiden vuoden määräajan jälkeenkin Sääntely saattaa perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan johtaa kohtuuttomuuksiin Ehdotuksessa ei ole otettu huomioon tilanteita, joissa virhe tai puutteellisuus on johtunut etuuden saajasta riippumattomista syistä Tosin Kansaneläkelaitoksen, työttömyyskassan tai Vakuutusvalvontaviraston harkinnassa on mahdollista ottaa tämä seikka huomioon, sillä se "voi" päättää, että etuus maksetaan sen vaatimuksen mukaisena Selkeintä kuitenkin olisi, että keskeyttämisen osalta tällaiset tilanteet suljettaisiin laissa pois Päätöksen poistamiselle viiden vuoden jälkeen ei ole esitetty muita perusteluja kuin erityisen painavat syyt Tältä osin ehdotus täyttää huonosti sääntelylle asetettavat täsmällisyysvaatimukset Valiokunnan mielestä 12 luvun 7 :n 5 momentin jälkimmäinen

15 virke on syytä poistaa Vastaavasti tulee poistaa 2 lakiehdotuksen 25 :n 5 momentista sen jälkimmäinen virke, joka koskee aikuiskoulutustuen poistamista Keskeyttämistä on arviotava myös perustuslain 19 :n 2 momentin mukaisen perustoimeentuloturvan kannalta työttömyyden aikana Ennen toimeentulon keskeyttämistä tulisi aina tehdä arvio siitä, onko asianosaisen toimeentulo keskeyttämisen aikana turvattu Paitsi tältä osin, sääntelyä olisi perusteltua valiokunnan mielestä täsmentää myös siten, että työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta tai vakuutusoikeus voisi päätöksen poistamista koskevasta hakemuksesta huolimatta määrätä etuuden maksamisesta alkuperäisen päätöksen mukaisesti, kunnes poistoa koskeva hakemus on lopullisesti ratkaistu Vastaava täsmennys tulee tehdä myös 2 lakiehdotuksen 25 :n 3 momenttiin aikuiskoulutustuen osalta Tarkemmat säännökset Asian käsittelystä työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan 1 lakiehdotuksen 12 a luvun 5 :n 1 momentin mukaan hallintolainkäyttölakia, jollei erikseen toisin säädetä Sääntely on epämääräistä suhteessa 6 :n 1 momentin asetuksenantovaltuuteen Valiokunnan mielestä asetuksella poikkeaminen hallintolainkäyttölain soveltamisesta työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnassa ei tule kysymykseen Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että 5 :n 1 momentin viimeistä lausetta täydennetään kuulumaan seuraavasti: "jollei lailla toisin erikseen säädetä" Mainitun 6 :n 1 momentissa todetaan, että myös henkilöstöstä voitaisiin tarkemmin säätää valtioneuvoston asetuksella Tältä osin valiokunta huomauttaa, ettei säännös oikeuta säätämään asetuksella henkilöstön palkoista ja muista palvelussuhteen ehdoista Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä Helsingissä päivänä lokakuuta 2006 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj Kimmo Sasi /kok vpj Arja Alho /sd jäs Heidi Hautala /vihr Hannu Hoskonen /kesk

16 Roger Jansson /r Johannes Koskinen /sd Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk likka Taipale /sd Astrid Thors /r Jan Vapaavuori /kok Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Kalevi Laaksonen