EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE

Transkriptio

1 EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 178/2006 vp laeiksi metsäkeskuksista, ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Saapunut: Mietintövk: Lähettäjä: Saapumi spvm: MmV Täysistunto Lausuntoa varten Mi ni st er iö : MM M Lä he ty sp vm : Tilakoodi; Käsittely päättynyt Käs.aikataulu: voimaan Lopputoimi: PeVL 45/2006 vp Lopputoim.pvm: Lausunto lähetetty PeVL 45/2006 vp MmV Valmistunut PeVL 45/2006 vp Yksityiskohtainen käsittely Käsittely Yleiskeskustelu lausuntoluonnos Valmistava keskustelu Asiantuntij akuulemisen päättäminen Käsittely Asiantuntijakuulemisen hyväksyminen Ennakkokäsittely Asiantuntijoiden kuuleminen - hallitusneuvos Vilppu Talvitie maa- ja metsätalousministeriö (K) - erityisasiantuntija Kirsi Neiglick oikeusministeriö -professori Mikael Hide^n (K) -professori Kaarlo Tuori

2 (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) Asian ilmoittaminen Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Asian ilmoittaminen Saap. lausuntoa varten

3 MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Hallitusneuvos Vilppu Talvitie PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE ASIA: HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAEIKSI METSÄKESKUKSISTA JA METSÄTALOUDEN KEHITTÄMISKESKUKSESTA ANNETUN LAIN JA ERÄIDEN SIIHEN LIITTYVIEN LAKIEN MUUTTAMISESTA; HE 178/2006 LAKIEHDOTUKSEN TAUSTA Maakunnallisella tasolla toimivat 13 metsäkeskusta ja koko valtakunnassa toimiva Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio muodostavat metsätalouden edistämis- ja valvontaorganisaation. Metsäkeskukset ja kehittämiskeskus ovat erityistyyppisiä organisaatioita ja ne luetaan niin sanottuun välilliseen valtionhallintoon. Metsäkeskukset ja Tapio eivät siis ole varsinaisia valtion viranomaisia. Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Esityksellä metsäkeskusten hoitamat julkiset hallintotehtävät järjestettäisiin vastaamaan perustuslain vaatimuksia. Metsäkeskuksille säädetyt tehtävät, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä, organisoitaisiin metsäkeskuksen sisällä erilleen metsäkeskuksen muusta toiminnasta nykyistä selkeämmin toiminnan riippumattomuuden ja puolueettomuuden turvaamiseksi. Sellaiset julkiset hallintotehtävät, joihin sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttämistä, siirrettäisiin 1 päivänä toukokuuta 2007 toimintansa aloittavan Maaseutuviraston hoidettavaksi. Esitys perustuu hallituksen iltakoulussaan helmi-ja lokakuussa 2005 tekemiin linjauksiin metsäkeskusten kehittämisestä. ESITYKSEN SUHTEESTA PERUSTUSLAKIIN Julkisten hallintotehtävien antaminen muulle kuin viranomaiselle * Perustuslakivaliokunta on aiemmin voimassa olleen hallitusmuodon säännöksiin sekä hallinnon lainalaisuuden vaatimukseen ja virkavastuuseen liittyviin näkökohtiin tukeutumalla johtanut niin sanotun valtiosääntöoikeudellisen virkamieshallintoperiaatteen, jonka mukaan julkista valtaa Suomessa käyttävät viranomaiset ja viranomaisten nimissä laillisesti virkoihinsa nimitetyt virkamiehet (PeVL 4/1989 vp, 37/1992 vp, 1, 7 ja 15/1994 vp). Toisaalta valiokunta on lähtenyt siitä, ettei vir-kamieshallintoperiaate merkitse ehdotonta estettä antaa julkista valtaa ja julkisia tehtäviä rajoitetusti muille kuin viranomaisille kuten valtion liikelaitoksille ja yksityisoikeudellisille yhteisöille. Tällöin valiokunta on kuitenkin edellyttänyt, että tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä annetaan riittävän yksityiskohtaiset säännökset, että oikeusturvanäkökohdat otetaan huomioon ja että julkista valtaa käyttävät henkilöt kuuluvat rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin. Tästä näkökulmasta käsin perustuslain 124 :llä pyrittiin yhtäältä rajoittamaan virkamieshallintoperiaatteesta poikkeamista ja toisaalta luomaan demokraattista oikeusvaltiota turvaavia takeita tilanteissa, joissa periaatteesta poikkeaminen on perusteltua.

4 Metsäkeskukset eivät ole viranomaisia, vaikka ne täyttävät keskeiset viranomaistoiminnan tunnusmerkit. Niiden toiminnan yleisistä perusteista säädetään lailla. Hallintolaki ja muut hallintomenettelyä koskevat yleiset säädökset velvoittavat niitä viranomaisten tapaan. Metsäkeskusten toimihenkilöt eivät ole virkasuhteessa. Erityissäännöksen perusteella he toimivat varojen käytössä ja julkisten hallintotehtävien hoidossa virkamiehen vastuulla. Viranomainen, maa-ja metsätalousministeriö valvoo niiden toimintaa, jota rahoitetaan merkittävältä osin valtion talousarviossa osoitetuilla määrärahoilla. Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain lisäksi niille on annettu erityislaeilla useita julkisia hallintotehtäviä, joista moneen sisältyy julkisen vallan käyttämistä. Metsäkeskukset ovat hoitaneet yksityismetsätalouden edistämis- ja valvontatehtäviä eri nimisinä organisaatioina vuodesta 1928 alkaen. Organisaatioiden toiminta-aikana yksityismetsien puustoja hakkuumahdollisuudet ovat merkittävästi lisääntyneet, minkä lisäksi Suomen metsien tila on yleisesti ottaen hyvä. Osa tästä saavutuksesta on luettava myös metsätalouden hallinto-organisaatioiden hyväksi. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että nykymuotoinen metsäkeskusorganisaatio on keskimäärin tuottanut hyviä tuloksia. Organisaatioiden hallintoon ovat osallistuneet myös metsänomistajat ja muut metsätalouden toimijat. Edellä oleva osoittaa, että julkisten hallintotehtävien uskominen metsäkeskuksille on ollut tarkoituksenmukaista ja on sitä edelleen. Metsien ja metsätalouden merkitys Suomelle edellyttää, että valtakunnassa on metsätalouteen liittyviä tehtäviä hoitava hallinto-organisaatio. Tämän organisaation muodostavat maa- ja metsätalousministeriö sekä aluehallintoorganisaationa toimivat metsäkeskukset. Metsätalouden alueellisena edistämis- ja valvontaorganisaationa metsäkeskus hoitaa merkittävässä määrin julkisia hallintotehtäviä. Pienomistusvaltaisissa olosuhteissa tehokas metsäpolitiikka edellyttää lainvalvonnan ohella metsätalouden edistämistä. Metsäkeskuslaki on luonteeltaan organisaatiolaki eikä siihen sisälly toimivaltaa koskevia säännöksiä. Metsäkeskusten ja kehittämiskeskuksen hoitamat sellaiset julkiset hallintotehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, ovat luonteeltaan tosiasiallista hallintotoimintaa. Näitä tehtäviä hoidettaessa ei puututa yksilön perusoikeuksiin eikä niihin tehtävän luonteen vuoksi liity oikeusturvaongelmia. On todettava, että valtaosa metsäkeskuksien hoitamista tehtävistä on luonnehdittava julkisiksi hallintotehtäviksi. Monitahoinen metsäkeskuksen hoitama julkinen hallintotehtävä on esimerkiksi metsätalouden yleinen edistämistehtävä, joka sisältää metsävaratiedon ylläpidon sekä metsätaloutta koskevan neuvonta-, tiedotus-ja koulutustoiminnan. Tarkoituksenmukaista on, että metsäkeskukset edelleen hoitavat pääosan niille voimassa olevalla lainsäädännöllä uskotuista tehtävistä. Selvyyden vuoksi metsäkeskusten hoitamat julkiset hallintotehtävät todettaisiin myös metsäkeskus-lakiin otettavalla säännöksellä. Metsäkeskuksille on eri laeilla säädetty tehtäviä, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä. Ehdotetun metsäkeskuskin 5 :n 1 momentin mukaan tällaisten metsäkeskukselle säädettyjen tehtävien hoitaminen eriytettäisiin metsäkeskuksen muusta toiminnasta. Julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtävät hoitaisi metsäkeskuksessa yksikkö, joka metsäkeskuksia koskevan vakiintuneen käytännön vuoksi nimettäisiin viranomaisyksiköksi. Lähtökohtaisesti viranomaisyksikköön kuuluva toimihenkilö ei saisi osallistua muiden kuin viranomaistehtävien hoitoon. Viranomaisyksikön tehtävien hoitoa koskevat asiat eivät kuuluisi metsäkeskuksen johtokunnan eivätkä johtajan tehtäväalueeseen. Viran-omaisyksikköä ohjaava ja valvova taho olisi maa- ja metsätalousministeriö. Viranomaisyksikön toimihenkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Metsäkeskuksenja Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion julkisen hallintotehtävän hoidossa aiheutuneen vahingon korvaamiseen sovellettaisiin julkisyhteisön ja virkamiehen korvausvastuuta sekä virkatoimessa aiheutuneen vahingon korvaamista koskevia säännöksiä. Ratkaisuvalta viranomaisyksikölle kuuluvissa asioissa olisi yksikön päällikkönä toimivalla viranomaispäälliköllä. Tarkoitus on, että ehdotettavan lain nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin viranomaispäällikön nimittämistoimivalta maa- ja metsätalousministeriölle.

5 Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset koskevat ennen muuta julkiseen hallintotehtävään liittyvää päätöksentekoa. Tällöin on kiinnitettävä huomiota muun muassa kansalaisten yhdenvertaisuuteen, yksilön kielellisiin perusoikeuksiin, oikeuteen tulla kuulluksi, vaatimukseen päätösten perustelemisesta ja oikeuteen hakea muutosta. Metsäkeskuksen osalta nämä vaatimukset täyttyvät. Hallintolakia ja kielilakia sovelletaan niiden soveltamisalas äännösten perusteella suoraan viranomaisten ohella myös viranomaisorganisaatioiden ulkopuolisiin näiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Kun metsäkeskukset käyttävät julkista valtaa, niihin sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaan viranomaista koskevia säännöksiä. Mainittujen yieishallintolaki-en soveltaminen metsäkeskuksiin on todettu myös metsäkeskuslain 8 :n 2 momentin informatiivisessa säännöksessä. Metsäkeskuksen päätökseen, jolla puututaan kansalaisen etuun tai oikeuteen, voi hakea muutosta joko hallinto-oikeudelta tai maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalta. Julkisten hallintotehtävien osalta metsäkeskus ja erityisesti sen viranomaisyksikkö kuuluvat oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen valvonnan piiriin. Sellaiset julkiset hallintotehtävät, joihin sisältyy tai voi sisältyä merkittävää julkisen vallan käyttämistä, siirrettäisiin Maaseutuviraston hoidettavaksi. Maaseutuvirasto ratkaisisi nämä asiat metsäkeskuksen tehtyä asiasta esityksen. Julkisen hallintotehtävän hoitoon voidaan katsoa sisältyvän merkittävää julkisen vallan käyttöä, jos siihen kuuluu itsenäiseen harkintaan perustuva oikeus käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Merkittävimmät Maaseutuviraston ratkaistavaksi siirrettävät hallintoasiat koskisivat uhkasakon asettamista ja tuomitsemista sekä teettämisuhan asettamista ja sen määräämistä täytäntöön pantavaksi niissä tapauksissa, joissa se voimassa olevan metsälain, metsän hyönteis- ja sienituhojen torjunnasta annetun lain sekä metsänhoitoyhdistyksistä, annetun lain säännösten mukaan kuuluu metsäkeskukselle. Maaseutuvirasto tekisi metsäkeskuksen esityksestä myös päätöksen metsälain 16 :n mukaisen käsittely-kiellon antamisesta sekä metsälain 20 :ssä tarkoitetusta asianomaisen velvoittamisesta suorittamaan korjaavia toimenpiteistä. Lisäksi Maaseutuvirasto päättäisi niin ikään metsäkeskuksen esityksestä kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain mukaisesta rahoituksen takaisinperimisestä ja takaisinperimiseen liittyvistä hallinnollisista sanktioista. Esityksen mukaisesti metsäkeskukselle jääviä tehtäviä on arvioitava perustuslain 124 :ssä tarkoitettuna julkisten hallintotehtävien antamisena muulle kuin viranomaiselle. Ehdotetun järjestelyn ei voida katsoa olevan ristiriidassa perustuslain 124 :n säännösten kanssa, kun otetaan huomioon metsäkeskuksen hoitamien julkisten hallintotehtävien luonne sekä tehtävien hoidon tarkoituksenmukaisuuden, perusoikeuksien turvaamisen ja muut hyvälle hallinnolle asetettavat vaatimukset. Metsäkeskuksen valitusoikeus Esityksessä ehdotetaan rahoituslakiin, metsän hyönteis- ja sienituhojen torjunnasta annettuun lakiin, metsänhoitoyhdistyksistä annettuun lakiin ja yhteisomistajalakiin otettavaksi säännös metsäkeskuksen valitusoikeudesta mainittujen lakien nojalla tehdystä päätöksestä. Metsälain 23 :n mukaista metsäkeskuksen valitusoikeutta laajennettaisiin niin, että se kattaisi myös Maaseutuviraston ja hallinto-oikeuden metsälain nojalla tekemät päätökset. Perustuslakivaliokunta on pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta hallmtolainkäyttöjärjestelmässä poikkeuksellisena ja katsonut etenkin viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi. Valiokunta on toisaalta katsonut viranomaisen muutoksenhakuoikeuden perustuslain näkökulmasta ongelmattomaksi, jos se on liittynyt esimerkiksi oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitoon liittyviin perusteisiin. Metsäkeskukselle ehdotettu muutoksenhakuoikeus liittyy tarpeeseen ylläpitää metsäkeskuksen tehtäväksi säädetyn lainsäädännön toimeenpanotehtäviä koskeva soveltamis- ja oikeuskäytäntö yhtenäisenä. Metsäkeskukset tekevät vuosittain noin valituskelpoista päätöstä. Vuoden 2005 aikana näistä 24:ään haettiin muutosta. Valitusten vähäinen määrä merkitsee, että niihin annetuilla ratkaisuilla ohjataan merkittävässä määrin metsäkeskusten

6 soveltamiskäytäntöä. Esityksellä sellaiset metsäkeskukselle säädetyt tehtävät, joihin voidaan katsoa sisältyvän merkittävän julkisen vallan käyttämistä, siirrettäisiin Maaseutuvirastolle. Metsäkeskuksista siirrettäväksi ehdotettavat tehtävät ovat muodostaneet perustan metsälainsäädännön valvontatehtävälle. Toimeenpanotehtävien jakaminen kahdelle organisaatiolle saattaa joissain tapauksissa johtaa toimivaltuuksien hämärtymiseen, mikä puoltaa metsäkeskuksen valitusoikeutta. Lisäksi valitusoikeutta koskevilla säännöksillä täsmennettäisiin jossain määrin selkeytymätöntä metsäkeskuksen valitusoikeutta koskevaa oikeuskäytäntöä. KESKEISET EHDOTUKSET Metsäkeskuslaki Julkiset hallintotehtävät Metsäkeskuslakiin otettaisiin uusi 1 a, johon koottaisiin kaikki metsäkeskusten hoitamat julkiset hallintotehtävät. Pykälän 1 momentti koskisi metsäkeskusten edistämistehtäviä, joita metsäkeskuksessa hoitaisivat muut kuin viranomaisyksikön toimihenkilöt. Momentti vastaa voimassa olevan metsäkeskusasetuksen 1 :n tehtäväluetteloa siten tarkistettuna, että metsänparannushankkeiden toteuttaminen ei enää olisi metsäkeskuksen julkinen hallintotehtävä. Pykälän 2 momentti sisältäisi luettelon metsäkeskuksen sellaisista julkisista hallintotehtävistä, joiden hoitamiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä ja jotka metsäkeskukselle on osoitettu voimassa olevassa lainsäädännössä. Selvyyden vuoksi näitä tehtäviä nimitettäisiin viranomaistehtäviksi. Ehdotetulla säännöksellä metsäkeskukselle ei osoitettaisi uusia tehtäviä. Viranomaistehtävien organisointi ja niitä koskeva ratkaisuvalta Ehdotetun 5 :n mukaan metsäkeskukselle kuuluvien sellaisten julkisten hallintotehtävien hoitamista varten, joihin sisältyisi julkisen vallan käyttöä, olisi metsäkeskuksessa erillinen yksikkö. Tehtävien hoitamiseen kuuluisivat päätöksenteon ohella asioiden valmisteluja esittely päätöksentekoa varten, tehtävien hoidon sisäinen valvonta sekä tehtävien hoitoon liittyvien valtion varojen hallinnointi. Metsäkeskuksia koskevan vakiintuneen käytännön vuoksi julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä nimitettäisiin laissa viranomaistehtäviksi ja niitä hoitavaa yksikköä viranomaisyksiköksi. Yksikön päällikkönä toimisi viranomaispäällikkö. Viranomaisyksikkö hoitaisi ensinnäkin metsäkeskuksen ratkaistavaksi säädetyt asiat, joissa puututaan tai voidaan puuttua yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksiin, velvollisuuksiin ja etuihin. Lisäksi viranomaisyksikkö ja sen päällikkönä toimiva viranomaispäällikkö huolehtisi ja vastaisi siitä, että yksikölle kuuluvien tehtävien hoidon sisäinen valvonta olisi asianmukaisesti järjestetty. Viranomaisyksikön eriyttäminen metsäkeskuksen muusta toiminnasta järjestettäisiin siten, että viranomaisyksikön tehtävien hoitoa koskevat asiat eivät kuuluisi metsäkeskuksen johtokunnan eivätkä johtajan tehtäväalueeseen. Viranomaisyksikköön kuuluva toimihenkilö ei saisi osallistua muiden kuin viranomaistehtävien hoitoon, jos se voisi vaarantaa yksikölle kuuluvien tehtävien hoidon riippumattomuutta ja puolueettomuutta. Ehdotetun 5 a :n mukaan viranomaistehtäviin liittyvät hallintoasiat ratkaisisi viranomaispäällikkö. Päätöksenteko tapahtuisi esittelystä. Ratkaisuvaltaan kuuluisivat myös viranomaisyksikköä koskevat henkilöstöasiat, kuten yksikön toimien täyttämistä ja yksikön työntekijän irtisanomista työntekijän henkilöön liittyvällä perusteella, toimivapaan pitämistä ja vuosiloman ajankohtaa koskevat asiat. Lakiesityksellä ei ole tarkoitus luoda metsäkeskuksiin henkilöstön työsuhteen ehtojen osalta kahta työnantajaedustajaa. Jotta viranomaisyksikön ja metsäkeskuksen muun henkilöstön työsuhteen ehdot eivät eriytyisi toisistaan, ehdotetaan, että ratkaisuvalta työsuhteen ehtoja koskevissa asioissa pysytettäisiin metsäkeskuksen johtajalla. Metsäkeskuksen henkilöstön yhdenmukaisen kohtelun varmistamiseksi myös viranomaisyksikön henkilöstön lomauttamista ja irtisanomista taloudellisella tai tuotannollisella perusteella koskeva ratkaisuvalta pysytettäisiin johtajalla ja johtokunnalla. Vahingonkorvausvastuu

7 Ehdotetun 5 b :n mukaan metsäkeskuksen ja kehittämiskeskuksen julkisia hallintotehtäviä hoidettaessa aiheutuneen vahingon korvaamisesta olisi voimassa, mitä julkisyhteisön ja virkamiehen korvausvastuusta sekä virkatoimessa aiheutuneen vahingon korvaamisesta säädetään. Henkilöstön palvelussuhde metsäkeskuksissa ja kehittämiskeskuksessa on työsopimussuhde, joten säännös merkitsisi poikkeamista vahingonkorvauslain työnantajan ja työntekijän korvausvastuuta koskevista säännöksistä. Poikkeaminen työnantajan ja työntekijän vahingonkorvausvastuuta koskevista säännöksistä perustuu julkisten hallintotehtävien luonteeseen ja metsäkeskuksen viranomaista läheisesti muistuttavaan organisointiin. Säännöksellä tarkoitettaisiin perustuslain 118 :n säännöksiä virkatoimia koskevasta vastuusta sekä vahingonkorvauslain 3 ja 4 luvun säännöksiä, joiden mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon, jos toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatuja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettuja että saadakseen korvausta julkisyhteisön virheellisen ratkaisun johdosta aiheutuneesta vahingosta, vahinkoa kärsineen on haettava muutosta julkisyhteisön päätökseen. Julkisyhteisön korvausvastuuta koskevien säännösten soveltamisella metsäkeskukseen ja kehittämiskeskukseen ei ole tarkoitus laajentaa valtion tai muun julkisyhteisön vastuuta. Metsäkeskukset ja kehittämiskeskus vastaisivat edelleen aiheuttamistaan tai työntekijöidensä aiheuttamista vahingoista. Muut metsäkeskuslain muutokset Rikosoikeudellinen virkavastuu koskisi metsäkeskuksen viranomaistehtäviä hoitavia toimihenkilöitä entiseen tapaan. Samoin rikosoikeudellinen virkavastuu koskisi edelleen metsäkeskusten ja kehittämiskeskuksen johtokuntien jäseniä ja toimihenkilöitä metsäkeskusten ja kehittämiskeskuksen varojen käyttöä koskevissa asioissa. Metsäkeskuksen ja Tapion henkilöstön kelpoisuusvaatimukset nostettaisiin lakitasolle, koska ne liittyvät perustuslain 18.n 1 momentin mukaisiin oikeuksiin työn ja ammatin valinnan vapaudesta. Kelpoisuusvaatimukset vastaisivat voimassa olevan metsäkeskusasetuksen säännöksiä siten tarkistettuna, että metsäkeskuksen johtajalta ja viranomaispäälliköltä sekä kehittämiskeskuksen johtajalla tulisi olla aikaisemman soveltuvan korkeakoulututkinnon sijaan soveltuva ylempi korkeakoulututkinto. Muutoksella korostettaisiin julkisia hallintotehtäviä hoitavan henkilöstön koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä. Laki Maaseutuvirastosta Esityksen mukaan merkittävää julkisen vallan käyttämistä sisältävät hallintoasiat siirrettäisiin metsäkeskuksilta 1 päivänä toukokuuta 2007 toimintansa aloittavalle Maaseutuvirastolle. Maaseutuvi-rastosta annetun lain viraston tehtäviä koskevaan 2 :ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan Maaseutuvirasto hoitaisi ne metsätaloutta koskevat tehtävät, jotka sille erikseen säädettäisiin. Metsälaki Metsälain 8 :n 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että lain 8 :n 1 momentissa säädetty velvoite uuden puuston aikaansaamiseen raukeaisi ilman nimenomaista päätöstä, jos kohtuullisiksi katsottavista toimenpiteistä huolimatta alueelle ei kasva taimikkoa. Säännöksellä tavoitellaan sitä, että metsäkeskus ei enää tekisi varsin vapaaseen harkintaan perustuvaa päätöstä, jonka taloudelliset vaikutukset metsänomistajalle voivat olla huomattavat. Voimassa olevan lain 12 :n 1 momentissa tarkoitetulla suojametsäalueella muu kuin kotitarvehak-kuu on pykälän 2 momentin mukaan sallittu vain metsäkeskuksen hyväksymän hakkuu- ja uudista-missuunnitelman mukaisesti. Metsäkeskuksen itsenäinen harkintavalta asiassa on varsin laaja ja päätös hakkuu- ja uudistamissuunnitelman hyväksymisestä kohdistuu metsätalouden harjoittamisen perusteisiin. Viime kädessä kyse on siitä, onko maanomistaja oikeutettu hakkaamaan metsäänsä. Esityksessä metsäkeskuksen harkintavaltaa suojametsäalueella

8 olevan metsän hakkuu-ja uudistamissuunnitelman hyväksymisessä rajoitettaisiin siten, että metsäkeskuksen olisi hyväksyttävä hakkuu- ja uudistamissuunnitelma, jos suunnitelma täyttäisi metsälaissa säädetyt ja sen nojalla määrätyt hakkuun suorittamista ja uuden puuston aikaansaamista koskevat velvoitteet. Metsän käyttö kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla kuuluu perustuslaissa turvatun omaisuuden suojan piiriin. Jos käyttöä rajoitetaan, puututaan varsin merkittävästi maanomistajan tai erityisen oikeuden haltijan oikeuteen. Käsittelykieltoon liittyy metsälain 16 :n perusteella metsäkeskuksen laajaa itsenäistä harkintavaltaa paitsi kiellon antamisen myös sen laajuuden ja keston suhteen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että käsittelykielien määräisi Maaseutuvirasto metsäkeskuksen esityksestä. Metsäkeskuksen esityksestä Maaseutuvirasto voisi asettaa käsittelykiellon tehosteeksi myös uhkasakon. Voimassa olevan metsälain 16 :n mukaista metsäkeskuksen toimivaltaan kuuluvaa käsittelykieltoa käytetään tilanteissa, jotka voivat edellyttää metsäkeskukselta nopeaa puuttumista suunniteltuihin tai aloitettuihin toimenpiteisiin ja joissa voidaan joutua pysäyttämään jo alkanut toiminta. Koneellinen metsänkäsittely on kehittynyt tehokkaaksi. Esimerkiksi metsälain 10 :ssä tarkoitetut erityisen tärkeät elinympäristöt ovat pintaalaltaan pienialaisia. Niiden käsittely ominaispiirteet vaarantavalla tavalla voi tapahtua siten nopeastikin. Kun varsinaisen käsittelykiellon antaminen ehdotetaan siirrettäväksi Maaseutuviraston tehtäväksi, tämä merkitsisi käsittelykieltoa edellyttävän toiminnan havaitsemisen ja käsittelykiellon määräämisen välisen ajan pidentymistä. Jotta nopea puuttuminen lainvastaiseksi katsottavaan toimintaan olisi edelleen mahdollista, ehdotetaan metsäkeskukselle oikeutta määrätä väliaikainen käsittelykielto, jos lain 16 :n 1 momentissa tarkoitetun käsittelykiellon edellytykset täyttyisivät ja painavat syyt sitä vaatisivat. Tätä koskeva säännös otettaisiin uuteen 16 a :ään. Enintään kuukauden pituista väliaikaista käsittelykieltoa koskevaa p*äätöstä olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta ja se olisi saatettava viivytyksettä ja viimeistään kolmen viikon kuluessa Maaseutuviraston ratkaistavaksi. Metsän kasvattaminen päätehakkuusta uudistusikään kestää maapohjasta ia alueesta riippuen 60 vuodesta 130 vuoteen. Metsätalouden harjoittamisen aikajänne, väliaikaisen käsittelykiellon määräämisen edellytykset ja väliaikaisen käsittelykiellon pituus huomioon ottaen on katsottava, että väliaikaisen käsittelykiellon määräämisellä ei merkittävästi puututa maanomistajan tai erityisen oikeuden haltijan oikeuteen. Siinä ei siten olisi kysymys merkittävän julkisen vallan käyttämisestä. Väliaikaista käsittelykieltoa koskevalla säännöksellä pyrittäisiin myös toteuttamaan perustuslain 20 :ssä tarkoitettua vastuuta luonnosta ja sen monimuotoisuudesta. Metsälain 20 :n 1 momentin mukaan, se joka käsittelee metsää 5 :n 1 3 momentin, 10 :n 3 momentin tai 12 :n 1 tai 2 momentin säännösten tai niiden nojalla annettujen säännösten tai määräysten taikka 13 :n nojalla annettujen määräysten vastaisesti taikka laiminlyö uuden puuston aikaansaamista koskevan velvoitteen, on velvollinen poistamaan lainvastaisen toimenpiteen vaikutukset tai palauttamaan vallinneen olotilan siinä määrin kuin se on kohtuullisin kustannuksin mahdollista taikka täyttämään uudistamisvelvollisuutensa 8 :n mukaisesti. Jos sopimusta korjaavien toimenpiteiden suorittamisesta ei saada aikaan, metsäkeskus voi velvoittaa asianomaisen tekemään tarvittavat toimenpiteet. Metsäkeskus voi asettaa korjaavien toimenpiteiden suorittamista koskevan velvoittavan päätöksen tehosteeksi uhkasakkolaissa tarkoitetun uhkasakon tai uhan, että toimenpiteet tehdään asianomaisen kustannuksella. Virallisen seuraamuksen, kuten uhkasakon, määrääminen on julkisen vallan käytön ydinalueeseen kuuluvaa toimintaa. Uhkasakon ja teettämisuhan tuomitseminen on hallintomenettelyä, johon kuitenkin liittyy seuraamusten määräämisen vuoksi tuomiovallan piirteitä. Esille nousevat korostetusti asianosaisen oikeusturvatakeet. Uhkasakon ja teettämisuhan asettamiseen ja tuomitsemiseen voidaan katsoa sisältyvän merkittävää julkisen vallan käyttämistä. Perustuslain 124 :n säännökset huomioon ottaen tällaisia tehtäviä voi hoitaa vain viranomainen. Metsälain 20 :n 2 ja 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että päätöksen, jolla asianomainen velvoitetaan suorittamaan korjaavat toimenpiteet, tekisi Maaseutuvirasto metsäkeskuksen esityksestä. Tehtäessä tai teetettäessä korjaavia toimenpiteitä metsälain 20 :n 2 ja 3 momentin nojalla valtiolle syntyy saaminen. Toimenpiteiden

9 tekemisestä aiheutuvat kustannukset maksetaan etukäteen valtion varoista ja ne saadaan periä takaisin asianomaiselta ulosottotoimin ilman lainvoimaista ulosottoperustetta. Metsäkeskus välilliseen valtionhallintoon kuuluvana organisaationa ei voine hoitaa tällaisia saamisia koskevaa pakkoperintää. Kun Maaseutuvirasto tekisi päätöksen teettämisuhan täytäntöönpanemisesta, se huolehtisi myös näin syntyvän saamisen perinnästä. Laki kestävän metsätalouden rahoituksesta Kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain nojalla, jäljempänä rahoituslaki, voidaan myöntää rahoitusta tukena ja lainana toimenpiteisiin, joilla edistetään metsien kestävää hoitoa ja käyttöä metsälain mukaisesti. Metsätalous on liiketaloudellisesti tarkasteltuna kannattava elinkeino ilman tukiakin. Rahoituslain mukaisen rahoituksen tarkoituksena on ohjata yksityisiä investointeja toimenpiteisiin, joiden liiketaloudellinen kannattavuus on heikko, mutta jotka ovat merkittäviä puuntuotannon jatkuvuuden ja ympäristönhoidon kannalta. Rahoituksella ei ole saajilleen erityisen suurta taloudellista merkitystä, sillä tuen osuus yksityismetsätalouden nettotuloksesta on keskimäärin alle 5 %. Keskimääräinen rahoituslain nojalla myönnetty tuki on suuruudeltaan hieman yli 100 euroa. Rahoituslain mukaisen tuen myöntämiseen ei voida katsoa liittyvän merkittävän julkisen vallan käyttämistä. Rahoituksen peruuttamista tai takaisinperimistä koskevalla toimella puututaan yksilön oikeusasemaan voimakkaammin kuin rahoituksen myöntämistä koskevalla päätöksellä. Rahoituslain mukainen metsäkeskuksen tekemä takaisinperintäpäätös voidaan panna täytäntöön verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä kuten lainvoimainen tuomio. Lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanon voidaan katsoa merkitsevän vähäistä suurempaa puuttumista yksilön perusoikeuksiin, minkä vuoksi tällaiset tehtävät esitetään siirrettäväksi Maaseutuvirastolle. Maaseutuvirasto tekisi päätökset metsäkeskuksen esityksestä. Maaseutuviraston tehtäväksi siirtyvät asiat olisivat: - päätös rahoituslain 15 :n 3 momentin mukaisesta tuen takaisinperimisestä, lainan irtisanomisesta ja niihin liittyvästä hoito- ja kunnossapitovelvollisuuden lakkaamisesta, kun metsätalousalueen hoito on laiminlyöty; - päätös rahoituslain 16 :n mukaisesta lainan irtisanomisesta, tuen takaisinperimisestä ja niihin liittyvästä hoitoja kunnossapitovelvollisuuden lakkaamisesta, kun metsätalouskäytössä olevan alueen käyttötarkoitus muuttuu; - päätös rahoituslain 28 :n mukaisesta rahoituksen peruuttamisesta, jo maksetun tuen takaisinperimisestä tai lainan irtisanomisesta, kun maanomistaja on menetellyt vilpillisesti tai kun rahoitus on myönnetty muuten väärin perustein tai rahoituksen myöntämispäätöksessä taikka sen perusteena olleessa asiakirjassa asetettuja ehtoja ei ole noudatettu; sekä - päätös rahoituslain 29 :n mukaisista takaisinperintään liittyvistä sanktioluoteisista hallinnollisista seuraamuksista. Voimassa olevien säännösten perusteella on epäselvää, kenen tehtävä on hoitaa muiden valtion saamisten kuin lainojen erääntyneiden vuotuismaksujen perintää. Rahoituslain mukaisten lainojen perintä on tarkoitus siirtää erillisellä lailla valtiokonttorille 1 päivästä toukokuuta 2007 lukien (HE 148/2006 vp laeiksi eräiden maa-ja metsätalousministeriön hallinnonalan lainojen ja saamisten siirtämisestä Valtiokonttorin hoidettavaksi sekä siirrettäviä lainoja ja myyntihintasaamisia koskevien lakien muuttamisesta). Pakkopermnän luonne huomioon ottaen säännöksiä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että Maaseutuvirasto vastaisi lainoja lukuun ottamatta kaikkien rahoituslakiin perustuvien valtion saamisten perinnästä. Laki metsän hyönteis- ja sienituhojen torjunnasta Metsän hyönteis- ja sienituhojen torjunnasta annetun lain 2 :n mukaan puutavaran omistajan on kuljetettava tuore mänty- ja kuusipuutavara pois saman puulajin muodostaman metsän läheisyydestä tai ryhdyttävä muihin hyönteisten leviämistä estäviin toimenpiteisiin laissa säädettyyn määräaikaan mennessä. Vastaava velvollisuus on lain 5 :n nojalla maanomistajalla myrskyn, lumen, metsäpalon tai muun tuhonaiheuttajan vahingoittamien havupuiden osalta. Kyseisiä velvollisuuksia ei kuitenkaan ole, jos toimenpiteet aiheuttaisivat muun muassa

10 kohtuuttoman suuria kustannuksia. Voimassa olevan lain 9 :n mukaan, jos joku laiminlyö tähän lakiin tai sen nojalla annettuun säännökseen tai määräykseen perustuvan velvollisuutensa, metsäkeskus voi päätöksellään velvoittaa hänet suorittamaan tarvittavat toimenpiteet. Metsäkeskus voi asettaa päätöksensä tehosteeksi uhkasakon tai uhan, että toimenpiteet tehdään laiminlyöjän kustannuksella. Kuten edellä on todettu, uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevat asettamispäätökset sekä uhkasakon tuomitsemista ja teettämisuhan määräämistä täytäntöönpantavaksi koskevat päätökset sisältävät merkittävän julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä perustuslain mukaan voi hoitaa muu kuin viranomainen. Tämän vuoksi lain 9 :ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että metsäkeskuksen päätöksen tehosteeksi mahdollisesti asetettavan uhkasakon tai teettämisuhan asettaisi Maaseutuvirasto metsäkeskuksen esityksestä. Metsän hyönteis- ja sienituhojen torjunnasta annetussa laissa tarkoitettu valtion saaminen saadaan periä ulosottotoimin ilman tuomiota tai päätöstä verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetun lain mukaisessa järjestyksessä. Voimassa olevien säännösten perusteella on epäselvää, kenen tehtävä on hoitaa mainitun lain mukaisen valtion saamisen perintää. Pakkoperinnän luonne huomioon ottaen säännöksiä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että Maaseutuvirasto vastaisi kaikkien metsän hyönteis-ja sienituhojen torjunnasta annettuun lakiin perustuvien valtion saamisten perinnästä. Laki metsänhoitoyhdistyksistä Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 22 :n 1 momentin mukaan metsäkeskus valvoo toimialueensa metsänhoitoyhdistyksiä. Metsäkeskuksella on oikeus saada metsänhoitoyhdistykseltä valvonnan kannalta tarpeelliseksi katsomansa tiedot, asiakirjat ja selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan metsäkeskuksen tulee antaa kirjallinen huomautus sille, joka menettelee vastoin tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Pykälän 3 momentin mukaan, jos tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen toiminta on luonteeltaan törkeää tai jatkuu 2 momentissa tarkoitetun huomautuksen antamisen jälkeen, metsäkeskuksen tulee velvoittaa asianomainen noudattamaan säännöksiä ja määräyksiä. Velvoitteen tehosteeksi metsäkeskus voi asettaa uhkasakon. Lain 22 :ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että metsäkeskuksen päätöksen tehosteeksi mahdollisesti asetettavan uhkasakon asettaisi ja tuomitsisi maksettavaksi Maaseutuvirasto metsäkeskuksen esityksestä. Laki kiinteistön yhteisomistajien osallistumisesta metsätalouden rahoituslainsäädännössä tarkoitettuun toimenpiteeseen (yhteisomistajalaki) Yhteisomistajalaissa säädetyin edellytyksin saavat yhteisomistuksessa olevan kiinteistön sellaiset yhteisomistajat, jotka omistavat kiinteistöstä vähintään puolet ja joihin kuuluvat kiinteistöä hoitavat yhteisomistajat, koko kiinteistön osalta ryhtyä rahoituslaissa tarkoitettuun toimenpiteeseen ja ottaa vastaan mainitussa laissa tarkoitettua tukea ja lainaa. Lain 4 :n 1 momentin mukaan tuen ja lainan myöntämisestä ja takaisinperimisestä päättää metsäkeskus. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että takaisinperinnästä päättäisi metsäkeskuksen esityksestä Maaseutuvirasto. Muutos vastaisi sitä, mitä tähän esitykseen sisältyvän rahoituslain muutosehdotuksen yhteydessä takaisinperinnästä säädettäisiin. ESITYKSEN VAIKUTUKSET Maaseutuviraston organisointi on kesken. Jos metsäkeskuksilta Maaseutuviraston hoidettavaksi siirtyvien tehtävien hoito edellyttää rahoituksen tarkistamista metsäkeskusten ja Maaseutuviraston välillä, asia hoidetaan tarvittaessa valtion vuoden 2007 lisätalousarvion yhteydessä. Viranomaistehtävien hoidon riippumattomuus ja puolueettomuus edellyttävät myös näiden tehtävien hoidon rahoituksen turvaamista. Tämä on tarkoitus toteuttaa siten, että maa- ja metsätalousministeriö

11 valtionapuviranomaisena tulosohjaustehtävässään huolehtisi, että eriytettävä viranomaistoiminta olisi riittävästi resurssoitu. Esitys ei edellyttäisi metsäkeskuksille varattujen määrärahojen kasvattamista. Merkittävää julkisen vallan käyttöä voidaan arvioida sisältyvän vuosittain noin metsäkeskusten tekemään hallintopäätökseen. Metsäkeskuksista Maaseutuvirastoon siirrettäviksi esitettäviin tehtäviin käytetystä työajasta ei ole yksityiskohtaista seurantatietoa. Voidaan arvioida, että uudet tehtävät vaatisivat Maaseutuvirastossa yhteensä noin yhden henkilötyövuoden suuruisen työpanoksen. Metsäkeskusten henkilötyön määrään siirtyvillä tehtävillä ei olisi vaikutusta. Metsäkeskusten olisi selvitettävä päätöksen edellytykset ennen esityksen tekemistä Maaseutuvirastolle Esitys selkeyttäisi metsäkeskusten organisaatiota. Metsäkeskuksiin luotaisiin erillinen yksikkö, joka hoitaisi metsäkeskuksille jäävät sellaiset julkiset hallintotehtävät, joihin liittyy julkisen vallan käyttämistä. Ehdotuksen mukainen yksikkö korvaisi metsäkeskusten nykyisen vkanomaistoiminnon. Esityksellä ei ole mainittavia henkilöstövaikutuksia. Maaseutuvirastolle siirrettäviin tehtäviin on käytetty koko metsäkeskusorganisaatiossa noin yhden henkilötyövuoden työpanos. Tehtävien siirto ei merkitsisi henkilöstön siirtoja metsäkeskuksista Maaseutuvirastoon. Kussakin metsäkeskuksessa eriytetysti viranomaisasioita ratkaiseva toimihenkilö siirtyisi lain voimaantullessa julkisen vallan käyttöä sisältäviä hallintotehtäviä hoitavan yksikön päällikkönä toimivaksi viranomaispäälliköksi aikaisempaa palvelussuhdetta koskevin etuuksin ja velvoittein. VOIMAANTULO Lakimuutosten on tarkoitus tulla voimaan

12 Oikeusministeriö Lainvalmisteluosasto Erityisasiantuntija Kirsi Neiglick Pe yp eymös ^ 6j Perustuslakivaliokunnalle HE 178/2006 vp HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE METSÄKESKUKSISTA JA METSÄTALOUDEN KEHITTÄMISKESKUKSISTA Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annettua lakia sekä kuutta siihen liittyvää lakia. Esityksen mukaan sellaiset metsäkeskuksille säädetyt tehtävät, joihin voidaan katsoa sisältyvän merkittävää julkisen vallan käyttöä, siirrettäisiin Maaseutuvirastolle. Lakiehdotus vaikuttaa yleisesti ottaen perustellulta ja sääntelyä selkiyttävältä. Myös oikeusministeriön asiasta antamat kannanotot on otettu lain valmistelussa pääasiallisesti huomioon. Perustuslain näkökulmasta uudistuksia on pidettävä suotavina. 1. Yleistä Viranomaiskoneiston ulkopuoliset metsäkeskukset ovat 1990-luvun puolivälistä alkaen huolehtineet varsin laajamittaisesta metsätalouden edistämiseen tarkoitettujen''"harkinnanvaraisten valtionavustuksen myöntämiseen ja hallinnointiin liittyvästä tehtävä kokonaisuudesta. Näiden avustusten vuosittainenf kokonaismäärä on noin 65 miljoonaa euroa. Perustuslakivaliokunta on luonnehtinut aikaisemmasta metsänparannuslaista antamassaan lausunnossa (PeVL 6/1986) valtion varallisuuspiiriin kuuluvia varoja koskevan päätösvallan antamista valtiosta erillisenä^oikeushetelöihä toimiville metsälautakunnille saamansa selvityksen perusteella "hyvin poikkeukselliseksi järjestelyksi", mutta piti sitä mahdollisena, kunhan valtion viranomaisille annetaan riittävät mahdollisuudet valvoa metsäparannusvarojen käyttöä. Valiokunta ei kuitenkaan ole ottanut asiaan kantaa perustuslain 124 :n 12

13 näkökulmasta laajamittaisempien harkinnanvaraisten valtionaputehtävien siirtämisjärjestelyistä. 2. Lakiehdotusten suhde perustuslain 124 :ään Ensimmäisellä lakiesityksellä Ön huomattavat yhteydet perustuslain 124 :äan. Sen mukaan merkittävää julkista vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä saadaan antaa vain viranomaiselle. Metsäkeskuksia ei voitane pitää viranomaisina, vaikkakin ne nykyisenkin lainsäädännön mukaisesti hoitavat osittain viranomaistehtäviä. Metsäkeskuksille'jää 1. ehdotuksen 1 a :n 2 momentin mukaan viranomaistehtäviä, joita voidaan pitää merkittävässä mielessä julkisina hallintotehtävinä. Viranomaistehtävien hoidosta aiheutuneet menot ovat olleet ehdotuksen mukaan yli 13 miljoonaa euroa vuosittain. Summaa voitaneen pitää merkittävänä. Ehdotuksesta ei käy ilmi, mitä varteen näitä viranomaistehtäviä ei voitaisi siirtää Maaseutuviraston hoidettavaksi. Varojen käytön hallinta ja valvonta on järjestettävä asianmukaisesti, täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. 3. Lakiehdotusten suhteesta perustuslain 21 :ään 3. lakiesityksen 33 :ssä säädetään muutoksenhausta. Metsäkeskuksella olisi sen mukaan oikeus hakea Maaseutuviraston ja lääninoikeuden päätökseen, jos niiden tekemä päätös poikkeaa metsäkeskuksen esityksestä, sitä muutetaan'"tai se' kumotaan. Sama itsenäinen muutoksenhakuoikeus metsäkeskuksella olisi myös 5. lakiehdotuksen 13 :n, 6. lakiehdotuksen 21 :n ja 7. lakiehdotuksen 4 :n nojalla. Hallmtolairikäyttöllin" (586/1996)" 6" :h nojalla viranomaisella on valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Viranomaisen valitusoikeuden perusteena voi esimerkiksi erityisen tärkeän julkisen intressin'" valvominen (HE vp). Oikeuskäytännössä metsäkeskuksella on katsottu olevan valitusoikeus sen valvottavana olevan julkisen intressin vuoksi asiassa, joka koski Metsähallituksen hakemusta saada vapautus metsänhoitomaksusta metsäkeskuksen koko toimialueella. Esityksessä esitetty metsäkeskusten valitusoikeuden huomattava laajentaminen vaikuttaa kuitenkin varsin perustelemattomalta.^ Vkanömaiseri v yleisen valitusoikeuden laajentaminen voi muodostua PL 21 :n suojaaman asianmukaisen menettelyn kannalta kestämättömäksi, koska viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen mahdolliseksi vastapuoleksi. Metsäkeskusten valitusoikeuden rajaamista olisikin syytä vielä harkita. 4. Muita huomiota 13

14 3. lakiesityksen (metsälain muuttaminen) 16 a :n mukaan metsäkeskus voisi antaa väliaikaisen käsittelykiellon. Pykälän toisessa momentissa on tarpeettoman väljä ilmaisu ("Väliaikainen käsittelykielto annetaan tarpeellisessa laajuudessa"). Ottaen huomioon perustuslain 15 :n suojaama omaisuuden suoja olisi täsmällisempää ja tarkkarajaisempaa ilmaista mitä ilmaisulla tarkoitetaan. Esityksestä puuttuvat myös säännökset metsäkeskusten valvonta- ja tarkastusoikeudesta. Asia on merkityksellinen PL 15 :n suojaaman omaisuuden suojan kannalta (mm. oikeus kulkea toisen maalla). Samaisen lakiesityksen 12 :n muutosehdotus on väljä. Lisäksi siinä siirretään merkittävästi toimivaltaa muulle kuin viranomaistaholle (metsäkeskus). Toivottavampaa olisi siirtää hyväksymispäätökset MaaseutuvirastoonTkoskä tämäntyyppiset päätökset ovat merkittävää julkisen vallan käyttöä. Yleisesti ottaen Maaseutuviraston ja metsäkeskusten keskinäinen suhde vaikuttaa ongelmallisel^tehtävien jako ja vastuusuhteet ovat varsin epätäsmällisiä ja epämääräisiä. Lakiehdotuksista käy ilmi, että metsäkeskuksille jää merkittävää julkista vallan käyttöä. Oikeusministeriö on useaan otteeseen esittänyt koko järjestelmän kokonaisuudistusta. Tähän"olisi syytä-osittain siksi, että esim. metsälaki on ennen nykyistä perustuslakia säädetty poikkeuslaki (poikkeuslakien välttämisen periaate). * **" t *** 1 ',v "-^-' 14

15 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO 9.30 HE 178/06 vp laeiksi metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Esityksen perusteluihin sisältyy lopussa jakso, jossa käsitellään lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä. Jaksossa tarkastellaan lähinnä kahta "liityntää" perustuslakiin. Näistä yksi on kysymys metsäkeskuksilla olevien julkisten hallintotehtävien ja mahdollisesti julkisen vallan käyttöä sisältävien tehtävien järjestelyn suhteesta hallintotehtävien siirtomahdollisuuksia koskeviin vaatimuksiin PL 124 :n säännöksessä. Toinen on kysymys metsäkeskuksille esitetystä muutoksenhakuoikeudesta maaseutuviraston ja hallinto-oikeuden päätöksiin ja tämän muutoksenhakuoikeuden suhteesta oikeusturvaa koskevan PL 21 :n vaatimuksiin. Tarkastelen seuraavassa näitä kysymyksiä ja myös joitakin yksityiskohtia. Perustuslain 124 :ssä säännellään mahdollisuutta antaa julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle. Säännös on uutuus perustuslaissa sikäli, että nimenomaista säännöstä tällaisen delegoinnin mahdollisuudesta ei sisältynyt aikaisempiin perustuslakeihin. Säännöksessä edellytetään tällaisen toimivallan siirron olevan mahdollista vain lailla tai lain nojalla. Laintasoisuusvaatimuksen lisäksi säännöksessä asetetaan toimivallan antamiselle selviä sisällöllisiä edellytyksiä. Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää aina yhtäältä sitä, että järjestely "on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi" ja toisaalta sitä, että järjestely ei "vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia." Lisäksi säännöksessä on nimenomaan kielletty antamasta "merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä" muille kuin viranomaisille.

16 Säännöksen tulkinnan kannalta mielenkiintoisina kannanottoina säätämisasiakirjoissa voidaan tässä lyhyesti mainita seuraavat kohdat. Hallituksen esityksen perusteluissa lausuttiin mm.(he 1/98 vp, s. 179): "Tehtävän antamisen olisi ensinnäkin oltava tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi., tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulisi hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden lisäksi kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin. Myös hallintotehtävän luonne olisi otettava huomioon. Siten tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla täyttyä helpommin kuin esimerkiksi yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevan päätöksenteon kohdalla. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jäisi tapauskohtaisesti arvioitavaksi. Ehdotetun säännöksen viimeisen virkkeen mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voitaisiin antaa vain viranomaisille. Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä olisi säännöksen yhteydessä pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin." Perustuslakivaliokunta käsitteli mietinnössään säännöstä hyvin lyhyesti ja totesi lähinnä vain seuraavan (pevm 10/98 vp, s. 35): " Valiokunta korostaa sitä, että myös uskottaessa hallintotehtävä suoraan laissa tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa. Siltä osin kuin tällainen hallintotehtävä saattaa pykälän rajoissa merkitä julkisen vallan käyttämistä on erityisesti varmistuttava siitä, että valtaa käyttävät ovat virkamiehiä rikoslain mielessä." Perustuslakivaliokunnan myöhemmästä tulkintakäytännöstä on tässä aihetta viitata vain pariin lausuntoon, joissa on ollut kysymys samasta hallinnonalasta kuin nyt käsillä olevassa ehdotuksessa ja/tai samasta järjestelymallista sikäli, että julkisia hallintotehtäviä on uskottu muun kuin viranomaisyksikön sisälle muodostetulle erilliselle ("viranomaistyyppiselle") yksikölle. Lausunnossa pevl 45/01 vp oli kysymys ehdotuksesta laiksi metsänviljelysaineiston kaupasta. Ehdotetun lain 16,2 :n säännöksen mukaan voitiin lain noudattamisen valvonnassa käyttää apuna metsäkeskuksia (joista oli voimassa nyt muutettavaksi ehdotettu laki vuodelta 1995) siten kuin asetuksella tarkemmin säädettiin. Valiokunta totesi tästä säännöksestä (pevl 45/01 vp, s. 3): "Ehdotuksen sanamuoto jättää avoimeksi, olisiko metsäkeskuksilla jonkinlainen epäitsenäinen asiantuntijatehtävä viranomaisvalvonnassa vai voidaanko valvontatehtäviä antaa myös metsäkeskuksille. Jälkimmäinen vaihtoehto on perustuslain 124 :n takia valtiosääntöoikeudellisesti merkittävä, koska metsäkeskukset eivät kuulu valtion viranomaiskoneistoon. Kyseisen perustuslainkohdan mukainen tarkoituksenmukaisuusvaatimus täyttyy valiokunnan mielestä tässä tapauksessa, kun otetaan huomioon valvottavana olevien asioiden erityisluonne. Perustuslaissa säädetyn

17 oikeusturvavaatimuksen kannalta ovat metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksista annetun lain 8 :n säännökset riittäviä." Lausunto pevl 38/04 vp koski ehdotusta laiksi Metsähallituksesta. Metsähallitus tuli sen mukaan edelleen olemaan vaition liikelaitos, jolla oli toimintaa rajoittavia yhteiskunnallisia velvoitteita ja liiketoiminnasta erillisiä julkisia hallintotehtäviä. Julkiset hallintotehtävät osoitettiin Metsähallituksen erillisen yksikön tehtäviksi. Valiokunta piti järjestelyä perustuslain mukaisena, mutta ei suotavana. Valiokunnan suhtautumisen osoittamiseksi otan tähän koko kannanoton perusteluineen (pevl 38/04 vp, s. 2-3): "Ehdotuksen 8 :n mukaan Metsähallituksessa on julkisten hallintotehtävien hoitamista varten erillinen julkisten hallintotehtävien yksikkö, jonka päällikkönä toimii luontopalvelujohtaja. Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät luetellaan ehdotuksen 6 :ssä lähinnä viittauksina muihin lakeihin. Perustelujen mukaan julkisilla hallintotehtävillä tarkoitetaan lähtökohtaisesti samoja tehtäviä kuin voimassa olevan lain mukaisilla viranomaistehtävillä. Metsähallitukselle säädetyt julkiset hallintotehtävät säilyvät asiallisesti ennallaan. Yksiköllä on ehdotuksen 7 :n mukaan oma rahoitus valtion budjetissa. Ratkaisuvallasta on säädetty ehdotuksen 8 :n 2 momentissa ja 9 :ssä. Maa- ja metsätalousministeriö sekä ympäristöministeriö ohjaavat ja valvovat 10 :n 1 momentissa säädetyllä tavalla toimialojensa osalta julkisten tehtävien hoitoa samalla tavoin kuin muitakin alaisiaan virastoja ja laitoksia. Ministeriötasolle kuuluvat myös yksikön päällikön nimitys- ja irtisanomisvalta sekä häntä koskevat muut virkamiesoikeudelliset asiat. Yksikön tehtäviä hoitavien henkilöiden palvelussuhde on virkasuhde, ja he toimivat virkavastuulla, joten he vastaavat virkatoimiensa lainmukaisuudesta perustuslain 118 :n mukaisesti. Lisäksi ehdotuksen 12 :ssä säädetään virkavastuulla aiheutetun vahingon korvaamisesta. Päätöksistä on muutoksenhakumahdollisuus viime kädessä tuomioistuimeen 13 :n mukaisesti, joten oikeusturvaa koskevissa järjestelyissä ei ole ministeriöiden alaisista muista valtion virastoista tai laitoksista poikkeavia piirteitä. Perustuslain 21 :n oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset koskevat julkisten hallintotehtävien hoitoa. Valiokunta katsoo, että virkamiestehtävien osoittaminen Metsähallituksen yhteydessä toimivaan liikelaitoksesta erilliseen ja riippumattomaan julkisten hallintotehtävien yksikköön on tapa lailla organisoida virkamieshallintoa. Järjestelyssä ei ole perustuslain kannalta huomauttamista. Valiokunta ei kuitenkaan pidä hyvänä tällaista suuntausta, että liikelaitosten yhteyteen perustetaan erillisiä virkamiestehtävien yksikköjä. Sen vuoksi valiokunta pitää parempana vaihtoehtona, että Metsähallituksen viranomaistehtäviä hoitaisi oma erillinen virasto tai keskus." Valiokunnan tällainen "perustuslain mukaista, mutta ei suotavaa"-suhtautuminen virkamiestehtävien sijoittamiseen liikelaitoksen erilliseen riippumattomaan yksikköön tuli esille myös lausunnossa pevl 46/05 vp. joka koski erävalvonnan järjestelyä. Valiokunta viittasi siinä edellä lainattuun lausuntoonsa pevl 38/04 vp ja kiinnitti huomiota siihen, että hallitus oli vastikään antanut esityksen Metsähallituksen tapaan siihen asti järjestetyn Ilmailulaitoksen julkisten hallintotehtävien siirtämisestä liikelaitoksesta kokonaan erilliselle ilmailuviranomaiselle, Ilmailuhallinnolle. Tämän jälkeen valiokunta totesi: "Valtioneuvoston piirissä on valiokunnan mielestä syytä ryhtyä toimenpiteisiin myös metsähallituksen julkisten hallintotehtävien siirtämiseksi liikelaitoksesta erillisen viranomaisen hoidettaviksi."

18 Nyt muutettavaksi ehdotettu laki metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta (1. lakiehdotus) on säädetty vuonna 1995 ja siis ennen nykyistä perustuslakia. Laki havaitakseni myös säädettiin ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Lakiin nyt sisältyvä viranomaistehtävien eriyttämistä koskeva säännöstö (5 ) ehdotetaan korvattavaksi säännöksillä, joissa ns. viranomaistehtävät erotetaan ns. edistämistehtävistä (ehdotuksen 1 a ) ja nämä viranomaistehtävät organisoidaan erillisen yksikön hoidettavaksi (ehdotuksen 5 ). Ehdotuksessa myös pyritään turvaamaan tämän yksikön ja sen päätöksenteon riippumattomuutta metsäkeskuksen muusta johtamisesta ja päätöksenteosta (lähinnä ehdotuksen 5 ja 5 a ja 8 ). Ehdotettua järjestelyä voidaan PL 124 :n kannalta pitää parannuksena nykyisen järjestelyyn. Ehdotettuun järjestelyyn sopii järjestelytyyppinä perustuslakivaliokunnan em. käytännön valossa lähtökohtaisesti nähdäkseni sama luonnehdinta kuin edellä on esitetty: perustuslain mukaista, mutta ei suotavaa. Myös tässähän on kysymys julkisten hallintotehtävien osoittamisesta muun organisaation kuin viranomaisen sisälle muodostetulle erilliselle ja riippumattomaksi tarkoitetulle yksikölle. Järjestelyn suotavuuden arvioinnissa voi nähdäkseni kuitenkin olla merkitystä hoidettavaksi tulevien tehtävien laadun lisäksi sillä, että metsäkeskuksia on useita (perustelujen mukaan 13, s. 4) eikä erillisen viranomaisen muodostamiselle sen vuoksi ole välttämättä sellaisia edellytyksiä kuin jonkin valtakunnallisen yksikön (Ilmailulaitos, Metsähallitus) kohdalla. Merkitystä voi olla myös sillä, että yksilöille tärkeitä asioita koskevaa päätösvaltaa on nimenomaisesti järjestetty tämän "viranomaisyksikön" ulkopuolelle, Maaseutuvirasto 1 le. Ehdotetulle järjestelytyypille ei sinänsä nähdäkseni ole valtiosääntöoikeudellista estettä. Ehdotetun järjestelyn konkreettisemmassa tarkastelussa on kuitenkin vielä syytä arvioida sitä, onko ko. viranomaisyksikkö muodostettu metsäkeskuksen sisällä sillä tavoin riippumattomaksi kuin PL 124 :n kannalta olisi aiheellista. Voidaan esim. kysyä, kuinka riippuvainen viranomaisyksikön sopii olla metsäkeskuksen johdosta henkilöstöasioissa (5 a ) tai määrärahoissaan ja mikä merkitys on sillä, että yksikön päällikön nimitysvallan kuuluminen ministeriölle jätetään asetuksen varaan ja siten lain tasolla täysin avoimeksi (5 :n 3 mom.). Viranomaisyksikön riippumattomuus "emoyksiköstä" ei näytä oikein vastaavan sitä riippumattomuutta, jonka valiokunta piirsi Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien yksikölle edellä lainatussa lausunnossaan pevl 38/04 vp (ja jonka riippumattomuuskuvan voidaan ajatella olleen vaikuttamassa siihen, että valiokunta piti ko. järjestelyä perustuslain mukaisena). Viranomaisyksikön tehtäviä koskeviin säännöksiin sisältyy myös yksityiskohtia, jotka ovat osin esittämistapakysymyksiä, mutta joilla voi olla myös asiallista merkitystä. Ehdotuksen 1 a :ssä luetellaan metsäkeskuksen tehtäviä, "joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä" ja jotka sitten jäävät metsäkeskuksen yleisen päätösvallan piiriin, sekä vastaavasti tehtäviä, "joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä" ja jotka sitten osoitetaan