3. E 66/2002 vp toimivallanjaosta Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välillä Jatkettu I käsittely

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 73/2002 vp Perjantai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. E 66/2002 vp toimivallanjaosta Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välillä Jatkettu I käsittely Kuultavana: kansanedustaja Kimmo Kiljunen Seuraava kuuleminen on klo HE 94/2002 vp kunnalliseksi eläkelaiksi ja kunnallisen eläkelain voimaanpanolaiksi I käsittely Kuultavina: hallitusneuvos Arto Sulonen, sisäasiainministeriö toimitusjohtaja Simo Lämsä, varatoimitusjohtaja Eija Lehto Kannistoja lakiasiainjohtaja Anne Perälehto Virkkala, Kuntien eläkevakuutus hallitusneuvos Tuulikki Haikarainen, sosiaali ja terveysministeriö professori Olli Mäenpää Seuraava kuuleminen on U 28/2002 vp ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (lyhytaikainen oleskelulupa laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan uhreille) Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 1(2)

2 ESITYSLISTA 73/2002 vp 6. Muut asiat 7. Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina klo (2)

3 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys kunnalliseksi eläkelaiksi ja kunnallisen eläkelain voimaanpanolaiksi (HE 94/2002 vp) Eläkesäännön määräysten siirtäminen lain tasolle Lakiesityksen keskeisenä tarkoituksena on siirtää kunnallisen eläkelaitoksen päättämän eläkesäännön sisältämät, eläketurvaa koskevat määräykset lain tasolle määriteltäviksi. Eläketurvan sisältöön ei samalla ole tarkoitus puuttua. Lakiesitys on tältä osin perustuslain 80 :n asettamien vaatimusten mukainen ja aiheellinen. Erityisesti perustuslain 80 :n 2 momentin säännös huomioon ottaen kunnallista eläkelaitosta ei olisi mahdollista valtuuttaa antamaan eläkesäännön sisältämien säännösten kaltaisia oikeussääntöjä. On nimittäin ilmeistä, että tällaiseen valtuutukseen ei ole riittäviä erityisiä syitä ja eläketurvan asiallinen merkityskin yksilön oikeuksien ja etujen kannalta edellyttää, että eläketurvan perusteista säädetään lailla. Kuntien pakkojäsenyys kunnallisessa eläkelaitoksessa Lakiesityksen tarkoituksena on sen perustelujen (s. 14/1) mukaan, että kaikki kunnat ja kuntayhtymät olisivat "suoraan lain nojalla" eläkelaitoksen jäsenyhteisöjä, ja niille aiheutuisi tästä jäsenyhteisön asemasta myös velvoitteita. Sääntelyn tarkoituksena näyttäisi siis olevan, että kuntien on myös oltava kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöjä ja että yksittäisellä kunnalla ei ole tässä suhteessa valinnanvaraa. Säännösehdotuksista nämä tarkoitukset ja jäsenyysvelvoitteet eivät kuitenkaan käy ilmi. Ehdotetun 2 :n 1 momentin määritelmäsäännöksen mukaan kunnat kylläkin ovat kunnallisia työnantajia ja niitä kutsutaan tässä laissa jäsenyhteisöiksi. Säännöksen alkuosa sisältää itsestäänselvyyden ja jälkimmäinen osa kuvaavan normin, joka ei kuitenkaan määrittele jäsenyhteisön asemaa. Jos kaikkien kuntien velvoittavaa jäsenyyttä on tarkoitus edellyttää, sitä koskeva säännös tulisikin selvyyden vuoksi sisällyttää myös lakiin. Vain näin voi oikeudellisesti moitteettomalla tavalla realisoitua esimerkiksi ja erityisesti eläketurvan rahoituspohjaa koskeva sääntely ehdotetussa 131 :ssä. Perustuslain näkökulmasta kunnille asetettua velvollisuutta kuulua jäseninä julkisyhteisöön on arvioitava myös perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta. Kysymys ei tässä tapauksessa tosin ole kuntayhtymästä, jollaisen jäseneksi kunta on voitu katsoa voitavan velvoittaa lailla (PeVL 31/1996 vp, PeVL 21/2002 vp). Rinnastus pakkokuntayhtymään on

4 kuitenkin periaatteessa mahdollinen ja ehkä valaisevakin jäsenyysvelvoitteen perusteita arvioitaessa (ks. näistä perusteista PeVL 32/2001 vp). Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa yhteistoiminta tehtävien ylikunnalliseen luonteeseen ja hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa. Näiden arviointikriteerien kannalta on todettava, että kuntien palveluksessa olevien eläketurvan järjestämisen vaatimuksia ei nykyään liene mahdollista asianmukaisesti täyttää puhtaasti kuntakohtaisessa järjestelmässä. Kuntien yhteistoimintaan perustumaton järjestelmä ei todennäköisesti myöskään olisi yhtä kustannustehokas kuin keskitetty järjestelmä. Tosin näiltä osin hallituksen esitykseen ei sisälly lainkaan taustatietoa eikä asiaa selventävää arviointia. Lisäksi on aiheellista todeta, että kunnilla jo nyt oleva velvollisuus olla jäsenenä kunnallisessa eläkelaitoksessa liittyy täysin vakiintuneeseen ja hyväksyttävänä pidettävään järjestelyyn, jolla pyritään turvaamaan tarkoituksenmukaisella tavalla kunnan palveluksessa olevien henkilöiden eläketurvan järjestäminen. Tällaisen vakiintuneen järjestelmän voitaneen arvioida toimineen hyvin eikä se ole käytännössä myöskään aiheuttanut erityisiä ongelmia kunnallisen itsehallinnon toteutumisen kannalta. Kuntien ja kuntayhtymien jäsenyysvelvoitetta kunnallisessa eläkelaitoksessa voidaan siten (edelleen) pitää yhteensopivana kunnallisen itsehallinnon vaatimusten kannalta. Ministeriön valvontatoimivalta (137 ) Ehdotetun 137 :n 1 momentin mukaan kunnallinen eläkelaitos on sisäasiainministeriön valvonnan alainen. Tällaisen yleisluonteisen, sisällöllisesti tai menetelmällisesti rajoittamattoman valvontatoimivallan määrittelyä on arvioitava kunnallisen itsehallinnon kannalta. Säännöksen perusteluista käy ilmi, että ministeriön valvontaa pidetään tarpeellisena pelkästään sillä perusteella, että "kunnallisen eläkelaitoksen jäsenyhteisöinä ovat kaikki maamme kunnat ja kuntayhtymät ja se siten on yksi kuntien yhteistoimintamuoto" (s. 47/II). Perustelu on suhteellisen erikoinen, jos sen tarkoituksena on todeta, että kuntien yhteistoiminta edellyttää ministeriön valvontaa. Joka tapauksessa voidaan pitää lähtökohtana, että perustuslain 121 :n 1 momentissa turvattu kunnan asukkaiden itsehallinto turvaa kunnille myös tietyn itsenäisen toimintapiirin, jonka puitteissa ne voivat toimia ilman valtion viranomaisten puuttumista. Ministeriön rajoituksetonta valvontaa kuntien toimintaan kuntien henkilöstön eläkeasioissa ei tämän vuoksi ole mahdollista toteuttaa ehdotetulla tavalla rajoittamatta kunnallista itsehallintoa. Kuntalain 8 :n 1 momentissa vastaava lähtökohta onkin otettu huomioon edellyttämällä sisäasiainministeriön seuraavan yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta. Tällainen seuranta on lakiehdotuksessa tarkoitettua valvontaa lievempää ja sen voitaneen katsoa olevan riittävää myös tässä tapauksessa. Sen sijaan ehdotetussa 137 :n 1 momentissa edellytettyä Vakuutusvalvontaviraston sisällöllistä valvontaa voidaan pitää aiheellisena ja myös hyvin perusteltuna, koska virasto on myös eläkevakuutustoiminnan asiantuntijaviranomainen.

5 Menettelyä koskevat säännökset ja hyvä hallinto Yleisesti voidaan arvioida, että lakiehdotukseen sisältyvät säännökset menettelystä (etenkin 98.3, 100 ja 164 ) eivät täytä hyvälle hallinnolle asetettavia vähimmäisvaatimuksia. Erityisesti 164 :n osalta voidaan todeta, että perustuslain 21 :n 2 momentissa edellytetyn hyvän hallinnon kannalta on riittämätöntä, että ainoastaan eräissä hallintomenettelylain pykälissä säädetyt periaatteet tulevat noudatettaviksi. Lisäksi samaan pykälään sisältyvä sääntely asianosaisen kuulemisesta on epäasianmukaisen väljä perustuslain 21 :n 2 momentin kannalta (PeVL 17/2002 vp). Asiamiehen käyttöä koskeva rajaus (98.3 ) vaikuttaa tältä kannalta myös liian tiukalta. Perustelujen mukaan nämä perusoikeuspuutteet ovat pääosin olleet lainvalmistelussa tiedossa. Hyvän hallinnon edellyttämiä, asianmukaisia säännöksiä ei kuitenkaan ole otettu vielä tähän lakiin, koska säädettävä hallintolaki korjaisi tilanteen vuoden 2004 alusta lukien. Kunnallinen eläkelaki tulisi tosin voimaan jo ennen vuotta 2004 (s. 56/II). Ehdotettua, lyhyehkön siirtymäkauden puutteellisempaa sääntelyä voitaneen pitää mahdollisena, vaikka perustuslain 21 :n vaatimuksia ei tässä vaiheessa täysimääräisinä toteutetakaan. Siirtymäaika muodostuisi varsin lyhyeksi ja toisaalta etenkin lakiehdotuksen 164 :n perusoikeusmyönteinen tulkinta ja soveltaminen turvaavat kohtuullisesti hyvän hallinnon toteutumista tänä siirtymäaikana. Kuntien eläkelautakunnan kokoonpano (154 ) Säännösehdotuksen mukaan ensi vaiheen oikeusturvaelimenä toimivan kuntien eläkelautakunnan yhdestätoista jäsenestä vähemmistö, eli kuusi jäsentä, olisi määrättävä työnantajien ja työntekijäjärjestöjen ehdottamista henkilöistä. Kuntien eläkelautakunnan ehdotettu kokoonpano vastaa siten pääosin esimerkiksi perustuslakivaliokunnan lausunnossa 15/2002 vp arvioitua eläkelautakunnan kokoonpanoa. Myös siinä eläkelautakunnan yhdeksästä jäsenestä neljä eli siis vähemmistö edustaa intressitahoja. Perustuslakivaliokunta totesi, ettei eläkelautakunnan tällainen intressiedustuspohjaisuus "ole ongelmallinen perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta". Perustuslain 21 :n 1 momentissa mainitun riippumattomuus vaatimuksen kannalta ei muutenkaan ole arvioitu olevan estettä muodostaa jotakin ratkaisuelintä osaksi intressipohjaiseksi, "esimerkiksi työtuomioistuimen tapauksessa työmarkkinajärjestöjen esittämistä henkilöistä, kunhan ratkaisijan puolueettomuudesta voidaan kussakin yksittäisessä tapauksessa vakuuttua" (HE 309/1993 vp, s. 74/I). Tämän lisäksi perustuslakivaliokunta kuitenkin huomautti mainitussa lausunnossaan 15/2002 vp, että sen arvioiman lakiehdotuksen mahdollistama lautakunnan kokoonpanon suurentaminen intressipohjaisten jäsenten suhteellista osuutta kasvattamalla ei olisi enää sopusoinnussa riippumattomuus vaatimuksen kanssa. Tällaisesta tilanteesta ei nyt kuitenkaan ole kysymys, sillä kuntien eläkelautakunnan jäsenten vähemmistö olisi intressiperustaisesti määrätty. Hallituksen esityksessä ehdotettu kuntien eläkelautakunnan kokoonpano on siten sovitettavissa lainkäytön riippumattomuusvaatimukseen. Tämä arvio perustuu siihen, että huomioon on

6 otettu etenkin edellä viitattu ja muutenkin vakiintunut (ks. myös PeVL 37/1997 vp, PeVL 35/2001 vp) perustuslakivaliokunnan käytäntö, joka koskee intressipohjaista edustusta muutoksenhakulautakunnissa. Selväpiirteinen ja suhteellisen merkittäväkin intressipohjainen edustus lainkäyttöelimessä saattaa kuitenkin heikentää yleistä luottamusta sen riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen. Perustuslain 21 :n tarkoittaman riippumattoman lainkäytön kannalta voidaan muutenkin arvioida, että intressiperusteinen päätöksenteko ei ole sen luonteva toteuttamistapa. Lakisääteiseen eläketurvaan liittyvän oikeusturvan toteuttaminen ei ole sisällöltään eikä tavoitteiltaan suoranaisesti intressiperustaista toimintaa tai intressiriitojen ratkaisemista, vaan yksilön oikeuksien jälkikäteistä toteuttamista ja päätöksenteon lainmukaisuuteen kohdistuvaa oikeudellista valvontaa, joka on sidottu lakiin. Nimenomaan yksilön oikeusturvaa toteuttavan lainkäytön riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen kohdistuvan luottamus vaatimuksen näkökulmasta onkin nähdäkseni mahdollista kysyä, onko asianmukaista perustaa eläke ja yleisemmin sosiaaliturva asioiden muutoksenhakujärjestelmä intressipohjaiseen lainkäyttöön oikeusturvan ensi asteessa. Intressiperustaista päätöksentekoa ei sinänsä voida pitää ongelmallisena perustuslain kannalta. Tällaista päätöksentekoa voidaan kytkeä myös oikeusturvan toteuttamiseen, mikäli oikeusturvaelin toimii lähinnä ensivaiheen oikaisuelimenä, jonka oikaisu tai oikaisuvaatimusasiassa antama päätös on jälkikäteen saatettavissa riippumattoman tuomioistuimen arvioitavaksi. Vastaavantyyppinen järjestelmä toimii asianmukaisesti, joskaan ei intressi vaan luottamushenkilöpohjaisena, kunnallisessa muutoksenhakujärjestelmässä. Tosin varsinaisia säännönmukaisia lainkäyttö tasoja olisi ensi vaiheen intressiperustaiseen oikaisujärjestelmään perustuvassa eläkeasioiden oikeusturvajärjestelmässä vain yksi lakiehdotuksen :n sisältämän valituskiellon vuoksi. Tätä voidaan sinänsä pitää oikeusturvan kannalta melkoisen poikkeuksellisena. Tietojen antaminen ja saaminen ( ) Ehdotetuissa säännöksissä on asianmukaisesti otettu huomioon perustuslakivaliokunnan tuoreet arviot tietojen luovuttamisesta, yksityisen tiedonantovelvollisuudesta ja teknisen käyttöyhteyden käyttämisestä (erityisesti PeVL 14/2002 vp ja PeVL 15/2002 vp). Säännöksiin ei tämän vuoksi ole huomauttamista perustuslain kannalta. Valituskielto kuntoutuspäätöksestä (158 ) Lakiehdotuksen perusteluissa todetaan, ettei valituskielto vastaa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa 32/2000 vp ja 14/2002 vp esittämiä kantoja valitusoikeuden järjestämisestä (s. 54/I). Lisäksi perusteluissa vedotaan siihen, että ei ole vielä tarkoituksenmukaista vielä laajentaa valitusoikeutta kuntoutuspäätöksiin. Valitusoikeuden kieltämistä mainitunlaisella tarkoituksenmukaisuusperusteilla voidaan tuskin kuitenkaan pitää riittävänä perusteena rajoittaa oikeusturvan toteuttamista. Perustuslakivaliokunta onkin pitänyt tarpeellisena arvioida myös kysymystä harkintapohjaiseen päätöksentekoon kohdistuvan valituskiellon

7 aiheellisuudesta sen perustuslain 21 :n 2 momentin säännöksen näkökulmasta, jonka mukaan oikeus hakea muutosta turvataan lailla (PeVL 14/2002 vp). Viranomaiselle määritelty harkintavalta edun tai oikeuden myöntämisessä ei valiokunnan mukaan sellaisenaan poista muutoksenhaun tarvetta. "Mitä enemmän viranomaisharkintaa sidotaan lakimääräisiin edellytyksiin, sitä vahvemmaksi muodostuu paine järjestää viranomaistoiminnan kontrolli yksilöiden muutoksenhakuoikeuden avulla. Tämä on tarpeen esimerkiksi viranomaistoiminnan tasapuolisuuden valvomiseksi ja soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi." (PeVL 32/2000 vp). Nämä näkökohdat eivät ainakaan vahvasti puolla valituskiellon sisällyttämistä säädettävään lakiin hallituksen esityksen mukaisesti. Eläkelaitoksen toimivalta puuttua yksipuolisesti lainvoimaiseen eläkepäätökseen (162.1 ) Kunnallinen eläkelaitos voisi 162 :n 1 momentin mukaan yksipuolisesti keskeyttää lainvoimaisen eläkkeen maksamisen väliaikaisesti tai maksaa sitä oman harkintansa mukaisesti pelkästään sillä perusteella, että se on tehnyt tätä koskevan esityksen vakuutusoikeudelle. Ehdotus sisältää yksipuolisesti eläkesuhteen maksajaosapuolta suosivan järjestelyn. Ehdotettu sääntely ei menettelyllisesi täytä edes kohtuullisia oikeusturvan vähimmäisvaatimuksia, vaikka esityksen tekemisen perusteet onkin määritelty suhteellisen tiukasti. Samalla kunnallinen eläkelaitos voisi yksipuolisesti puuttua myös omaisuuden suojan piiriin kuuluvaan eläke etuuteen. Toimivallan ehdotetunlaista määrittelyä ei voida pitää perusoikeusnäkökulmasta mahdollisena.