AJATUKSIA METSÄLAKIUUDISTUKSESTA JA MONIMUOTOISUUDESTA

Transkriptio

1 Kimmo Huttunen AJATUKSIA METSÄLAKIUUDISTUKSESTA JA MONIMUOTOISUUDESTA Lyhyempi kirjoitus Huhtikuu 2014 Julkaistu Edilexissä Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2014 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, Oikeustieteiden laitos, Joensuu 2014

2 Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VII 2014, s Kimmo Huttunen AJATUKSIA METSÄLAKIUUDISTUKSESTA JA MONIMUOTOISUUDESTA 1 1 JOHDANTO 1.1 Metsälakiuudistuksen taustaa Metsien käyttöön vaikuttavaa lainsäädäntöä on hiljattain muutettu melko perusteellisesti. Muutoksen kohteena ovat tässä käsiteltävän metsälain (1093/1996) lisäksi olleet muun muassa metsätuhojen torjuntaa ja metsänhoitoyhdistyksiä koskeva lainsäädäntö. 2 Myös Metsähallitusta koskevaan lainsäädäntöön on tulossa muutoksia. 3 Metsätalouden rahoitukseen liittyvää lainsäädäntöä ollaan oltu uudistamassa jo pidemmän aikaa, mutta tältä osin lainsäätämisprosessi on ollut hidasta muun muassa EU-komission kanssa käytyjen keskustelujen seurauksena. Metsälain uudistaminen on osa metsälainsäädännön kokonaisuudistusta. Metsälain uudistaminen laitettiin vireille elokuussa 2010, jolloin maa- ja metsätalousministeriö asetti työryhmän selvittämään ja arvioimaan metsien käsittelyn menetelmien monipuolistamista ottaen huomioon metsänomistajien tavoitteet ja metsäpoliittiset linjaukset kestävästä metsien hoidosta ja käytöstä. Työryhmän raportti valmistui vuoden 2010 loppuun mennessä. 4 Työryhmän raportin pohjalta metsänkäsittelymenetelmien monipuolistamista käsitellyt jatkotyöryhmä antoi ehdotuksensa metsälain uudistamisesta Sittemmin työryhmän ehdotuksen pohjalta valmisteltiin hallituksen esitys laeiksi metsälain ja rikoslain 48 a luvun 3 :n muuttamisesta, joka annettiin eduskunnalle kesäkuussa 1 Tämä kirjoitus on tehty Suomen Akatemian rahoittamassa tutkimushankkeessa Metsien hallinnan integroiva sääntely oikeudellis-hallinnollisen ohjauksen rooli ja merkitys (hankenumero ). Kiitos Tero Laaksolle kirjoitusprosessin loppuvaiheessa saamistani hyödyllisistä kommenteista. 2 Ks. laki metsätuhojen torjunnasta (1087/2013). Metsänhoitoyhdistysten osalta ks. HE 135/2013 vp. 3 Ks. MMM YM MMM Metsälain uudistamisprosessi jakaantui kahteen vaiheeseen, joista ensimmäisessä metsälaki saatettiin vastaamaan perustuslain (731/1999) vaatimuksia. Tältä osin muutokset tulivat voimaan vuoden 2011 alussa lakimuutoksella 822/ Maa- ja metsätalousministeriön työryhmämuistio 2012:7. 331

3 Metsälakiin tehdyt muutokset tulivat voimaan vuoden 2014 alussa lakimuutoksella 1085/2013. Lakiuudistuksen taustalla voidaan nähdä muun muassa metsänomistajien tavoitteissa ja yhteiskunnan rakenteissa tapahtuneet muutokset. Aiempaa suurempi osa metsänomistajista suhtautuu kielteisesti avohakkuisiin, ja toisaalta esimerkiksi monimuotoisuuteen liittyvät arvot nähdään aiempaa tärkeämpinä. Metsäteollisuus on viime vuosina monipuolistunut, mikä osaltaan on aiheuttanut tarvetta metsälain päivittämiselle. Metsälain on kuitenkin jatkossakin tarkoitus muodostaa yhteiskunnan tavoitteiden ja kestävyyden näkökulmasta selkeät vähimmäisvaatimukset metsien hoidolle ja puunkorjuun toteutukselle. 7 Metsälakiuudistuksen eräs keskeisimmistä tavoitteista on lisätä metsänomistajien valinnanvapautta metsiensä käytön suhteen. Metsälain sääntelyllä ei enää jatkossa ole tavoitteena ohjata metsien käyttöä yksityiskohtaisesti. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on myös luonnon monimuotoisuuden turvaamisen edistäminen, ja samalla tähdätään metsien nykyistä monipuolisempaan ja aktiivisempaan hoitoon ja käyttöön. 8 Julkisuudessa metsälakiuudistuksesta ja sen monimuotoisuusvaikutuksista on ollut liikkeellä monenlaisia käsityksiä. Toisaalta on puhuttu lähes yksimielisestä esityksestä, toisaalta taas ankarasti arvostellusta metsälakiesityksestä. Metsäpäättäjien on myös sanottu elävän edelleen menneisyydessä. Esitetty kritiikki on liittynyt etenkin monimuotoisuuden turvaamiseen metsälakiuudistuksessa. Uudistuvalla metsälailla ei varmastikaan yksinään turvata metsien monimuotoisuutta, mutta toisaalta se ei ehkä kuitenkaan ole aivan niin kelvoton kuin mitä joidenkin julkisuudessa esitettyjen lausuntojen perusteella voisi ajatella. Näin erityisesti silloin, kun uudistuvaa metsälakia tarkastellaan suhteessa aiempaan metsälain sääntelyyn. Uuteen metsälakiin sisältyy myös useita metsien monimuotoisuuteen myönteisesti vaikuttavia uudistuksia. Tässä kirjoituksessa arvioidaan metsälakiuudistusta erityisesti metsien monimuotoisuuden suojelun näkökulmasta. Tavoitteena ei ole arvioida kattavasti lakiuudistuksen vaikutuksia metsien monimuotoisuudelle, vaan tarkoitus on pikemminkin nostaa esille uusia näkökulmia metsälakiuudistuksesta käytävään keskusteluun. 6 HE 75/2013 vp. 7 Ks. HE 75/2013 vp, s Lakiesityksen perusteluiden mukaan uudistuksen tavoitteena on myös säännösten selkeyttäminen, viranomaistoiminnan tehostaminen, metsänomistajien omaisuudensuojan parantaminen ja metsätalouden sekä puuta käyttävän teollisuuden toimintaedellytysten edistäminen, ks. HE 75/2013 vp, s. 1,

4 1.2 Metsien monimuotoisuuskehitys Vuonna 2000 valmistuneen uhanalaisuusselvityksen mukaan metsäluonnon eliölajien uhanalaistumistahti oli korkea. Kymmenen vuotta myöhemmin valmistuneen uhanalaisuusselvityksen mukaan uhanalaistumisvauhti metsäluonnossa oli hidastunut, muttei pysähtynyt. 9 Metsät ovat edelleen ensisijainen elinympäristö monelle uhanalaiselle eliölajille. Metsissä elää 814 uhanalaista eliölajia, minkä lisäksi metsissämme on 776 silmällä pidettävää eliölajia. 10 Nykymuotoinen metsätalous on merkittävin syy metsälajien uhanalaistumiselle. Erityisesti lahopuun laadun ja määrän muutokset sekä vanhojen metsien väheneminen ovat uhanalaistumista vauhdittavia tekijöitä. 11 Metsissä elävien lajien uhanalaisuusselvitysten lisäksi metsäluontotyyppien uhanalaisuutta arvioitiin ensimmäisen kerran vuonna Selvityksessä 70 % metsäluontotyypeistä on luokiteltu uhanalaisiksi. 13 Tärkeimpiä metsäluontotyyppien uhanalaistumisen syitä ovat metsien uudistamis- ja hoitotyöt. EU:n luonnon monimuotoisuutta koskevan strategian mukaan luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen ja ekosysteemien heikentyminen yritetään pysäyttää vuoteen 2020 mennessä. Tähän liittyen valtioneuvosto teki periaatepäätöksen Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategiasta vuosiksi Periaatepäätöksen mukaan Suomi ryhtyy tehokkaisiin ja kiireellisiin toimiin luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseksi. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että luonnon monimuotoisuuteen liittyvät asiat ja arvot tulee omaksua keskeiseksi osaksi päätöksentekoa ja että luonnon monimuotoisuuteen kohdistuvia paineita vähennetään. 14 Metsälain tavoitteena on jatkossakin metsälain 1 :n mukaan edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä siten, että metsät antavat kestävästi hyvän tuoton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään. Metsiä on tavoitesäännöksen mukaan käytettävä niin, että niiden monimuotoisuus säilyy metsänkäyttötoimenpiteiden yhteydessä. Metsäluonnon monimuotoisuuden ylläpitämisen kannalta nimenomaan talousmetsissä tehtävillä toimenpiteillä on ratkaiseva merkitys, koska Suomen metsämaasta noin 90 % on talousmetsiä. Nykytutkimuksen perusteella näyttää selvältä, että metsien ekologista kestävyyttä ei voida turvata pelkästään suoje- 9 Rassi ym. 2010, s Rassi ym. 2010, s Rassi ym. 2010, s Ks. Raunio Schulman Kontula Yleensä kyseiset luontotyypit ovat pienialaisia, minkä vuoksi uhanalaisten luontotyyppien osuus Suomen pinta-alasta on esitettyä lukua pienempi. 14 Ks. Valtioneuvosto

5 lualueisiin perustuvalla suojelulla, vaan tämän tueksi tarvitaan talousmetsissä toteutettavaa suojelua. Metsälaki, luonnonsuojelulaki (LSL, 1096/1996) ja vapaaehtoiset mekanismit, kuten METSO-ohjelma, muodostavat perustan, jonka avulla Suomen metsien ekologisen tilan säilymisestä huolehditaan Erilaisia näkemyksiä monimuotoisuuden huomioimisesta lakiuudistuksessa Metsänkäsittelymenetelmien monipuolistamista pohtineen jatkotyöryhmän mietintö ei ollut aivan yksimielinen, vaikka useimmista asioista työryhmässä oltiin samaa mieltä. Eriävän mielipiteen mietinnöstä jättivät WWF, Suomen luonnonsuojeluliitto ja ympäristöministeriö. Erimielisyydet liittyivät nimenomaan metsien monimuotoisuuden huomioon ottamiseen lakiuudistuksessa. 16 Myös jatkotyöryhmän mietinnöstä tehdyssä vaikutusten arvioinnissa kiinnitettiin huomiota siihen, että lakiuudistus ei turvaa metsäluonnon monimuotoisuutta. 17 Vaikutusten arvioinnin ja lausuntokierroksen jälkeen metsälakiin tehtiin joitakin muutoksia, minkä jälkeen asiaa koskeva hallituksen esitys annettiin eduskunnalle kesäkuussa Lakiuudistusta on toisaalta puolustettu toteamalla, että metsälaki ei ole luonnonsuojelulaki, eikä sen ole tarkoituskaan sellainen olla. 18 Lausumilla on ilmeisesti viitattu etenkin siihen, että metsälakiin ei luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen nimissä ole syytä ottaa pitkälle meneviä metsien käyttöä koskevia rajoituksia, koska luonnonsuojelu on syytä toteuttaa muun muassa luonnonsuojelulain mekanismeilla. On tietysti totta, että metsälain ja luonnonsuojelulain tavoitteet painottuvat eri tavoin. Luonnonsuojelulaissa luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen on lain 1 :ssä nimenomaisesti mainittu lain tavoitteeksi, kun taas metsälaissa luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen voidaan nähdä pikemminkin metsien käytön reunaehtona. Nähdäkseni kuitenkin metsälakia ja mitä hyvänsä nykyistä luonnonvarojen käyttöä koskevaa lakia voidaan luonnehtia myös luonnonsuojelulaiksi, koska pitkälti juuri luonnonsuojelulliset tavoitteet asettavat tarpeen luonnonvaran käyttöä koskevalle sääntelylle ylipäätään Ks. YmVL 28/2013 vp, s. 2. Ks. myös Similä ym. 2010, s Ks. Maa- ja metsätalousministeriön työryhmämuistio 2012:7. 17 Kostamo ym Ks. esim. maa- ja metsätalousministeri Jari Koskisen näkemys Helsingin Sanomissa ( ): Metsälaki on eri asia kuin luonnonsuojelulaki. On selvä, että monimuotoisuus lisääntyy, kun käsittelytavat muuttuvat ja metsänomistajat saavat enemmän vapauksia. Tämä pitäisi ymmärtää, vaikka olisi käynyt kiertokoulun ja väärinpäin. Talousmetsiä on lähes 20 miljoonaa hehtaaria ja metsänomistajia yli Metsälain rajoitukset johtuvat toisaalta suurelta osin myös kansantalouden edun turvaamistavoitteesta. 334

6 Kaikkien luonnonvarojen käyttöä sääntelevien lakien lähtökohtana on nykyisin se, että luonnon monimuotoisuutta ei vaaranneta. Luonnonsuojelu on keskeisiltä osiltaan juuri luonnon monimuotoisuuden suojelua. Metsäluonnon monimuotoisuuden turvaamisen perustan muodostavat sekä metsälain että luonnonsuojelulain nojalla määritelty suojelualueverkosto. 2 MONIMUOTOISUUTEEN VAIKUTTAVAT TEKIJÄT METSÄLAKIUUDISTUKSESSA 2.1 Hakkuiden sääntely Lakiuudistuksella vapautetaan kasvatushakkuiden toteuttamista, minkä on tarkoitus monipuolistaa metsien käsittelymenetelmiä. Pienaukkohakkuut ja poimintaluonteiset eri-ikäisrakenteisen metsänkasvatuksen hakkuut tulevat jatkossa virallisesti sallituiksi metsänkäsittelymuodoiksi, ja hakkuut rinnastetaan vallitsevan käytännön mukaisiin kasvatushakkuisiin. Jatkossa metsänomistajat voivat vapaammin toteuttaa myös uudistushakkuita järeys- ja ikäkriteereiden sitä estämättä. Kokonaisuutena metsänomistajien valinnanvapaus metsiensä käytön suhteen lisääntyy. 20 Tämän seurauksena metsien monimuotoisuuden arvioidaan lisääntyvän, koska metsänomistajilla on hyvin erityyppisiä tavoitteita metsiensä käytön suhteen. Merkittävälle osalle metsänomistajista myös luonnonsuojeluun liittyvät tavoitteet ovat tärkeitä. 21 Uudistushakkuiden järeys- ja ikärajoitteiden poistaminen voi vaikuttaa metsäluonnon monimuotoisuuteen heikentävästi, jos muutos vaikuttaa metsien ikäluokkajakaumaan nuorentavasti. Sen sijaan monimuotoisuuden kannalta arvokkaimpien vanhojen metsien osuus ei luultavasti tule juuri pienenemään, koska kyseisten metsien uudistaminen olisi mahdollista jo nykyistenkin säännösten nojalla. Tältä osin uudistuksella on oletettavasti melko pieni vaikutus metsä- 20 HE 75/2013 vp, s Ks. Hänninen Karppinen Leppänen 2011, s

7 luonnon monimuotoisuuteen. 22 Metsälain muutoksella tullaan toisaalta sallimaan yläharvennukset, mikä osaltaan voi vaikuttaa kiertoaikojen pidentymiseen. Eri-ikäisrakenteisen metsän kasvatuksen hyödyt metsäluonnon monimuotoisuuden kannalta eivät ole yksiselitteisiä, mutta menetelmän soveltaminen saattaa lisätä joidenkin peitteisen metsän lajien esiintymistä. 23 Suurelle osalle metsien uhanalaisista lajeista lahopuun riittävyys on elinehto. Lahopuuta jatkuvan kasvatuksen hakkuissa ei välttämättä muodostu sen enempää kuin tasaikäisrakenteisenkaan metsän kasvatuksessa. Monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta on tärkeää, että myös näillä kohteilla toteutetaan luonnonhoitotoimia. Menetelmä soveltuu lisäksi vain tietyille puulajeille tietyillä kasvupaikoilla, mikä pienentää uudistuksen merkitystä monimuotoisuuden kannalta. Kun lakiuudistusta arvioidaan suhteessa aiempaan, voitaneen kuitenkin todeta, että uudistuksen vaikutukset metsien monimuotoisuudelle tulevat kokonaisuudessaan olemaan positiivisia Lisää tärkeitä elinympäristöjä ja määrittelyjen tarkennukset Lakiuudistuksen yhteydessä metsälakiin sisällytettiin uusia erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Jatkossa tärkeiksi elinympäristöiksi luetaan ruohokorpiin kuuluvat lähdekorvet sekä aitokorpiin kuuluvat metsäkorte- ja muurainkorvet. Näiden lisäksi myös Lapin maakunnan alueella esiintyvät letot otettiin mukaan metsälain 10 :n tarkoittamiin elinympäristöihin. Kyseisten kohteiden lisääminen metsälakiin on ilman muuta myönteinen asia luonnontilaisten ja luon- 22 Ks. myös Kostamo ym. 2012, s. 9. Metsälakiehdotuksen vaikutusten arviointiraportissa todetaan myös, että uudistuskypsyysrajojen poistamisella voi olla merkitystä myös, jos lyhytkiertoinen energiapuun kasvatus yleistyy, koska tällaiset metsät pystyvät ylläpitämään vain kaikkein yleisintä metsälajistoa. Energiapuun kasvatus on kuitenkin ollut mahdollista jo nykyistenkin säännösten perusteella, jos metsikkö on perustettu erityiskäyttöön. Tavallisen kasvatusmetsän hakkaamisessa kokonaan energiapuuksi (mikä nyt tulee sallituksi) ei varsinaisesti ole kyse puun lyhytkiertoviljelystä. Lyhytkiertoviljelyssä metsikkö nimenomaisesti perustetaan nopeakasvuisilla puulajeilla, jotka tuottavat ensimmäisten vuosikymmenten aikana runsaasi biomassaa. Kasvatusasento on tällöin hyvin tiheä. Käytännössä menetelmän soveltaminen johtaa lajiston yksipuolistumiseen näillä alueilla. Mutta kuten todettua, tällaisten metsiköiden perustaminen ja uudistaminen aikaisessa vaiheessa on ollut mahdollista aiemminkin. Muissa kuin energiakäyttöön nimenomaisesti perustetuissa metsiköissä vastaavaa huolta yksipuolisen lajiston suhteen ei ole. 23 Ks. myös Kostamo ym. 2012, s Eri-ikäisrakenteisen metsänkasvatuksen vaikutukset metsien monimuotoisuudelle eivät sinällään ratkaise metsien monimuotoisuusongelmaa, vaan lisäksi tarvitaan muita luonnonhoitotoimia. Tutkimusten mukaan runsas neljäsosa metsänomistajista siirtyy lakiuudistuksen myötä heti jatkuvaan kasvatukseen ainakin osalla metsäpinta-alastaan. Joka kymmenes metsänomistaja on vakuuttunut siitä, ettei aio siirtyä, ks. Kumela Hänninen 2011, s

8 nontilaisten kaltaisten suoelinympäristöjen säilymisen kannalta. 25 Suomen ympäristökeskuksen selvityksen mukaan tarvetta olisi huomattavasti useamman elinympäristön sisällyttämiselle metsälakiin. 26 Metsien monimuotoisuuskehityksen kannalta uusien tärkeiden elinympäristöjen sisällyttäminen metsälakiin ei ehkä ole riittävää, mutta se on kuitenkin selvä parannus aiempaan sääntelyyn nähden. Lisäksi on otettava huomioon, että Suomen ympäristökeskuksen selvityksessä tärkeiksi elinympäristöiksi esitetyt dyynimetsät ja harjujen paahderinteet otettiin lakiuudistuksessa huomioon siten, että kyseisissä kohteissa taimikoilta ei edellytetä tasaista jakautumista, minkä lisäksi taimien hehtaarikohtainen määrä voi olla muita alueita alhaisempi. 27 Lakiuudistuksen tavoitteena on myös selkeyttää ja tarkentaa metsälain 10 :n erityisen tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteiden määrittelyä. Lakiin on lisätty tunnistamisen ja erityisten luontoarvojen kannalta tärkeiden arvokkaiden kohteiden ominaispiirteitä. Kohteiden tunnistamiseksi ja rajaamiseksi arvokkaiden elinympäristöjen ominaispiirteet määritellään jatkossa aiempaa selväpiirteisemmin, minkä on tarkoitus helpottaa kohteiden tunnistamista ja rajaamista. 28 Jatkossa tärkeiden elinympäristöjen määritelmään kuuluu metsälakiin sisällytettävän määritelmän perusteella pienialaisuuden tai taloudellisen vähämerkityksellisyyden vaatimukset. Pienialaisuuden määritelmä oli esillä myös vuonna 1997 voimaan tulleen metsälain säätämisen yhteydessä. Tuolloin metsälakiuudistusta valmistellut komitea esitti mietinnössään pienialaisuuden sisällyttämistä tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteisiin. 29 Lainvalmistelun yhteydessä pienialaisuuden määritelmää ei kuitenkaan otettu lain tasolle, vaan kohteet määriteltiin lain esitöissä yleensä pienialaisiksi. Se, että pienialaisuuskriteeriä ei tuolloin sisällytetty lakiin, voidaan tulkita tietoiseksi kannanotoksi siitä, että kohteita ei haluttu tuolloin rajata kategorisesti pienialaisiksi. Lainvalmistelussa yleisenä lähtökohtana voidaan pitää myös sitä, että jos laintulkintaan ei ole tarkoitus tehdä muutoksia, tällöin myöskään lakitekstiä ei muuteta. Tästä näkökulmasta pienialaisuuden ottaminen lain tasolle herättää tietysti kysymyksen siitä, miksi näin tehtiin, jos oikeustilaa ei ole tarkoitus muuttaa Tässä yhteydessä on tärkeää huomata myös se, että kohteet olisi myös tunnistettava maastossa. Ministeri Koskinen (2013) totesi metsälain lähetekeskustelussa, että erillistä inventointia uusien kohteiden osalta ei ole luvassa. 26 Raunio ym Ks. myös Kostamo ym. 2012, s Ks. metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1308/2013) Dyynimetsien ja harjujen paisterinteiden ominaispiirteet eivät usein edellytä metsätaloustoimista luopumista. Kyseisille kohteille ominaista on nimenomaan harva puusto. 28 Ks. HE 75/2013 vp, s KM 1995:11, s Ajatus on peräisin Tero Laakson esittämästä puheenvuorosta Itä-Suomen yliopiston järjestämässä Uudistuva metsäsääntely seminaarissa (Joensuu ). 337

9 Ympäristövaliokunta kiinnitti pienialaisuuden määritelmään huomiota lausunnossaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle. Valiokunnan mukaan lakiesityksen 10 :ään liittyvä käytönrajoitus saattaisi poistua sellaisista pienialaista laajemmista kohteista, esimerkiksi puronvarret, tai metsätaloudellisesti merkityksellisistä elinympäristöistä, joihin nykyisin liittyy käytönrajoitus. 31 Toisin sanoen valiokunnan huolena on, että tulevaisuudessa metsälain 10 :n mukaiset kohteet eivät tulisi lainkaan käytönrajoitusten piiriin siitä syystä, etteivät ne täytäkään pienialaisuuden tai taloudellisen vähämerkityksisyyden kriteereitä. Lakiesityksen perusteluissa kuitenkin todetaan, että tarkoituksena ei ole muuttaa vallitsevia käytäntöjä, vaan pikemminkin vakiinnuttaa aiempi lainsoveltamiskäytäntö. 32 Metsälakiehdotuksesta antamassaan mietinnössä myös maa- ja metsätalousvaliokunta korosti metsälain 10 :n mukaisten kohteiden tulkinnan jatkuvuutta. 33 Suomen ympäristökeskuksen selvityksen mukaan metsälakikohteiden pienialaisuus heikentää niiden monimuotoisuushyötyjä, ja siksi pienialaisuuden soveltamisesta tulisi luopua ainakin useimmilla metsälain elinympäristöillä. 34 Tätä selvityksessä esitettyä ehdotusta ei kuitenkaan huomioitu metsälakiuudistuksessa. Tähän saakka tärkeät elinympäristöt on melko säännönmukaisesti rajattu ominaispiirteiden säilyttämisen kannalta jopa liian pienialaisiksi. 35 Näin ollen säännöksen sanamuodon ottaminen lakiin voitaneen tulkita myös niin, että muutoksella laillistetaan vakiintunut lainvastainen lainsoveltamiskäytäntö. Siitä, että lainsoveltamiskäytäntöä ei tärkeiden elinympäristöjen pienialaisuuteen liittyen ole tarkoitus muuttaa, voitaneen päätellä, että lainsoveltamiskäytännössä aiemmin tehdyt rajaukset kohteiden pinta-alaan liittyen ovat näin ollen lainsäätäjän tarkoituksen mukaan kaikki pienialaisia. On huomattava, ettei pienialaisuuden määritelmää ole virallislähteissä tähän saakka mainittu eräitä elinympäristötyyppejä lukuun ottamatta YmVL 28/2013 vp, s HE 75/2013 vp, s , 31. Hallituksen esityksessä metsälaiksi todetaan, että määrittelyllä ei ole tarkoitus muuttaa nykykäytäntöä tai supistaa olemassa olevien erityisen tärkeiden elinympäristöjen määrää tai pinta-alaa, ks. s MmVM 13/2013 vp, s Raunio ym. 2013, s Ks. esim. Pykälä 2007a, s ja 2007b, s. 34, 38 39, joiden mukaan vallitseva käytäntö ei kaikilta osin ole turvannut tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteiden säilymistä. 36 Nykyisen metsälain esitöissä pienialaisuuteen otettiin kantaa pienten lampien ja ojittamattomien kangasmetsäsaarekkeiden osalta. Lammet määriteltiin tavallisesti enintään 0,5 ha:n suuruisiksi ja ojittamattomien soiden kangasmetsäsaarekkeet tavallisesti alle 1 ha:n laajuisiksi, ks. HE 63/1996 vp, 10 :n yksityiskohtaiset perustelut. Uudistuvan metsälain perusteluiden mukaan pienialaisuudelle ei esityksessä säädettäisi tarkkaa pinta-alarajaa, ks. HE 75/2013 vp, s

10 Esimerkiksi ympäristövaliokunnan lausunnossaan esittämä huoli siitä, että jatkossa 10 :n mukaiset kohteet eivät välttämättä tulisi lainkaan käytönrajoitusten piiriin pienialaisuus-kriteerin vuoksi, ovat näkemykseni mukaan aiheettomia. Lakiuudistuksen myötä ei voida päätyä tilanteeseen, jossa sinänsä tärkeän elinympäristön kriteerit täyttävä kohde jäisi tulevaisuudessa kokonaan vaille lain suojaa siksi, että kohde ei ole taloudellisesti vähämerkityksellinen. 37 Metsälakiesityksen perusteluiden mukaan myös 10 :n mukainen metsätaloudellinen vähämerkityksellisyys on tarkoitettu vastaamaan jo olemassa olevaa käytäntöä elinympäristöjen pinta-alan määrittelyssä. 38 Metsälain tärkeiden elinympäristöjen käsittelyyn myönnettävä poikkeuslupa merkitsee kuitenkin sitä, että ainoastaan metsälain 11 :n mukaisen taloudellisen raja-arvon kautta määrittyvä osa tärkeän elinympäristön alueesta ja sen ominaispiirteistä tulee säästää elinympäristöjen käsittelyn yhteydessä. 39 Poikkeuslupamekanismin monimuotoisuutta heikentävää vaikutusta voimistaa se, että maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnön mukaisesti vähäisen taloudellisen menetyksen raja-arvo putoaa euroon vielä metsälakiesityksessä ehdotetusta eurosta. 40 Metsälain 11 :n (1085/2013) mukaan metsänomistajalle voidaan edellä mainitun raja-arvon ylittyessä myöntää lupa käsitellä tärkeät elinympäristöt siten, että taloudellinen menetys jää vähäiseksi, eli enimmillään euroon. Tämä merkitsee sitä, että entistä pienempi osa poikkeusluvalla käsiteltävästä tärkeästä elinympäristöstä tulee säästää metsää poikkeusluvalla käsiteltäessä. Metsälakiuudistuksen myötä taloudellista menetystä tarkastellaan aiemmasta kuntakohtaisesta tarkastelusta poiketen metsäkiinteistökohtaisesti. Poikkeuslupakynnys voi alentua lakiuudistuksen myötä esimerkiksi tilanteissa, joissa metsänomistajalla on useita metsäkiinteistöjä saman kunnan alueella. Toisaalta metsänomistajan on uudistuksen myötä siedettävä vähäinen haitta kaikilla metsäkiinteistöillään riippumatta siitä, ovatko ne saman kunnan alueella Vrt. esim. Siitonen 2013, joka kritisoi metsälakiesitysluonnosta siitä, että siinä rinnastetaan pienialaisuus ja metsätaloudellinen vähämerkityksellisyys. Toisin sanoen kohde on pienialainen, jos se on taloudellisesti vähämerkityksellinen. Siitonen toteaa, että lakiesitykseen sisältyy myös vähäistä suuremman taloudellisen menetyksen rajan määritelmä, joka on 4 % metsäkiinteistön puuston hakkuuarvosta tai euroa. Tästä seuraa hänen mukaansa, että esimerkiksi runsaspuustoisessa puronvarressa pienialaisuuden raja täyttyisi jo noin puolella hehtaarilla, joten tätä suuremmat, ja samalla monimuotoisuuden kannalta arvokkaimmat, kohteet eivät enää jatkossa voisi olla metsälakikohteita (kurs. tässä). Ks. Siitosen Metla keskustelee internet-sivuilla oleva kirjoitus ( ). Valiokuntakäsittelyn jälkeen taloudellisen menetyksen raja-arvon määritelmä putosi vielä eurosta euroon. 38 HE 75/2013 vp, s Metsälakiesityksen perusteluiden (HE 75/2013 vp, s. 58) mukaan erityisen tärkeää elinympäristöä on käsiteltävä siten, että sen arvokkain osa säilyy. 40 MmVM 13/2013 vp, s Ks. myös HE 75/2013 vp, s

11 Tärkeiden elinympäristöjen säilyttämisestä johtuvat menetykset katsotaan vähäisiksi myös, jos ne ovat alle neljä prosenttia metsäkiinteistön markkinakelpoisen puuston arvosta. Uudistuneen metsälain myötä kiinteistöllä hakattavissa olevan markkinakelpoisen puuston määrittely muuttuu. Aiempaa suurempi osa puustosta katsotaan markkinakelpoiseksi hakkuita koskevan sääntelyn muutosten myötä. Tällöin myös vähäisen menetyksen raja-arvona oleva neljän prosentin raja-arvo voi nousta. Lisäksi poikkeuslupapäätöstä tehtäessä otetaan jatkossa huomioon kaikkien metsäkiinteistöllä sijaitsevien kohteiden yhteenlaskettu hakkuuarvo, kun aiemmin poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä olevaa taloudellisen menetyksen raja-arvoa on tarkasteltu kunkin elinympäristön osalta erikseen. Tältä osin uudistus heikentää mahdollisuuksia ylläpitää metsien monimuotoisuutta. Uudistuksella on vaikutusta tilanteissa, joissa saman metsäkiinteistön alueella sijaitsee vähintään kaksi tärkeää elinympäristöä. 2.3 Tärkeiden elinympäristöjen käsittely Keskeinen metsälakiuudistusta koskeva kritiikki on liittynyt siihen, että jatkossa tärkeiden elinympäristöjen käsittelystä säädetään lain tasolla. Kritiikin mukaan uudistus merkitsee selkeää heikennystä aiempaan metsälakiin verrattuna, kun elinympäristöjen käsittely tulee jatkossa sallituksi. 42 Arvostelu ei kuitenkaan aivan osu kohteeseensa, sillä elinympäristöjen käsittely on ollut sallittua koko nykyisen metsälain voimassaoloajan. 43 Aikaisemmin metsälain 10.3 :n mukaan tärkeitä elinympäristöjä koskevat hoito- ja käyttötoimenpiteet tuli tehdä elinympäristöjen ominaispiirteet säilyttävällä tavalla. Uudistuvan metsälain 10 a.1 :n mukaan tärkeissä elinympäristöissä voidaan tehdä varovaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä, joissa elinympäristöjen ominaispiirteet säilytetään tai niitä vahvistetaan. Uudistus on muutos suhteessa siihen, mitä metsälaissa säännellään, mutta voimassa olleeseen oikeuteen nähden olennaista muutosta ei tapahdu. Uudistuva metsälain sääntely vastaa tärkeiden elinympäristöjen käsittelyn osalta pitkälti metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1234/2010) 19 :ää, josta elinympäristöjen ominaispiirteet säilyttävällä tavalla tehtävien hoito- ja käyttötoimenpiteiden määrittely nostettiin lain tasolle. 42 Ks. esim. Valkosen kommentti Metla keskustelee -internet-sivustolla (Valkonen 2013). Valkonen pitää metsälain 10 :n mukaisten kohteiden käsittelyn sallimista vakavana metsien monimuotoisuutta heikentävänä muutoksena, vaikka toteaakin, että varovaiset hakkuut ovat olleet sallittuja aiemminkin. 43 Tämä asia sinänsä todetaan myös vaikutusten arvioinnissa (Kostamo ym. 2012, s. 11), mutta tällöin tulisi tuoda esille se, että kyseessä ei ole heikennys voimassa olevaan oikeuteen nähden. Uudistuva sääntely vastaa pitkälti metsien kestävästä käytöstä ja hoidosta annetun valtioneuvoston asetuksen (1234/2010) 19 :ää. 340

12 Elinympäristöjen käsittelyä koskevan sääntelyn ottaminen lakiin voidaan perustella vetoamalla perustuslain 80 :ään, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lain tasolla. Tähän saakka hakkuiden parissa toimivien keskuudessa on vallinnut lievää epäselvyyttä siitä, mitä toimenpiteitä kohteilla saa tai ei saa tehdä. Uusi laki tulee tältä osin selkeyttämään oikeustilaa, eikä oikeustilaa ole metsien käsittelyn sääntelyn osalta tarkoitus muuttaa. 44 Suomen ympäristökeskuksen tekemässä selvityksessä nimenomaan todettiin, että metsälain mukaisilla tärkeillä elinympäristöillä sallitut toimenpiteet olisi eri elinympäristöjen ekologisten eroavaisuuksien vuoksi syytä määritellä elinympäristökohtaisesti. 45 Selvityksessä todettiin myös, että useimmissa tapauksissa tärkeät elinympäristöt olisi syytä jättää kokonaan varovaistenkin hakkuiden ulkopuolelle. 46 Näkemykseni mukaan uudistuneenkin metsälain osalta pääsääntönä on pidettävä uudistuneen lain 10 a :n 1 momenttia, jonka mukaan tärkeissä elinympäristöissä voidaan tehdä varovaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä, joissa elinympäristöjen ominaispiirteet säilytetään tai niitä vahvistetaan. Tärkeillä elinympäristöillä sallitut ja kielletyt toimenpiteet määrittyvät jatkossakin ominaispiirteiden säilymisen kautta. Jos varovainenkin hakkuu vaarantaa kohteen ominaispiirteet, se ei ole sallittu. Kokonaan toinen asia on, että oikeustilan selventäminen saattaa lisätä elinympäristöillä tehtäviä hakkuita. Oikeudellisessa mielessä ei kuitenkaan voida pitää ongelmallisena sitä, että lain tarkoitus toteutuu tulevaisuudessa paremmin sääntelyn epäselvyyden poistumisen vuoksi. 47 Metsälain tarkoituksena on koko sen voimassaoloajan ollut, että varovaiset hakkuut tärkeillä elinympäristöillä olisivat mahdollisia. Myöskään luonnontieteellisessä mielessä uudistuksen ei pitäisi olla ongelma, koska edelleen elinympäristöjen suojelussa keskeinen teki- 44 Ks. HE 75/2013 vp, s. 31. Metsälain 10 a :n perustelujen mukaan lakiehdotuksella ei varsinaisesti muutettaisi nykyisiä säännösten sallimia käytäntöjä. Kuitenkin ainakin jonkinlaiseen muutokseen viittaa metsälain perusteluiden kohta (HE 75/2013 vp, s. 50), jonka mukaan [n]yt annettavan lakiehdotuksen mukaan tiettyjä erityisen tärkeitä elinympäristöjä voitaisiin käsitellä varovaisesti elinympäristön ominaispiirteet säilyttäen. Tästä johtuen taloudelliset vaikutukset nousisivat vähäistä suuremmiksi nykyistä harvemmin, eikä nykykäytännön mukaiselle poikkeusluvalle siten muodostuisi kovin helposti perusteita. (kurs. tässä) 45 Ks. Raunio ym. 2013, s Raunio ym. 2013, s Valkosen Metla keskustelee internet-sivustolla esittämän näkemyksen (Valkonen 2013) mukaan [v]arovaiset hakkuut ovat olleet sallittuja tähänkin asti, mutta niitä ei ole juuri uskallettu tehdä säädösten epämääräisyyden takia. 341

13 jä on ominaispiirteiden säilyttäminen. Siis vaikka hakkuita kohteilla tehtäisiin, ne on tehtävä ominaispiirteet säilyttävällä tavalla, kuten tähänkin saakka. 48 On myös otettava huomioon, että varovaisilla hoito- ja käyttötoimenpiteillä tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteisiin voidaan vaikuttaa myös myönteisesti. Ei olisi tarkoituksenmukaista kategorisesti kieltää tai sallia hakkuita kaikilla kohteilla. Siksi laissa esitetty joustavuus on tässä suhteessa perusteltua. Metsälain elinympäristösääntelyä voidaan tältä osin verrata luonnonsuolelulain luontotyyppisääntelyyn. LSL 29 :n perustelujen mukaan luonnonsuojelulain mukaisten luontotyyppien ominaispiirteiden säilyttämisellä tarkoitetaan sitä, että aluetta saa kyllä muuttaa muulla tavoin, jos vain ne tekijät, joiden vuoksi luontotyyppiä suojellaan, säilyvät tai mahdollisesti jopa korostuvat. 49 Metsälain uudistuksen myötä tärkeillä elinympäristöillä on mahdollista kuljettaa puutavaraa ja ylittää puron uoma varovaisuutta noudattaen ja siten, että ominaispiirteille ei aiheuteta pysyvää haittaa. Tähän saakka se on sallittua vain lumipeitteen aikaan tai maanpinnan ollessa jäässä. Vaikutusten arviointiraportissa kannetaan huolta siitä, että uudistuva sääntely saattaa tältä osin lisätä vesilain (587/2011) pienvesisäännösten rikkomuksia. 50 On tietysti mahdollista, että kun esimerkiksi uoman ylitys tulee metsälain nojalla mahdolliseksi myös sulan maan aikana, riski vesilain säännösten vastaisiin tekoihin voi lisääntyä. Tässä ei ole kuitenkaan kyse metsälain sääntelyn kehnoudesta. Lähtökohtana on luonnollisesti pidettävä sitä, että riippumatta metsälain säännöksistä myös vesilakia (ja kaikkia muita tilanteeseen soveltuvia lakeja) on noudatettava. Sitä, vaarantuvatko elinympäristöjen ominaispiirteet edellä mainittujen metsälain sallimien sulan maan aikaan tehtävien toimenpiteiden seurauksena, on tietysti jatkossa seurattava. Lain mukaan toimittaessa ominaispiirteet eivät jatkossakaan saa vaarantua, mutta uudistuksen myötä riski lainvastaiseen menettelyyn kasvaa. 48 Esimerkiksi jyrkänteiden alusmetsissä ei metsälain 10 b :n 3 momentin (1085/2013) mukaan saa toteuttaa lainkaan puunkorjuuta. Vaikka muilla kohteilla toteutettaisiinkin hakkuita, lakiesityksen perusteluiden mukaan kaikille elinympäristöille tulisi kuitenkin jättää merkittävästi lahopuuta muodostavia muita järeitä puita, ks. HE 75/2013 vp, s. 32. Tässä esitetty koskee soveltuvin osin myös tärkeästä elinympäristöstä haettavaa ennakkotietoa. Uuden lain myötä ennakkotieto tulee metsänomistajalle maksuttomaksi, minkä voidaan osaltaan arvioida lisäävän hakkuita tärkeillä elinympäristöillä. Yleisesti voidaan ajatella, että lähtökohtaisesti metsänomistaja ei hakkaa tai hakkauta kohdetta, jos on epäselvää, onko kohde tärkeä elinympäristö vai ei. Tällöin moni luonnonsuojelun kannalta arvokas kohde, joka ei kuitenkaan täytä tärkeän elinympäristön kriteereitä, jää hakkaamatta. Jatkossa ennakkotietoa haettaneen entistä useammin, jolloin tällaisia ei aivan -metsälakikohteita hakataan aiempaa enemmän. Jos tämän seurauksena monimuotoisuus heikkenee, ei voitane sanoa, että muutos olisi heikennys voimassa olevaan oikeuteen nähden. 49 Ks. HE 79/1996 vp. 50 Kostamo ym. 2012, s

14 2.4 Uudistamisvelvoitteen poistuminen Metsälain muutoksen myötä vähätuottoisia ojitettuja soita ja ennallistettavia perinneympäristöjä koskeva uudistamisvelvoite poistuu. Uudistuksen myönteistä merkitystä monimuotoisuuden kannalta ei vähennä se seikka, että uudistamisvelvoitteen poistoa perusteltiin metsänomistajien oikeusturvaan liittyvillä syillä. 51 Uudistamisvelvoitteen poistaminen koskettaa hyvin laajoja alueita, potentiaalisesti jopa satoja tuhansia hehtaareja. 52 Alueet, joilta uudistamisvelvoite poistuu, eivät ole monimuotoisuuden kannalta kuitenkaan erityisen arvokkaita alueita. Uudistamisvelvoitteen poistumisesta huolimatta alueille on hakkuiden yhteydessä jätettävä kuitenkin puustoa tietty määrä, mikä osaltaan edistää monimuotoisuuden suojelua. 2.5 Lahopuuta Metsäluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen näkökulmasta ehdottomana puutteena voidaan pitää sitä, ettei metsälaissa suoraan velvoiteta lahopuun jättämiseen, lukuun ottamatta tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteiden kannalta tärkeää lahopuuta. Tällä hetkellä lahopuuta jätetään hakkuiden yhteydessä metsiin lähinnä sertifiointikriteerien nojalla 5 10 kappaletta hehtaarilla. Metsien hyönteis- ja sienituhojen torjuntaa koskeva laki (263/1991) on ollut uudistettavana samaan aikaan metsälain kanssa. Metsätuholakiin kaavailtiin vahingoittuneiden puiden poistovelvoitetta kaikilta metsälain soveltamisalaan kuuluvilta kohteilta, siis myös metsälain mukaisilta tärkeiltä elinympäristöiltä. 53 Lainvalmistelun kuluessa sääntelyä kuitenkin muutettiin, ja jatkossa vahingoittuneiden puiden jättäminen metsälain 10 :n mukaisille tärkeille elinympäristöille tulee mahdolliseksi, vaikka lähtökohtana edelleen on, että vahingoittuneet puut poistetaan myös tärkeiltä elinympäristöiltä. Ehdotetun metsätuholain 6.6 :n mukaan tärkeällä elinympäristöllä ja metsälain soveltamisalaan kuuluvalla Natura verkostoon kuuluvalla alueella vahingoittuneiden puiden poistovelvoitteeseen säädetään poikkeus. Maanomistajan tulee kuitenkin ilmoittaa vahingoittuneiden puiden poistamatta jättämisestä Suomen metsäkeskukselle, jolla on näin mahdollisuus seurata alueilta mahdollisesti leviäviä metsätuhoja Metsänomistajien ei metsälain perustelujen mukaan voida edellyttää tekevän taloudellisesti kannattamattomia toimenpiteitä, ks. HE 75/2013 vp, s Ks. HE 75/2013 vp, s Ks. Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle metsätuhojen torjuntaa, s HE 119/2013 vp, s

15 Metsälakiehdotuksesta tehdyssä vaikutusten arvioinnissa kiinnitettiin huomiota vahingoittuneiden puiden poistovelvoitteeseen monilla monimuotoisuuden kannalta tärkeillä elinympäristöillä. 55 Tällaisia kohteita, joille puiden poistovelvoitetta alun perin kaavailtiin, olivat tärkeiden elinympäristöjen lisäksi erityisesti metsälain nojalla toteutettavat Natura kohteet sekä kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain (1094/1996) mukaiset ympäristötukikohteet ja luonnonhoitohankkeet. 56 Uudistuneen sääntelyn mukaan ehdottoman poistovelvoitteen piiriin kuuluvat edellä mainituista kohteista tulevaisuudessakin kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain mukaiset ympäristötukikohteet ja luonnonhoitohankkeet sikäli, kun kysymys ei ole metsälain mukaisista tärkeistä elinympäristöistä. Metsälakiehdotuksen vaikutusten arviointiraportissa todettiin myös, että puiden poistovelvoitteen laukaisevien vahingoittuneiden puiden raja-arvojen muutoksilla saattaa olla negatiivinen vaikutus monimuotoisuuteen myös talousmetsissä, kun korjuuraja tietyissä tapauksissa alenee. 57 Näin saattaa olla, mutta toisaalta puiden poistovelvoitetta olisi nähdäkseni tarkasteltava laajemmassa kontekstissa, jotta sen käytännön vaikutuksia voitaisiin arvioida paremmin. Ensinnäkin, uuteen metsälakiin ei sisälly vahingoittuneiden puiden jättämisvelvollisuutta muutoin kuin tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteisiin kuuluvan puuston osalta. Useimmat metsänomistajat poistavat vahingoittuneet puut, ellei se ole taloudellisesti epätarkoituksenmukaista. Jos vahingoittuneiden puiden poistamisesta aiheutuvat kustannukset muodostuisivat kohtuuttomiksi, puita voi jättää metsään raja-arvoja enemmän. Siinä tapauksessa, että metsänomistaja haluaisi vaalia metsien monimuotoisuutta, on hänen mahdollista jättää metsään monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä vahingoittuneita lehtipuita, kuten haapaa, kuinka paljon hyvänsä. Lisäksi vahingoittuneita havupuita on mahdollista jättää metsään joka vuosi määrä, joka alittaa säädetyt raja-arvot. 58 Jos lahopuuta ei muuten synny, puita voi metsälain sitä estämättä käydä vahingoittamassa joka vuosi määrän, joka alittaa poistamiselle asetetut raja-arvot Ks. Kostamo ym. 2012, s Ks. myös Maa- ja metsätalousministeriön työryhmämuistio 2003: Ks. tarkemmin Kostamo ym. 2012, s Monimuotoisuuden kannalta suuri merkitys on nimenomaan lahopuujatkumolla, eli metsässä tulisi olla samaan aikaan eriasteisesti lahonnutta puuainesta. 59 Metsälaki velvoittaa välttämään kasvamaan jätettävien puiden vahingoittamista nimenomaan hakkuiden yhteydessä, mutta muuten kuin hakkuiden yhteydessä tapahtuvasta puiden vahingoittamisesta ei ole säädetty. 344

16 2.6 Muita monimuotoisuuteen vaikuttavia uudistuksia Edellä esitettyjen metsälakia koskevien uudistusten lisäksi metsälakiin sisällytetään myös monia muita metsien monimuotoisuuteen vaikuttavia muutoksia. Puulajivalinnan monipuolistuminen saattaa vaikuttaa myönteisesti metsien monimuotoisuuteen. Metsälain 7 a :ään sisällytettävät informointivelvoitteet osaltaan tehostavat metsien monimuotoisuutta koskevan sääntelyn vaikuttavuutta. 60 Myös metsälain soveltamisalasäännöksen tarkistaminen vaikuttaa positiivisesti metsien monimuotoisuuteen, kun jatkossa metsälakia ei enää sovelleta valtion luonnonsuojelutarkoitukseen hankkimilla alueilla eikä muilla valtion omistamilla alueilla, joita hoidetaan Metsähallituksen tai valtion maata hallinnoivan viranomaisen suojelupäätöksen mukaisesti. Säännös mahdollistaa jatkossa vapaammin esimerkiksi Metsähallituksen omien suojelumetsien käsittelyn monimuotoisuusnäkökulmat huomioiden. 61 Lisäksi metsien monimuotoisuuteen saattaa vaikuttaa ennakkotiedon säätäminen maksuttomaksi. Tietyistä asiakokonaisuuksista ei kuitenkaan ajoittain esitetyistä toiveista huolimatta edelleenkään tulla säätämään metsälaissa. Energiapuun korjuu vaikuttaa tulevaisuudessa yhä enemmän erityisesti metsien lahopuun määrään, mutta sitä ei erikseen säännellä metsälaissa, vaan energiapuun korjuuta koskevat soveltuvin osin samat säännökset kuin muutakin puunkorjuuta. 62 Tässäkään ei kuitenkaan ole kyse heikennyksestä voimassa olevaan oikeustilaan nähden, koska energiapuun korjuuta ei ole metsälaissa säännelty myöskään aiemmin. 63 Ekologiset yhteydet ja niiden edistämiseen sopivat laajaalaisemmat suunnittelujärjestelmät olisivat metsien monimuotoisuuden kannalta toivottavia, mutta ainakaan vielä niiden edistämiseen ei metsälaissa puututa Lainkohdan mukaan maanomistajan on ilmoitettava hakkuuoikeuden ostajalle tiettyjä metsien monimuotoisuutta koskevia tietoja. Lisäksi lainkohdassa säädetään metsäkeskukselle velvollisuus ilmoittaa maanomistajalle, tiedossaan olevalle maanomistajan edustajalle, metsänhakkuuoikeuden haltijalle sekä ELY-keskukselle suunnitelluista hakkuista, jos ne uhkaavat tiettyjä monimuotoisuuden kannalta tärkeitä kohteita. 61 Metsätuholain soveltamisalan kytkeminen metsälain soveltamisalaan tarkoittaa sitä, että esimerkiksi Metsähallituksen omissa suojelumetsissä ei sovelleta metsätuholakia, jolloin myöskään vahingoittuneiden puiden poistovelvoitteet eivät koske näitä kohteita. 62 Ks. myös Kostamo ym. 2012, s Energiapuun korjuuseen on kuitenkin olemassa luonnon monimuotoisuuden huomioon ottavia ohjeita, joiden mukaan korjuuta käytännössä toteutetaan. Siitä, olisiko metsälaki oikea paikka säännellä tarkemmin myös energiapuun korjuuta, voidaan tietysti käydä keskustelua. 64 Kuitenkin erilaisten vapaaehtoisuuteen perustuvien keinojen avulla voidaan vaikuttaa myös elinympäristöjen kytkeytyneisyyteen ja lahopuun määrään metsissä. METSO-ohjelman tiimoilta tavoitteena on lisätä ohjelman kautta suojeltujen metsien määrää tuntuvasti lähivuosina. METSO-ohjelman avulla voidaan parantaa metsien suojelun vaikuttavuutta ottamalla huomioon juuri suojeltavien alueiden kytkeytyneisyys. Metsäsertifioinnin kautta puolestaan lahopuuta tuottavien säästöpuiden jättäminen on vakiintunut käytännöksi. 345

17 3 MITEN ETEENPÄIN? Metsäluonnon monimuotoisuuden turvaaminen ei luultavasti onnistu pelkästään 10 :n kohteet säilyttämällä. 65 Sen sijaan, että keskusteltaisiin siitä, ovatko metsälain 10 :n mukaiset tärkeät elinympäristöt aina vai lähes aina pienialaisia, tulisi keskustelun suuntautua voimakkaammin esimerkiksi metsälain mukaisten elinympäristöjen suojelun vaikuttavuuden parantamiseen. Jo tällä hetkellä metsälain mukaisten tärkeiden elinympäristöjen painoarvo on suurempi, kuin mitä yksinomaan metsälain perusteella voisi päätellä. Tärkeille elinympäristöille on annettu normatiivista merkitystä muiden lakien mukaisessa päätöksenteossa. 66 Esimerkkinä voidaan mainita maa-aineslain (555/1981) mukainen maa-ainesten ottaminen, jossa tärkeät elinympäristöt on voitu tulkita lain 3 :n tarkoittamiksi erityisiksi luonnonesiintymiksi. 67 Lisäksi metsälain mukainen tärkeä elinympäristö on voinut saada normatiivista merkitystä ympäristönsuojelulain (YSL, 86/2000) mukaisessa hallinnollisessa päätöksenteossa ympäristöluvan myöntämisen yhteydessä. 68 Myös kaavoituksessa metsäluonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeillä kohteilla on käytännössäkin merkitystä, joka ilmenee erityisesti kaavaselvitysten ja kaavan sisältövaatimusten kautta. Suomen ympäristökeskuksen selvityksessä luontotyyppisuojelun nykytilanteesta ja kehittämistarpeista esitetään lukuisia toimenpiteitä, joilla luontotyyppien suojelun nykytilannetta voitaisiin parantaa. 69 Selvityksen mukaan lakisääteisen luontotyyppisuojelun vaikuttavuuden parantaminen on keskeinen keino luontotyyppien turvaamisessa. Tämän lisäksi tulisi lisätä uhanalaisten luontotyyppien painoarvoa maankäytön suunnittelussa ja hankkeiden vaikutus- 65 Ks. Timonen ym. 2011, s , joiden mukaan metsälain mukaisilla avainbiotoopeilla on metsien monimuotoisuuden säilymisen kannalta melko pieni merkitys. Ks. myös Hanski 2013, s. 76, jonka mukaan pelkästään metsälailla ei voida ratkaista Etelä-Suomen metsien ammottavaa suojeluvajetta. 66 Ks. Pärnänen 2012, s Ks. esim. KHO t Ks. myös YM 2009, s. 22. Maa-aineslain 3 :n (463/1997) mukaan laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista. 68 Pohjois-Savon aluehallintovirasto on eräässä turvetuotantoa koskevassa päätöksessään käyttänyt yhtenä hakemuksen hylkäämisen perusteena sitä, että turvetuotannon kuivattava vaikutus ulottuisi metsälain 10 :ssä tarkoitettuihin kangasmetsäsaarekkeisiin, muuttaisi niiden olosuhteita ja vaikuttaisi näin ollen saarekkeiden biologiseen monimuotoisuuteen. Ks. tapauksesta Pärnänen 2012, s. 24. Oikeudenalan koherenssin näkökulmasta tapaus antaa aiheen pohtia sitä, pitäisikö myös metsälain 10 :n mukaisten kohteiden ulkopuolella tapahtuvien metsätaloushankkeiden olla heikentämättä kohteen ominaispiirteitä. 69 Raunio ym Selvityksessä esitetään kehittämisehdotuksia nykyisten luontotyyppisuojelusäädösten vaikuttavuuden parantamiseksi, ehdotuksia uusista luontotyypeistä sekä ehdotuksia luontotyyppien turvaamisesta myös muilla keinoin kuin nykyisen kaltaisilla luontotyyppisuojelusäädöksillä. Selvityksen tietoja on ollut käytettävissä myös metsälain uudistuksen valmistelussa. 346

18 arvioinnissa sekä lupamenettelyissä. Myös vapaaehtoisen suojelun muotoja voidaan vielä kehittää. Tärkeää olisi myös laaja-alaisten luontotyyppien ja niiden muodostamien toiminnallisten kokonaisuuksien säilyttäminen ja palauttaminen, minkä tueksi voitaisiin kehittää maisematason suunnittelujärjestelmiä. 70 Selvityksessä metsälain 10 :n mukaisiksi uusiksi erityisen tärkeiksi elinympäristöiksi ehdotettujen viiden luontotyypin arvioitu yhteispinta-ala on suuruusluokaltaan vajaat ha. 71 Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa esitetään myös useita keinoja, joiden avulla luonnon monimuotoisuuden suojelua voitaisiin edistää. Esimerkiksi maa- ja metsätalouden tukijärjestelmiä tulisi kehittää niin, että luonnon monimuotoisuus otetaan nykyistä selkeämmin huomioon tukea jaettaessa ja suunnattaessa. Kaavoituksen mahdollisuuksia ohjata maankäyttöä laajalla aluetasolla tulisi myös vahvistaa. 72 Metsien monimuotoisuutta koskevassa keskustelussa on syytä pohtia sitä, mikä on se monimuotoisuuden suojelun taso, jota metsälailta voidaan vaatia. Tällä hetkellä esimerkiksi metsänhoitosuositukset ovat hyvin keskeisessä asemassa metsien käyttöön liittyvässä toiminnassa. Metsänhoitosuositusten kautta metsien monimuotoisuuden suojeluun liittyviä hyviä käytäntöjä voidaan jalkauttaa käytännön toimintaan. Metsien monimuotoisuuteen vaikuttavat myös metsäsertifiointi ja metsäkeskuksen toteuttama informaatio-ohjaus. Metsälain 1 :n mukaan metsälain tavoitteena on edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä siten, että metsät antavat kestävästi hyvän tuoton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään. Metsälaki ei kuitenkaan näyttäisi sisältävän riittävän konkreettisia säännöksiä, jotta metsälain vähimmäisvaatimusten mukaisella toiminnalla voitaisiin turvata metsäluonnon monimuotoisuuden säilyminen. Metsälain uudistamisen keskeisenä lähtökohtana on ajatus, että monimuotoisuuden edistäminen tapahtuu pitkälti metsänomistajien vapaaehtoisuuteen perustuen. Perustellusti voidaan kuitenkin esittää kysymys, mitä voidaan jättää vapaaehtoisuuden varaan ja mis- 70 Raunio ym. 2013, s Erityisesti luonnonsuojelulain näkökulmasta, ks. Similä ym. 2010, s. 92. Suomen ympäristökeskuksen selvityksen mukaan lakisääteisen luontotyyppisuojelun kehittäminen on vain yksi keino parantaa uhanalaisten luontotyyppien tilaa. Uusien luontotyyppien lakisääteiselle turvaamiselle voitaisiin kehittää myös vaihtoehtoisia keinoja tai tehostaa olemassa olevien keinojen, kuten METSO-ohjelman tai talousmetsien luonnonhoidon käyttöä, ks. Raunio ym. 2013, s Raunio ym. 2013, s Selvityksen mukaan elinympäristöt ovat nykyisin metsätalouskäytössä, mutta useimmat niistä otetaan jo ainakin osin huomioon metsäsertifoinnissa ja metsänhoitosuosituksissa. 72 Similä ym. 2010, s

19 tä on säänneltävä laissa. 73 Voiko metsälain alhaisempia vähimmäisvaatimuksia perustella esimerkiksi sillä, että metsien hakkuumahdollisuuksia ei hyödynnetä läheskään täysimääräisesti? Yksi metsälain uudistuksen tavoitteista oli metsänomistajien valinnanvapauden lisääminen ja sääntelyn keventäminen entisestään. 74 Tämä on tietoinen sääntelystrategia, eikä se missään nimessä ole yksinomaan huono valinta myöskään monimuotoisuuden kannalta arvioituna. 75 Tällaisen strategian valinnassa on kuitenkin kiinnitettävä huomiota siihen, että myös muut kuin markkinaehtoisesti määräytyvät lain tavoitteet toteutuvat. Näillä muilla tavoitteilla tarkoitan niitä metsälain tavoitteita, joiden toteuttamisesta metsänomistaja ei suoraan hyödy taloudellisesti. Näyttäisi siltä, että pelkästään metsälain vähimmäisvaatimukset täyttävällä metsätaloudella ei ratkaista Suomen metsien eliölajien uhanalaistumiskehitystä. Monimuotoisuuteen liittyvien tavoitteiden toteuttamisessa avainasemaan näyttäisivätkin nousevan erilaiset vapaaehtoiset metsien suojelumekanismit, joiden toteuttamista tulee jatkossa edistää entistä voimakkaammin. Lisäksi monipuolisen ja asiantuntevan neuvonnan merkitys tulee korostumaan. 4 LOPUKSI Uudistuva metsälaki ei ehkä ole monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta niin huono laki, kuin mitä sitä kohtaan esitetyn kritiikin perusteella voisi päätellä. Erityisesti, jos asiaa tarkastellaan suhteessa aiempaan oikeustilaan, lakiuudistuksen negatiiviset vaikutukset luonnon monimuotoisuudelle eivät luultavasti ole niin voimakkaat, kuin mitä esimerkiksi metsälakiehdotuksesta tehdyssä vaikutusten arvioinnissa todetaan. Useat metsälakiin tehtävät muutokset, joita on pidetty heikennyksenä aiemmin voimassa olleeseen sääntelyyn nähden, eivät 73 Ks. myös Raunio ym. 2013, s , jonka mukaan luontotyyppien säilyttäminen ja niiden tilan parantaminen edellyttävät luonnonsuojelu-, metsä- ja vesilain nykyisen kaltaista luontotyyppisuojelua huomattavasti laajempaa keinovalikoimaa. 74 Verrattuna muuhun ympäristö- ja erityisesti luonnonvaraoikeudelliseen sääntelyyn metsätalouden sääntely on perustunut melko kevyeen ohjausmalliin. Esimerkiksi metsäluonnonvaran käyttäminen (metsän hakkaaminen) ei edellytä lupaa, ja lain vastaisesta toiminnastakin metsänomistaja on selvinnyt usein neuvottelumenettelyn läpikäymisellä. Lisäksi metsätalouden kevyelle ohjausmallille on tyypillistä kevyt ennakkosuunnitteluvelvoite. 75 Ministeriön omaksumassa ajattelutavassa lähdetään siitä, että kun metsänomistajilla on erilaisia tavoitteita metsiensä käytön suhteen, he myös toimivat näiden tavoitteidensa mukaisesti. Metsänomistajien erilaisten tavoitteiden seurauksena metsiin syntyy monimuotoisuudenkin kannalta toivottavaa vaihtelua. Hakkuu lienee monimuotoisuuden turvaamisen kannalta harvoin optimiratkaisu, mutta on tärkeää, että laki mahdollistaa erilaisten hakkuiden toteuttamisen. 348