VASTINE Hallintovaliokunnan pyyntö antaa kirjallinen vastine

Transkriptio

1 VASTINE VNK/1682/30/ Hallintovaliokunta Viite Asia Hallintovaliokunnan pyyntö antaa kirjallinen vastine Valtioneuvoston kanslian vastine hallituksen esityksestä laiksi valtioneuvoston tilannekeskuksesta (HE 261/2016 vp) annetuista lausunnoista Valtioneuvoston kanslia toteaa hallituksen esityksestä laiksi tilannekeskuksesta hallintovaliokunnalle annetuista asiantuntijalausunnoista kunnioittaen seuraavaa. Yleistä Puolustusministeriö ja Pääesikunta kiinnittävät lausunnoissaan huomiota siihen, että hallinnonaloilta kootut tiedot ja arviot eivät saa muuttua tilannekuvaa koottaessa. Puolustusministeriö kiinnittää myös huomiota eri viranomaisten käytössä olevien tietojärjestelmien eroihin tietoturvatasossa. Valtioneuvoston kanslia pitää selvänä, että tietoa ei voida muuttaa vaan se pysyy samana. Sen sijaan kanslia toteaa, että valtion ylimmälle johdolle päätöksenteon ja toiminnan tueksi laadittavassa tilannekuvassa on kyse kootusta ja analysoidusta turvallisuustilannetta kuvaavasta tiedosta. Valtion ylimmälle johdolle luovutettava tieto voi myös tapauksesta ja tilanteesta riippuen olla niin sanottua alkutietoa. Esimerkiksi korkeamman tietoturvatason tietoa ei voida sellaisenaan välittää alemman tietoturvatason järjestelmään, vaan tietosisältö sovitetaan tiedonluovuttajan kanssa tiedonvälityksessä käytettävän järjestelmän tasolle. Jos tieto on kuitenkin välttämätöntä saada ylimmän valtionjohdon tietoon alkuperäisessä muodossaan, eikä sitä voida sovittaa mahdollisesti alemman tietoturvatason järjestelmän tasolle, tieto toimitetaan viime kädessä henkilökohtaisesti sitä tarvitsevalle taholle. Lisäksi kanslia toteaa, että valtionhallinnossa ollaan parhaillaan ottamassa käyttöön korotetun turvatason tietojärjestelmiä (STIII), jonka myötä turvaluokitellun tiedon välittäminen paranee. Suomen Punainen Risti on lausunnossaan todennut, että toimivaltaisia viranomaisia tukevalla kolmannen sektorin toiminnalla on Suomessa pit- Snellmaninkatu 1, Helsinki PL 23, Valtioneuvosto PUHELIN/TELEFON FAKSI/FAX Snellmansgatan 1, Helsingfors PB 23, Statsrådet (vaihde/växel) (09)

2 2 (8) kät perinteet. Kanslia toteaa, että ehdotettu sääntely ei estäisi tai vaikeuttaisi valtioneuvoston tilannekeskuksen ja muiden kuin viranomaisten välistä yhteistoimintaa. Lain tavoitteena on poistaa esteitä toimivaltaisen viranomaisen ja valtioneuvoston tilannekeskuksen väliltä. Kanslia näkee yhteistyön ja kolmannen sektorin järjestöjen tuen erittäin hyvänä ja yhtyy Suomen Punaisen Ristin näkemykseen tällaisen yhteistyön parantamisesta entisestään kannatettavana. Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa lausunnossaan, että hallituksen esityksestä jää pois ministeriön välttämättömänä pitämä velvoite valtioneuvoston tilannekeskukselle olla yhteydessä toimivaltaiseen ministeriöön tilannekuvaa muodostettaessa. Valtioneuvoston kanslia toteaa ensinnäkin, että hallituksen esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa vallitsevaa tilaa, jonka mukaan jokainen ministeriö voi edelleen päättää siitä, miten sen hallinnonalan viranomaisen on toimittava sen ilmoittaessa turvallisuustapahtumasta. Toiseksi keskeinen osa tilannekeskuksen toimintaa on nimenomaan varmistaa viranomaiselta, kuten esimerkiksi ministeriöltä, julkisista lähteistä saadun tiedon oikeellisuus. Kiinteä ja toimiva yhteistyö valtioneuvoston tilannekeskuksen ja ministeriöiden välillä on siten olennainen osa tilannekeskuksen toimintaa. Ilman sitä valtioneuvoston tilannekeskus ei voisi riittävällä tavalla hoitaa sille lakiehdotuksessa esitettyä tehtävää. Sisäministeriön pelastusosaston lausunnossa todetaan, että kansainvälisiä yhteyspistetehtäviä ei mainita lakiehdotuksen 1 :ssä, jossa säädetään valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävästä. Sisäministeriön pelastusosasto pitäisi kuitenkin lausunnossaan esittämin perustein yhteyspistetoiminnan kirjaamista perusteltuna. Valtioneuvoston kanslia toteaa, että mainitut yhteyspistetehtävät eivät ole tilannekeskuksen päätehtävä. Tilannekeskus toimii kuitenkin jo tällä hetkellä yhteyspisteenä mm. eräiden hallituksen esityksessä mainittujen sopimusten perusteella (Valtioneuvoston tilannekeskus on Suomen kansallinen yhteyspiste muun muassa unionin pelastuspalvelumekanismissa, EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroiduissa järjestelyissä (IPCR) ja NATO EADRCC järjestelyssä (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre). Kanslian näkemykseen mukaan ne kansainvälisistä sopimuksista johtuvat yhteyspistetehtävät, joita tilannekeskus hoitaa, sisältyisivät 1 :n 2 momentin 2 kohdassa ehdotettuihin poikkihallinnollisiin tilannekuvan ylläpitämiseen, kokoamiseen, yhteensovittamiseen ja välittämiseen liittyviin tehtäviin. Ehdotetulla sääntelyllä ei siten ole tarkoitus muuttaa vallitsevaa tilannetta ja tilannekeskus voisi jatkossakin toimia yhteyspisteenä sellaisen sopimuksen perusteella, josta se on tietoinen tai osallinen. Sen varmistamiseksi, että tilannekeskuksen päätehtävä ei vaarannu, tilannekeskuksen tulee voida omien resurssiensa puitteissa varmistaa, että ne yhteyspistetehtävät, jotka sille esim. kansainvälisin sopimuksin osoitetaan, ovat sellaisia, että ne voidaan asianmukaisesti tilannekeskuksessa hoitaa.

3 3 (8) Yhteyspistetehtävät perustuvat lähtökohtaisesti Suomea sitoviin eri ministeriöiden toimialoilla solmittuihin kansainvälisiin sopimuksiin, joissa on sovittu kansainvälisestä tiedonvaihdosta. Tällaiset tehtävät on tarkoituksenmukaisinta hoitaa kunkin ministeriön oman hallinnonalan järjestelyin. Yhteyspistetoiminta voi olla merkittävä tietolähde substanssiviranomaiselle, jolla on puolestaan parhaat edellytykset arvioida tiedon merkittävyys tilannekeskuksen tehtävien kannalta ja tarvittaessa ilmoittaa turvallisuustapahtumasta tilannekeskukselle siten kuin hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi. Ministeriöissä ja niiden alaisessa hallinnossa on toimiva muodollisesti järjestetty varallaolopäivystys. Koska tilannekeskuksen tehtävänä on toimia tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon ja toiminnan tukena, ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, että tilannekeskuksen resursseja sidottaisiin sellaiseen päivystystoimintaan, johon liittyy esim. pelastushallinnon toimialaan kuuluvaa operatiivista toimintaa (ns. pelastuspalvelukysely). Tilannekeskus ei ole missään tilanteissa operatiivinen toimija. Tietosuojavaltuutettu toteaa lausunnossaan, että esitystä tulisi täydentää henkilötietojen suojasta säätämisen osalta. Valtioneuvoston kanslia katsoo, että henkilötietolain (523/1999) säännökset henkilötietojen käsittelystä ovat riittävät turvaamaan henkilötietojen suojan niissä yksittäistapauksissa, joissa valtioneuvoston tilannekeskukselle ilmoitettavan turvallisuustapahtuman yhteydessä mahdollisesti luovutetaan henkilötietoja. Kuten hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin henkilötietojen käsittelyyn sovellettavaa yleislainsäädäntöä. Valtioneuvoston tilannekeskuksen asiakirjoja ja tietoja käsitellään valtioneuvoston kanslian tiedonhallinnasta ja salassa pidettävien asiakirjojen luokittelusta ja käsittelystä annettujen määräysten mukaisesti. Eräissä lausunnoissa (sisäministeriö, Tulli) esitetään huoli siitä, että tilannekeskukselle luovutettavien tietojen myötä operatiivisten tilanteiden hoitaminen tai esitutkinta voisi vaarantua. Valtioneuvoston kanslia pitää keskeisenä lähtökohtana kaikelle tilannekeskuksen toiminnalle, että se edistää ja tukee valtion ylimmän johdon päätöksentekoa ja toimintaa, eikä missään tilanteessa vaaranna tai haittaa toimivaltaisen viranomaisen toimintaa. 1 Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävät Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 4/2017 vp) edellyttänyt, että sääntelyä on täsmennettävä lisäämällä lakiin tilannekuvan määritelmä esimerkiksi perusteluissa esitetyn sisältöisenä.

4 4 (8) Oikeusministeriö huomauttaa lausunnossaan siitä, että tilannekuvan käsitettä ei ole määritelty lakiehdotuksessa. Lisäksi oikeusministeriö katsoo, että lakiehdotuksessa käytettyjen käsitteiden turvallisuustilanne ja yleinen turvallisuus keskinäissuhde ja suhde tilannekuvan ja turvallisuustapahtuman käsitteisiin jää avoimeksi. Myös sisäministeriö kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että edellä mainittuja käsitteitä ei määritellä lakiehdotuksessa. Valtioneuvoston kanslia katsoo hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla, että turvallisuustilanne on yleiskielen ilmaisu, joka kuvaa vallitsevia olosuhteista. Esimerkiksi ulkoasianministeriö julkaisee internetsivuillaan matkustustiedotteita, jotka sisältävät pitkäkestoista tietoa eri maiden yleisestä turvallisuustilanteesta. Vastaavasti yleinen turvallisuus on yleiskielen ilmaisuna selkeä. Turvallisuustapahtuma on puolestaan ehdotettu määriteltäväksi lakiehdotuksen 2 :ssä esitetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan edellyttämällä tavalla kanslia esittää, että tilannekuvan määritelmä lisätään lakiehdotuksen 1 :n 2 momentin 2 kohtaan seuraavasti: --- 2) hoitaa ja koordinoida vallitsevista olosuhteista, käsillä olevan tilanteen synnyttäneistä tapahtumista, tilannetta koskevista taustatiedoista ja tilanteen kehittymistä koskevista arvioista ja eri toimijoiden toimivaltuuksista laadittavan kuvauksen (tilannekuva) ylläpitämiseen, kokoamiseen, yhteensovittamiseen ja välittämiseen liittyviä poikkihallinnollisia tehtäviä; Velvollisuus ilmoittaa turvallisuustapahtumasta Puolustusministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö pitävät tärkeänä, että viranomaisten ilmoitusvelvollisuus tilannekeskukselle koskisi myös ministeriön pitämistä tietoisena tiedonvaihdosta. Lisäksi Poliisihallitus ja Keskusrikospoliisi pitävät tärkeänä, että tilannekeskuksella ei voi pääsääntöisesti olla oikeutta kysyä tietoa suoraan Poliisihallituksen alaisilta poliisin yksiköiltä, vaan poliisin tiedot kulkevat Poliisihallituksen johtovalmiudessa olevan kautta. Poliisihallitus toteaa lisäksi, että tulisi huolehtia siitä, että kunkin hallinnonalan osien toimittama tieto kerääntyy tilannekeskukselle toimittamisen lisäksi myös hallinnonalan toiminnasta päättävälle taholle. Kuten hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, ehdotetulla sääntelyllä ei vaikuteta ministeriöiden toimivaltaan päättää siitä, miten sen hallinnonalan viranomaisen on toimittava sen ilmoittaessa turvallisuustapahtumasta. Kuten maa- ja metsätalousministeriön lausunnossa todetaan, ilmoitusvelvollisuutta koskevan sääntelyn käytännön toimeenpanon tulee mahdollistaa joustavan ja kussakin turvallisuustilanteessa tehokkaan toiminnan eri virastoissa.

5 5 (8) Poliisihallitus toteaa lausunnossaan, että viranomaisen ilmoitusvelvollisuus hallituksen esityksen mukaisena tuottaa käytännön elämässä vaikeuksia, koska tapahtuman tunnistaminen ei ole aina helppoa. Asia on huomioitu hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla. Turvallisuustapahtumasta tulisi ilmoittaa aina, kun sillä voi olla merkitystä. Näin asetettua velvollisuutta ilmoittaa turvallisuustapahtumasta ei voida pitää kohtuuttomana ilmoitusvelvollisten viranomaisten näkökulmasta. Lisäksi tilannekeskus auttaa tarvittaessa luovuttavaa viranomaista arvion tekemisessä. Poliisihallitus katsoo lausunnossaan, että tiedon luovuttajalla olisi oltava tarkemmin tiedossa tilannekeskuksessa työskentelevät henkilöt ja heidän virkamiesstatuksensa. Kuten hallituksen esityksen yleisperusteluissa on todettu tilannekeskuksen henkilöstöön kuuluvat tilannekuvakoordinaattori, apualaistilannekuvakoordinaattori sekä 8-12 analyytikkoina toimivaa tilannekuvapäivystäjää. Valtioneuvoston kanslia esittää vielä, että lakiehdotuksen 2 :ään tehtäisiin kielellinen korjaus seuraavasti: Ministeriön ja hallinnonalan viraston ja sekä laitoksen on ilmoitettava 3 Valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus Sisäministeriön lausunnossa pidetään valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeutta erittäin laajana ja kiinnitetään huomiota siihen, että tiedonsaantioikeus koskee kaikkia valtioneuvoston tilannekeskuksessa työskenteleviä. Ottaen huomioon valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävä tasavallanpresidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon ja toiminnan tukemiseksi, valtioneuvoston kanslia katsoo, että tilannekeskuksen oikeus saada salassa pidettävää tietoa on perusteltu. Lisäksi tilannekeskuksessa työskentelevien henkiöiden piiriä voidaan pitää varsin rajattuna. Poliisihallitus ja Keskusrikospoliisi toteavat lausunnoissaan, että rikostorjunnan tilannekuvaan sisältyy aina myös henkilötietoja. Tämän osalta kanslia toteaa, että lakiehdotuksen mukainen velvollisuus ilmoittaa valtioneuvoston tilannekeskukselle turvallisuustapahtumasta ei tarkoiteta sitä, että tilannekeskukselle tulisi toimittaa rikostilannekuva tai rikostorjunnan tilannekuva sellaisenaan. Varsinaisella rikostorjunnan tilannekuvalla saattaa valtioneuvoston kanslian näkemyksen mukaan olla valtion ylimmän johdon päätöksenteon ja toiminnan kannalta merkitystä vain yksittäistapauksissa. Jos tällaisissa tilanteissa henkilötietojen poistaminen aiheuttaa poliisille sellaista ylimääräistä työtä, jonka se pitää liiallisena, valtioneuvoston tilannekeskus voi poistaa henkilötiedot. Keskusrikospoliisi esittää lisäksi lausunnossaan huomion siitä, että lakiehdotuksen 3 :n 2 momentissa tarkoitetut tiedot, joihin tiedonsaantioikeus ei ulottuisi, on rajattu momentin 2 kohdassa viitattuihin julki-

6 6 (8) suuslain 24 :n momentin 23, 31, 31 a ja 31 b sekä 32 kohdassa tarkoitettuihin tietoihin. Lakiehdotuksen 3 :n 1 momentin mukaisesti tilannekeskuksella olisi sen estämättä, mitä tietojen salassa pitämisestä säädetään, oikeus saada viranomaiselta tilannekuvan kokoamiseksi luovuttavan viranomaisen välttämättömiksi arvioimat tiedot turvallisuustapahtumaan johtaneista olosuhteista, turvallisuustapahtuman paikasta ja ajankohdasta, turvallisuustapahtuman vaikutuksista, toimivaltaisen viranomaisen toimenpiteistä sekä muista näihin rinnastettavista seikoista. Ottaen huomioon mainitun pykälän 2 momentissa ehdotetut rajaukset tilannekeskuksen tiedonsaantioikeuteen, esimerkiksi muut viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) salassapitosäännökset eivät rajoita tilannekeskuksen tiedonsaantioikeutta. Professori Olli Mäenpää ei lausunnossaan pidä vakuuttavina hallituksen esityksen perusteluja sille, että arvion tietojen luovuttamisen välttämättömyydestä tekisi luovuttava viranomainen. Valtioneuvoston kanslia toteaa, että hallituksen esityksen valmistelussa nyt valittua mallia toivottiin ja pidettiin toimivana. Viranomaiset näkivät, että heillä on paras tietämys turvallisuustapahtuman merkityksestä tilannekuvan kannalta. Mäenpää toteaa lisäksi, että tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle jääviksi tarkoitettujen ehdotetun 3 :n 2 momentin 1 kohdan tietoja koskeva rajaus olisi ylimitoitettu ja ongelmallisen laaja-alainen. Valtioneuvoston kanslia viittaa tältä osin oikeusministeriön hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä esittämään näkemykseen, jonka mukaan tällaisten asiakirjojen salassapito tulisi turvata kaikissa olosuhteissa. Lisäksi Mäenpää arvioi, että säännösehdotus, jonka mukaan vain salassa pidettävät välitystiedot rajattaisiin tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle, sisältäisi melko suppean rajoituksen ja että välitystietoja koskeva tiedonsaantioikeus on parhaillaan laajamittaisen valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kohteena uutta tiedustelulainsäädäntöä laadittaessa. Valtioneuvoston kanslia katsoo, että koska uuden tiedustelulainsäädännön valmistelu on kesken eikä sen sisällöstä ole vielä varmuutta, nyt ehdotettu sääntely turvaisi luottamuksellisen viestin salaisuutta riittävästi tässä vaiheessa. 4 Salassa pidettävän tiedon luovuttaminen Tullin lausunnossa korostetaan sitä, että tietojen luovuttamisen perusteet ja edellytykset tulee arvioida erityisen huolellisesti vaarantamatta operatiivisen toiminnan ja esitutkintaviranomaistoimintojen salassapitovelvoitteita sekä toteuttaa tarvittavat luotettavat ja turvalliset tiedonvälitystavat. Korkeamman suojausluokan (STIII ja STII) tietojen käsittelyssä käytännössä tilannekeskus aina arvioi yhteistyössä tiedon luovuttaneen viranomaisen kanssa sen, missä muodossa, minkä sisältöisenä ja millaisella

7 7 (8) suojaustasolla tieto voidaan ja tarkoituksenmukaista välittää sitä tarvitsevalle taholle. Kuten edellä on todettu, tieto viedään tarvittaessa henkilökohtaisesti. Lisäksi Tulli pitää ongelmallisena sitä, että tilannekeskuksen edelleen toimittaman tiedon jakaminen olisi esityksen 4 :n mukaan vastaanottaneen viranomaisen (tasavallan presidentti, ministeriö ja toimivaltainen viranomainen) omassa harkinnassa. Valtioneuvoston kanslia toteaa, että ehdotetussa 4 :ssä säädettäisiin salassa pidettävän tiedon luovuttamisesta tasavallan presidentille, valtioneuvostolle sekä toimivaltaiselle viranomaiselle silloin kun se on välttämätöntä. Toisin kuin Tullin lausunnossa todetaan, pykälässä ehdotettu sääntely ei mahdollista sitä, että tiedon vastaanottanut edellä mainittu taho voisi toimittaa sitä edelleen. Pääesikunta esittää, että valtioneuvoston tilannekeskus voisi luovuttaa lakiehdotuksen 4 :ssä säädettäväksi esitetyllä tavalla salassa pidettävää tietoa, jos luovuttava viranomainen antaa siihen suostumuksensa. Valtioneuvoston kanslia viittaa tältä osin perustuslakivaliokunnan lausuntoon, jossa ehdotettua säännöstä ei ole pidetty ongelmallisena lakiehdotuksessa olevan muotoisena. Kuten edellä on todettu, valtioneuvoston kanslia arvioi yhteistyössä salaista tietoa luovuttavan viranomaisen kanssa tiedon luovuttamiseen liittyviä näkökohtia. Lisäksi valtioneuvoston kanslia korostaa, että jo salassa pidettävää tietoa luovutettaessa sitä luovuttavan tahon on arvioitava, onko tieto sellaista, että se on välttämätöntä saattaa tasavallan presidentin, valtioneuvoston tai toimivaltaisen viranomaisen käyttöön. Keskusrikospoliisi toteaa, että salassa pidettävän tai käyttörajoitetun tiedon osalta rikostorjunnan näkökulmasta on tärkeää, että tiedon omistaja on taho, joka päättää tarpeellisen tai välttämättömän tiedon luovuttamisesta tilannekeskukselle ja tiedon edelleen luovuttamisesta. Myös Poliisihallitus pitää parempana ratkaisuna, että tiedon omistaja itse luovuttaa tiedon seuraan sellaisille tahoille, joille tiedon saaminen kuuluu. Kuten tässä vastineessa on jo todettu, salassa pidettävää tietoa luovutettaessa tiedon luovuttaja voi arvioida tiedon edelleen luovuttamisen merkityksen valtion ylimmän johdon päätöksenteon ja toiminnan kannalta ja tiedon luovuttamisen vaikutukset. Jos esimerkiksi tutkinnanjohtaja päättää, että hän ei voi tiettyä salassa pidettävää tietoa luovuttaa tilannekeskukselle, koska hän ei pidä tiedon luovuttamista välttämättömänä valtion ylimmän johdon tilannekuvan laatimiseksi, tutkinnanjohtaja voi ilmoittaa asiasta tilannekuvakeskukselle. Tilannekeskus voi siinä tapauksessa harkita muita keinoja sen varmistamiseksi, että valtion ylimmällä johdolla on aina käytössään ajantasainen tilannekuva. Viime kädessä luovuttava viranomainen tekee arvion salassa pidettävän luovutettavan tiedon merkityksestä ottaen huomioon, että tilannekeskuksella on oikeus luovuttaa myös salassa pidettäviä tietoja tasavallan presidentille, valtioneuvostolle sekä toimivaltaiselle viranomaiselle silloin, kun se

8 8 (8) on välttämätöntä ehdotetun 4 :n 1 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa. Lisäksi valtioneuvoston kanslia korostaa, että tilannekeskuksen tehtävänä on nimenomaan koota ja analysoida tietoa turvallisuustilanteesta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon tueksi. Tavoitteena on siten varmistaa analysoitu ja ajantasainen poikkihallinnollinen tilannekuva. Valtion ylimmälle johdolle ei pystytä tällaista tilannekuvaa muodostamaan, jos tilannekeskuksella ei ole lakiehdotuksen 4 :ssä tarkoitettua oikeutta luovuttaa salassa pidettävää tietoa.