Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2016) 467 final 2016/0224 (COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta FI FI

2 1. EHDOTUKSEN TAUSTA Ehdotuksen tausta ja perustelut PERUSTELUT Euroopan unioni pyrkii luomaan yhdennetyn, kestävän ja kokonaisvaltaisen EU:n maahanmuuttopolitiikan, joka perustuu solidaarisuuteen ja oikeudenmukaiseen vastuunjakoon ja joka voi toimia tehokkaasti sekä rauhallisina että kriisiaikoina. Euroopan muuttoliikeagendan 1 hyväksymisestä alkaen Euroopan komissio on pyrkinyt toteuttamaan toimenpiteitä, joilla vastataan sekä välittömiin että pitkän aikavälin haasteisiin, joita liittyy maahanmuuttovirtojen tehokkaaseen ja kokonaisvaltaiseen hallintaan. Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu sääntöihin, joilla määritellään, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua hakevista henkilöistä (mukaan lukien turvapaikanhakijoiden sormenjälkitietokanta), sekä turvapaikkamenettelyjä, vastaanottoolosuhteita ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden aseman tunnustamista ja suojelua koskevat yhteiset vaatimukset. Lisäksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto tukee jäsenvaltioita Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanossa. Vaikka Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisessä on saavutettu merkittävää edistystä, jäsenvaltioiden välillä on edelleen suuria eroja käytetyissä menettelyissä, turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa, hyväksyntäasteissa ja kansainvälistä suojelua saaville henkilöille myönnetyn suojelun muodossa. Nämä erot edistävät edelleen liikkumista ja turvapaikkashoppailua, luovat vetotekijöitä ja viime kädessä johtavat siihen, että vastuu suojelun tarjoamisesta sitä tarvitseville jakautuu epätasaisesti jäsenvaltioiden kesken. Viimeaikaiset massamaahantulot ovat osoittaneet, että Euroopassa tarvitaan toimiva ja tehokas turvapaikkajärjestelmä, jolla voidaan varmistaa oikeudenmukainen ja kestävä vastuun jakaminen jäsenvaltioiden kesken, tarjota riittävät ja asianmukaiset vastaanottoolosuhteet kaikkialla EU:ssa, käsitellä nopeasti ja tehokkaasti EU:ssa tehdyt turvapaikkahakemukset ja varmistaa tehtyjen päätösten laadukkuus, jotta kansainvälistä suojelua tarvitsevat todella saavat sitä. Samaan aikaan EU:n on puututtava maahantulijoiden laittomiin ja vaarallisiin kuljetuksiin ja lopetettava salakuljettajien liiketoimintamalli. Tätä tarkoitusta varten niiden henkilöiden, jotka eivät ole oikeutettuja kansainväliseen suojeluun, turvapaikkahakemukset on käsiteltävä nopeasti ja heidät on palautettava sen jälkeen nopeasti. Toisaalta suojelua tarvitseville on luotava turvallisia ja laillisia tapoja päästä EU:hun kolmansista maista. Se on myös osa laajempaa kumppanuutta tärkeimpien alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa. Komissio esitteli 6. huhtikuuta 2016 Euroopan turvapaikka- ja maahanmuuttolainsäädännön rakenteellisen uudistamisen painopisteet tiedonannossaan Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen ja laillisten maahanpääsyväylien kehittäminen 2. Siinä esitetään toteutettavat toimet, joilla edetään kohti inhimillisempää, oikeudenmukaisempaa ja tehokkaampaa eurooppalaista turvapaikkapolitiikkaa sekä paremmin hallittua laillista maahanmuuttoa koskevaa politiikkaa. Komissio esitti 4. toukokuuta 2016 ensimmäisen joukon ehdotuksia, joilla pyritään uudistamaan Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää tiedonannossa määritettyjen kolmen 1 2 COM(2015) 240 final. COM(2016) 197 final. FI 2 FI

3 painopisteen mukaisesti. Ehdotukset koskivat oikeudenmukaisen ja kestävän Dublinjärjestelmän perustamista sen määrittämiseksi, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä 3, Eurodac-järjestelmän lujittamista edelleen liikkumisen valvomiseksi paremmin ja laittoman muuttoliikkeen torjunnan helpottamiseksi 4 sekä Euroopan turvapaikkaviraston perustamista, jotta varmistetaan Euroopan turvapaikkajärjestelmän toimivuus 5. Nämä ehdotukset olivat ensimmäiset osat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän rakenteen uudistamisessa. Toisella paketilla komissio saattaa päätökseen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisen antamalla neljä uutta ehdotusta: ehdotuksen turvapaikkamenettelydirektiivin korvaamiseksi asetuksella 6, jolla yhdenmukaistetaan jäsenvaltioissa nykyisin käytettävät erilaiset menettelyt ja luodaan todellinen yhteinen menettely; ehdotuksen aseman määrittelyä koskevan direktiivin 7 korvaamiseksi asetuksella 8, jolla vahvistetaan suojelua tarvitsevien henkilöiden aseman tunnustamista ja kansainvälistä suojelua saaville henkilöille myönnettyjä oikeuksia koskevat yhdenmukaiset vaatimukset, sekä ehdotuksen vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin tarkistamiseksi 9, jotta voitaisiin entisestään yhdenmukaistaa vastaanotto-olosuhteita EU:ssa, parantaa turvapaikanhakijoiden kotoutumisnäkymiä ja vähentää turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista. Jatkotoimena 6. huhtikuuta 2016 antamalleen sitoumukselle parantaa laillisia maahantuloväyliä EU:hun komissio ehdottaa myös jäsenneltyä unionin uudelleensijoittamiskehystä, jolla luodaan hallitumpi lähestymistapa kansainväliseen suojeluun EU:ssa ja varmistetaan järjestäytyneitä ja turvallisia muuttoväyliä EU:hun kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille. Tavoitteena on vähentää asteittain kannustimia laittomaan maahantuloon 10. Nämä ehdotukset ovat välttämätön osa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kattavaa uudistusta ja ne liittyvät läheisesti toisiinsa. Tämän turvapaikkalainsäädännön uudistamista koskevan toisen lainsäädäntöehdotuspaketin myötä on nyt saatu valmiiksi kaikki osatekijät, jotka tarvitaan, jotta voidaan luoda vakaa, johdonmukainen ja yhtenäinen, yhteisiin, yhdenmukaistettuihin ja yhtä aikaa tehokkaisiin ja suojeleviin sääntöihin täysin Geneven yleissopimuksen mukaisesti perustuva Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä. Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, jota olemme kehittämässä edelleen, on sekä tehokas että suojaava, ja se on suunniteltu varmistamaan, että kansalliset turvapaikkajärjestelmät vastaavat täysin toisiaan, jolloin kannustimet edelleen liikkumiseen vähenevät. Tämä lujittaa keskinäistä luottamusta jäsenvaltioiden välillä ja johtaa hyvin toimivaan Dublin-järjestelmään. Järjestelmä takaa, että turvapaikanhakijoita kohdellaan tasapuolisesti ja asianmukaisesti riippumatta siitä, missä päin EU:ta he ovat. Se tarjoaa työkalut, joita tarvitaan sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi nopeasti, jotka aidosti tarvitsevat kansainvälistä suojelua, ja niiden palauttamiseksi, jotka eivät ole suojelun tarpeessa. Se on suotuisa kaikkein heikoimmassa asemassa oleville ja tiukka mahdollista väärinkäyttöä vastaan kunnioittaen aina perusoikeuksia. Yhteinen järjestelmä on myös kustannustehokas ja riittävän joustava mukautuakseen monimutkaisiin haasteisiin, joita jäsenvaltioilla on tällä alalla COM(2016) 270 final. COM(2016) 272 final. COM(2016) 271 final. EUVL L 180, , s. 60. EUVL L 337, , s. 9. EUVL L [ ], [ ], s. [ ]. EUVL L [ ], [ ], s. [ ]. EUVL L [ ], [ ], s. [ ]. FI 3 FI

4 Ehdotuksen tavoitteet Tämän ehdotuksen tavoitteena on luoda kansainvälistä suojelua koskeva aidosti yhteinen menettely, joka on tehokas, oikeudenmukainen ja tasapainoinen. Valitsemalla muodoksi asetus, jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa, ja poistamalla harkintavalta sekä yksinkertaistamalla, sujuvoittamalla ja vahvistamalla menettelyjä ehdotuksella pyritään saavuttamaan suurempi yhdenmukaistamisen taso ja turvapaikkamenettelyjen tulosten aiempaa suurempi yhdenmukaisuus kaikissa jäsenvaltioissa, mikä vähentää kannustimia turvapaikkashoppailuun ja turvapaikanhakijoiden liikkumiseen jäsenvaltiosta toiseen. Ehdotuksella edistetään tavoitetta varmistaa nopea mutta laadukas päätöksenteko menettelyn kaikissa vaiheissa. Se edellyttää jäsenvaltioilta investointeja turvapaikkajärjestelmiinsä menettelyn hallinnollisista vaiheista alkaen ja tarvittavien resurssien antamista toimivaltaisille viranomaisille nopeiden mutta vankkojen päätösten tekemiseksi, jotta suojelua tarvitsevien henkilöiden asema voidaan tunnustaa nopeasti ja sellaiset henkilöt, jotka eivät tarvitse suojelua, puolestaan palauttaa nopeasti. Nopea ja tehokas päätöksentekoprosessi on turvapaikanhakijoiden edun mukainen, sillä sen ansiosta he saavat selvyyden oikeudellisesta asemastaan, sekä myös jäsenvaltioiden edun mukainen, sillä se johtaa säästöihin vastaanottoja hallinnollisissa kustannuksissa. Oikeudenmukainen ja tehokas yhteinen menettely kaikkialla unionissa merkitsee seuraavia asioita: Yksinkertaisemmat, selvemmät ja lyhyemmät menettelyt, jotka korvaavat nykyiset erilaiset menettelyt jäsenvaltioissa. Ehdotuksessa säädetään lyhyistä mutta kohtuullisista määräajoista, joiden kuluessa hakijan on käynnistettävä menettely ja hakemusten tutkiminen on saatava päätökseen sekä hallinnollisessa että muutoksenhakuvaiheessa. Ensimmäistä päätöstä koskeva kuuden kuukauden määräaika säilytetään, kun taas huomattavasti lyhyempiä määräaikoja sovelletaan sellaisten hakemusten käsittelyssä, jotka ovat ilmeisen perusteettomia ja jotka eivät täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. Jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus priorisoida ja tutkia nopeasti mikä tahansa hakemus. Hakemusten rekisteröinnille, jättämiselle ja tutkinnalle asetetaan määräajat, mutta määräaikoja voidaan poikkeuksellisesti pidentää silloin, kun jäsenvaltiot vastaanottavat suhteettoman paljon hakemuksia samanaikaisesti. Tällaisiin tilanteisiin varautumiseksi jäsenvaltioiden olisi säännöllisesti tarkasteltava uudelleen ja ennakoitava tarpeitaan sen varmistamiseksi, että niillä on riittävät resurssit turvapaikkajärjestelmänsä hallinnoimiseksi tehokkaasti. Jäsenvaltiot voivat tarvittaessa pyytää myös Euroopan unionin turvapaikkaviraston apua. Tämän lisäksi tutkittavaksi ottamiseen liittyvästä menettelystä ja nopeutetusta tutkintamenettelystä tulee pakollisia ja myöhempiä hakemuksia koskevia säännöksiä selkeytetään poikkeusten sallimiseksi maassapysymisoikeuteen hallinnollisen menettelyn lopussa tai sen aikana. Menettelylliset takeet hakijoiden oikeuksien turvaamiseksi, jotta voidaan varmistaa, että turvapaikkahakemuksia arvioidaan riittävästi yksinkertaistetussa ja lyhennetyssä menettelyssä. Tämä varmistetaan tiedottamalla kaikille hakijoille menettelyn alussa heidän oikeuksistaan, velvollisuuksistaan ja seurauksista, jos he eivät täytä velvollisuuksiaan. Hakijoille on annettava todellinen mahdollisuus tehdä yhteistyötä ja kommunikoida vastuuviranomaisten kanssa, jotta he voivat esittää kaikki käytettävissään olevat tosiseikat hakemuksensa tueksi. Tässä ehdotuksessa annetaan hakijoille riittävät menettelylliset takeet menettelyn kaikissa vaiheissa, erityisesti oikeus tulla kuulluksi henkilökohtaisessa puhuttelussa, tulkkaus sekä maksuton oikeusapu ja oikeudellinen edustus. Lisäksi heillä on oikeus jäädä maahan FI 4 FI

5 odottaessaan menettelyn tulosta. Hakijoilla on oikeus saada asianmukainen ilmoitus päätöksestä, päätöksen tosiseikkoihin tai oikeudellisiin syihin perustuvista perusteluista ja jos päätös on kielteinen, oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa. Sellaisten hakijoiden, joilla on erityisiä menettelyllisiä tarpeita, sekä ilman huoltajaa olevien alaikäisten osalta on säädetty vahvistetuista takeista. Näitä ovat muun muassa yksityiskohtaisemmat säännöt, jotka koskevat hakijan erityisten menettelyllisten tarpeiden arviointia, dokumentointia ja täyttämistä. Tiukemmat säännöt järjestelmän väärinkäytön estämiseksi, selvästi vilpillisistä hakemuksista rankaisemiseksi ja edelleen liikkumisen kannustimien poistamiseksi vahvistamalla hakijoille selkeät velvollisuudet tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa koko menettelyn ajan ja asettamalla tiukat seuraamukset velvollisuuksien noudattamatta jättämisestä. Tältä osin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkiminen edellyttää hakemuksen jättämistä, sormenjälkien ottamista, tarvittavien tietojen antamista hakemuksen tutkintaa varten sekä oleskelua vastuussa olevassa jäsenvaltiossa. Jos jotakin näistä velvollisuuksista ei täytetä, seurauksena voi implisiittistä peruuttamista koskevan menettelyn mukaisesti olla hakemuksen hylkääminen sillä perusteella, että hakijan katsotaan luopuneen siitä. Nykyisistä vaihtoehtoisista menettelyllisistä välineistä, joilla määrätään seuraamuksia hakijoiden vilpillisestä toiminnasta, edelleen liikkumisesta ja ilmeisen perusteettomista hakemuksista, tehdään pakollisia ja niitä vahvistetaan entisestään. Ehdotuksessa esitetään erityisesti selkeät, kattavat ja sitovat luettelot perusteista, joiden täyttyessä tutkintaa on nopeutettava ja hakemus on hylättävä, koska se on ilmeisen perusteeton tai hakija on luopunut siitä. Lisäksi on vahvistettu valmiuksia vastata turvapaikkamenettelyn väärinkäyttöön myöhempiä hakemuksia tekemällä, erityisesti mahdollistamalla tällaisten hakijoiden poistaminen jäsenvaltioiden alueelta ennen kuin hakemuksesta on tehty hallinnollinen päätös ja sen jälkeen. Samaan aikaan käytössä ovat kaikki takeet, mukaan lukien oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, sen varmistamiseksi, että hakijoiden oikeudet on aina taattu. Yhdenmukaistetut turvallisia maita koskevat säännöt ovat tehokkaan yhteisen turvapaikkamenettelyn tärkeä osatekijä. Tässä ehdotuksessa ehdotetaan turvallisen maan käsitteiden soveltamisen prosessuaalisten seurausten yhdenmukaistamista. Jos hakijat eivät selvästikään ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, koska he tulevat turvallisesta alkuperämaasta, heidän hakemuksensa on hylättävä nopeasti ja palauttaminen on järjestettävä nopeasti. Jos hakijat ovat jo löytäneet ensimmäisen turvapaikkamaan, jossa he saavat suojelua tai jossa turvallinen kolmas maa voi tutkia heidän hakemuksensa, hakemus on jätettävä tutkimatta. Komissio ehdottaa asteittaista siirtymistä kohti täydellistä yhdenmukaistamista tällä alalla ja kansallisten turvallisten maiden luettelojen korvaamista EU:n luetteloilla tai unionin tason määritelmillä viiden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta. Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa Ehdotus on täysin yhdenmukainen ensimmäisten Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevien ehdotusten kanssa, jotka esitettiin 4. toukokuuta 2016 ja jotka koskevat Dublin-asetusta, Eurodac-järjestelmää ja Euroopan turvapaikkavirastoa, sekä niiden ehdotusten kanssa, jotka koskevat aseman määrittelyä koskevaa asetusta, vastaanottoolosuhteita koskevan direktiivin uudelleenlaadintaa ja jäsenneltyä unionin uudelleensijoitusjärjestelmää. FI 5 FI

6 Dublin-asetuksen uudelleenlaadinnan osalta tämä ehdotus koskee hakijoita, jotka ovat Dublinmenettelyn kohteena. Erityisesti tämä ehdotus on yhdenmukainen niiden sääntöjen kanssa, jotka on vahvistettu ehdotuksessa Dublin-asetuksen uudelleenlaatimiseksi, ja ehdotuksessa täsmennetään niitä edelleen. Nämä säännöt koskevat muun muassa hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten selvittämistä, nopeutettua tutkintamenettelyä, myöhempiä hakemuksia, takeita alaikäisille ja erityisiä takeita ilman huoltajaa oleville alaikäisille. Tämä ehdotus on yhdenmukainen myös uudelleenlaaditun Eurodac-asetuksen kanssa siltä osin kuin on kyse hakijoiden sormenjälkien ja kasvokuvien ottamisesta sekä niiden merkityksestä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten kannalta. Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevan ehdotuksen osalta tässä ehdotuksessa muistutetaan, kuinka tärkeää viraston jäsenvaltioille tarjoama operatiivinen ja tekninen tuki on kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tehokkaan hallinnoinnin varmistamiseksi, samoin kuin viraston osallistuminen valmiuksien kehittämiseen virastolle ehdotetun uuden toimeksiannon mukaisesti. Ehdotus aseman määrittelyä koskevaksi asetukseksi ja tämä ehdotus täydentävät toisiaan, sillä ehdotuksessa aseman määrittelyä koskevaksi asetukseksi vahvistetaan vaatimukset, joiden täyttyessä kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt voidaan määritellä kansainvälistä suojelua saaviksi, kun taas tässä ehdotuksessa vahvistetaan yhteiset menettelysäännöt kansainvälisen suojelun myöntämiselle ja peruuttamiselle. Tämä ehdotus liittyy myös läheisesti ehdotukseen vastaanotto-olosuhteista annetun direktiivin uudelleenlaatimiseksi. Jotta varmistetaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten oikea-aikainen ja tehokas arviointi, hakijoiden on noudatettava vastaanotto-olosuhteista annetun direktiivin uudelleenlaadintaa koskevassa ehdotuksessa vahvistettuja ilmoittautumista koskevia velvollisuuksia, ja tässä ehdotuksessa määritetään, mitä prosessuaalisia seurauksia hakijoille aiheutuu, jos he eivät noudata kyseisiä ilmoittautumista koskevia velvollisuuksiaan. Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa Tämä ehdotus on yhdenmukainen komission Euroopan muuttoliikeagendassa 11 esittämän muuttoliikkeen hallinnan parantamista koskevan pitkän aikavälin politiikan kanssa. Muuttoliikeagendassa puheenjohtaja Junckerin poliittisista suuntaviivoista on kehitetty joukko johdonmukaisia ja toisiaan vahvistavia aloitteita, jotka perustuvat neljään toimintalohkoon. Toimintalohkot ovat laittoman muuttoliikkeen houkuttelevuuden vähentäminen, ihmishenkien pelastaminen ja ulkorajojen turvaaminen, vahva yhteinen turvapaikkapolitiikka ja laillista muuttoliikettä koskeva uusi politiikka. Tällä ehdotuksella jatketaan Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanoa tavoitteena olevan unionin turvapaikkapolitiikan lujittamisen osalta. Ehdotus olisi nähtävä osana laajempaa EU:n tason politiikkaa vahvan ja tehokkaan järjestelmän luomiseksi muuttoliikkeen kestävää hallintaa varten tulevaisuudessa tavalla, joka on oikeudenmukainen vastaanottavan yhteiskunnan ja EU:n kansalaisten sekä asianomaisten kolmansien maiden kansalaisten ja alkuperä- ja kauttakulkumaiden kannalta. 11 COM(2015) 240. FI 6 FI

7 2. OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE Oikeusperusta Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklan 2 kohdan d alakohta, joka koskee sellaisista toimenpiteistä säätämistä, jotka koskevat yhteisiä menettelyjä turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan yhdenmukaisen aseman myöntämisessä ja poistamisessa. Toissijaisuusperiaate Tämän ehdotuksen tavoitteena on perustaa kansainvälisen suojelun myöntämiseksi ja poistamiseksi yhteinen menettely, joka korvaa jäsenvaltioiden eri turvapaikkamenettelyt ja varmistaa menettelyn oikea-aikaisuuden ja tehokkuuden. Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden tekemiä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia olisi tarkasteltava menettelyssä, jossa sovelletaan samoja sääntöjä riippumatta siitä, missä jäsenvaltiossa hakemus jätetään, jotta varmistetaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tasapuolinen kohtelu sekä selkeys ja oikeusvarmuus yksittäisen hakijan kannalta. Jäsenvaltiot eivät voi kukin erikseen laatia yhteisiä sääntöjä, jotka vähentävät kannustimia turvapaikkashoppailuun ja turvapaikanhakijoiden liikkumiseen jäsenvaltiosta toiseen. Sen vuoksi tarvitaan unionin toimia. Tavoitetta ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden toimin, vaan se voidaan tämän asetuksen laaja-alaisuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Unioni voi sen vuoksi toteuttaa toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Suhteellisuusperiaate Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen tavoitteen saavuttamiseksi. Siltä osin kuin on kyse yhteisen menettelyn perustamisesta kansainvälisen suojelun myöntämiseksi ja poistamiseksi, ehdotus rajoittuu kaikilta osin siihen, mikä on välttämätöntä tällaisen yhteisen menettelyn perustamiseksi, sen sujuvoittamiseksi ja yksinkertaistamiseksi, tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi hakijoiden oikeuksien ja takeiden osalta ja sellaisten kansallisten menettelyjen välisten erojen välttämiseksi, joiden epätoivottuna vaikutuksena on kannustaminen edelleen liikkumiseen. Määräaikojen käyttöönotto kaikissa menettelyn vaiheissa, myös muutoksenhakuvaiheessa, ja määräajan tiukentaminen hallinnollisen menettelyn vaiheessa, ovat tarpeellisia muutoksia, jotta voidaan keventää menettelyjä ja lisätä niiden tehokkuutta. Muutoksenhakuvaiheeseen ehdotetut määräajat mahdollistavat kaikkien olennaisten menettelyllisten takeiden noudattamisen, mukaan lukien oikeus suulliseen kuulemiseen ja oikeuskeinojen tasapuolisuuden periaatteen noudattaminen. Näitä määräaikoja ehdottaessaan komission tavoitteena oli tasapainottaa hakijoiden oikeus saada asiansa ratkaistua kohtuullisen ajan kuluessa ja heidän oikeutensa tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolustautumiseen, mukaan lukien tarjoamalla maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustusta. FI 7 FI

8 Toimintatavan valinta Tämä on ehdotus asetukseksi, jolla on tarkoitus kumota ja korvata direktiivi. Direktiivillä 2013/32/EU saavutettu kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevien kansallisten menettelyjen yhdenmukaisuuden taso ei ole osoittautunut riittäväksi poistamaan eroja käytetyissä menettelyissä, menettelyjen määräajoissa, hakijoiden oikeuksissa ja menettelyllisissä takeissa, hyväksyntäasteissa ja myönnetyn suojelun muodossa. Ainoastaan asetus, jolla perustetaan unionin yhteinen turvapaikkamenettely ja jonka säännöksiä sovelletaan suoraan, voi varmistaa tarvittavan yhdenmukaisuuden ja tehokkuuden sovellettaessa unionin turvapaikkalainsäädännön menettelysääntöjä. 3. INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN Sidosryhmien kuuleminen Valmistellessaan tätä toista ehdotuspakettia komissio järjesti kohdennettuja kuulemisia jäsenvaltioiden, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. Niitä ohjasivat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistuksen tavoitteet, jotka esitettiin 6. huhtikuuta 2016 annetussa komission tiedonannossa. Komissio on arvioinut huolellisesti esitetyt näkemykset ja pyrkinyt ottamaan tässä ehdotuksessa huomioon ne näkemykset, joista kaikki asianomaiset osapuolet ovat laajemmin samaa mieltä. Toisesta ehdotuspaketista vaihdettiin kesäkuussa 2016 epävirallisesti näkemyksiä Euroopan parlamentin kanssa. Useimmat jäsenvaltiot suhtautuivat myönteisesti komission valitsemaan toimintatapaan korvata nykyinen direktiivi asetuksella, mutta jotkin jäsenvaltiot ilmaisivat huolensa yhdenmukaisuudesta kansallisen oikeusjärjestyksensä kanssa. Siitä alkaen kun turvapaikkamenettelydirektiiviä koskevasta ehdotuksesta alettiin keskustella jotkin tahot ovat johdonmukaisesti pitäneet asetusta, jossa vahvistetaan suoraan sovellettavat säännökset, tehokkaimpana oikeudellisena välineenä hakijoiden oikeuksien ja tasavertaisen kohtelun takaamiseksi eri jäsenvaltioissa. Jotkin sidosryhmät varoittivat kuitenkin siitä riskistä, että suojelutasoa olisi alennettava yhteisen nimittäjän saavuttamiseksi, etenkin koska unioni muodostaa tärkeän toimintamallin tällä kansainvälisen pakolaisoikeuden alalla. Useimmat jäsenvaltiot tunnustivat tarpeen nykyisten menettelysääntöjen yksinkertaistamiseen ja selventämiseen ja ilmaisivat tukevansa turvapaikkamenettelyjen suurempaa yhdenmukaistamista kaikkialla unionissa. Jäsenvaltiot tunnustivat tarpeen selkeyttää ja yksinkertaistaa tutkittavaksi ottamisen perusteita, rajamenettelyjen ja nopeutettujen menettelyjen käyttöä ja myöhempien hakemusten käsittelyä. Jäsenvaltiot kannattivat yleisesti enimmäismääräaikojen käyttöönottoa menettelyn eri vaiheissa, myös muutoksenhakuvaiheessa. Useimmat jäsenvaltiot olivat tyytyväisiä tavanomaisen hallinnollisen menettelyn nykyiseen aikatauluun, mutta tunnustivat tarpeen tiukentaa määräaikoja ja keventää menettelyjä. Useat jäsenvaltiot kuitenkin totesivat, että tarvitaan jonkin verran joustavuutta, jotta ne voivat käsitellä tilanteita, joissa maahanmuuttajien määrä on suuri ja samaan aikaan esitetään suhteettoman paljon hakemuksia. Jäsenvaltiot kannattivat yleisesti pakollisten määräaikojen käyttöönottoa muutoksenhakuvaiheessa, mutta toivoivat määräaikojen eriyttämistä sen mukaan, koskeeko muutoksenhaku tavanomaisissa menettelyissä vai nopeutetuissa menettelyissä tehtyjä päätöksiä. FI 8 FI

9 Useimmat kansalaisyhteiskunnan sidosryhmät toivoivat nykyisten menettelysääntöjen yksinkertaistamista. Ne suhtautuivat kuitenkin epäilevämmin menettelyn eri vaiheissa käytettävien pakollisten määräaikojen tehokkuuteen. Myös siitä oltiin huolestuneita, miten voidaan varmistaa, että ehdotetut määräajat ovat sopusoinnussa menettelyllisten takeiden tehokkaan käytön kanssa. Useimmat jäsenvaltiot katsovat, että nopeutettu tutkintamenettely, rajamenettely ja tutkittavaksi ottamista koskeva menettely ovat välttämättömiä välineitä, jotta sellaisten hakemusten, jotka ovat selvästi vilpillisiä, ilmeisen perusteettomia tai eivät täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, tutkinta voidaan hoitaa tehokkaammin. Eriäviä mielipiteitä esitettiin ensimmäisen turvapaikkamaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteiden käytön pakolliseksi tekemisestä silloin, kun hakemus hylätään tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen vuoksi, sekä nopeutetun menettelyn ja rajamenettelyn käytön pakolliseksi tekemisestä. Useimmat jäsenvaltiot katsovat, että tarvitaan toimenpiteitä järjestelmän tehokkuuden lisäämiseksi, ja ne kannattavat EU:n yhteisen luettelon laatimista turvallisista alkuperämaista ja turvallisista kolmansista maista. Samalla ne kuitenkin toteavat kannattavansa myös sitä, että säilytetään mahdollisuus kansallisten luettelojen laatimiseen. Monet sidosryhmät huomauttivat, että ensimmäisen turvapaikkamaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteiden soveltamisen tekeminen pakolliseksi määritettäessä sitä, voidaanko hakemukset ottaa tutkittaviksi, yhdessä turvallisia kolmansia maita koskevien EU:n yhteisten luetteloiden käyttöönoton kanssa ei ehkä riitä takaamaan haluttuun yhdenmukaisuuteen pääsemistä, jos käsitteiden soveltamisessa yksittäistapauksiin olisi vielä harkinnanvaraa. Eräät sidosryhmät olivat huolissaan mahdollisista turvallisia alkuperämaita koskevista rinnakkaisista EU:n ja kansallisista luetteloista ja huomauttivat, että ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuin pystyisi tarkastelemaan uudelleen maan sisällyttämistä turvallisia alkuperämaita koskevaan EU:n yhteiseen luetteloon tai poistamista luettelosta. Useimmat kansalaisyhteiskunnan edustajat varoittivat tekemästä pakolliseksi ensimmäisen turvapaikkamaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteiden ja yleisesti erityismenettelyjen käyttöä. Joidenkin mielestä ainoastaan niihin hakemuksiin, jotka ovat ilmeisen perusteettomia tai selvästi vilpillisiä, tulisi soveltaa nopeutettuja menettelyjä. Tässä yhteydessä useat sidosryhmät totesivat, että haavoittuvassa asemassa olevat hakijat, erityisesti ilman huoltajaa olevat alaikäiset, olisi jätettävä erityismenettelyjen ulkopuolelle. Jotkin kuullut osapuolet toivoivat voimakkaampia takeita ilman huoltajaa oleville alaikäisille, etenkin pätevien edunvalvojien nopean nimittämisen osalta. Jäsenvaltiot katsoivat, että on tarpeen sisällyttää menettelyyn toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on estää perusteettomia hakemuksia ja edelleen liikkumista. Suurin osa jäsenvaltioista katsoo, että ehdotuksessa pitäisi myös vahvistaa selkeät velvollisuudet kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille, erityisesti velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa menettelyn kaikissa vaiheissa ja antaa tiedot, joita tarvitaan hakemuksen tutkinnassa. Hakijoiden olisi myös noudatettava velvoitetta, jonka mukaan he eivät saa poistua hakemuksen tutkinnasta vastaavan jäsenvaltion alueelta ehdotetun uudistetun Dublin-asetuksen mukaisesti. Useimmat jäsenvaltiot kannattivat ehdotusta, jonka mukaan niiden henkilöiden, jotka pakenevat perusteettomasti, hakemukset käsitellään nopeutetussa menettelyssä, samalla kun varmistetaan kaikilta osin asiaankuuluvien menettelyllisten takeiden noudattaminen. FI 9 FI

10 Toisaalta eräät kansalaisyhteiskunnan tärkeimmät sidosryhmät korostivat, että menettelyjä ei pitäisi soveltaa seuraamuksena, eikä niiden mielestä ole perusteltua, että nopeutetun menettelyn käyttö liitetään pakenemiseen. Asiantuntijatiedon keruu ja käyttö Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto on kerännyt osan tiedoista, jotka koskevat turvapaikkamenettelydirektiivin täytäntöönpanoa, osana prosessia, jossa pyritään selvittämään, millaista lainsäädäntöä ja millaisia käytäntöjä jäsenvaltioissa liittyy Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän välineiden täytäntöönpanoon. Lisäksi komissio on turvapaikkamenettelydirektiivin vuonna 2013 tapahtuneen antamisen jälkeen järjestänyt useita tätä direktiiviä käsitteleviä yhteyskomitean kokouksia, joiden aikana komissio ja jäsenvaltiot ovat keskustelleet jäsenvaltioiden direktiivin täytäntöönpanossa kohtaamista ongelmista. Näiden molempien prosessien tulokset ovat vaikuttaneet nykyiseen ehdotukseen. Perusoikeudet Tässä ehdotuksessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan periaatteita, jotka tunnustetaan erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, sekä velvoitteita, jotka johtuvat kansainvälisestä oikeudesta, erityisesti pakolaisten oikeusasemaa koskevasta Geneven yleissopimuksesta, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdystä eurooppalaisesta yleissopimuksesta, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevasta kansainvälisestä yleissopimuksesta, kidutuksen vastaisesta Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksesta ja Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskevasta yleissopimuksesta. Yhteisessä menettelyssä kansainvälisen suojelun myöntämiseksi tai poistamiseksi noudatetaan täysin perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia, mukaan lukien oikeus ihmisarvoon (1 artikla), kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun kielto (4 artikla), oikeus henkilötietojen suojaan (8 artikla), oikeus turvapaikkaan (18 artikla), suoja palauttamista vastaan (19 artikla), syrjintäkielto (21 artikla), miesten ja naisten välinen tasa-arvo (23 artikla), lapsen oikeudet (24 artikla) ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (47 artikla). Tässä ehdotuksessa otetaan täysimääräisesti huomioon lapsen oikeudet ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet. Ehdotuksella varmistetaan, että alaikäisten ja etenkin ilman huoltajaa olevien alaikäisten erityistarpeet otetaan asianmukaisesti huomioon varmistamalla, että he saavat ohjausta ja tukea menettelyn kaikissa vaiheissa. Ehdotuksessa otetaan myös huomioon velvoitteet, joita jäsenvaltioilla on naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen (Istanbulin sopimus) nojalla. Ottaen huomioon komission ehdotukset neuvoston päätöksiksi Istanbulin sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä ja jotta kansainvälistä suojelua tarvitseville naisille, joihin on kohdistunut sukupuoleen perustuvaa väkivaltaa, taattaisiin asianmukainen suojelun taso, tätä asetusta tulkitessa ja sovellettaessa olisi noudatettava sukupuolinäkökohdat huomioon ottavaa lähestymistapaa. Ehdotuksessa sallitaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröinnin ja jättämisen yhteydessä kerättyjen tietojen, joihin sisältyvät henkilötiedot ja hakemuksen kannalta merkitykselliset tiedot, samoin kuin henkilökohtaisen puhuttelun yhteydessä kerättyjen tietojen, mukaan lukien tallenne tai sanatarkka selostus puhuttelusta, säilyttäminen. Jotta varmistetaan, että hakijoiden henkilötietoja säilytetään vain niin kauan kuin on tarpeen, FI 10 FI

11 ehdotuksessa taataan oikeus henkilötietojen suojaan siten, että näille tiedoille vahvistetaan enimmäissäilytysaika. Kun otetaan huomioon, että nämä tiedot ovat erottamaton osa hakijan asiakirjakansiota, välttämättömän enimmäissäilytysajan katsotaan olevan kymmenen vuotta lopullisen päätöksen tekemisestä. Tämän säilytysajan katsotaan olevan välttämätön silloin, kun kansainvälistä suojelua ei myönnetä, koska kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt voivat yrittää pyytää kansainvälistä suojelua toisessa jäsenvaltiossa tai tehdä myöhempiä hakemuksia samassa tai toisessa jäsenvaltiossa tulevina vuosina. Sama säilytysaika on välttämätön niiden henkilöiden osalta, joille myönnetään kansainvälistä suojelua, jotta voidaan tarkastella uudelleen heidän asemaansa, erityisesti osana suojeluaseman säännöllistä uudelleentarkastelua, josta säädetään ehdotuksessa aseman määrittelyä koskevaksi asetukseksi, ja lisäksi se on välttämätön ottaen huomioon kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä koskevat takaisinottovelvoitteet, joista säädetään Dublin-asetuksen uudelleenlaatimista koskevassa ehdotuksessa. Tämän ajan jälkeen kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden, jotka ovat oleskelleet unionin alueella usean vuoden ajan, asema on vakiintunut tai he ovat jopa voineet saada jäsenvaltion kansalaisuuden. Sellaista henkilöä koskevat tiedot, joka on saanut jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden ennen kymmenen vuoden jakson päättymistä, olisi poistettava välittömästi. Eurodacissa kyseiset tiedot on poistettava keskusjärjestelmästä heti, kun alkuperäjäsenvaltio saa tietää kyseisen henkilön saaneen tällaisen kansalaisuuden, koska kyseinen henkilö ei enää kuulu Eurodacin piiriin. 4. TALOUSARVIOVAIKUTUKSET Ehdotuksesta ei aiheudu taloudellista tai hallinnollista rasitetta unionille. Näin ollen ehdotuksella ei ole vaikutuksia unionin talousarvioon. 5. LISÄTIEDOT Seuranta-, arviointi- ja raportointijärjestelyt Komissio laatii kertomuksen tämän asetuksen soveltamisesta Euroopan parlamentille ja neuvostolle kahden vuoden kuluessa sen voimaantulosta ja sen jälkeen viiden vuoden välein. Jäsenvaltioiden on toimitettava tämän kertomuksen laatimista varten tarvittavat tiedot komissiolle ja Euroopan unionin turvapaikkavirastolle. Virasto myös valvoo sitä, kuinka jäsenvaltiot noudattavat tätä asetusta, valvontamekanismilla, jonka perustamista komissio ehdotti tarkistaessaan viraston toimeksiantoa 12. Ehdotukseen sisältyvien säännösten yksityiskohtaiset selitykset Tämän ehdotuksen tavoitteena on varmistaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten nopea ja tehokas käsittely ottamalla kansainvälisen suojelun myöntämisessä ja poistamisessa käyttöön yhteinen menettely, joka korvaa jäsenvaltioissa sovelletut eri menettelyt ja jota sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioissa tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin. Tällä ehdotuksella selvennetään ja yksinkertaistetaan menettelyä koskevia sääntöjä ja annetaan kansallisille viranomaisille tarvittavat välineet tutkia hakemukset ja tehdä niistä päätös tehokkaasti sekä torjua väärinkäytöksiä ja edelleen liikkumista EU:n sisällä. Samalla tehostetaan yksittäisen hakijan kannalta välttämättömiä menettelyllisiä takeita. Näin menettelystä tulee nopeampi ja tehokkaampi. 12 COM(2016) 271 final. FI 11 FI

12 Kansainvälistä suojelua koskevan menettelyn keventäminen ja yksinkertaistaminen Ehdotuksella kevennetään ja yksinkertaistetaan menettelyä selventämällä menettelyyn pääsyn eri vaiheita. Hakemus katsotaan tehdyksi heti, kun kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö ilmaisee haluavansa saada kansainvälistä suojelua jostakin jäsenvaltiosta (25 artiklan 1 kohta). Hakemus on rekisteröitävä ripeästi, tai viimeistään kolmen työpäivän kuluessa siitä, kun kansalliset viranomaiset saavat sen (27 artiklan 1 kohta). Tämä määräaika pysyy muuttumattomana verrattuna turvapaikkamenettelydirektiiviin. Tämän jälkeen yksittäiselle hakijalle on annettava tosiasiallinen mahdollisuus jättää hakemuksensa, ja tämä olisi tehtävä viimeistään kymmenen työpäivän kuluessa siitä, kun hakemus on rekisteröity (28 artiklan 1 kohta). Ilman huoltajaa olevien alaikäisten tapauksessa kyseinen määräaika alkaa vasta siitä, kun edunvalvoja on nimetty ja hän on tavannut lapsen (32 artiklan 2 kohta). Määräaika hakemuksen jättämiselle on uutta verrattuna turvapaikkamenettelydirektiiviin. Jäsenvaltioiden olisi säännöllisesti tarkasteltava uudelleen ja ennakoitava tarpeitaan sen varmistamiseksi, että niillä on riittävät resurssit turvapaikkajärjestelmänsä hallinnoimiseksi tehokkaasti, muun muassa laatimalla tarpeen mukaan varautumissuunnitelmia. Euroopan unionin turvapaikkavirasto voi antaa jäsenvaltioille tarvittavaa operatiivista ja teknistä tukea, jotta ne voivat noudattaa asetettuja määräaikoja. Jos jäsenvaltiot arvioivat, että ne eivät pysty noudattamaan kyseisiä määräaikoja, niiden olisi pyydettävä apua Euroopan unionin turvapaikkavirastolta viraston ehdotetun uuden toimeksiannon määräysten mukaisesti. Jos tällaista pyyntöä ei esitetä ja jos jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmä menettää kohtuuttoman paineen vuoksi tehokkuutensa siinä määrin, että se vaarantaa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toiminnan, virasto voi komission täytäntöönpanopäätöksen perusteella toteuttaa toimenpiteitä kyseisen jäsenvaltion tueksi. Ehdotuksella virtaviivaistetaan hallinnollisen menettelyn määräaikoja. Vaikka turvapaikkadirektiivissä on vahvistettu määräajat, määräajat vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa, ja huhtikuun 2015 ja huhtikuun 2016 välisenä aikana keskimäärin 50 prosenttia asioista Euroopan unionissa oli ollut vireillä yli kuusi kuukautta. Määräaika hakemusten tutkinnalle on ehdotuksessa vahvistetussa tavanomaisessa menettelyssä kuusi kuukautta, ja sitä voidaan jatkaa kerran kolmella kuukaudella tilanteissa, joissa paine on suhteeton, tai asian monimutkaisuuden vuoksi (34 artiklan 2 ja 3 kohta). Turvapaikkamenettelydirektiivissä oleva mahdollisuus keskeyttää hakemuksen tutkinta väliaikaisesti olosuhteiden muuttumisen vuoksi alkuperämaassa säilyy edelleen. Kuitenkaan myös tässä tapauksessa määräaika hakemuksen tutkimiselle ei saisi olla pitempi kuin 15 kuukautta (34 artiklan 5 kohta). Nopeutetulle tutkintamenettelylle (40 artiklan 2 kohta) ja niiden hakemusten käsittelylle, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset (34 artiklan 1 kohta), asetetaan uudet määräajat. Tällä hetkellä näille menettelyille ei säädetä määräaikoja turvapaikkamenettelydirektiivissä. Sen seurauksena määräajoissa on jäsenvaltioiden välillä suuria eroja, ja ne vaihtelevat muutamasta päivästä muutamaan kuukauteen. Näiden menettelyjen pitäisi olla nopeita, ja tästä syystä ehdotettu määräaika nopeutetulle tutkintamenettelylle on kaksi kuukautta ja tapauksille, joissa tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat, yksi kuukausi. Jos tutkimatta jättämisen peruste on se, että hakija tulee ensimmäisestä turvapaikkamaasta tai turvallisesta kolmannesta maasta, määräajaksi tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen tarkistamiselle asetetaan kymmenen työpäivää. Näin voidaan varmistaa niiden sääntöjen tehokas soveltaminen, jotka vahvistetaan FI 12 FI

13 ehdotetussa Dublin-asetuksen uudistuksessa ja joiden mukaan ensimmäisen jäsenvaltion, jossa hakemus jätetään, on selvitettävä tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen ennen kuin sovelletaan perusteita vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi (34 artiklan 1 kohdan toinen alakohta). Rajamenettelyn määräaikana pysyy neljä viikkoa kuten turvapaikkamenettelydirektiivissä (41 artiklan 2 kohta). Ehdotus koskee kansainvälistä suojelua koskevaa koko menettelyä, ja tästä syystä siinä asetetaan määräajat myös muutoksenhaulle ja ensimmäisessä muutoksenhakuvaiheessa tehtäville päätöksille. Tämä on tarpeen, jotta voidaan varmistaa menettelyn oikeudenmukaisuus ja tehokkuus ja saavuttaa yleistavoitteena oleva suurempi menettelyn yhdenmukaisuus (55 artikla). Komissio myöntää, että jäsenvaltioiden voi toisinaan olla vaikeaa noudattaa tässä ehdotuksessa asetettuja määräaikoja. Ensisijaisen tärkeä seikka on kuitenkin yksittäisen hakijan tarve saada oikeudellinen varmuus omasta tilanteestaan. Laatiessaan ehdotustaan komissio otti lisäksi huomioon ehdotuksensa vahvistaa merkittävästi Euroopan unionin turvapaikkaviraston toimeksiantoa ja jäsenvaltioiden mahdollisuuden turvautua viraston, muiden jäsenvaltioiden tai kansainvälisten järjestöjen operatiiviseen ja tekniseen apuun. Hakijoiden oikeudet ja velvollisuudet Ehdotus sisältää selkeät säännökset, jotka koskevat hakijoiden oikeuksia ja velvollisuuksia kansainvälistä suojelua koskevassa menettelyssä. Se antaa riittävät takeet, jotta yksittäinen hakija voi tosiasiallisesti käyttää oikeuksiaan. Samanaikaisesti siinä asetetaan hakijalle useita velvollisuuksia, joiden tarkoituksena on hakijan vastuullistaminen koko menettelyn ajan (7 artikla). Dublin-asetuksen uudistamista koskevan komission ehdotuksen mukaisesti hakijan on tehtävä hakemuksensa siinä jäsenvaltiossa, johon hän saapuu ensimmäisenä tai jossa hän on laillisesti (7 artiklan 1 kohta). Hakijoiden on tehtävä yhteistyötä vastuuviranomaisten kanssa, jotta viranomaiset pystyvät määrittämään heidän henkilöllisyytensä, muun muassa suostumalla sormenjälkiensä ja kasvokuvansa ottamiseen. Hakijoiden on myös esitettävä kaikki käytettävissään olevat tiedot, joita tarvitaan hakemuksen tutkinnassa (7 artiklan 2 kohta). Hakijan on ilmoitettava vastuuviranomaisille asuinpaikkansa ja puhelinnumeronsa, jotta hänet voidaan tavoittaa menettelyä varten (7 artiklan 4 kohta). Hakijoille on ilmoitettava noudatettavasta menettelystä, heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyn aikana, seurauksista, joita aiheutuu velvollisuuksien täyttämättä jättämisestä, tutkinnan tuloksesta ja mahdollisuudesta valittaa kielteisestä päätöksestä (8 artiklan 2 kohta). Jäsenvaltioiden velvollisuus antaa hakijalle kaikki tarvittavat tiedot on entistä tärkeämpi, kun otetaan huomioon, että laiminlyönnistä voi olla seurauksia hakijalle. Esimerkiksi hakijan kieltäytyminen yhteistyöstä jättämällä toimittamatta tarvittavat tiedot hakemuksen tutkintaa varten ja kieltäytymällä sormenjälkiensä ja kasvokuvansa ottamisesta voi johtaa hakemuksen hylkäämiseen sillä perusteella, että hakija on luopunut siitä, hakemuksen implisiittistä peruuttamista koskevan menettelyn mukaisesti (7 artiklan 3 kohta ja 39 artiklan 1 kohdan c alakohta). Tällä hetkellä kieltäytyminen noudattamasta velvollisuutta antaa sormenjäljet on peruste nopeutetun menettelyn soveltamiselle. Koska tämä on hakemuksen täydellisyyden kannalta tärkeä tekijä, hakijan laiminlyönnistä on määrätty vakavampia seurauksia. Hakijoiden on jäätävä niihin jäsenvaltioihin, joissa heidän edellytetään olevan saapuvilla Dublin-asetuksen mukaisesti (7 artiklan 5 kohta), ja heidän on täytettävä kaikki FI 13 FI

14 ilmoittautumista koskevat velvollisuudet, joita heillä saattaa olla vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin nojalla (7 artiklan 6 kohta). Myös ilmoittautumista koskevien velvollisuuksien laiminlyönti voi johtaa hakemuksen hylkäämiseen sillä perusteella, että hakijan katsotaan luopuneen siitä (39 artiklan 1 kohdan f alakohta), ja jos hakija ei jää siihen jäsenvaltioon, jossa hänen edellytetään olevan saapuvilla, hänen hakemuksensa käsitellään nopeutetussa tutkintamenettelyssä (40 artiklan 1 kohdan g alakohta). Kolmen työpäivän kuluessa hakemuksen jättämisestä hakijalle on annettava asiakirja, jossa todistetaan, että asianomainen henkilö on hakija ja todetaan, että hänellä on oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle ja että asiakirja ei ole pätevä matkustusasiakirja (29 artikla). Asiakirjoja koskevat keskeiset säännökset on otettu vastaanotto-olosuhteita koskevasta direktiivistä ja sisällytetty tähän ehdotukseen pyrkimyksenä virtaviivaistaa kansainvälistä suojelua koskevaa menettelyä. Ehdotuksessa määritellään tiedot, jotka olisi sisällytettävä tähän asiakirjaan, ja säädetään mahdollisuudesta vahvistaa näille asiakirjoille yhtenäinen kaava täytäntöönpanosäädöksellä. Näin voidaan varmistaa, että kaikki hakijat saavat saman asiakirjan kaikissa jäsenvaltioissa (29 artiklan 5 kohta). Hakijalla on oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle hallinnollisen menettelyn keston ajaksi. Tämä oikeus ei oikeuta oleskeluun eikä se anna hakijalle oikeutta matkustaa toiseen jäsenvaltioon ilman lupaa. Kuten turvapaikkamenettelydirektiivissä, poikkeukset maassapysymisoikeuteen hallinnollisen menettelyn aikana ovat rajoitettuja, ne on määritelty ehdotuksessa selkeästi ja liittyvät myöhempiin hakemuksiin ja tapauksiin, joissa on kyse luovuttamisesta toiseen jäsenvaltioon eurooppalaisen pidätysmääräyksen mukaisesti, kolmanteen maahan tai kansainväliselle tuomioistuimelle (9 artikla). Menettelylliset takeet Menettelyn yksinkertaistaminen on välttämätöntä, jotta varmistetaan menettelyn tehokkuus kaikissa jäsenvaltioissa ja samalla se, että yksittäinen hakija saa päätöksen, olipa se myönteinen tai kielteinen, mahdollisimman lyhyessä ajassa. Tällä ei kuitenkaan saisi olla sitä epätoivottua vaikutusta, että se vaikuttaisi haitallisesti yksilön oikeuteen saada hakemuksensa tutkittua asianmukaisella ja kattavalla tavalla niin, että hakija voi tuoda esille kaikki seikat, jotka ovat merkityksellisiä hänen hakemuksensa tueksi tutkinnan aikana. Tästä syystä ehdotus sisältää hakijalle merkittävät takeet, joilla varmistetaan, että hakijalla on menettelyn kaikissa vaiheissa rajoitetuin poikkeuksin oikeus tulla kuulluksi henkilökohtaisessa puhuttelussa ja että hän saa avukseen tarvittavan tulkkauksen ja maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustusta. Ehdotuksessa taataan hakijan oikeus tulla kuulluksi henkilökohtaisessa puhuttelussa tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä tai hakemuksensa perusteista riippumatta siitä, minkä tyyppistä hallinnollista menettelyä tapauksessa sovelletaan (12 artiklan 1 kohta). Jotta oikeus henkilökohtaiseen puhutteluun olisi tehokas, hakijan on saatava avukseen tulkki (12 artiklan 8 kohta) ja hänelle on annettava tilaisuus selittää hakemuksensa perusteita kattavasti. On tärkeää, että hakijalle annetaan riittävästi aikaa valmistautua ja neuvotella oikeudellisen tai muun neuvonantajansa kanssa, ja oikeudellinen tai muu neuvonantaja voi avustaa hakijaa puhuttelun aikana. Hakemuksen perusteiden tutkintaan liittyvissä puhutteluissa hakijalle annetaan mahdollisuus esittää kaikki seikat, joita tarvitaan hänen hakemuksensa perustelemiseksi, ja selittää mahdollisia puuttuvia tietoja tai epäjohdonmukaisuuksia (11 artiklan 2 kohta). Tutkittavaksi ottamista koskevassa menettelyssä hakijalla on oikeus tutkittavaksiottamispuhutteluun, jossa hänelle annetaan mahdollisuus esittää riittävät perustelut sille, miksi hänen hakemustaan ei voida hylätä tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen vuoksi (10 artiklan 2 kohta). FI 14 FI

15 Henkilökohtainen puhuttelu olisi suoritettava olosuhteissa, joissa voidaan taata asianmukainen luottamuksellisuus (12 artiklan 2 kohta), puhuttelusta vastaavan henkilöstön olisi oltava asianmukaisesti koulutettua ja pätevää, ja siihen olisi tarvittaessa osallistuttava muiden jäsenvaltioiden viranomaisten henkilöstöä tai Euroopan turvapaikkaviraston käyttämiä asiantuntijoita (12 artiklan 3 ja 7 kohta). Henkilökohtaisesta puhuttelusta voidaan luopua vain, jos määrittävä viranomainen aikoo tehdä myönteisen päätöksen hakemuksesta tai katsoo, että hakija ei kykene osallistumaan henkilökohtaiseen puhutteluun hänestä riippumattomien syiden vuoksi (12 artiklan 5 kohta). Kun otetaan huomioon, että henkilökohtainen puhuttelu on olennainen osa hakemuksen tutkintaa, puhuttelu olisi tallennettava ja tallenne samoin kuin pöytäkirja tai sanatarkka selostus puhuttelusta olisi annettava hakijoiden ja heidän oikeudellisten neuvonantajiensa käyttöön ennen kuin määrittävä viranomainen tekee päätöksen, tai nopeutetussa tutkintamenettelyssä samaan aikaan kuin päätös tehdään (13 artikla). Turvapaikkamenettelydirektiivin perusteella hakijoilla on oikeus saada maksutta oikeudellisia ja menettelyä koskevia tietoja hallinnollisen menettelyn aikana, ja heidän pitäisi saada maksutonta oikeusapua ensimmäisen tason muutoksenhaussa, jos heillä ei ole varaa maksaa tällaista oikeusapua itse. Tässä ehdotuksessa mahdollisuus oikeudelliseen neuvontaan ja edustukseen katsotaan tarpeelliseksi menettelyn kaikissa vaiheissa, jotta hakijat voivat käyttää täysimääräisesti oikeuksiaan ottaen huomioon menettelyn tiukemmat määräajat. Sen vuoksi siinä säädetään hakijoiden oikeudesta vaatia maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustusta menettelyn kaikissa vaiheissa (15 artiklan 1 kohta), lukuun ottamatta muutamia ehdotuksessa määriteltyjä poikkeustapauksia. Näin ollen jäsenvaltiot voivat päättää olla antamatta maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustusta, jos hakijalla on riittävästi varoja ja jos katsotaan, että hakemuksella tai muutoksenhaulla ei ole konkreettisia edellytyksiä menestyä (15 artiklan 3 kohdan a ja b alakohta ja 5 kohdan a ja b alakohta). Jäsenvaltio voi hallinnollisessa menettelyssä myös päättää olla antamatta maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustusta myöhempien hakemusten tapauksessa (15 artiklan 3 kohdan c alakohta). Muutoksenhakuvaiheessa ne voivat tehdä niin muutoksenhaun toisessa tai korkeammassa vaiheessa (15 artiklan 5 kohdan c alakohta). Komissio katsoo, että on tarpeen ja asianmukaista laajentaa tämä oikeus hallinnolliseen menettelyyn, sillä tällainen käytäntö on jo nyt käytössä kahdessakymmenessäkahdessa jäsenvaltiossa. Tämä edellyttää, että päätöksenteon laatuun osoitetaan riittävät resurssit hallinnollisessa menettelyssä. On kuitenkin todettava, että jäsenvaltioiden käytäntö, jonka mukaan tämä on jo mahdollista, osoittaa maksuttoman oikeusavun ja oikeudellisen edustuksen tarjoamisen olevan hyödyllistä, jotta voidaan varmistaa laadukas avustaminen, mikä johtaa paremman laatuisiin hallinnollisiin päätöksiin ja mahdollisesti vähentää muutoksenhakuja. Ilman huoltajaa olevat alaikäiset ja erityiset menettelylliset takeet tarvitsevat hakijat Ehdotuksessa säilytetään korkealla tasolla erityiset menettelylliset takeet heikommassa asemassa olevien hakijaryhmien (19 artikla) ja erityisesti ilman huoltajaa olevien alaikäisten (21 ja 22 artikla) osalta. Jotta varmistettaisiin oikeudenmukainen menettely näille hakijoille, heidän tarpeensa on kartoitettava mahdollisimman varhaisessa vaiheessa menettelyä ja heille on annettava asianmukaista tukea ja ohjausta menettelyn kaikissa vaiheissa (20 artiklan 1 kohta). Jos nopeutetussa tutkintamenettelyssä tai rajamenettelyssä ei ole mahdollista antaa tällaista asianmukaista tukea, näitä menettelyjä ei silloin pitäisi soveltaa (19 artiklan 3 kohta). Yleisesti lasten osalta lapsen edun ensisijaisuus on vallitseva periaate yhteistä menettelyä sovellettaessa. Kaikilla lapsilla, riippumatta heidän iästään ja siitä, tulevatko he huoltajan FI 15 FI