Vastine 1 (36) VM140:06/ / / Hallintovaliokunnalle

Transkriptio

1 1 (36) VM140:06/ / / Hallintovaliokunnalle hallituksen esityksestä (59/2016 vp) eduskunnalle laeiksi hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista sekä valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain muuttamisesta valiokunnalle annettuihin asiantuntijalausuntoihin Valtiovarainministeriö on vastaanottanut seuraavien tahojen hallintovaliokunnalle antamat lausunnot: Liikenne- ja viestintävaliokunta, Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut, Elinkeinoelämän keskusliitto ry, FiCom ry, Helsingin kaupunki, Itä-Suomen aluehallintoviraston maistraattien ohjaus- ja kehittämisyksikkö, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry, Kansaneläkelaitos, KEHA-keskus, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, liikenne- ja viestintäministeriö, Maanmittauslaitos, maa- ja metsätalousministeriö, oikeusministeriö, Oulun kaupunki, Palkansaajajärjestö Pardia ry, Patentti- ja rekisterihallitus, Pohjanmaan liitto, Pohjois-Karjalan maakuntaliitto, sisäministeriö, professori Olli Mäenpää, professori Tomi Voutilainen, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Kuntaliitto, Suomen Yrittäjät, Svenska Finlands folkting, Tampereen kaupunki, Tietosuojavaltuutettu, tohtorikoulutettava Teemu Lappi, työ- ja elinkeinoministeriö, Uudenmaan liitto, Valtiokonttori, Valtioneuvoston kanslia, Valtiontalouden tarkastusvirasto, Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori, Vantaan kaupunki, Verohallitus, Viestinnän keskusliitto ry, Viestintävirasto ja Väestörekisterikeskus. Tämä lausuntojen johdosta annettava vastine on jaoteltu seuraavasti: 1) Pykäläkohtaiset huomiot 2) Muut lakiin liittyvät huomiot 3) Lain ulkopuolelle menevät huomiot 4) Huomiot Liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnon johdosta Valtiovarainministeriö ei vastineessaan kommentoi hallituksen esitystä puoltavia kannanottoja. Valtiovarainministeriö tuo vastineenaan hallituksen esitykseen esitettyjen asiantuntijalausuntojen kommentteihin esiin seuraavaa. 1 Pykäläkohtaiset huomiot 1.1 Ehdotetun lain suhde tietoyhteiskuntakaareen (1 ) Liikenne- ja viestintävaliokunnan (LiV), Liikenne- ja viestintäministeriön (LVM) ja Viestintäviraston lausunnoissa kiinnitettiin huomiota hallinnon yhteisiä sähköisen asioinnin tukipalveluja koskevan lain (ehdotettu laki) tietoturvallisuusvaatimuksiin suhteessa tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) sääntelyyn. Tietoyhteiskuntakaaren säännöksistä 247 :n yleisluontoista kaikkia viestinnän välittäjiä koskevaa tietoturvallisuusvaatimusta voitaisiin todennäköisesti soveltaa viestinvälityspalveluun. Lausujat ovat todenneet, että olisi hyvä selventää, sovelletaanko tietoturvallisuusvaatimuksiin ehdotettua lakia vai tietoyhteiskuntakaarta. Ehdotetun lain 1 :n 3 momentin mukaan viestien ja välitystietojen käsittelyyn sovelletaan tietoyhteiskuntakaarta, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä. Tietoyhteiskuntakaaren 247 :ssä asetetaan hyvin yleisen tason tietoturvallisuusvaatimukset kaikille viestinnän välittäjille, joiden on mainitun säännöksen mukaan viestejä välittäessään huolehdittava palvelujensa, viestien, välitystietojen ja sijaintitietojen tietoturvasta. Toimenpiteet, joilla Valtiovarainministeriö Snellmaninkatu 1 A, Helsinki PL 28, Valtioneuvosto Puh (Vaihde) Faksi valtiovarainministerio@vm.fi Y-tunnus

2 2 (36) huolehditaan tietoturvasta, on suhteutettava uhan vakavuuteen, toimenpiteistä aiheutuviin kustannuksiin sekä käytettävissä oleviin teknisiin mahdollisuuksiin torjua uhka. Teleyrityksen osalta tietoyhteiskuntakaaressa on pidemmälle meneviä tietoturvavaatimuksia, jotka eivät tule sovellettavaksi ehdotetun lain viestinvälityspalveluun mm. sen yhteenliitettävyyden ja käyttäjäpiirin osalta rajatun luonteen vuoksi. Valtiovarainministeriön (VM) näkemyksen mukaan ehdotetun lain säännökset koskien tukipalvelujen tietoturvallisuudesta huolehtimista ovat tarkemmat ja pidemmälle menevät kuin mainittu tietoyhteiskuntakaaren hyvin yleinen vaatimus kaikille viestinnän välittäjille. Viestien ja välitystietojen käsittely on kokonaisuus, johon sisältyy myös tietoturvasta huolehtiminen. Mikäli viestinvälityspalvelu ei täyttäisi tietoyhteiskuntakaaren edellä kuvattua yleistä tietoturvallisuusvaatimusta, olisi Viestintävirastolla toimivalta velvoittaa viestinvälityspalvelun tuottajaa korjaamaan puute. VM katsoo, etteivät LiV:n, LVM:n ja Viestintäviraston huomautukset välttämättä anna aihetta muuttaa lakiehdotusta. Mikäli hallintovaliokunta katsoo, että asia jää ehdotetulla muotoilulla epäselväksi, voisi asiaa mahdollisesti selventää jakamalla 1 :n 3 momentti kahdeksi ja täydentämällä tietoyhteiskuntakaarta koskevaa viittausta esimerkiksi seuraavasti: Jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä, yhteisten sähköisen asioinnin tukipalvelujen tuottamisen edellyttämään henkilö- ja muiden tietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia (523/1999) ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999). Jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä, viestinnän välittämiseen sekä viestien ja välitystietojen käsittelyyn sovelletaan tietoyhteiskuntakaarta (917/2014). Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa 4 momentissa maininta viestinnän välittämiseen soveltamisesta selkeyttäisi sitä, että myös tietoyhteiskuntakaaren viestinnän välittämiseen kohdistuva tietoturvasääntely olisi sovellettavissa viestinnän välittämiseksi katsottavaan tukipalveluun. 1.2 Tunnistuspalvelut ja asiointivaltuuspalvelu (3 1 mom 4 ja 6 kohta) Itä-Suomen aluehallintovirastojen maistraattien ohjaus- ja kehittämisyksikkö (Itä-Suomen AVI) on lausunnossaan todennut, että luonnollisen henkilön tunnistuspalvelun lisäksi myös viranomaisten ja yksityisten organisaatioiden tunnistaminen tulisi olla mahdollista. Organisaatioiden ja viranomaisten edustajien tunnistaminen on tarkoitus mahdollistaa luonnollisen henkilön tunnistuspalvelun avulla siten, että henkilön oikeus edustaa Suomessa toimivaa yksityistä organisaatiota tai viranomaista tarkistetaan asiointivaltuuspalvelusta. Ennen asiointivaltuuspalvelun valtuutusrekisterin toteuttamista organisaation tunnistaminen tapahtuu Verohallinnolta Väestörekisterikeskuksen (VRK) vastuulle vuoden 2017 alusta siirtyvän KATSO organisaation tunnistuspalvelun avulla. Virkamies voidaan tunnistaa myös virkamiehen tunnistuspalvelun (VIRTU) avulla. VM katsoo, ettei Itä-Suomen AVI:n huomautus anna aihetta muuttaa lakiehdotusta 1.3 Tunnistuspalvelun kertakirjautumisen vapaaehtoisuus (3 1 mom 4 kohta) FiCom ry toteaa lausunnossaan, että luonnollisen henkilön tunnistuspalvelun kertakirjautumisominaisuuden tulee perustua tunnistuspalvelun tarjoajien osalta vapaaehtoisuuteen ja että VRK:n tulee ottaa vastuu tunnistuksen siirtämisestä ensimmäisen tunnistamisen jälkeen. Luonnollisen henkilön tunnistuspalvelua tuottava VRK solmii vapaaehtoisuuteen perustuvat sopimukset tunnistuspalveluntarjoajien kanssa. Näissä sopimuksissa otetaan huomioon myös kertakirjautumisen mahdollisuus.

3 3 (36) VM katsoo, ettei FiCom ry:n huomautus anna aihetta muuttaa lakiehdotusta. 1.4 Viestinvälityspalvelun tarjoaminen (3 1 mom 7 k) FiCom ry on lausunnossaan todennut, että käyttäjällä tulisi olla valinnanvapaus valita viestinvälityspalveluista parhaiten tarpeitaan vastaava. Valinnanvapauden edistäminen kannustaisi myös kotimaista ICT-alaa kehittämään käyttäjille hyviä palveluita. Jos viestinvälityspalvelu otetaan VRK:n monopoliksi, hyödyttää se vain julkisessa hankinnassa menestyneitä ICT-toimittajia, joita VRK käyttää apuna palvelun toteuttamisessa ja tällä hetkellä markkinoilla olevat ratkaisut joutuvat väistymään. Lisäksi FiCom ry on todennut, että viestinvälityspalvelu tulisi myös perustaa avoimeen rajapintaan, jotta markkinoille jäisi mahdollisuus toimia. Tampereen kaupunki on todennut, että kunnille olisi suuri etu jos käyttäjän viestinvälityspalveluun heräteosoitteeksi antama tieto olisi mahdollista välittää käyttäjäorganisaatioille. Sähköisten yhteystietojen välityksestä kunnille olisi mahdollista saada kustannussäästöjä mm. tiedon laadun paranemisen myötä. Sähköisten yhteystietojen välittäminen käyttäjäorganisaatioille tukisi hallitusohjelman kärkihankkeiden toimenpidettä: Tietoa kysytään vain kerran ja hyödynnetään monipuolisesti. Valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun asetuksen 13 :n 2 momentin mukaan asiointitilin käyttövelvoite on jo valtion virastoilla, laitoksilla ja liikelaitoksilla. Ehdotetulla lailla käyttövelvoite ulotetaan myös kunnallisiin viranomaisiin ja tuomioistuimiin ja muihin lainkäyttöelimiin. Lisäksi asiointitiliä eli ehdotetun lain 3 :n 1 mom. 7 kohdassa tarkoitettua viestinvälityspalvelua voisivat käyttää muutkin julkista hallintotehtävää hoitavat siten kuin ehdotetun lain 5 :n 2 momentissa säädettäisiin. Viestinvälityspalvelun tarkoituksena on keskittää hallintopäätösten tiedoksiannot ja tiedoksiantoa koskevien suostumusten hallinnointi yhteen. Palvelu olisi viranomaisen ylläpitämä julkinen hallintotehtävä. Palvelun luotettavuudella on merkitystä hallinnossa asioivan oikeusturvan kannalta sekä henkilötietojen käsittelyn ja niiden tietoturvallisuudesta huolehtimisen kannalta. Keskeistä tiedoksiantovelvoitteen luotettavan toteuttamisen kannalta on myös palveluun liittyvä luotettava sähköinen tunnistaminen. Viestinvälityspalvelua käyttävän viranomaisen kannalta palvelu tarjoaa luotettavan ja tietoturvallisen tavan huolehtia tiedoksiannoista. Viestinvälityspalvelun avulla sähköisesti tiedoksiannettujen asiakirjojen katsottaisiin tulleen käyttäjän tietoon siten kuin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 18 ja 19 :ssä säädetään tavallisesta ja todisteellisesta tiedoksiannosta. On myös otettava huomioon, että yksittäisen tiedoksiantoja ja muuta viestintää hallinnon asiakkaan kanssa käyvän viranomaisen on pystyttävä varmistumaan siitä, että sen käyttämä viestintäpalvelu on riittävän turvallinen hallinnon asiakkaan henkilötietojen suojaamisen kannalta. Viestinvälityspalveluun on tarkoitus toteuttaa rajapinta, josta viestejä vastaanottavan henkilön käytössä oleva palvelu voi lukea viestinvälityspalveluun saapuneen viestin. Tämä mahdollistaa sen, että asiakas voi halutessaan lukea viestinvälityspalveluun tulleet viestit jonkin toisen, omassa käytössään olevan palvelun kautta. Tässä on otettava huomioon se, että tällainen toiminta perustuu viestejä vastaanottavan asiakkaan ja hänen käyttämän palvelun väliseen toimeksiantoon. Se ei muuta edellä mainittuja tiedoksiantoon liittyviä vastuita ja muun muassa tietoturvallisuuteen liittyviä vaatimuksia tiedoksiantojen toteuttamisessa. Viranomaisen tiedoksianto toimitetaan aina viestinvälityspalveluun ja se on luettavissa viestinvälityspalvelussa. Tämä toteuttaa viranomaisen näkökulmasta luotettavan tiedoksiannon. Tähän voidaan yhdistää toiminnallisuus, jossa asiakas halutessaan voi lukea viestinsä myös jonkin toisen palvelun kautta. VRK viestinvälityspalvelun tuottajana vastaa viestin ja tiedoksiannon saatavuudesta ja tietoturvallisuudesta viestinvälityspalvelussa. Viestinvälityspalvelun toimintamallin ei ole tarkoitus rajoittaa mahdollisuutta valita viestinvälityspalvelun lisäksi jotain muuta kanavaa viestien lukupaikaksi. Viestintävälityspalvelusta luettavaksi haetun viestin käsittelystä vastaa asiakkaan toimeksiannosta palvelun tarjoaja. Rajapinnan käytössä ja siihen liittymisessä on varmistettava viestinvälityspalvelun tietoturvallisuuden säilyminen.

4 4 (36) Viestinvälityspalvelua ei tarjota yksityisille toimijoille yksityisessä tehtävässä käytettäväksi eikä palveluntarjoamisella siten puututa viestinnän välittämisen markkinoihin muutoin. Palvelulla ainoastaan mahdollistetaan julkista hallintotehtävää hoitavien organisaatioiden luotettava asiointi hallinnon asiakkaan kanssa. Käyttäjän viestinvälityspalvelun antamaa heräteosoitetta ei ole säädetty tai määritelty käytettäväksi yleisenä yhteystietona viranomaisille. Näin ollen sitä ei henkilötietojen käsittelyn periaatteiden mukaan voida myöskään luovuttaa käyttäjäorganisaatioille yleisenä yhteystietona käytettäväksi. Yleisen tavoitettavuustietorekisterin perustaminen ja mahdollinen tietojen ylläpitovelvollisuus kansalaiselle olisi säädettävä erikseen. VM katsoo, etteivät FiCom ry:n ja Tampereen kaupungin huomautukset anna aihetta muuttaa lakiehdotusta. 1.5 Tukipalveluja koskeva asetuksenantovaltuus (3 2 mom) LiV, FiCom ry, professori Tomi Voutilainen (Voutilainen) ja Helsingin kaupunki ovat kiinnittäneet huomiota ehdotetun lain 3 :n 2 momentissa annettuun mahdollisuuteen VM:n asetuksella säätää muistakin tukipalveluista kuin 3 :n 1 momentissa luetelluista. Lisäksi LiV ja FiCom ry ovat kiinnittäneet huomiota 8 2 momentissa VM:lle ehdotettuun asetuksenantovaltuuteen koskien mahdollisuutta käyttää 3 :n 2 momentissa tarkoitettuja tukipalveluja yksityisessä tehtävässä. Ilmeisesti lausujat ovat tarkoittaneet 8 :n 3 momenttia, koska 2 momentissa ei ole asetuksenantovaltuutta. Jo tällä hetkellä tukipalveluista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella (asetus valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä). Ehdotettu laki tuo tässä suhteessa muutoksen siihen suuntaan, että tukipalveluista säädetään pääsääntöisesti lailla (3 1 mom) ja ainoastaan hallinnon asiakkaan kannalta vähämerkityksellisistä tukipalveluista, joissa ei käytettäisi julkista valtaa, voitaisiin säätää valtiovarainministeriön asetuksella. Tätä voidaan pitää välttämättömänä liikkumanavarana hallinnon sähköisten asiointipalvelujen tuotannossa ilmenevien vähäisempien tarpeiden täyttämiseksi. VM:ssä on arvioitu, että ministeriön asetus olisi sopiva säätämisen taso, koska tehtävä annetaan omalla hallinnonalalla, tehtävässä ei käytetä julkista valtaa ja palveluihin ei ole käyttövelvoitetta. Sinänsä asetuksella annettaisiin tehtävä viranomaiselle, mutta tehtävien luonne lähenee sellaisia tehtäviä, jotka voitaisiin antaa jopa osana tulosohjausta. Näin on tähän asti oikeastaan toimittukin. Selkeyden vuoksi haluttaisiin ehdotettu asetuksenantovaltuus, jotta myös tietyt vähämerkityksellisemmät palvelut voitaisiin saada osaksi ehdotetun lain muuta sääntelyä. Esityksen 3 :n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa: Näihin muihin tukipalveluihin ei edellä 1 momentissa kuvattuja palveluja vastaavassa määrin sisältyisi hallinnossa asioivan henkilötietojen käsittelyä tai muita oikeusturvan kannalta merkityksellisiä piirteitä. Tällaisia palveluja olisivat esimerkiksi Valtorin tällä hetkellä TORI-lain 5 :n 4 momentin nojalla tuottama palvelu, jonka avulla viranomaiset voisivat tarjota sähköisiä lomakkeita asiointipalveluissaan sekä avoindata.fi palvelu, joka kokoaa ja tarjoaa keskitetysti saataville yhteentoimivuuden ohjausta ja kehittämistä koskevia tietoja ja palveluja sekä avoimia tietoaineistoja. Lomakkeiden tukipalvelu on tullut elinkaarensa päähän ja sen tuottaminen on tarkoitus lopettaa lähivuosina. Avoin data.fi palvelu on tarkoitus määrätä jatkossa VRK:n tehtäväksi. Ehdotetun 3 :n 2 momentin mukaisia tukipalveluja voisivat käyttää viranomaiset ja muut julkista tehtävää hoitavat siten kuin 5 :ssä säädetään. Mainittujen tukipalvelujen tarjoamisesta yksityisille säädettäisiin ehdotetun 8 :n 3 momentin mukaan valtiovarainministeriön asetuksella. Palvelut olisivat käyttäjäorganisaatiolle 25 :n mukaisesti maksuttomia.

5 5 (36) VM katsoo, etteivät 3 :n 2 momenttiin ja 8 :n 3 momenttiin esitetyt huomautukset anna aihetta muuttaa lakiehdotusta, koska kyse olisi puhtaasti teknisten ratkaisujen tuottamistehtävästä eikä tarkoitus ole hallitsemattomasti laajentaa kyseisellä säännöksellä tukipalvelujen tarjontaa. Mikäli hallintovaliokunta katsoo säännöksen liian yleisluontoiseksi, ehdottaa VM, että sitä voisi muuttaa esimerkiksi seuraavasti: HE 59/2016: Valtiovarainministeriön asetuksella voidaan antaa sen hallinnonalalla toimivan viranomaisen tehtäväksi tuottaa ja kehittää myös muuta kuin 1 momentissa tarkoitettua tukipalvelua edellyttäen että palvelun tuottamisessa ei käytetä julkista valtaa. Muutos: Valtiovarainministeriön asetuksella voidaan antaa sen hallinnonalalla toimivan viranomaisen tehtäväksi tuottaa ja kehittää myös muuta kuin 1 momentissa tarkoitettua tukipalvelua edellyttäen että palvelu on luonteeltaan hallinnossa asiointia tai julkisten tietojen saatavilla pitämistä palveleva tekninen tukipalvelu eikä sen tuottamisessa käytetä julkista valtaa. Muutokseen sisältyvällä rajauksella olisi vaikutusta myös siihen, missä määrin 3 :n 2 momentissa tarkoitettuja tukipalveluja olisi tarkoituksenmukaista ja mahdollista tarjota yksityisille VM:n 8 :n 3 momentin nojalla antaman asetuksen nojalla. Lähinnä avoindata.fi, jota jo nykyisin käytetään myös yksityisten tietoaineistojen julkaisemiseen, voisi olla sellainen tukipalvelu, jota tarjotaan myös yksityisille julkaisualustana avoimen tiedon saatavuuden edistämisen tarkoituksessa. Yksityisille tarjoaminen voisi todennäköisesti ainoastaan hyvin poikkeuksellisesti olla tarpeen hallinnossa asioinnin tukemiseksi. Näin ollen muutoksen johdosta ehdotetun 8 :n 3 momentinkin sisältö rajautuu entisestään. VM kiinnittää huomiota vielä siihen, että 8 :n 3 momentin mukaisella asetuksella ei olisi mahdollista laajentaa mahdollisuutta tarjota 3 :n 1 momentissa tarkoitettuja tukipalveluja (esim. viestinvälityspalvelua) yksityisille. 1.6 Tukipalvelujen käyttövelvollisuus kunnallisten viranomaisten osalta (5 1 mom ja 29 ) Suomen Kuntaliiton (Kuntaliitto) ja osittain myös Uudenmaan liiton sekä Oulun kaupungin lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että nykyisin tukipalvelujen käyttövelvoitteesta on säädetty tarkemmin asetuksen tasolla ja esitettiin mahdollisuutta käyttää vastaavaa menettelyä ehdotetun lain kohdalla. Kuntaliitto, Pohjois-Karjalan maakuntaliitto ja Pohjanmaan liitto esittivät lausunnoissaan, että pitäisi ottaa huomioon kunnille aiheutuvat kustannukset tukipalvelujen käytöstä suhteessa käytöstä saatavaan hyötyyn. Käyttövelvoitteen voimaatuloa koskevaa siirtymäsäännöstä kommentoitiin Oulun kaupungin, Pohjois-karjalan maakuntaliiton ja Kuntaliiton lausunnoissa liian tiukaksi ja todettiin muun muassa, että ennen maakuntauudistuksen voimaantuloa ei kunnilla tulisi olla käyttövelvoitetta, vaan käyttöoikeus tukipalveluihin. Kuntaliiton lausunnon mukaan käyttöönotot siirtymäajalla eivät todennäköisesti tule kattavasti onnistumaan, koska liian moni tekninen asia on kokonaisuudessa vielä auki. Kuntaliitto esitti lausunnossaan, että on vaikea tulkita 5 :n 1 momentissa olevaa mainintaa sitä, että käyttövelvoite tulee voimaan kun palvelu on käytettävissä. Pohjois-Karjalan liiton lausunnossa on todettu, että olemassa olevien tukipalvelujen palvelusopimukset voivat olla pitkäaikaisia, joten on mahdollista, että syntyy päällekkäisiä kustannuksia ja toimia siirtymävaiheen aikana. Näihin kuntien kustannuksiin olisi Pohjois-Karjalan liiton mukaan hyvä tässä yhteydessä ottaa kantaa. Kuntaliitto on lausunnossaan todennut palveluväylän käyttövelvollisuudesta, että käyttöönotto riippuu paitsi itse palvelun toimivuudesta myös siitä, miten laajasti ja nopeasti kansalliset palveluntuottajat pystyvät sitä kautta välittämään kuntien toiminnassaan tarvitsemia tietoa.

6 6 (36) Oulun kaupungin lausunnon mukaan palveluarkkitehtuurin käyttöönottovaihe on toteutettava järkevästi kansallisessa yhteistyössä. On toivottavaa, että asioille löytyisi selkeät vastuutahot (esim. Kunta-KaPA toimisto), jotka voivat hoitaa asiat (esim. tarvittavat rajapinta- ja yhteentoimivuusneuvottelut järjestelmätoimittajien kanssa) kertaalleen kaikkien sidosryhmien puolesta. Tampereen kaupunki on todennut, että tukipalvelujen käyttöönoton kustannukset eivät oletettavasti nouse kovinkaan korkeiksi, lukuun ottamatta tukipalveluja joiden käyttö voi aiheuttaa muutoksia perusjärjestelmiin (viestinvälitys, rekisteritietojen avaaminen). Tietojen yhteiskäytön mahdollistamiseksi tarvitaan rajapintoja perusjärjestelmiin, näiden rajapintojen rakentamisen kustannukset tulevat olemaan merkittävät. Näiden rajapintojen määrittelyyn ja toteutukseen tarvitaan kansallista ohjausta ja rahoitusta. Voutilainen on lausunnossaan todennut, että kuntien lakisääteisten tehtävien suuren määrän ja tehtävien erilaisen luonteen vuoksi tukipalvelujen käyttövelvoitteen säätäminen koskemaan lakisääteisiä tehtäviä on ongelmallinen. Osa kuntien tehtävistä koskee muun muassa kuntien ja valtion viranomaisten välistä vuorovaikutusta, jossa lakiehdotuksessa esitettyjen tukipalvelujen käyttäminen ei ole tarkoituksenmukaista. Kuntien käyttövelvoite olisi Voutilaisen mukaan syytä rajata koskemaan vain niitä lakisääteisiä tehtäviä, joissa kunnan järjestämisvastuulla on tietyn palvelun järjestäminen. Valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetussa laissa ja asetuksessa (TORI-laki ja asetus) on lähestytty palvelujen tuotannosta ja käytöstä säätämistä eri tavalla kuin nyt ehdotetussa laissa. Silti molemmat ratkaisut johtavat samaan lopputulokseen eli siihen, että käyttövelvollisuudesta lopulta esimerkiksi kunnallisten viranomaisten osalta säädetään samalla yksityiskohtaisuuden tai yleisyyden tasolla. TORI-lain 3 :n 2-4 momentin mukaan: Valtion virastojen, laitosten ja valtion liikelaitosten on käytettävä yhteisiä sähköisen asioinnin ja hallinnon tukipalveluja ellei organisaation ole teknisistä tai toiminnallisista syistä välttämätöntä käyttää toiminnassaan tai sen osassa muuta palvelua. Kunnallisten viranomaisten on niiden hoitaessa laissa niille säädettyjä tehtäviä käytettävä sellaisia tarvitsemiaan yhteisiä sähköisen asioinnin ja hallinnon tukipalveluja, joiden järjestämisestä vastaavat valtion viranomaiset ja joista kunnallisille viranomaisille aiheutuvat välittömät kustannukset korvataan valtion varoista. Valtioneuvoston asetuksella annetaan organisaatio-, toiminta tai palvelukohtaisesti tarkempia säännöksiä yhteisten palvelujen käytön vähimmäislaajuudesta. Ennen sähköisen asioinnin ja hallinnon tukipalvelujen käytön vähimmäislaajuutta koskevan valtioneuvoston asetuksen antamista asiassa on kuultava julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetun lain 5 :ssä tarkoitettua neuvottelukuntaa. TORI-asetuksen 13 :n 2 momentissa käyttövelvollisuus on tarkennettu koskemaan vain lain 3 :n 2 momentissa tarkoitettuja toimijoita (ei siis kunnallisia viranomaisia). Käyttövelvoite on myös tarkennettu koskemaan vain asiointitiliä, VETUMA-palvelua ja VIRTU-palvelua: Valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain 3 :n 2 momentissa tarkoitettu käyttövelvoite koskee 5 :n 4 momentin 1, 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja palveluja. Kansallisen palveluarkkitehtuurin toteuttamiseksi on perusteltua laajentaa uusien kehitettyjen tukipalvelujen käyttövelvollisuutta. Laajentaminen on välttämätön edellytys tukipalveluista saatavien hyötyjen ulosmittaamiselle tulevaisuudessa. Koska käyttövelvollisuus on haluttu mahdollisimman kattavaksi ja samoin käyttöoikeus, ei ole perustetta säätää varsinkaan käyttövelvollisuudesta asetuksen tasolla. Tulevan maakuntauudistuksen ja sitä koskevien lakiehdotusten yhteydessä voidaan suunnitellusti tehdä tarpeelliset muutokset myös ehdotetun lain tukipalvelujen käyttöä koskeviin säännöksiin.

7 7 (36) Esimerkiksi palveluväylän käyttövelvollisuudesta voidaan poiketa välttämättömistä teknisistä tai toiminnallisista tai kustannustehokkuuteen taikka tietoturvallisuuteen liittyvistä syistä. Palveluarkkitehtuurin tavoitteena olevien hyötyjen saavuttamisen mahdollistamiseksi ei ole mahdollista pidentää tukipalvelujen käyttöönoton siirtymäaikoja taikka luottaa siihen, että tukipalvelut otetaan välittömästi vapaaehtoisuuden pohjalta käyttöön. Tukipalvelujen tekninen toteutus on jo pitkällä, ja valmius käyttöönottoihin on olemassa jo palveluväylällä, palvelunäkymillä, tunnistamisella ja asiointivaltuuksien rekisteripohjaiseen tarkistamiseen liittyvällä palvelulla. Tukipalvelujen teknisten seikkojen ei siis voida sanoa olevan hajallaan. Palvelutietovarannon käyttöönotot käynnistyvät heti lomakauden 2016 jälkeen, viestinvälityspalvelu kansalaisille valmistuu vuoden 2017 alussa ja asiointivaltuuksien sähköinen valtuutusrekisteri vuoden 2017 ensimmäisellä puoliskolla. Joidenkin tukipalvelujen osalta hyödyt ovat alkuvaiheessa vaikeammin nähtävissä (esim. palveluväylä, palvelunäkymä ja palvelutietovaranto). Lain vaikutusarvioinnissa on selostettu pidemmän aikavälin tavoiteltuja hyötyjä, jotka jäävät varmasti saavuttamatta, jos ei tukipalveluille saada riittävää kattavuutta. Joidenkin tukipalvelujen osalta (esim. käyttäjäorganisaatiolle maksuton yhteinen tunnistuspalvelu) hyödyt realisoituvat välittömästi kunhan palvelu on liitetty asiointipalveluun ja mm. tarvittavat rajapintamuutokset tehty. Toisaalta Vantaan kaupungin lausunnossa todettiin, että: Kuntia koskeva määräys on riittävän väljä, jotta kansallisiin palveluihin liittyminen onnistuu järkevässä aikataulussa. Muun muassa kunnallisille viranomaisille myönnetään avustusta käyttöönottoihin vuosien 2016 ja Avustus koskee lakiehdotuksen palveluista palveluväylää, palvelunäkymiä, palvelutietovarantoa, tunnistamisen palvelua sekä asiointivaltuuspalvelua. Näitä koskeviin rajapintojen muokkaamistyöhön on saatavilla VM:n rahoitusta. Kuntatoimijoiden käyttöönottoja tukemaan ja edistämään on perustettu KuntaKaPA organisaatio Suomen Kuntaliittoon. KuntaKaPA vastaa mm. kunnissa laajalti käytettyjen järjestelmien rajapintojen keskitetystä muokkaamisesta palveluväylä-yhteensopiviksi sitä mukaa, kun liityntöjä tarvitsevia kuntaorganisaatioita ilmoittautuu. Tukipalvelut ovat käyttäjäorganisaatiolle maksuttomia, käyttöönottoja tuetaan taloudellisesti ja tukipalvelujen on arvioitu tuottavan kustannussäästöjä sekä hyötyjä, joista osa realisoituu välittömästi. Näistä syistä johtuen ei käyttövelvoitetta voida pitää perusteettomana tai suhteettomana myöskään kunnallisten viranomaisten osalta. Lain 5 :n mukainen käyttövelvoite tulee palvelunäkymän, palvelutietovarannon ja viestinvälityspalvelun osalta voimaan tätä ennen on tavallaan kyse oikeudesta ottaa tukipalvelu käyttöön siten, että käyttöönotto voidaan tehdä huolella ja hallitusti. On selvä, että mainitut tukipalvelut ovat käytettävissä viimeistään silloin kun ne siirtymäajan päätyttyä on otettava käyttöön. Palveluväylä ja palvelunäkymä ovat jo käytettävissä ja niiden käyttö yleistyy sitä mukaan kun käyttäjäorganisaatiot ryhtyvät tarjoaman tietojaan ja palvelujaan toisilleen palveluväylän välityksellä ja palvelunäkymään saadaan hallinnon asiakasta kiinnostavaa sisältöä eri viranomaisten ja yksityisten tuottamana. Käyttövelvoite tulee lain 5 :n 1 momentin mukaisesti voimaan kun kyseistä tukipalvelua vastaavan itsenäisesti hankitun palvelun palvelusopimus on päättynyt. Tästä syystä ei pitäisi syntyä sellaista tilannetta, että päällekkäisistä sopimuksista syntyisi päällekkäisiä kustannuksia ja toimia siirtymävaiheen aikana. Ehdotetun lain 5 :n 1 momentin säännös koskien käyttövelvoitteen voimaantuloa kun palvelu on käytettävissä, merkitsee käytännössä sitä, että palvelun otetaan käyttöön riittävän selkeällä tavalla esimerkiksi käyttöönottopäätöksellä, jossa on samalla varmistettu, että palvelu vastaa lain mukaisia vaatimuksia. Kuntien tukipalvelujen käyttövelvoitteen rajaaminen koskemaan vain tehtäviä, joissa kunnan järjestämisvastuulla on lain mukaan tietyn palvelun järjestäminen, kaventaisi käyttövelvoitetta ennalta arvaamattomalla tavalla. Lisäksi on otettava huomioon, että tukipalvelujen toiminnallisuudet ja

8 8 (36) tarkoitus, jotka on kuvattu kuinkin tukipalvelun kohdalla, johtavat siihen, ettei kaikkien tukipalvelujen käyttö tule edes kyseeseen kaikkien lakisääteisten tehtävien osalta. VM katsoo, etteivät Kuntaliiton, Uudenmaan liiton, Oulun kaupungin, Pohjanmaan liiton, Pohjoiskarjalan maakuntaliiton, Tampereen kaupungin ja Voutilaisen huomautukset anna aihetta muuttaa lakiehdotusta. 1.7 Tukipalvelujen käyttövelvollisuuden tiukentaminen (5 ) Elinkeinoelämän Keskusliitto ry (EK) on lausunnossaan todennut, että lukuisten poikkeamismahdollisuuksien sijaan velvoittavuuden osalta parempi periaate olisi, että niissä palveluissa joissa hyödyt ovat ilmeiset esimerkiksi tarvittavien viranomaistietojen yhdistely palveluväylän kautta tulisi velvoite olla yksiselitteinen. VM viittaa valiokunnalle annetuissa mm. kuntien, SM:n ja sosiaali- ja terveysministeriön esittämiin näkemyksiin poikkeustarpeista sekä niihin annettuihin vastineisiin. VM ei pidä tässä vaiheessa mahdollisena tai tarkoituksenmukaisena tiukentaa käyttövelvoitetta EK:n esittämällä tavalla. Lisäksi on otettava huomioon, kuten hallituksen esitykseen on kirjattu, että yhteisten tukipalvelujen käyttövelvollisuudesta poikkeamisen perusteita tulisi lain tarkoitus huomioon ottaen tulkita suppeasti poikkeamisen on oltava säännöksessä tarkoitetuista syistä objektiivisesti arvioiden välttämätöntä. VM katsoo, ettei EK:n huomautus anna aihetta muuttaa lakiehdotusta 1.8 Tukipalvelujen käyttö julkisessa tehtävässä ja yksityisten käyttöoikeus (5 ja 8 ) Kuntaliitto on lausunnossaan todennut, että lakiesitys toteutuessaan sirpaloittaisi kuntakonsernin tietohallintoa, koska sen jälkeen kunta ei voisi enää tehdä näissä palveluissa konsernintason ratkaisuja. Ne kuntakonsernin organisaatiot, jotka eivät käytä julkista valtaa, eivät voi käyttää kaikkia samoja tukipalveluja kuin kunta. Vantaan kaupunki on todennut, että 5 :ssä ei ole mainittu voivatko julkista tehtävää hoitavat käyttää tukipalveluja silloin, kun ne hoitavat muita kuin mainittuja julkisia hallintotehtäviä. Tämä on Vantaan kaupungin mukaan ristiriidassa sen kanssa, että esimerkiksi yrityksille on 8 :ssä annettu mahdollisuus käyttää kansallisia palveluita tietyin rajoituksin. Tampereen kaupunki on todennut lausunnossaan, että kuntien kannalta osto- ja palvelusetelipalvelut painottuvat suurelta osin sosiaali- ja terveydenhuoltoon, jossa asiakkaan luotettava tunnistaminen sähköisissä palveluissa on erityisen tärkeää. Tästä syystä olisi kannatettavaa, että nämä palveluntuottajat voisivat käyttää myös luonnollisen henkilön tunnistuspalvelua hoitaessaan julkista tehtävää sopimuksen nojalla. Kuntaliitto ei ole maininnut mitään esimerkkiä kuntakonsernin haasteista, joten lausuntoon on haasteellista vastata. Selvennyksen vuoksi VM toteaa, että ehdotetun lain 5 :n 1 ja 2 momentin mukaan kunnalliset viranomaiset saavat käyttää kaikkia tukipalveluja sekä niiden hoitaessa laissa niille säädettyjä tehtäviä että muissa tehtävissään. Lisäksi ehdotetun 3 momentin mukaan myös sellaisille toimijoille, joille kunta lain nojalla ulkoistaa sen järjestämisvastuulle kuuluvan tehtävän, voisivat käyttää valtaosaa tukipalveluista suoraan lain nojalla. Mikäli esimerkiksi lain 5 :n 3 momentissa tarkoitetulla toimijalla on myös yksityistä liiketoimintaa, jota ei voida katsoa julkiseksi tehtäväksi, voitaisiin tässäkin toiminnassa käyttää tukipalveluja ehdotetun 8 :n mukaisesti. Tunnistuspalvelun tarjoaminen laajasti esimerkiksi palvelusetelipalveluille voi aiheuttaa odottamattomia kustannuksia. Lisäksi on mahdollista, että se aiheuttaisi häiriötä tunnistuspalvelun tarjonnan markkinoille, koska on kyseenalaista, voitaisiinko käyttö kustannustehokkaasti rajata ainoastaan niihin palveluihin, jotka voidaan katsoa julkisen tehtävän hoitamiseksi. Muun muassa

9 9 (36) näistä syistä on katsottu tarpeelliseksi säätää, että 5 :n 3 momentissa tarkoitetut toimijat voisivat käyttää esim. tunnistuspalvelua vain palvelutuottajan erillisellä päätöksellä. VM katsoo, etteivät Kuntaliiton, Vantaan kaupungin ja Tampereen kaupungin huomautukset anna aihetta muuttaa lakiehdotusta. 1.9 Tukipalvelujen käyttövelvollisuuden suhde TUVE-palveluihin (5 ) Sisäministeriö on lausunnossaan todennut, että ehdotuksessa ei ole juurikaan huomioitu julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetun lain (10/2015) mukaisia palveluja (TUVEpalvelut). Sisäministeriön hallinnonalan toimialat ovat mainitun lain käyttövelvoitteen alaisia, joten palvelutuotannossa on otettava huomioon myös tätä tietoverkkoa käyttävien viranomaisten keskinäinen tiedonvaihtomahdollisuus. Sisäministeriön mukaan käynnissä olevassa suunnittelussa asia on otettu hyvin huomioon. VM:n näkemyksen mukaan ja kuten hallituksen esityksen 5 :n 1 momentin yksityiskohtaisiin perusteluihin on kirjattu, turvallisuusverkkolaissa määritellyn käyttövelvoitteen piiriin kuuluvassa toiminnassa käytettävien korkean varautumisen ja turvallisuuden tason täyttävien järjestelmien ja järjestelmäympäristöjen integroiminen alemman tietoturvatason ratkaisuihin ei välttämättä ole aina mahdollista tai tarkoituksenmukaista. Mainitussa toiminnassa ei pääsääntöisesti tulisi käyttää ainakaan yksinomaan tukipalveluja, esimerkiksi palveluväylää, silloin kun on kyse tiedonvaihdosta, joka edellyttää korotetun tason tietoturvallisuutta tai korkeaa varautumista. Korotetun tietoturvatason vaatimusten täyttymiseen voidaan ja on tarkoitus päästä esimerkiksi palveluväylän osalta erityisin järjestelyin. Muussa toiminnassaan esim. asiointipalvelussa turvallisuusverkkolain mukaisetkin toimijat ovat velvoitettuja käyttämään tukipalveluja silloin kun käytöstä poikkeamiselle ei ole muuta perustetta ja liittäminen toteutetaan lain 17 :n mukaisesti siten, ettei tukipalvelun tai asiointipalvelun tietoturvallisuus tai toiminnallisuus vaarannu. Ei ole mahdollista yksiselitteisesti säädöstasolla määritellä tarkemmin turvallisuusverkkolain mukaisen toiminnan ja ehdotetun lain suhdetta, mutta periaatteellisella tasolla turvallisuusverkkolaissa kuvatun käyttövelvoitteen alaisessa toiminnassa voi tavanomaista viranomaistoimintaa todennäköisemmin olla kyse sellaisesta toiminnasta, jossa edellytykset tukipalvelujen käyttövelvoitteesta poikkeamiselle ovat olemassa. Alustavia suunnitelmia koskien tiedonsiirtoa TUVE-palvelujen ja palveluväylän välillä on tehty. Liitynnät palveluväylään toteutetaan turvallisuusverkon intetgraatioalustan kanssa siten, että kokonaisuus pysyy hallittuna eikä turvallisuusverkkoon tehdä useita erillisiä liityntäratkaisuja. Tarkoitus on siis toteuttaa integraatiot hallitusti ja keskitetysti hyödyntämällä turvallisuusverkon olemassa olevia ratkaisuja. Palveluväylästä ei siis ole tarkoitus päästä suoraan TUVE-palveluja hyödyntäviin järjestelmiin, vaan tiedonsiirto kulkee mainitun integraatioratkaisun kautta johon tällöin voidaan rakentaa yksi kunnon ratkaisu eikä tarvitse toteuttaa erillisiä ratkaisuja joka palvelulle erikseen. Turvallisuusverkkolain mukaisten toimijoiden keskinäinen tiedonsiirto tullee todennäköisesti tapahtumaan ilman ehdotetun lain tukipalveluja, joita ei ole tarkoitettu korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimusten täyttymistä edellyttävään tiedonsiirtoon. VM katsoo, ettei sisäministeriön huomautus anna aihetta muuttaa lakiehdotusta Tukipalvelujen käyttövelvollisuuden suhde SOTE-palveluihin (5 ) Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) on lausunnossaan todennut, ettei lakiesitys tuo merkittävää lisäarvoa sosiaali- ja terveydenhuollon (SOTE) palvelujärjestelmälle. Palveluväylää vastaava toiminnallisuus on jo olemassa ja sitä on käytetty useita vuosia. Kaikki terveydenhuollon toimijat ovat liittyneet Kanta-väylään ja käyttävät sitä toiminnassaan. Palveluväylä voidaan ottaa käyttöön, kunhan se ensin on osoittautunut toimivaksi. Lisäksi STM on todennut, että lakiesitys on tarkoitettu julkishallinnon toimijoille. Sosiaali- ja terveydenhuollossa suuri osa palveluiden tuottajista on yksityisiä ja näiden määrä saattaa SOTE-

10 10 (36) uudistuksen myötä kasvaa entisestään. Yksityisille toimijoille esitetään mahdollisuutta käyttää tukipalveluja, mutta ei velvollisuutta. Tämän takia SOTE-erillislaki tarjoaa edelleen paremmat mahdollisuudet ohjata SOTE-kentän toimintaa. Erityisenä ongelmana on STM:n mukaan Kansaneläkelaitoksen (KELA) rooli. Lakiesitys ei STM:n näkemyksen mukaan koske KELA:a, joka kuitenkin on sosiaali- ja terveydenhuollossa keskeinen toimija ja kansallisten tietojärjestelmien ylläpitäjä. Tästä seuraa käytännössä ristiriita ja STM:n mukaan KELA:n olisi myös noudatettava ehdotettua lakia. Kuntaliitto on lausunnossaan todennut, ettei lakitekstin perusteella voi tehdä sellaista johtopäätöstä, että palveluväylä olisi käytännössä lähtökohtaisesti ainoa mahdollisuus yksityisen sektorin toimijalle huolehtia tiedonsiirron rajapinnasta julkishallinnon kanssa. Vantaan kaupungin lausunnossa on todettu, että arkkitehtuurimenetelmän avulla esim. pyritään estämään päällekkäiset järjestelmäpalvelut. Erityisen tärkeänä tältä osin näemme tarpeen sosiaali- ja terveydenhuoltoa varten suunniteltujen sähköisen asioinnin tukipalveluiden koordinoinnin ja hyödyntämisen kansallisen palveluarkkitehtuurin mukaisissa palveluissa. On totta, että SOTE-erityislainsäädäntö koskien KanTA-palveluja ja asiakastietojen käsittelylle asetettuja vaatimuksia (mukaan lukien tietojärjestelmävaatimukset) johtaa siihen, ettei SOTEsektorilla saada palveluväylän käytöstä täyttä lisäarvoa lyhyellä aikavälillä. Tulevaisuudessa tulee kuitenkin SOTE-ratkaisuja ja -sääntelyä mietittäessä ottaa huomioon yhteiset tukipalvelut ja pyrkiä laajentamaan niiden käyttöä. Lisäksi voidaan todeta, että myös STM:n alan palveluissa saadaan lisäarvoa kaikista muista tukipalveluista, kuten esimerkiksi tunnistuspalvelusta ja asiointivaltuuspalvelusta sekä viestinvälityspalvelusta. Palveluväyläkin tuottaa lisäarvoa siinä mielessä, että tiedonsiirtotapa SOTE-toimijoilta muihin kuin KanTA-palvelujen piirissä oleviin tietojärjestelmiin yhtenäistyy. Käytännössä yksityiset toimijat tulevat palveluväylän käyttäjiksi sen myötä, että julkishallinnon toimijat ryhtyvät käyttövelvoitteen tai oikeuden nojalla tarjoamaan tietojaan ja palvelujaan palveluväylän avulla, jolloin liittyminen palveluväylään on yksityiselle toimijalle edellytys julkishallinnon kanssa asioinnille. KELA:lla on 5 :n 2 momentin nojalla oikeus käyttää kaikkia tukipalveluja ja se on osoittanut kiinnostusta palvelujen käyttöä kohtaan. VM katsoo, etteivät STM:n, Kuntaliiton ja Vantaan kaupungin huomautukset anna aihetta muuttaa lakiehdotusta Palvelutietovarannon ja palvelunäkymän käyttö (6 ) Kuntaliiton lausunnon mukaan palvelutietovarannon käyttövelvoitteen yhteydessä käytetty Järjestämisvastuu-käsite ei välttämättä ihan yksiselitteisesti ja kaikille samansisältöisesti kerro, minkä organisaation vastuulla kuntapuolen palvelujen kuvaaminen on. Verohallinto on lausunnossaan todennut, että palvelunäkymän käyttövelvoite on tulkinnanvarainen ja voi johtaa päällekkäisiin palveluihin, jotka lisäävät tarpeettomasti käyttäjäorganisaatioiden kustannuksia ja aiheuttavat hämmennystä asiakkaille. Tarkoituksenmukaista ei ole tuottaa esim. verotusta koskevia tietoja Verohallinnon asiointipalvelun lisäksi myös palvelunäkymään, vaan ohjata asiakas palvelunäkymästä käyttämään Verohallinnon asiointipalvelua. Verohallinto on kuitenkin pitänyt perusteltuna, että palvelunäkymään tuotetaan luonnollista henkilöä ja oikeushenkilöä koskevat perustiedot jotka sisältyvät niin sanottuihin perusrekistereihin sekä eri käyttäjäorganisaatioilla olevat, näitä tietoja vastaavat tiedot, kuten esimerkiksi veropostiosoitteet ja pankkiyhteystiedot. Verohallinto on ehdottanut, että esityksen 6 :ää tarkennettaisiin siten, että se koskisi rekistereihinsä merkittyjä luonnollista henkilöä tai organisaatiota koskevia perustietoja. Perustiedoilla tarkoitettaisiin niin sanottujen perusrekisteritietojen lisäksi käyttäjäorganisaatioissa olevia vastaavia tietoja kuten postiosoite ja pankkiyhteystietoja.

11 11 (36) Kuntaliitto on lausunnossaan todennut, että palvelunäkymän käyttövelvoitteen käytännön merkitystä tulisi selkeyttää. Tampereen kaupunki on lausunnossaan todennut, että palvelunäkymissä käyttäjälle näytettävät tiedot tulisi aina tuottaa ensisijaisesti kansallisista rekistereistä, joihin kunnilla on velvollisuus tai mahdollisuus tuottaa tietoa. Esim. terveydenhuollon tiedot Kanta-palveluista ja opiskeluun liittyvät tiedot todennetun osaamisen rekisteristä. Tampereen kaupungilla henkilötietoja käsitellään noin 80 eri järjestelmässä. Jos jokaiseen järjestelmään joudutaan tekemään muutoksia, jotta rekistereissä oleva tieto voidaan näyttää käyttäjälle, on kustannus todella suuri. Avattaville rekisteritiedoille tulisi määrittää yhteinen esim. palvelukohtainen tietomalli, tämä mahdollistaisi kustannustehokkaamman kehittämisen etenkin kuntasektorilla jossa järjestelmien kirjo on laaja. Tässä ohjaavalla ministeriöllä voisi olla rooli tietoarkkitehtuurin suunnittelussa. Palvelutietovarannon käyttövelvoitteen kohdentumisen ei pitäisi olla erityisiä tulkinnan varaista, koska se koskee sitä toimijaa, jolla on vastuu palvelusta. Ehdotetussa laissa ei ole tarkoituksenmukaista pyrkiä täsmentämään järjestämisvastuun käsitettä, vaan palvelun järjestämiseen liittyvien vastuiden mahdollinen epäselvyys on ratkaista palveluja järjestävien ja tuottavien tahojen toimesta. Keskeistä palvelutietovarannon käyttäjien näkökulmasta on, että se sisältää mahdollisimman kattavasti tiedot eri palveluista. Kunnan järjestämisvastuulla olevien palvelujen kuvaaminen on aina lopulta kunnan vastuulla, mutta se voi esim. ostopalvelusopimuksessa edellyttää yksityistä palveluntarjoajaa kuvaamaan ja ylläpitämään palvelukuvausta. Palvelunäkymään tuodaan palvelutietovarannosta vain Verohallinnon palveluiden metatiedot eli palvelun kuvaus ja sen kanavatiedot. Sen jälkeen käyttäjä ohjataan asioimaan (juuri kuten Verohallinto näkeekin tarkoituksenmukaiseksi) Verohallinnon asiointipalveluun valitsemaansa, ensisijaisesti sähköisenä tarjottuun kanavaan. Palvelunäkymän tunnistautuneelle käyttäjälle tämän pyynnöstä näkyviin tuomat omat tiedot haetaan aina reaaliaikaisesti palveluväylän kautta palveluntuottajan omasta rekisteristä. Tällöin ei ole vaaraa siitä, että tietoja ylläpidettäisiin tai käsiteltäisiin kahdessa paikassa tai että ne näkyisivät erilaisina eri palveluissa. Palvelunäkymät on vain koottu näkymä käyttäjään tai hänen edustamaansa organisaatioon liittyvistä tiedoista. Käyttäjän kannalta tietojen rajaaminen vain perusrekisteritietojen tuomiseen ei ole perusteltua. Käyttäjällä on tarpeita saada kootusti näkyviin omia tai edustamansa organisaation asiakkuustietoja, jotka ovat hajallaan eri viranomaisten järjestelmissä ja joita usein ei ole edes mahdollista tarkastella sähköisesti. Omien tietojen näkyville tarjoamisen merkitys korostuu myös henkilöiden omaan tietoon (my data) perustuvien kokeilujen toteuttamisessa. jotka ovat osa hallitusohjelman digitaalisen liiketoimintaympäristön rakentamisen tavoitetta.. Perusrekisteritietoja laajempi omien tietojen tarjoaminen edistää myös hallinnon avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Ensisijaisesti rekisteritiedot onkin tarkoitus tuoda palvelunäkymiin rekistereistä, esim. tietojen tuomista Kannasta tai todennetun osaamisen rekisteristä on jo suunniteltu. Lisäksi palvelukohtaisen tietomallin rakentaminen esim. kirjaston asiakkuustietojen osalta on myös jo käynnissä. Omien rekisteritietojen tietoarkkitehtuuria tarkennetaan vielä Kansallisen palveluarkkitehtuuriohjelman aikana. Palvelunäkymissä esitettävän tiedon osalta ohjeistusta tullaan tarkentamaan lain toimeenpanoohjeissa, joissa mallinnetaan esitettävä tietosisältö esimerkein. Palvelunäkymällä halutaan tarjota kansalaiselle ja yritykselle yhden luukun näkymä häntä koskevaan asiakkuustietoon, joka voi olla niin viranomaisen kuin yksityisen toimijan rekistereissä. Tietosisällön tarkoitus on mahdollistaa uudentyyppisten asiakaslähtöisten palvelujen rakentaminen kansalaisten ja yritysten käyttöön. Palvelunäkymiin on määrä koota sellaisia kansalaisia ja yrityksiä koskevia tietoja, jotka ovat loppukäyttäjilleen hyödyllisiä, kiinnostavia ja mahdollistavat uusien palvelujen tuottamisen. Palvelutietovarannolle on kehitetty yhteentoimivuuden varmistamiseksi oma tietomalli, joka noudattaa EU:n CPSV (Core Public Service Vocabulary) tietomallia. Hyödynnettävä tietomalli mahdollistaa yhteentoimivuuden eri maiden kansallisten toteutusten välillä. Palvelunäkymissä ja pal-

12 12 (36) velutietovarannossa hyödynnetään myös sanasto- ja ontologiapalvelu FINTOa käsitteiden ja ontologioiden osalta. VM katsoo, etteivät Kuntaliiton, Verohallinnon ja Tampereen kaupungin huomautukset anna aihetta muuttaa lakiehdotusta Tukipalvelujen käyttövelvollisuudesta päättäminen (7 ) Voutilainen on lausunnossaan todennut, ettei pykälän perusteluista käy ilmi, miksi VM:lle on varattu ns. otto-oikeus päätöksenteossa. VM katsoo, että syy käy riittävästi ilmi itse säännöksestä eli ministeriölle on haluttu varata ottooikeus sen tehtävänä olevan tietohallinnon ohjauksen tai laissa säädetyn strategisen ohjauksen kannalta periaatteellisesti merkittävissä kysymyksissä. VM katsoo, ettei Voutilaisen huomautus anna aihetta muuttaa lakiehdotusta. Sen sijaan, VM esittää omana huomautuksenaan, että laissa olisi mahdollisesti syytä harkita menettelyä niihin tilanteisiin, joissa on epäselvyyttä käyttäjäorganisaation oikeudesta käyttää tukipalvelua. Epäselvyyttä oikeudesta voisi ilmetä lähinnä tilanteessa, jossa on tulkinnanvaraista, onko käyttäjäorganisaatio puhtaasti yksityinen toimija, vai lain 5 :n 3 momentissa tarkoitettu julkista tehtävää hoitava taho. Mahdollisesti tulkinnanvaraa voi myös olla sen suhteen, onko organisaatio katsottava lain 5 :n 2 momentin vai 3 momentin mukaiseksi toimijaksi. Kyseistä päätöksentekoa voisi harkita lisättäväksi ehdotetun lain 5 :n 3 momentin loppuun, jolloin 5 :n 3 momentin viimeinen virke kuuluisi esimerkiksi seuraavasti: Lakiin perustuvan sopimuksen nojalla tai muulla kuin 2 momentissa tarkoitetulla perusteella julkista tehtävää hoitavat saavat käyttää tässä tehtävässään muita tukipalveluja paitsi tunnistuspalveluja ja verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelua sekä viestinvälityspalvelua. Näiden tarjoamisesta tässä momentissa tarkoitetuille päättää kyseistä tukipalvelua tuottava palvelutuottaja, joka tarvittaessa päättäisi myös siitä, onko käyttäjäorganisaatio tässä momentissa tai 2 momentissa tarkoitettu organisaatio Yksityisten käyttöoikeus, valtiontuki, kilpailuneutraliteetti ja KKV:n toimivalta (8 ) FiCom ry:n lausunnon mukaan siltä osin, kun tukipalveluja (palvelutietovaranto ja palvelunäkymä sekä asiointivaltuuspalvelu) on tarkoitus tarjota myös yksityisten yritysten käytettäviksi, VRK:n tuottamat palvelut vaikuttavat negatiivisesti yksityisten yritysten jo tarjoamiin vastaaviin sähköisiin palveluihin ja ehkäisevät kaupallista palvelukehitystä. Esityksestä ei FiCom ry:n mukaan myöskään käy ilmi, miten lakiehdotusta on tarkoitus soveltaa jo käytössä olevien yksityisen ja julkisen sektorin välisissä viestintäkäytännöissä, kuten sähköisten laskujen toimittamisen osalta. EK on lausunnossaan todennut, että keskeistä ei tulisi olla pyrkiä luomaan b-to-b tai b-to-c markkinapaikkaa tai palvelu-katalogia, sillä kilpailua erilaisista digitaalisista palvelualustoista käydään myös globaalissa mittakaavassa yksityisten yritysten toimesta. Palkansaajajärjestö Pardia ry (Pardia ry) on lausunnossaan todennut, että tukipalvelujen tarjoaminen yksityisille maksutta ei välttämättä ole perusteltua. Viestinnän Keskusliitto ry on lausunnossaan ehdottanut, että eduskunta velvoittaa hallituksen seuraamaan lain soveltamista erityisesti kilpailuneutraliteetin toteutumisen osalta. Professori Tomi Voutilaisen lausunnossa todetaan, että esityksestä ei ilmene, onko Suomi konsultoinut asiassa komissiota selvittääkseen, liittyykö tukipalveluiden järjestämiseen sellaisia elementtejä, että tukipalvelujen järjestäminen voitaisiin katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan vastaiseksi. Jos sääntelyyn sisältyy tällaisia riskejä, tulisi ne selvittää ennalta. Toisaalta Suomi ei voi

13 13 (36) tieten tahtoa säätää säännöksiä, jotka ovat SEUT-sopimuksen säännösten vastaisia. Valtiontuet on pääsääntöisesti notifioitava ennakkoon eikä jälkikäteen komissiossa. Lisäksi Voutilainen toteaa että kuntien tukipalvelujen käyttöönottoihin myönnettävät valtioavustukset voivat muodostua valtiontueksi, jos ne kanavoidaan kuntien kautta IT-palveluita tuottaville yrityksille. Aiemmin vastaavissa järjestelyissä on nostettu esiin valtionavustuksen käyttöön liittyen valtiontukikysymykset käyttöönoton tuen yhteydessä (ks.esimerkiksi VTV:n tarkastuskertomus 1/2012, s ja ). Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) on lausunnossaan todennut, että hallituksen esityksessä ei tältä ole suoranaisesti suljettu pois Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) toimivaltuuksia. Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan kansallista palveluarkkitehtuuria on kuitenkin lähtökohtaisesti arvioitava yleisen edun mukaisena tehtävänä ja suoraan lain-säädännöstä seuraavana rakenteena, johon ei sovelleta kilpailulain mukaista kilpailuneutraliteettisääntelyä. TEM pitäisi tältä osin parempana, että kansallisen kilpailuviranomaisen alaltaan yleistä toimivaltaa ei pyrittäisi rajoittamaan tai sulkemaan pois yleisperustelujen tasolle kirjatuilla ja vailla kilpailupoliittista perustelua olevilla lausumilla. TEM:n lausunnon mukaan EU:n valtiontukivalvonnan pääsääntö (SEUT 108 artiklan 3 kohta) on, että valtiontuen tunnusmerkit täyttävät tukijärjestelyt tulee ilmoittaa ennakkoon Euroopan komissiolle. Tukea ei saa laittaa täytäntöön ilman komission hyväksyntää. Valtiontukisäännöissä on myös määritelty lukuisia poikkeuksia tuille, joista ei tarvita komission ennakkohyväksyntää. Näiden tukien kohdalla jäsenvaltion viranomaisten tulee kuitenkin pää-sääntöisesti noudattaa sovellettavassa EU-säännöstössä tarkemmin määrättyjä kriteerejä ja menettelyjä tukea ja sitä koskevaa lainsäädäntöä täytäntöönpantaessa. TEM on koordinointi- ja ohjausvastuunsa osana vakiintuneesti suositellut menettelyä, jossa EU:n komission yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat valtiontukimenettelyjen laillisuuskysymykset varmistetaan etukäteen. Kansallisen kilpailuneutraliteetin ja kilpailun edistämisen näkökulmasta ministeriö pitää sinänsä myönteisenä järjestelyä, jossa kansallisen palveluarkkitehtuurin vaikutuksia kilpailuun seurataan. Ministeriö pitäisi kuitenkin parempana, että kansallisen palveluarkkitehtuurin kilpailuvaikutuksia arvioitaisiin jo ennen toiminnan vakiintumista, lähtökohtaisesti toiminnan käynnistymisestä lähtien. KKV on todennut lausunnossaan, että vaikuttaa siltä, ettei KKV:n toimivaltaa puuttua kilpailulain 30 a :n nojalla mahdollisiin kilpailuneutraliteettiongelmiin ole suoranaisesti suljettu ehdotetussa laissa pois. Lisäksi KKV on todennut, että vaikka tukipalveluja arvioitaisiin lähtökohtaisesti kilpailulain 30 b :n mukaisesti välittömästi lainsäädännöstä seuraavana menettelynä tai rakenteena sekä yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisena, minkä tahansa tukipalvelujen tarjoamiseen liittyvän menettelyn tai rakenteen ei kuitenkaan voida katsoa kuuluvan kilpailulain 30 b :n soveltamisalaan. KKV:n lausunnon mukaan esityksessä tulisi todeta KKV:n toimivalta puuttua toimintaan 30 a :n nojalla, jos 30 b :n mukaisia soveltamisedellytyksiä ei tosiasiallisesti ole olemassa. Ehdotetun laissa tarkoitettujen yhteisten sähköisen asioinnin tukipalvelujen keskeisenä tavoitteena on yksinkertaistaa ja helpottaa turvallista hallinnossa asiointia. Lisäksi palveluilla edistetään julkisen hallinnon avoimuutta sekä parannetaan julkisen hallinnon palvelujen laatua. Palveluilla myös parannetaan tietojen yhteiskäyttöä ja tietojärjestelmien yhteentoimivuutta julkisessa hallinnossa sekä edistetään yritysten mahdollisuuksia hyödyntää julkisen hallinnon tietovarantoja ja palveluja. Yhteisiä sähköisen asioinnin tukipalveluja voidaan hyödyntää viranomaisen tai muun käyttäjäorganisaation asiointipalvelun toteuttamisen tukena. Lisäksi palveluja voidaan hyödyntää käyttäjäorganisaation muun tehtävän tai palvelun hoitamisen tukena. Ehdotetun lain mukaisella palvelukokonaisuudella pyritään siis ennen muuta parantamaan julkisten palvelujen saatavuutta ja saavuttamaan muita ehdotetun lain 1 :ssä mainittuja tarkoituksia. Tämän ohella ehdotetun lain mukaisen toimintamallin tavoitteena on myös uusien liiketoimintamahdollisuuksien tuottaminen yksityiselle sektorille. Muun muassa eräiden yleistä etua palvelevien tukipalvelujen tarjoamisella myös yksityisille toimijoille pyritään tähän. Tämä mahdollisuus syntyy kuitenkin ikään kuin toissijaisena lain 1 :n kirjattujen tavoitteiden kannalta siten, että julkisen hallinnon muuttuvat toimintamallit mahdollistavat uudella tavalla myös yksityisen sektorin lii-