DIAARIOTE DIAARIOTE VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA. HE 121/2003 vp. laiksi kirkkolain muuttamisesta

Transkriptio

1 /ZI/^jQ6 <2

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 121/2003 vp laiksi kirkkolain muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: HaV Lähettäjä: HaV Lähetyspvxn: Saapumispvm: Kiireellisyys: Määräaika TilaJcoodi: Käsittely päättynyt Käs.aikataulu: Voimaan Lopputoimi: PeVL 20/2 003 vp Lopputoim.pvm: Lausunto lähetetty PeVL 20/2003 vp HaV Valmistunut PeVL 20/2003 vp Jatkettu I käsittely Asiantuntijakuulemisen päättäminen Yksityiskohtainen käsittely Jatkettu I käsittely- Yleiskeskustelu lausuntoluonnos I käsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -vanhempi hallitussihteeri Tuula Lybeck opetusministeriö (K) -lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren oikeusministeriö (K) -kirkkoneuvos Matti Halttunen Kirkkohallitus (K) - professori Olli Mäenpää (K) -professori Kaarlo Tuori (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) Ilm. vkaan saapuneeksi HaV:n lausuntopyyntö (lausunto) Kirjaus Saap. lausuntoa varten

3 EDUSKUNTA HALLINTOVALIOKUNTA Perustuslakivaliokunnalle Hallintovaliokunta pyytää kunnioittaen perustuslakivaliokunnan lausunnon hallituksen esityksestä HE 121/2003 vp laiksi kirkkolain muuttamisesta. Viitaten oheisiin asiantuntijalausuntoihin valiokunta kiinnittää huomiota erityisesti muutoksenhakuoikeuden rajoittamista, virkasääntöä ja hautaustointa koskeviin säännösehdotuksiin. Hallintovaliokunnan puolesta Ossi Lantto valiokuntaneuvos LIITTEET: Professori Olli Mäenpään kirjallinen asiantuntijalausunto Professori Kaarlo Tuorin kirjallinen asiantuntijalausunto Helsingin hallinto-oikeuden kirjallinen asiantuntijalausunto

4 Olli Mäenpää Hallintovaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi kirkkolain muuttamisesta (121/2003 vp) Hiippakunnan hallinto Lakiehdotuksen keskeisen osan muodostaa hiippakuntahallinnon uudistaminen. Tämä merkitsee kirkkolain muuttamista hiippakuntahallinnon kehittämiseksi ja hiippakunnan taloudellisen ja toiminnallisen aseman vahvistamiseksi. Uutena elimenä toimisi hiippakuntavaltuusto. Hiippakuntaa koskevat säännösehdotukset ovat asianmukaisia ja selkeitä. Sääntelyä voidaan pitää myönteisenä, sillä se vahvistaisi demokraattista elementtiä kirkon hallinnossa ja merkitsi myös alueellisen hallinnon aseman korostumista. Tuomiokapituli hoitaisi edelleen hiippakunnan kirkollista hallintoa. Sen kokoonpanoa ja päätöksentekoa koskeva sääntely on modernisoitu ja vastaa nykyajan hallinnolle asetettavia vaatimuksia. Tuomiokapitulin tehtävien muutos Merkittävä muutos tuomiokapitulin tehtäviin on ehdotuksen mukaan se, että lainkäyttöasiat, jotka ovat pääasiassa seurakunnan viranomaisten päätöksistä tehtyjä valituksia ja hallintoriita-asioita, siirrettäisiin tuomiokapitulista hallinto-oikeuteen. Kirkollisvalitus tehtäisiin 24 luvun 4 :n mukaan hallinto-oikeudelle. Tällainen siirto on hyvin perusteltu, koska kysymys on oikeusturvan toteuttamisesta, joka Suomen oikeusjärjestelmässä lähtökohtaisesti kuuluu riippumattomille tuomioistuimille. Myös kirkollisvalitusta ja oikaisuvaatimusta koskevat säännökset ovat asianmukaisia. Tuomiokapitulin tehtävien siirtäminen ei kuitenkaan koske alistusvalituksia. Ehdotettu rajaus on aiheellinen, koska alistusvalituksissa on varsin keskeisellä sijalla hallinnollinen elementti. Lisäksi näistä tuomiokapitulin päätöksistä voisi edelleen valittaa hallinto-oikeuteen. Kirkon hallintomenettely Käsiteltäessä asiaa kirkollishallinnossa yleisenä menettelysäädöksenä tulisi lakiehdotuksen mukaan sovellettavaksi julkishallinnossa yleensä sovellettava hallintolaki. Kirkollishallintoon ehdotetaan sovellettavaksi samoin lakia sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa. Ehdotuksia voidaan pitää aiheellisina. Kirkollishallinnossa sovellettaisiin naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain mallia, joka koskee naisten ja miesten kiintiöitä kirkollisissa

5 toimielimissä. Tarkoituksena on siten, että tasa-arvolaki koskisi kokonaisuudessaan kirkollishallintoa, jollei kysymys ole uskonnonharjoittamiseen liittyvästä toiminnasta. Tämäkin ehdotus selkeyttää kirkollishallinnon toiminnan puitteita. Kirkkohallituksen ja tuomikapitulin viranhaltijoiden asema HK 121/2 003 vp Kaarl o Tuori Kirkkolain 6 luvun 15 :n mukaan kirkkohallituksen ja tuomiokapitulin viranhaltijoiden asemasta määrättäisiin 11 :n estämättä virkasäännössä. Sääntelyä on aiheellista arvioida siitä kannalta, että lasita on perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Tämä lakitasoisen sääntelyn vaatimus kattaa myös virkamiesten oikeusaseman perusteet (HE 1/1998 vp, 131/11; ks. myös PeVL 3/2000 vp, s. 3). Lisäksi perustuslain 18 :n 3 momentin mukaan ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä. Tältä kannalta riittävät laintasoiset säännökset sisältyvät voimaan jäävään kirkkolain 6 luvun A jaksoon. Ehdotettu 6 luvun 15 :n säännös on 6 luvun C jaksossa, joka koskee vain kirkkohallituksen ja tuomiokapitulin viranhaltijoita. Se on siis luonteeltaan erityissäännös. Tämä ei kuitenkaan voine tarkoittaa, että kirkkolain 6 luvun yleisiä säännöksiä viranhaltijoiden asemasta, oikeuksista ja velvollisuuksista ei sovellettaisi C jaksossa tarkoitettuihin virkoihin. Vain näin ymmärrettynä ja sovellettuna 15 :n säännöstä voidaan pitää perustuslain mukaisena. Tämä merkitsee luonnollisesti, että virkasäännön sisältö on alisteinen kirkkolaille eikä siinä voida määritellä viranhaltijoiden asemaa muuten kuin suhteellisen teknisesti. Säännösehdotuksen viittaus 11 :ään ("11 :n estämättä") ei vaikuta mielekkäältä. Joka tapauksessa sen oikeudellinen merkitys on epäselvä ainakin siinä mielessä, että 11 ei koske virkasääntöä. HALLINTOVALIOKUNNALLE

6 Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi kirkkolain muuttamisesta (HE 121/2003 vp). Kirkkolaille ja sen muuttamiselle on säädetty erityinen käsittelyjärjestys, perustuslain 76 :n 2 momentin mukaan "kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolakia koskevasta aloiteoikeudesta on voimassa, mitä niistä mainitussa laissa erikseen säädetään". Kirkkolain säätämistä koskevan kirkkolain 2 luvun 2 :n 2 ja 3 momentti kuuluvat nykyisessä muodossaan seuraavasti: "Kirkolla on yksinoikeus ehdottaa kirkkolakia kaikessa, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita, sekä kirkkolain muuttamista ja kumoamista. Kirkon ehdotuksen tekee kirkolliskokous. Kirkolliskokouksen ehdotuksen tutkiminen ja vahvistaminen on tasavallan presidentin ja eduskunnan tehtävä... Kirkolliskokouksen tekemää kirkkolakiehdotusta tutkittaessa voidaan oikaista ehdotuksessa oleva sellainen lainsäädäntötekninen virhe, joka ei vaikuta kirkkolakiehdotuksen sisältöön. Kirkolliskokouksen tulee antaa asiasta lausunto ennen oikaisun tekemistä." Kun kirkkolain 2 luvun 2 :n 3 momentin mukaan "kirkkolakiehdotusta tutkittaessa" voidaan oikaista vain ehdotuksen sisältöön vaikuttamaton lainsäädäntötekninen virhe, e contrario - päätelmänä on, että esitystä annettaessa tai myöhemmin lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyssä siihen ei voida tehdä asiallisia muutoksia. Eduskunnan on hyväksyttävä tai hylättävä ehdotus sellaisenaan. (HE 1/1998 vp, s. 127) Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että kirkolliskokouksen yksinomainen aloiteoikeus koskee vain kirkkolain sisältöä mutta ei sen johtolausetta (PeVL 1/1984 vp ja 20/1993 vp). Onkin katsottava, että eduskunnan asiana on päättää, käsitelläänkö lakiehdotus muilta kuin kirkkolaissa säädetyiltä osin perustuslain 72 vai 73 :n mukaisessa järjestyksessä. Opetusministeriö on pyytänyt kirkkolain 2 luvun 2 :n 2 momentin toisen virkkeen edellyttämää lausuntoa kirkolliskokouksen ehdotuksessa havaitsemistaan lainsäädäntöteknisistä virheistä ja kielellisistä epätarkkuuksista. Kirkolliskokous on antanut lausuntonsa Samassa yhteydessä kirkolliskokous on esittänyt myös opetusministeriön pyytämän kannanottonsa lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä.

7 Tällaista kannanottoa kirkkolaki ei edellytä, eikä siliä myöskään ole eduskuntakäsittelyssä oikeudellista merkitystä. Kirkkolakiin tehdyt muutosehdotukset, jotka koskevat kirkon hallinnossa noudatettavia menettelysäännöksiä ja oikeusturvajärjestelyjä, ovat yleisesti ottaen perusteltuja ja noudattavat julkisessa hallinnossa yleensä omaksuttuja suuntaviivoja. Niinpä 25 luvun 5 :ssä ehdotetaan säädettäväksi, että hallintoasioiden käsittelyssä kirkollisissa viranomaisissa noudatetaan hallintolain ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain säännöksiä eräin esteellisyysperusteita koskevin poikkeuksin. Muutoksenhaussa tuomiokapitulin lainkäyttötehtävät ehdotetaan lakkautettaviksi ja siirrettäviksi hallinto-oikeuksille, alistusvaltuuksia lukuunottamatta. Valitusmenettelyä ehdotetaan kaksivaiheiseksi siten, että ensiasteen valituksen käsittelee hallinto-oikeus ja jatkovalitus tehdään korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus käsittelee ehdotuksen mukaan ensimmäisenä asteena valitukset myös kirkkohallituksen ja tuomiokapitulin päätöksistä. Uudistus vastaa peruslinjaa, jota hallintolainkäytön kehittämisessä on yleisestikin seurattu. Valitus edellyttää pääsäännön mukaan edeltävää oikaisuvaatimusmenettelyyn turvautumista. Kirkollisvalitusta ja sitä edeltävää oikaisumenettelyä koskevissa säännöksissä on seurattu kuntalain esikuvaa. Pidän onnistuneena myös ratkaisua, jonka mukaan hallintotuomioistuimiin ei nimettäisi erityisiä asiantuntijajäseniä kirkollisasioita koskevia muutoksenhakuja käsittelemään. Evankelisluterilainen kirkko seurakuntineen kuuluu siihen julkiseen valtaan, jota perusoikeussäännökset velvoittavat. Kirkolliskokouksen lausunnossa katsotaan, että ehdotetussa uudistuksessa on otettu huomioon Suomen perustuslaissa säädetyt hyvän hallinnon periaatteet. Ehdotettu 24 luvun 14 sisältää kuitenkin varsin runsaasti valituskieltoja, joita saattaa olla aiheellista arvioida perustuslakivaliokunnan PL 21 :n tulkinnassa omaksumaa linjaa vasten. Arviointiin vaikuttaa myös perustuslain 11 :n uskonnonvapaussäännöksillä ja 76 :llä perusteltava kirkollinen autonomia. Valtiosääntöoikeudellista arviointia saattavat edellyttää myös 17 luvun säännökset hautaustoimesta (vrt. Pe VL 71/2002 vp). Valtiosääntöoikeudellisena ongelmana voi niin ikään pitää kirkkojärjestykselle mahdollista säantelyalaa. perusoikeussäännösten ohella myös PL 80 sisältää kirkkolainkin säätämisessä ja muuttamisessa huomioon otettavia säännöksiä.

8 Kirkkojärjestyksen sääntelyalaa on ilmeisestikin arvioitava PL 80 :n 2 momentin kannalta. Samalla on kuitenkin jälleen otettava huomioon PL 11 ja 76 :n perustelema kirkon itsehallinto. Helsingissä Kaarlo Tuori

9 HELSINGIN HALLINTO-OIKEUS LAUSUNTO PL 120, Ratapihantie HELSINKI p. (09) , f. (09) s-posti helsinki.hao@om.fi Eduskunnan hallintovaliokunnalle LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ (HE 121/2003) LAIKSI KIRKKOLAIN MUUTTAMISESTA Tuomiokapitulin lainkäyttöasiat ovat laadultaan selkeästi hailintolainkäyttöasioita ja ne on tähänkin asti käsitelty viimeisenä muutoksenhakuasteena korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallintolainkäyttölain säätämisen yhteydessä lääninoikeuksista tehtiin yleisiä ensiasteen hallintotuomioistuimia. Alueelliset hallinto-oikeudet mainitaan vakinaisina hallintotuomioistuimina korkeimman hallinto-oikeuden rinnalla Suomen perustuslaissa. Alueelliset hallinto-oikeudet ovat nykyisin asemaltaan väliasteen muutoksenhakutuomioistuimina rinnastettavissa hovioikeuksiin. Hallintoviranomaisten päätöksistä haetaan nykyisin muutosta yleensä alueellisessa hallinto-oikeudessa. Tähän yleislinjaan nähden Helsingin hallinto-oikeus pitää esitykseen sisältyviä ehdotuksia tuomiokapitulien lainkäyttöasioiden siirtämisestä alueellisiin hallinto-oikeuksiin kannatettavina ja toteuttamiskelpoisina. Helsingin hallinto-oikeus on lausunnossaan käsitellyt hallituksen esitystä siltä osin kuin esitys koskee tuomiokapitulin lainkäyttöasioiden siirtämistä ja tämän edellyttämiä muutoksia kirkkolain muutoksenhakusäännöksiin. Kirkolhsvalitus Kirkollisvalitusta koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi sikäli kuin valitusten ohjaaminen alueellisiin hallinto-oikeuksiin edellyttää. Muutoin säännökset vastaavat pitkälle kuntalain kunnallisvalitusta koskevia säännöksiä. Näiltä osin hallinto-oikeudella ei ole säännöksiin huomautettavaa. Kunnallisvalitusasioiden käsittelyyn liittyvä pitkäaikainen kokemus hallinto-oikeuksissa ja kunnallisvalituksia koskeva oikeuskäytäntö antaa vahvan perustan myös kirkollisvalitusten käsittelylle. Esitykseen sisältyy oikaisuvaatimusmenettelyn merkittävä laajentaminen kirkkohallinnossa. Perustuslain 21 :n mukainen oikeusturva tulee ensisijassa turvata jo ensiasteen hallintomenettelyssä. Oikeusturvatavoitteen mukaista on se, että hallintoviranomaiset itse voivat oikaista virheelliset hallintopäätökset. Tämän vuoksi on perusteltua, että muutoksenha

10 10 kijan on ennen asian saattamista hallinto-oikeuden käsittelyyn tehtävä oikaisuvaatimus ehdotetun kirkkolain 24 luvun 3 :ssä tarkemmin ilmenevällä tavalla kirkkoneuvostolle, seurakuntaneuvostolle, tuomiokapitulille tai kirkkohallitukselle, jonka päätökseen vasta saa hakea muutosta hallinto-oikeudessa. Vastaava oikaisuvaatimusmenettely on käytössä kunnallishallinnossa. Oikaisuvaatimusmenettelyn laajentaminen kirkkohallinnossa todennäköisesti vähentää jonkin verran hallinto-oikeuksiin tulevien valitusasioiden määrää verrattuna nykyiseen tuomiokapitulien käsittelemien asioiden määrään. Kun ensiasteessa päätöksenteko kuuluu kirkolliselle viranomaiselle, niin kirkkohallinnollinen erityisasiantuntemus välittyy siten jo valituksenalaisen päätöksen kautta. Hallintolainkäyttölain mukaisesti alueellinen hallintooikeus hankkii valituksen johdosta päätöksen tehneen viranomaisen lausunnon, jossa voidaan arvioida valitusta myös kirkkohallinnon erityisluonteen kannalta. Tarpeellinen lisäasiantuntemus voidaan kuten esityksestä käy ilmi turvata hankkimalla tarvittaessa valitusasian johdosta asiantuntijalausuntoja. Hallintolainkäytössä noudatettavan virallisperiaatteen mukaisesti hallintotuomioistuimen on huolehdittava siitä, että asia tulee riittävästä selvitetyksi asian ratkaisua varten. Alueellisten hallintooikeuksien toimialaan kuuluu nykyisin asioita lähes kaikilta hallinnon eri aloilta, eikä hallinnon aloittaisen tarpeellisen erityistiedon saatavuus ole muodostunut käytännössä ongelmaksi. Kirkollisvalitus on laadultaan laillisuusvalitus ja valituksen johdosta hallinto-oikeuden tehtävänä on sen varmistaminen, että päätös on tehty lainmukaisessa järjestyksessä ja kirkollisen viranomaisen laillisen toimivallan puitteissa. On syytä korostaa, että alueellinen hallinto-oikeus ei voi valituksen johdosta puuttua kirkkohallinnollisiin tarkoituksenraukaisuuskysymyksiin, mihin esimerkiksi tunnustukselliset ja opilliset kysymykset asiallisesti kuuluvat. Toimivaltainen hallinto-oikeus Ehdotetun kirkkolain 24 luvun 12 :n mukaan valitus tehdään sille hallintooikeudelle, jonka tuomiopiirissä tuomiokapituli sijaitsee ja kirkkohallituksen päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle. Ehdotettu forumsäännös poikkeaa hallintolainkäyttölain 12 :stä ja tarkoituksena on säilyttää oikeudenhoidollisesti hiippakunta yhtenäisenä. Tämä tavoite on sinänsä perusteltu syy poiketa hallintolainkäyttölain 12 :n mukaisesta toimivaltajärjestelystä eikä hallinto-oikeudella ole sen osalta huomautettavaa. Kysymys on myös suhteellisen pienestä asiaryhmästä eikä valitusasioiden ohjaamisella vain osaa hallinto-oikeuksista ole vaikutusta hallinto-oikeuksien keskinäisen työmäärän jakautumiseen. Kirkkolain 25 luvun 8 :n mukaan kirkollishallinnossa sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään, jollei muun ohella 24 luvusta muuta johdu. Viittaus alistamista ja muutoksenhakua koskevaan 24 lukuun merkitsee, että kirkollishallinnossa julkisuusasioissa muutoksenhaku tapahtuu kirkkolain 24 luvussa säädetyssä

11 järjestyksessä. Näin ollen ehdotetut 24 luvun muutokset vaikuttavat myös julkisuusasioiden muutoksenhakuun. Julkisuusasioiden ohjautuminen alueellisiin hallinto-oikeuksiin vastaa viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain mukaista muutoksenhakujärjestystä, koska sanotun lain 33 :n nojalla muutosta haetaan yleensä alueelliselta hallinto-oikeudelta. Päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeus Ehdotetun kirkkolain 6 :n 4 momentin mukaan päätöksen tehneellä kirkollisella viranomaisella olisi valitusoikeus hallinto-oikeuden päätökseen, jos hallinto-oikeus on muuttanut viranomaisen päätöstä tai kumonnut sen. Hallintolainkäyttölain mukaan päätöksen tehneellä viranomaisella ei ole yleistä valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätökseen. Hallintolainkäyttölain 6 :n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Vaikka kuntalaissa ei ole lainkaan säännöksiä viranomaisen valitusoikeudesta, niin vakiintuneen käytännön mukaan kunnan viranomainen on voinut hakea muutosta valitusviranomaisen päätökseen, jolla kunnan viranomaisen tekemä päätös kumottu. Lainsäädännöllisen tuen puuttuessa tämän tavanomaisoikeudellisen valitusoikeuden perustelut liittyvät lähinnä kunnallisen itsehallintoon. Säännösehdotusta vastaava säännös on nykyisin esimerkiksi maankäyttöjä rakennuslain 190 :n 2 momentissa. Kirkollisten viranomaisten oikeudesta hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen on syytä säätää laissa, koska muutoin jouduttaisiin tapauskohtaisesti määrittelemään, onko viranomaisella asiassa valvottavana julkinen etu, joka edellyttää valitusoikeutta. Valitukseen oikeutettujen viranomaisten piiri muodostuu esityksen mukaan rajoitetuksi, koska oikaisuvaatimusmenettelyn laajentamisen myötä valituksenalaisen päätöksen tehnyt viranomainen on yleensä kirkkoneuvosto, seurakuntaneuvosto, tuomiokapituli tai kirkkohallitus eikä esimerkiksi yksittäinen viranhaltija. Valituskiellot Ehdotettuun kirkkolain 24 luvun 14 :ään on koottu säännökset valitusoikeuden rajoittamisesta. Esityksen tavoitteena on ollut valituskieltojen saattaminen lakitasoisiksi ja niiden vähentäminen. Ehdotuksen mukaan valitusoikeutta rajoitetaan kuitenkin edelleen varsin merkittävästi. Perustuslain 21 edellyttää, että jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Valitusoikeuden rajoittamiseen on nykyisessä lainsäädäntökäytännössä suhtauduttu torjuvasti. Hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun 14 :n 1 kohdan 4 momentissa mainitut kirkkojärjestyksen nojalla tekemät päätökset saattavat asiasisältönsä puolesta koskea yksilön oikeuksia kuten esimerkiksi tutkintojen hyväksyminen, lehtorin oikeuksien myöntäminen, oikeuden antaminen toimia yhdistyksen, säätiön tai laitoksen palveluksessa. Sanotunlaisia päätöksiä koskevan valitusoikeuden rajoittaminen voi olla

12 12 kyseenalaista perustuslain 21 :ssä turvatun muutoksenhakuoikeuden kannalta. Valitusoikeuden rajoittamista on myös ehdotettu virkaan määräämisen osalta. Valtion virkaan nimittämistä koskeva valituskielto on valtion virkamieslain 59 :ssä. Tämän valituskiellon asianmukaisuutta on myös arvosteltu. Kunnallisten viranhaltijoiden osalta vastaavaa rajoitusta ei ole, vaan kunnan viranomaisten virantäyttöä koskeviin päätöksiin saa hakea muutosta valittamalla. Tätä on perusteltu muun muassa sillä, että valitusoikeus turvaa hakijoiden oikeuden tulla yhdenvertaisesti kohdelluksi virantäytössä. Hallinto-oikeuden ylituomari Liisa Sahi Hallinto-oikeustuomari OPETUSMINISTERIÖ Vanhempi hallitussihteeri Tuula Lybeck HE laiksi Kirkkolain muuttamisesta (HE 121/2003 vp) Eduskuimanpemstuslakivaliokunnalle klo Asia: HE 121/2003 vp laiksi kirkkolain muuttamisesta Ehdotetut muutokset Kirkolliskokouksen ehdotukseen perustuvassa lakiesityksessä ehdotetaan kirkkolain (1054/1993) muuttamista hiippakuntahallinnon kehittämiseksi ja hiippakunnan taloudellisen ja toiminnallisen aseman vahvistamiseksi. Hiippakunnan toimintaa ja taloutta johtamaan perustettaisiin hiippakunta-valtuusto. Tuomiokapituli valmistelisi hiippakuntavaltuustossa käsiteltävät asiat ja panisi täytäntöön sen päätökset. Tuomiokapitulin kokoonpanoa ehdotetaan täydennettäväksi yhdellä maallikkojäsenellä ja hiippakuntadekaani 11a. Hiippakunnan hallinto rakentuisi kuten tähänkin asti episkopaalissynodaaliselle perustalle, toisin sanoen piispalliselle kaitsennalle ja valvonnalle sekä edustuksellisten toimielinten päätöksille. Piispa olisi tuomiokapitulin itseoikeutettu jäsen ja puheenjohtaja. Lisäksi hän hoitaisi entiseen tapaan viranomaisena piispanvirkaan kuuluvat tehtävät. Tuomiokapitulin lainkäyttöasiat, jotka ovat pääasiassa seurakunnan viranomaisten päätöksistä tehtyjä valituksia ja hallintoriita-asioita, siirrettäisiin alueelliseen hallinto-oikeuteen lukuun ottamatta alistusvalituksia. Muutoin tuomiokapitulin tehtävät säilyisivät ennallaan. Myös kirkkohallituksen

13 päätöksistä valitettaisiin ensi asteessa hallinto-oikeuteen ja vasta sen päätöksestä korkeimpaan hallintooikeuteen. Oikaisumenettelyä laajennettaisiin ennen valittamista. Kirkollishallinnon valituskieltoja vähennettäisiin. Kirkollishallinnon yleisiksi hallinnollisiksi menettelysäännöksiksi ehdotetaan säädettäväksi uusi hallintolaki. Kirkollishallintoon ehdotetaan sovellettavaksi myös lakia sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa. Lisäksi ehdotetaan, että kirkollishallintoon omaksuttaisiin naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain hallinnolliset periaatteet, jotka koskisivat naisten ja miesten kiintiöitä kirkollisissa toimielimissä. Kummankin sukupuolen osuus kirkollisissa toimielimissä olisi oltava vähintään 40 prosenttia. Tämän jälkeen tasa-arvolaki koskisi kokonaisuudessaan kirkollishallintoa, jollei kysymys ole uskonnonharjoittamiseen liittyvästä toiminnasta. Edelleen ehdotetaan, että kirkollishallinnon toimielinten kokouksen johtamista ja puheoikeuden rajoittamisen mahdollistamista varten kirkkolakiin sisällytettäisiin säännös, jonka nojalla puheenjohtajalla on tarvittavat valtuudet huolehtia kokouksen asianmukaisesta kulusta. Kirkkojärjestyksen säännös luottamushenkilön oikeudesta saada tietoja siirrettäisiin kirkkolain tasolle. Uusi hautaustoimilaki aiheuttaa eräitä muutoksia kirkkolain hautaustointa koskeviin säännöksiin. Näiden muutosten tarkoituksena on yhdenmukaistaa kirkkolain hautaustointa koskevia säännöksiä hautaustoimikin kanssa ja ottaa huomioon perustuslain vaatimukset säädöstasosta. Lisäksi kirkkolakiin ehdotetaan tehtäväksi niin sanotun viimeisen eläkelaitoksen periaatteen käyttöönoton edellyttämät muutokset. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2004 alusta. Ministeriön lainvalmistelussa kirkolliskokouksen esitykseen havaittiin sisältyvän eräitä asiasisältöön vaikuttamattomia lainsäädäntöteknisiä virheitä. Kirkkolain 2 luvun 2 :n nojalla opetusministeriö pyysi virheistä kirkolliskokouksen iausunnon. Lisäksi opetusministeriö pyysi kirkolliskokouksen kannanottoa ehdotuksen säätämisjärjestykseen. Lakiehdotuksen kiireellisen voimaantuloaika-taulun vuoksi hallituksen esitys annettiin eduskunnalle jo ennen kuin kirkolliskokous antoi lausuntonsa. Kirkolliskokous antoi lausuntonsa Hallintovaliokunnalle annetut asiantuntijalausunnot Professori Olli Mäenpää, Professori Kaarlo Tuori ja Helsingin hallinto-oikeus ovat antaneet lakiehdotuksesta eduskunnan hallintovaliokunnalle asiantuntijalausunnot, joissa on kiinnitetty huomiota eräisiin perustuslain näkökulmasta arviointia edellyttäviin yksityiskohtiin. Opetusministeriö toteaa lausuntojen johdosta seuraavaa. Professori Mäenpään lausunnossa on tuotu esille kirkkolain 6 luvun 15 :n viittaus virkasääntöön. Kirkkolain 6 luvun säännökset koskevat myös kirkkohallituksen ja tuomiokapitulin virkoja eli kyseisten viranhaltijoiden keskeisistä palvelussuhteen ehdoista on olemassa laintasoiset säännökset. Professori Tuorin lausunnossa on todettu, että esityksen 17 luvun säännökset hautaustoimesta saattavat edellyttää valtiosääntöoikeudellista arviointia. Lausunnossa ei ole tarkemmin yksilöity, miltä osin valtiosääntöoikeudellinen arviointi olisi tarpeen. Kirkkolain 17 lukuun ehdotetuilla muutoksilla on ensinnäkin tarkoitus yhdenmukaistaa kirkkolain hautaustointa koskevia säännöksiä hautaustoimilaki kanssa ja toiseksi ottaa huomioon perustuslain vaatimukset säädöstasosta. Hautaoikeuden haltijan oikeuksia tai velvollisuuksia koskevat kirkkojärjestyksen säännökset on nostettu lain tasolle perustuslain 80 :n mukaisesti.

14 Professori Tuorin lausunnon mukaan valtiosääntöoikeudellisena ongelmana voidaan niin ikään pitää kirkkojärjestyksen mahdollista sääntelyalaa. Perusoikeussäännösten ohella myös perustuslain 80 sisältää kirkkolainkin säätämisessä ja muuttamisessa huomioon otettavia säännöksiä. Opetusministeriön käsityksen mukaan kirkkolain muuttamista koskevissa esityksissä - myös tässä parhaillaan käsiteltävänä olevassa esityksessä - on kirkolliskokouksen valmistelu lähtenyt siitä, että perustuslain 80 otetaan huomioon eli yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lain tasolla. Kirkkojärjestyksen määräykset on pääsääntöisesti annettu laissa säädetyn valtuuden nojalla. Kirkkojärjestykseen sisältyy lisäksi kirkon sisäisiä, esimerkiksi kirkon pyhiin toimituksiin liittyviä säännöksiä, jotka eivät edellytä laintasoista sääntelyä. Edelleen professori Tuorin lausunnon mukaan on esitys sisältää varsin runsaasti valituskieltoja. Myös Helsingin hallinto-oikeuden lausunnossa on todettu, että ehdotuksessa valitusoikeutta rajoitetaan edelleen varsin merkittävästi. Muutoksenhakujärjestelmän uudistuksen yhteydessä kirkkojärjestyksessä olevat valituskiellot on ehdotettu nostettaviksi lain tasolle samalla kun valituskieltoja vähennettäisiin. Tältä osin kirkollisia säännöksiä on pyritty korjaamaan perustuslain mukaiseksi. Opintosuoritusten arvostelua (tutkintojen hyväksyminen) koskeviin päätöksiin ei yleensä ole mahdollisuutta hakea muutosta yleisissä tuomioistuimissa. Valituskiellon säilyttämistä tästä näkökulmasta voidaan pitää perusteltuna. Toisaalta on todettava, että opintosuoritusten arvioinnissa on esimerkiksi koulutuslainsäädännössä omaksuttu oikaisumenettely. Kirkkolain muutosesityksen mukaan oikaisumenettely ei olisi mahdollinen, sillä oikaisuvaatimusta ei voitaisi 24 luvun 14 :n mukaan tehdä niistä asioista, joissa valittaminen on kielletty. Oikeus toimia lehtorina voidaan hakemuksesta myöntää naisteologille, vaikka ei olekaan virkaa, johon hänet voitaisiin määrätä. Tuomiokapitulin tulee tutkia hänen soveltuvuutensa seurakunnan palvelukseen noudattaen soveltuvin osin, mitä papiksi vihittävästä on määrätty. Hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että pappisvirkaan hyväksymistä ei kukaan voi vaatia, ja nykyinen valituskielto onkin ehdotettu säilytettäväksi. Tästä näkökulmasta myös valituskieltoa tuomiokapitulin lehtorinoikeuksista annettuun päätökseen voidaan pitää perusteltuna. Voimassa olevan kirkkolain 24 luvun 9 :n 1 momentin 6 kohdassa on säädetty valituskiellosta virkanimityksiä, virkamääräyksiä ja väliaikaisten tai viransijaisten irtisanomisia koskevissa asioissa. Hallituksen esityksessä virkasuhteeseen liittyvät valituskiellot rajattaisiin muutamiin erityistapauksiin. Valituskielto koskisi ensinnäkin kirkkojärjestyksen 6 luvun 13 :n mukaista tilannetta, jossa kirkkoherran tai kappalaisen virka on avoinna tai kun papinvirkaan muutoin tarvitaan väliaikaista hoitajaa. Tällöin tuomiokapituli määrää virkaa hoitamaan sopivaksi katsomansa papin. Toiseksi kirkkojärjestyksen 19 luvun 11 :n mukaan tuomiokapituli määrää jonkun rovastikunnan kirkkoherroista hoitamaan lääninrovastin virkaa, kun virka on avoinna tai lääninrovasti on virkavapaa. Kolmanneksi tuomiokapituli määrää seurakuntapastorin virkaan hiippakuntaansa kuuluvan sopivan papin kirkkojärjestyksen 6 luvun 33 :n nojalla. Kuvatuissa tilanteissa viran väliaikainen hoitaminen voi olla hyvinkin lyhytaikaista. Kyse saattaa olla myös äkillisistä tilanteissa, joissa seurakunnan toiminnan häriötön jatkuminen on pyrittävä turvaamaan. Kun tuomiokapitulilla on oikeus kiireellisissä tapauksissa päättää, että sen päätös voidaan panna täytäntöön välittömästi, muutoksen hakeminen asiassa saattaa käydä hyödyttömäksi. Seurakuntapastorin virkaan ei olemassa hakumenettelyä, vaan kirkkojärjestyksen mukaisena käytäntönä on, että tuomiokapituli määrää virkaan hiippakuntaansa kuuluvan sopivan papin. Lopuksi Lähtökohtana on, että käyttäessään julkista valtaa viranomaiset toimivat laillisesti. Tuomiokapituli toimii kirkkolain nojalla julkista valtaa käyttävänä viranomaisena ja päätökset tehdään virkavastuulla.

15 Esityksen mukaan kirkollishallinnon valituskieltoja vähennettäisiin. Kirkkolakiin on ehdotettu edelleen jätettäviksi joitakin valituskieltoja. Näidenkin asiaryhmien osalta oikeusturvakeinona on ylimääräinen muutoksenhaku. Tuomikapitulin toiminnasta on myös mahdollista kannella. Eduskunnan käsiteltävänä on laaja kirkollislainsäädännön uudistamiseen tähtäävä esitys. Opetusministeriön käsityksen mukaan esitykseen ei sisälly sellaisia ongelmia, jotka aiheuttavat välittömiä perusoikeuksien loukkauksia. Kyseessä on periaatteellisesti huomattava uudistus, jossa kirkon lainkäyttöjärjestelmä hyvin pitkälle uudistettaisiin vastaamaan muualla yhteiskunnassa jo käytössä olevaa järjestelmää. Hiippakuntahallintouudistus on kokonaisuudessaan laaja uudistus, jossa hiippakuntien asemaa pyritään vahvistamaan. Esitykseen sisältyy myös muita kirkon toiminnan kannalta huomattavia uudistuksia kuten esimerkiksi hallintolain omaksuminen kirkollishallintoon sekä uuden hautaustoimilaki edellyttämät säädösmuutokset. On tärkeää, että esitys saataisiin voimaan suunnitellussa aikataulussa vuoden 2004 alussa. HP O IKEUSMINISTERIÖ MUISTIO /, / Lainvalmisteluosasto / f J LsN Sten Palmgren HE 121/2003 VP KIRKKOLAIN MUUTTAMISESTA Perustuslakivaliokunnalle Kirkkolain säätämisjärjestys Perustuslain 76 :n mukaan kirkkolain säätämisjärjestyksestä on voimassa, mitä siitä kirkkolaissa erikseen säädetään. Kirkkolain 2 :n 2 momentin (771/1996) mukaan kirkolliskokouksen tekemää kirkkolakiehdotusta tutkittaessa voidaan oikaista ehdotuksessa oleva sellainen lainsäädäntötekninen virhe, joka ei vaikuta kirkkolakiehdotuksen sisältöön. Kirkolliskokouksen tulee antaa asiasta lausunto ennen oikaisun tekemistä. Kirkkolakiehdotukseen voidaan tehdä edellä tarkoitettuja lakiteknisiä korjauksia hallituksen esitystä valmisteltaessa ja käsiteltäessä sitä eduskunnassa edellyttäen, että kirkolliskokous tämän hyväksyy. Säännöksen tarkoituksena on sitoa kirkkolakiehdotuksen muuttaminen kirkolliskokouksen ilmaisemaan myönteiseen kantaan (PeVL 23/1996 vp). Lainsäädäntöteknisen muutoksen käsitteen sisältöä käsitellään sekä mainitussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa että asiaan liittyvässä hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 14/1996 vp). Käytännössä voi esiintyä tilanteita, jolloin on tulkinnanvaraista, onko muutosehdotuksella vaikutusta asiasisältöön. Tämän vuoksi kirkolliskokouksen kannan tulee joka tapauksessa sitoa valtion lainsäädäntöelimiä, vaikka tämä ei suoraan käy ilmi mainitusta kirkkolain 2 :n 2 momentin säännöksestä.

16 Arvioitaessa mahdollisuuksia tehdä lainsäädäntöteknisiä muutoksia olisi oikeusministeriön käsityksen mukaan kiinnitettävä huomiota myös siihen, mitä esityksellä on tarkoitettu. Jos ehdotettu säännös ilmeisesti on kirjoitettu perusteluista ilmenevän tarkoituksen vastaisesti, voitaisiin ainakin tietyissä tilanteissa katsoa, että muutosehdotus luonteeltaan on lakitekninen. Tällaisessakin tapauksessa tulkinta edellyttäisi kirkolliskokouksen hyväksymistä. Edellä kuvatun menettelyn johdosta lakiteknisten korjausten tekeminen viivyttää asian käsittelyä. Sen vuoksi tulee yksittäistapauksissa harkita, onko mahdollinen lakitekninen virhe tai puute sitä laatua, että se olisi korjattava. Näin lienee ainakin tilanteissa, joissa virhe tai puute käytännössä voi johtaa säädettävän lain virheelliseen tulkintaan. D:\data\STEN\Lausunnot\PeV HE doc Yleisarvio lakiehdotuksesta Hallintovaliokunnalle antamassaan kirjallisessa asiantuntijalausunnossaan oikeusministeriö on pitänyt nyt käsiteltävää esitystä kokonaisuutena arvioiden perusteellisesti valmisteltuna sekä yksittäisiä säännösehdotuksia asianmukaisina ja lähes poikkeuksetta hyvin perusteltuina. Jäljempänä kiinnitetään huomiota esityksen niihin säännöksiin, joita olisi arvioitava perustuslain kannalta. Viranhaltijoiden oikeusasema Lakiehdotuksen 6 luvun 15 :n mukaan kirkkohallituksen ja tuomiokapitulin virkoihin ottamisesta sekä viranhaltijoiden asemasta ja velvollisuuksista määrätään 11 :n estämättä kirkolliskokouksen hyväksymässä virkasäännössä, "jollei erikseen ole muuta säädetty, määrätty tai sovittu". Ehdotus perustuu nykyiseen pykälään ja sen tarkoituksena on ainoastaan nykyisen säännöksen selkeyttäminen. Perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Tämän perustuslain säännöksen valossa kirkkolain 6 luvun 15 näyttää irrallaan luettuna olevan liian väljä. Pykälässä tarkoitettuja virkoja koskevat kuitenkin ilmeisesti myös lain 6 luvun A-osan muut pykälät, joihin sisältyvät viranhaltijoita koskevat tarvittavat lakitasoiset säännökset. Tässä yhteydessä oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että 6 luvun 7 sisältää viranhaltijoita koskevan asumisvelvollisuuden, jonka perustuslakivaliokunnan aikaisemman lausunnon valossa (PeVL 3/2000 vp) on katsottava olevan ristiriidassa perustuslain kanssa. Naisten ja miesten edustus toimielimissä Ehdotettua säännöstä (25 luvun 10 a ) naisten ja miesten edustuksesta kirkollisissa toimielimissä voidaan perustuslain 6 :n valossa pitää onnistuneena. Julkisuus ja salassapito Kirkkolain 25 luvun 8 :ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan luottamushenkilöllä on oikeus saada viranomaiselta tietoja sekä nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän toimessaan pitää tarpeellisena, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu.

17 17(4) Ehdotuksen perustelujen mukaan säännös ehdotetaan siirrettäväksi kirkkojärjestyksestä lakiin asiasisällöltään muuttamattomana. Perusteluissa viitataan myös kuntalain 43 :ään, jonka mukaan luottamushenkilöllä on vastaava oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja. Edelleen perusteluissa todetaan, että yleistä oikeutta saada tietoonsa seurakunnan viranomaisilla hallussa olevia salassa pidettäviä tietoja tai asiakirjoja luottamushenkilöllä ei voida katsoa olevan. Ehdotetussa pykälässä tietojensaantioikeutta ei ole rajoitettu seurakunnan tai seurakuntayhtymän tietoihin tai asiakirjoihin. Sanamuotonsa mukaan ehdotettu säännös koskisi siten myös valtion ja kuntien viranomaisia, vaikka tätä todennäköisesti ei ole tarkoitettu. Hautausoikeus ja haudan hoito Lakiehdotuksen 17 luvun 2 :n hautausoikeutta koskevassa säännöksessä viitataan uuteen hautaustoimilakiin (457/2003). Hautaoikeuden voimassaoloa rajoitetaan 50 vuoden määräajaksi. Siirtymäsäännöksen (26 luvun 7 ) mukaan haudan luovutus on kuitenkin edelleen voimassa niin kauan kuin hauta on rauhoitetun hautausmaan osana, jos seurakunta on ennen ehdotetun lain voimaantuloa luovuttanut haudan ainiaaksi. Siirtymäsäännöksen vuoksi ehdotus lienee ongelmaton perustuslain kannalta. Esityksen 17 luvun 7 :n mukaan kirkkovaltuuston hyväksymään hautaustoimen ohjesääntöön on otettava tarkemmat toimeenpanoa ja menettelyä koskevat määräykset haudan hoidolle asetetuista vaatimuksista ja hautamuistomerkkien hyväksymisestä. Irrallisena säännösehdotus ei näytä täyttävän perustuslain 80 :n 1 momentin säännöstä, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Hautaus-toimilain 13 ja 14 sisältänevät kuitenkin riittävät lakitasoiset säännökset, jotka myös rajoittavat mahdollisuuksia antaa määräyksiä ohjesäännössä. Oikaisuvaatimus- ja valitusoikeuden rajoittaminen Oikeusministeriö pitää kirkollisten lainkäyttöasioiden ohjaamista hallinto-oikeuksiin perusteltuna ja kannatettavana. Lakiehdotuksen 24 luvun 14 :ään sisältyy luettelo oikaisuvaatimus- ja valitusoikeuden rajoittamisesta. Perustelujen mukaan pykäläehdotus perustuu nykyiseen 9 :ään, jota on täsmennetty. Osittain säännöksiä on siirretty kirkkojärjestyksestä. Ehdotetuista valituskielloista valtaosa koskee kirkon sisäisiä asioita. Näiltä osin säännösehdotukset vaikuttavat ongelmattomilta perustuslain kannalta, varsinkin kun ylimääräinen muutoksenhaku on mahdollinen tulkinnanvaraisia ta tapauksissa. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 58 :n mukaan hallintoasiassa tehtyyn lainvoimaiseen päätökseen saa hakea muutosta ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla. Tämä oikeus ei riipu siitä, mikä viranomainen on tehnyt päätöksen. Valituskiellot eivät estä hakemasta muutosta ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla. Erityistä huomiota on sen sijaan kiinnitettävä pappisvirkaan hyväksymistä koskevaan valituskieltoon (24 luvun 14 :n 2 kohta) sekä valituskieltoihin, jotka koskevat tuomiokapitulin päätöstä seurakuntapastorin virkaan ja seurakuntayhtymän papinvirkaan määräämistä, lehtorin oikeuksien myöntämistä sekä oikeuden antamista papille tai lehtorille toimia yhdistyksen, säätiön tai laitoksen palveluksessa (14 :n 4 kohta - esityksen perustelujen s. 36).

18 18(4) Edellä mainitut valituskiellot näyttävät liittyvän asianomaisten henkilöiden oikeusasemaan ja niitä tulisi arvioida perustuslain 21 :n sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 1 kappaleen ja Ejjroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen valossa. Pappisvirkaan vihkimisestä säädetään kirkkojärjestyksen 5 luvun 2 :ssä, jonka mukaan papiksi vihittävän tulee olla muun muassa "jumalaapelkäävä ja kristillisestä elämästään tunnettu konfirmoitu kirkon jäsen". Pykälään sisältyy myös tutkintovaatimus. Pappisvirkaan hyväksyminen on eri asia kuin virantäyttöjä näyttää olevan kirkon sisäinen asia. Muun muassa virkamieslain 59 :ään sisältyy virkaan nimittämistä koskeva valituskielto. Valituskieltoa voidaan perustellusti arvostella, mutta tämä ei kuitenkaan vielä merkitse sen olevan ristiriidassa perustuslain 21 :n kanssa. Asiaan vaikuttanee toisaalta, että kenelläkään ei ole ehdotonta oikeutta päästä tiettyyn virkaan sekä toisaalta, että päätökseen voidaan hakea muutosta ylimääräisillä muutoksenhakukeinoilla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt yleisluonteisia ja erittelemättömiä muutoksenhakukieltoja ongelmallisina perustuslain 21 :n 1 momentin säännöksen kannalta. (PeVL 70/2002 vp ja siinä mainitut lausunnot). Lakiehdotukseen sisältyvät valituskiellot eivät ole yleisluontoisia vaan päinvastoin yksityiskohtaiset ja täsmälliset. On vaikeaa arvioida missä määrin lakiehdotukseen sisältyvien valituskieltojen piiriin kuuluvissa asioissa olisi joltain osin kysymys laissa säädetyistä oikeuksista. Oikeusturvan tarvetta niihin voi liittyä, koska asianosaiselle on merkittävä asia, saako hän esimerkiksi oikeuden toimia pappina tai lehtorina. Toisaalta näiden asioiden tulisi katsoa kirkon sisäisiksi asioiksi, joita on vaikeaa arvioida tuomioistuimissa. Perustuslain kannalta voitaisiin katsoa, että ylimääräisen muutoksenhaun mahdollisuus on riittävä näissä asioissa. Suhde kielilakiin Nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen ei sisälly ehdotuksia kirkon kielellisestä jaosta eikä yksityishenkilöiden kielellisistä oikeuksista. Uuden voimaan tulevan kielilain (423/2003) 3 :n 3 momentin 2 kohdan mukaan kielilakia ei sovelleta evankelisluterilaiseen kirkkoon, jonka kielistä säädetään kirkkolaissa. Kirkkolain 3 luvun 5 :ssä viitataan vanhaan kumoutuvaan kielilakiin (124/ 1922). Oikeusministeriön kiinnittää huomiota siihen, että kirkkolaki tältä osin tulisi muuttaa uutta lainsäädäntöä vastaavaksi.

19 SUOMEN ev^kgus-lüterfuwjen KIRKKO EVANGEUSK-LUTHERSKA KYRKAN 1 FSNLAN0 KIRKKOHALLITUS KYRKOSTYRELSEN Helsinki Asia Perustuslakivaliokunnalle HE 121/2003 vp laiksi kirkkolain muuttamisesta Kirkkohallitus esittää perustuslakivaliokunnalle lausuntonaan kunnioittavasti seuraavaa: HE 121/2003 sisältää hiippakuntahallintoa koskevan hallinnollisen uudistuksen, siihen läheisesti liittyvän, mutta laajemminkin koko kirkoilishallinnon lainkäyttöjärjestelmän kokonaisuudistuksen, sekä hallintolain, sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain ja tasa-arvolain hallinnollisten säännösten omaksumisen kirkollishallintoon. Edelleen kirkkolain ja kirkkojärjestyksen hautaustointa koskevia säännöksiä ehdotetaan tarkistettavaksi ja järjesteltäviksi uuden hautaustoimikin säätämisen johdosta sekä perustuslain säadöstasovaatimusten johdosta. Hallintovaliokunta on kuullut asiantuntijoita, joiden lausunnoista kirkkohallituksen käyttöön on toimitettu professori Kaario Tuorin. professori Olli Mäenpään ja Helsingin hallinto-oikeuden lausunnot. Näissä lausunnoissa on kiinnitetty huomiota eräisiin kysymyksiin, joilla on merkitystä hallituksen esitystä perustuslakivaliokunnassa käsiteltäessä. Kirkkohallitus keskittyy tässä lausunnossa näihin kysymyksiin: 1. Lainkäyttöjärjestelmä Kirkollisen lainkäyttöjärjestelmän perusteellinen uudistaminen on esityksen laajavaikutteisin osio. Se on valmisteltu oikeusministeriön ja korkeimman hallinto-oikeuden lausuntojen sekä eduskunnan ja valtioneuvoston oikeuskanslerin periaatekannanottojen nojalla käyttäen ensisijaisena pohjana kunnallishallinnon järjestelmää ottaen kuitenkin samalla huomioon kirkoilishallinnon erityispiirteet. Tältä osin esityksessä ei liene yleisiä ongelmia. Sen sijaan esitykseen sisältyviin muutoksenhakurajoituksiin on em. lausunnoissa kiinnitetty huomiota. Toisaalta on katsottu, että niitä olisi runsaasti ja toisaalta että ne voivat loukata tehtävään tai toimeen pyrkivää tai määrättävää tutkinnon, kelpoisuuden tai virkamääräyksen osalta. Mitä muutoksenhakurajoitusten määrään tulee, saattaa syntyä yaikutelma, että niitä on paljon. Kirkkolaki sisältää kuitenkin useiden eri oikeusalojen ja hallinnon eri tasoja koskevia säännöksiä, joihin muussa lainsäädännössä liittyy hajallaan olevia muutoksenhakukieltoja. Lisäksi kirkollishallirmossa on omaleimaisia piirteitä, jotka on otettava huomioon valituskielloissa. Pääsääntöisesti nämä liittyvät hengellistä tehtävää suorittavan papiston työn rekrytointiin ja työnjärjestelyyn. Valituskiellot ovat välttämättömiä myös sikäli kuin ne koskevat esimerkiksi vaalien toimittamiseen liittyviä erilaisia välttämättä kiireellisiä kysymyksiä. Ne eivät poikkea vastaavista yleisen vaalilainsäädännön muutoksenhakukielloista. Käyntsosorte.-Besefc sadress Satamakalu/Hamngatan 1 1 PuhetüVTetefon vaihde/vàxel {09} Internet kifkkortalfitus@evt.fi / kyrkostyrelsen@ev!.fi

20 Muutoin KL 24:14 muutoksenhakukieltoihin liittyy seuraavia perusteita: 1 mora. 1 k: Kirkolliskokouksen ja piispainkokouksen päätöksestä ei KL 24:4,1 nojalla saa tehdä valitusta. Pykälässä on lueteltu ne kirkolliset viranomaiset, joiden päätöksistä saa tehdä valituksen. Siten saman säännöksen toistamista 24:14 voidaan pitää tarpeettomanakin, mihin kirkolliskokouksen lakivaliokunta lausunnossaan viittasi, mutta kokonaisuuden ja selvyyden vuoksi säännös on sisällytetty luetteloon. Kirkolliskokous ei varsinaisesti tee päätöksiä, joista voitaisi ajatella valitettavan. Se tosin valitsee ja vapauttaa kirkkohallituksen luottamushenkilöjäsenet ja kirkkoneuvoksen asemassa olevat kirkkohallituksen johtavat viranhaltijat KL 20:7, 1 lok nojalla. Valtion virkamieslain nojalla virkanimityksistä ei voi valittaa. "Vapauttaminen" koskee käytännössä eron myöntämistä anomuksen nojalla, yleensä eläkkeelle siirtymistä varten. Teoriassa voitaisiin ajatella, että kirkolliskokous ylittäisi toimivaltuutensa vahvistamalla seurakunnille laissa säädettyä korkeamman keskusrahastomaksun. Tällaisiin teoreettisiin virheisiin on mahdollista puuttua uudella käsittelyllä tai tarvittaessa ylimääräisellä muutoksenhaulla. Piispainkokouksen päätösten osalta viitataan esityksen perusteluihin. 1 mom. 2 k: Valituskielto piispan ja tuomiokapitulin yhdessä tekemästä päätöksestä pappisvirkaan hyväksymisestä esitetään säilytettäväksi, koska kysymyksessä on hiippakunnan tarve saada hiippakunnan seurakuntien papinvirat täytettyä ja koska kandidaattien henkilöarvio papiksi sopivuudesta on ratkaiseva. Kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta päästä pappisvirkaan. Kysymyksessä ci ole virkamiesoikeudellinen virkasuhde (papin virka), vaan kysymys on pappeudesta (pappisvirka). Sama kysymyksenasettelu koskee myös oikeutta toimia lehtorina. Tuomiokapituli voi kirkkojärjestyksen 6 luvun 35 :n nojalla hakemuksesta myöntää oikeuden toimia lehtorina naiselle, joka on yliopistossa suorittanut sellaisen teologisen tutkinnon, jonka piispainkokous on hyväksynyt lehtorinviran kelpoisuusvaatimukseksi. Tuomiokapituli tutkii hänen soveltuvuutensa seurakunnan palvelukseen noudattaen soveltuvin osin, mitä papiksi vihittävästä on määrätty. 1 mom. 4 k: Tähän kohtaan on koottu valituskiellot kirkkojärjestyksen nojalla tehtävistä tuomiokapitulin päätöksistä. Perusoikeuksien kannalta lausutaan seuraavaa: KJ 6:13 määräys papinviran väliaikaiseksi hoitajaksi: Kun kirkkoherran- tai kappalaisenvirka on avoinna tai kun papinvirkaan muutoin tarvitaan väliaikaista hoitajaa, tuomiokapituli määrää virkaa hoitamaan sopivaksi katsomansa papin. Tuomiokapitulin, joka hoitaa papiston henkilöstöasioita, vaikka virat ovatkin seurakuntien, tietää käytettävissä olevat henkilöt. Päätös tehdään aina määrättävän suostumuksen mukaan ja myös seurakunnan suostumus hankitaan. Tämä on ns. vocatio. seurakunnan kutsu, joka kirkon järjestysmuodon mukaan on välttämätön ja joka sitoo viranhoitajapapin myös seurakuntaan. Kysymys on lyhytaikaisesta sairausloman tai muun virkavapauden ajaksi annettavasta mliräyksestä tai jos virka on hoitajaa vailla vaalin vuoksi. Kirkkoherralle on määrättävä sijainen pikaisesti senkin vuoksi, että hän on samalla virkansa puolesta kirkkoneuvoston tai seurakuntaneuvoston puheenjohtaja. Nopea viranhoitopäatös on välttämätön ja se voitaisiin panna täytäntöön valituksesta huolimatta. Kysymyksessä olevissa tilanteissa ei ole oikeussuojan tarvetta siten, että valitusoikeudella olisi merkitystä. Muutoksenhakukielto on selostetuilla perusteilla asianmukainen. KJ 6:16 Työnjakokirja Seurakunnassa, jossa on useampi kuin yksi papinvirka tai yksi tai useampi iehtorinvirka, tulee pappien ja lehtoreiden, ottaen huomioon mitä 2 luvun 24 :ssä on määrätty, jakaa työ keskenään ja

21 laatia työnjakokirja. Jos työnjaosta ei päästä sopimukseen, ratkaisee asian tuomiokapituli. Kysymys on tuomiokapitulin alaisten viranhaltijoiden töiden työnjohdollisesta järjestämistä. Muutoksenhakukielto on selostetuilla perusteilla asianmukainen KJ 6:18, l Seurakuntatyön johtamisen tutkinto Kirkkoherran tai kappalaisen virkaa hakevan tulee olla pastoraalitutkinnon suorittanut pappi. Kirkkoherran virkaan vaaditaan lisäksi seurakuntatyön johtamisen tutkinto. Seurakuntatyön johtamisen tutkintoon haetaan lupa tuomiokapitulilta, joka tutkii hakijan edellytykset suoritettujen opintojen perusteella ja mikä aikaisemmasta koulutuksesta luetaan hyväksi tutkintoa suoritettaessa. Varsinaiseen tutkintoon sisältyy noin kahden opintoviikon laajuinen ja noin lukukauden kestävä kirkkoherran tehtäviä ja johtajuutta käsittelevä opintokokonaisuus sekä sen aikana soveltuvuustutkinta, jossa selvitetään tutkinnon suorittajan edellytyksiä toimia työyhteisön johtajana (piispainkokouksen päätös , muut ). Opintokokonaisuuden järjestää tuomiokapituli ja sitä ohjaa pääsihteeri. Soveltuvuustutkinnan järjestää kirkon koulutuskeskus. Tutkinnosta annetaan arvosana, jota määriteltäessä otetaan huomioon sekä opintokokonaisuus että soveltuvuustutkinta. Hyväksytyn tutkinnon voi suorittaa kiitettävästi (3), tyydyttävästi (2) tai välttävästi (1), Tuomiokapituli voi myös hylätä suorituksen. Arvosanaa on mahdollisuus tuomiokapitulin luvalla korottaa KJ 6:20 Pastoraalitutkinnot. Piispainkokous määrää. Pastoraalitutkintoja ylempi pastoraalitutkinto suoritetaan tuomiokapitulissa. Piispainkokous antaa tarkemmat määräykset pastoraalitutkinnoista ja seurakuntatyön johtamisen tutkinnosta. Voimassa olevat määräykset on annettu Pastoraalitutkinnon laajuus on 16 opintoviikkoa, joka muodostuu kahdeksasta kaksi opintoviikkoa käsittävästä opintokokonaisuudesta. Nämä ovat raamattutieto, kirkon tunnustus, kirkon hallinto. Raamattu, tunnustus ja julistus, jumalanpalveluselämä, sielunhoito, kristillinen kasvatus sekä seurakunta työyhteisönä. Opintokokonaisuudet 1-3 suoritetaan tuomiokapitulin määräämällä tavalla. Pastoraalitutkinnon suorittamisen alussa opiskelija esittää selvityksen perehdyttämisohjelman suorittamisesta ja laatii hiippakunnan pääsihteerin kanssa opintosuunnitelman. Opintokokonaisuudet suoritetaan tuomiokapitulin ja kirkon koulutuskeskuksen määräämällä tavalla ja opetustilanteissa tai näytteitä antamalla. Opintokokonaisuudesta vastaava antaa opintokokonaisuuden hyväksyttävästi suorittaneelle todistuksen, johon merkitään opintokokonaisuuden nimi, laajuus ja arvosana. Tuomiokapituli antaa pastoraalitutkinnosta todistuksen, johon merkitään tutkinnon laajuus sekä arvosana sanallisesti ja numeroin. Pastoraalitutkinnon yleisarvosana määrätään laskemalla yhteen mainituista opintokokonaisuuksista ja näytteistä saadut pistemäärät. Arvosanaa voidaan korottaa. Sanotut tutkinnot hyväksytään lopullisesti aikaisempien osasuoritusten tulokset yhteenlaskien. Oikeussuojan tarve ei siten kohdistu niinkään lopulliseen hyväksymistodistukseen kuin aikaisempiin osasuorituksiin, joihin voidaan reagoida hallintomenettelyn keinoin, tarvittaessa myös hallintokantelulla. Muutoksenhakukielto on selostetuilla perusteilla asianmukainen. KJ 6:33 Seurakuntapastorin virkaan ja seurakuntayhtymän papinvirkaan määrääminen Seurakuntapastorin virkaan tuomiokapituli määrää hiippakuntaan kuuluvan sopivan papin. Ellei asian kiireellisyys muuta vaadi, tuomiokapitulin on ennen määräyksen antamista varattava kirkkoneuvostolle tai seurakuntaneuvostolle tilaisuus antaa lausunto. Tuomiokapituli antaa yhteisen kirkkoneuvoston esityksestä määräyksen seurakuntayhtymän papinvirkaan. Tällaisen papin