Suurelle valiokunnalle

Transkriptio

1 HALLINTOVALIOKUNNAN 20/1997 vp LAUSUNTO Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta neuvoston säädökseksi yleissopimuksesta, jolla perustetaan Eurodac-järjestelmä ( turvapaikanhakijoiden sormenjälkijärjestelmä) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 19 päivänä marraskuuta 1997 pitämässään kokouksessa päättänyt lähettää hallintovaliokunnalle tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten sisäasiainministeriön päivätyn kirjeen asiassa U 11/1997 vp ehdotuksesta neuvoston säädökseksi yleissopimuksesta,jolla perustetaan Eurodac-järjestelmä (turva paikanhakijoiden sormen jälkijärjestelmä ). Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - tietohallintopäällikkö Aulis Gerlander, sisäasiainministeriö. Aiemmat käsittelyvaiheet Hallintovaliokunta on antanut asiassa U 1 1/1997 vp suurelle valiokunnalle aiemmin lausunnon (Ha VL 10/1997 vp) sekä asiallisesti samassa asiassa (E 76/1996 vp) kaksi lausuntoa (Ha VL 4/1996 vp ja Ha VL 8/1996 vp ). VALTIONEUVOSTON SELVITYS Yleissopimuksen tavoitteena on jäsenvaltioiden turvapaikkapolitiikan yhtenäistäminen sekä vapaan liikkuvuuden turvaaminen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisesti siten, että turvapaikanhakija ei joudu tarpeettoman kauan olemaan epätietoinen turvapaikkahakemuksen käsittelyn lopputuloksesta. Lisäksi pyritään takaamaan jokaiselle turvapaikanhakijalle, että jokin jäsenvaltio käsittelee hänen hakemuksensa, ja välttämään turvapaikanhakijoiden lähettämistä jäsenvaltiosta toiseen. U 11/1997vp Yleissopimuksella perustetaan Eurodac-tietojärjestelmä. Järjestelmän tarkoituksena on osaltaan auttaa ratkaisemaan, mikä valtio on Dublinin yleissopimuksen nojalla vastuussa johonkin jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Yleissopimus sisältää määräyksiä muun muassa järjestelmään sisällytettävistä turvapaikanhakijoiden sormenjäljistä ja muista tiedoista, näiden tietojen käytöstä ja luovutuksesta, asianosaisen henkilön oikeudesta tarkistaa järjestelmässä olevat itseään koskevat tiedot, tieto

2 suojasta, kustannusten jaosta sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle annettavasta toimivallasta. Hallintovaliokunta on todennut lausunnossaan 10/1997 vp, että on tarpeen saada lisäselvitystä sopimusjärjestelyn vaikutuksista kansalliseen lainsäädäntöön. Valtioneuvoston selvitys liittyy keskeisesti tähän kysymykseen. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Yleistä Eurodac-yleissopimusluonnoksen mukaan jäsenvaltiot perustavat Eurodac-järjestelmän, jonka tarkoituksena on auttaa ratkaisemaan, mikä jäsenvaltio on Dublinin yleissopimuksen mukaisesti vastuussa johonkin valtioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Järjestelmä käyttää tietokonepohjaista keskustietokantaa, johon turvapaikanhakijoiden sormenjäljet tallennetaan ja jossa ne säilytetään edellä mainitun tarkoituksen edellyttämää vertailua varten. Tavoitteena on ollut, että yleissopimus olisi ollut valmiina vuoden 1997 loppuun mennessä, mutta tässä tavoitteessa ei ole kuitenkaan onnistuttu. Yleissopimuksen käsittely on kesken Eurodac-työryhmässä ja työryhmä jatkaa saadun selvityksen mukaan käsittelyä Ison-Britannian puheenjohtajuuskaudella. Valiokunta puuttuu tässä lausunnossa lähinnä lainsäädännön alaan kuuluviin kysymyksiin, vaikka valiokunnalle on selostettu asiantuntijakuulemisessa myös muita sopimusjärjestelyyn liittyviä kysymyksiä. Valiokunnalla on ollut käytettävissä asiakirjaluonnos 11079/97 LIMITE ASIM päivältä lokakuuta artikla Eurodac-keskus on tarkoitus perustaa siihen jäsenvaltioon, joka on nimetty vastaamaan turvapaikanhakijoiden sormenjäljet sisältävän keskustietokannan hoitamisesta kaikkien jäsenvaltioiden puolesta. Keskukseen tulee sormenjälkien tunnistamiseen tarkoitettu tietokonejärjestelmä. Päätöstä siitä, mikäjäsenvaltio vastaa Eurodac-keskuksen hoitamisesta, ei ole vielä tehty. Suomen mahdollinen valinta Eurodac-keskuksen hoitajaksi saattaisi aiheuttaa muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. 4 artikla Jäsenvaltiot ottavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti viipymättä kaikkien vähintään 14- vuotiaiden turvapaikanhakijoiden sormenjäljet ja toimittavat sormenjäljet sekä 5 artiklan 1 kohdan 1-6 alakohdassa mainitut tiedot viipymättä Eurodac-keskukselle. Artiklan 5 kohdassa 1 mainittuja tietoja ovat alkuperäinen jäsenvaltio, paikka, jossa turvapaikkahakemus on esitetty, sekä hakemuksen päivämäärä, turvapaikanhakijan sukupuoli, sormenjäljet ottaneen jäsenvaltion käyttämä viitenumero, päivä, jona sormenjäljet on otettu, sekä päivä, jona tiedot on siirretty keskukseen. Keskus toimittaa viipymättä vertailun tulokset sormenjäljet toimittaneelle jäsenvaltiolle. Tämä jäsenvaltio tekee lopullisen tunnistuksen. Ulkomaalaislain (378/1991) 53 a :n mukaan poliisimies ja passintarkastaja saa ottaa ulkomaalaisesta, joka on hakenut turvapaikkaa, tunnistamista ja rekisteröintiä varten sormenjäljet, valokuvan sekä muut henkilötuntomerkit. Edellä mainitut tuntomerkit saadaan siis ottaa myös alle 14-vuotiailta turvapaikanhakijoilta. Henkilötuntomerkit tallennetaan poliisin ylläpitämään ulkomaalaisten tunnistamisrekisteriin, josta säädetään poliisin henkilörekistereistä annetun asetuksen (1116/1995) 3 :n 6 kohdassa. Poliisin henkilörekistereistä annetun lain (509/1995) 20 :ssä säädetään poliisin oikeudesta luovuttaa henkilörekisteriensä tietoja ulkomaille. Ehdotetun 4 ar- 2

3 HaVL vp- U 11/1997 vp tiklan johdosta olisi poliisin henkilörekistereistä annetun lain 20 :ää täsmennettävä siten, että poliisille annettaisiin oikeus luovuttaa turvapaikanhakijoiden sormenjälkiä ja muita yleissopimusluonnoksen 5 artiklan l kohdassa mainittuja tietoja Eurodacin keskusyksikköön ja edelleen toisille jäsenvaltioille. Poliisin oikeudesta saada tietoja Eurodac-järjestelmästä olisi otettava säännös poliisin henkilörekistereistä annettuun lakiin. Suomessa sormenjäljet otetaan tarvittaessa vastoin asianomaisen henkilön tahtoa. Valiokunta katsoo, että turvapaikkamenettelyn väärinkäyttämisen estämiseksi tulisi kaikissa jäsenvaltioissa voida ottaa sormenjäljet vastaavalla tavalla. ei ole tässä yhteydessä muuta huomauttamista 6 artikla Artiklan mukaan turvapaikanhakijan sormenjälkiä säilytetään järjestelmän keskustietokannassa l 0 vuoden ajan sormenjälkien viimeisimmästä ottamisajankohdasta lukien. Määräajan päätyttyä tiedot poistetaan keskustietokannasta. Jos kuitenkin turvapaikanhakija saa jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden ennen edellä mainitun määräajan päättymistä, on häntä koskevat tiedot poistettava keskustietokannasta välittömästi. Eräät jäsenvaltiot ovat myös halunneet artiklaan säännöksen siitä, ettäjos turvapaikanhakija saa pakolaisaseman jossakin jäsenvaltiossa ennen edellä mainitun määräajan päättymistä, on myös häntä koskevat tiedot poistettava keskustietokannasta. Ulkomaalaislain 53 a :n mukaan ulkomaalaista koskevat henkilötuntomerkit on poistettava poliisin ylläpitämästä ulkomaalaisten tunnistamisrekisteristä, kun ulkomaalainen, jota tiedot koskevat, on saanut Suomen kansalaisuuden. Poliisin henkilörekistereistä annetun asetuksen 7 :n 3 kohdassa säädetään, että tiedot poistetaan ulkomaalaisten tunnistamisrekisteristä l 0 vuoden kuluttua rekisteröinnistä tai l vuoden kuluttua siitä, kun rekisteröity on saanut Suomen kansalaisuuden. Yleissopimuksessa säädetään tietojen poistamisesta jäsenvaltioiden yhteisestä Eurodac-keskuksessa sijaitsevasta keskustietokannasta. Kansallisia rekistereitä koskevat kansalliset säännökset, joten artikla ei vaikuta kansalliseen lainsäädäntöön. Jos Eurodaciin toimitettaviaja sieltä saatavia tietoja varten päätettäisiin perustaa uusi kansallinen rekisteri, olisi sen tietosisällöstä, käyttötarkoituksesta ja tietojen poistamisesta säädettävä kansallisessa lainsäädännössä. 9 artikla Kukin jäsenvaltio nimeää ne viranomaiset, joilla on pääsy keskustietokantaan tallennettuihin tietoihin, ja toimittaa Euroopan unionin neuvoston pääsihteerille, joka on yleissopimuksen tallettaja, luettelon kyseisistä viranomaisista. Nimetyillä kansallisilla viranomaisilla on pääsy ainoastaan oman valtionsa Eurodac-keskukselle toimittamiin tietoihin. Ulkomaalaislain 32 :n mukaan turvapaikkahakemus jätetään poliisille tai passintarkastajalle. Lain 53 a :n mukaan poliisimies tai passintarkastaja saa ottaa ulkomaalaisesta, joka on hakenut turvapaikkaa, tunnistamista ja rekisteröintiä varten sormenjäljet, valokuvan sekä muut henkilötuntomerkit. Henkilötuntomerkit tallennetaan poliisin ylläpitämään ulkomaalaisten tunnistamisrekisteriin. Suomessa yleissopimuksen 9 artiklassa tarkoitettu viranomainen olisi poliisi. 11 artikla Artiklan 2 kohdan mukaan kussakin jäsenvaltiossa kuka tahansa voi kyseisen valtion lakien, määräysten ja menettelyjen mukaisesti käyttää oikeutta tutustua itseään koskeviin tietoihin, jotka on talletettu Eurodacin tietokantaan. Jos henkilö väittää tietoja epätarkoiksi tai niiden tallentamista keskustietokantaan lainvastaiseksi, hän voi pyytää artiklan 3 kohdan mukaan, 3

4 Ha VL 20/1997 vp - U 11/1997 vp että virheelliset tiedot oikaistaan tai että laittomasti tallennetut tiedot poistetaan. Oikaisu- ja poistamismenettelyt tapahtuvat tiedon toimittaneenjäsenvaltion lakien, määräysten ja menettelyjen mukaisesti. Artiklan 9 kohdan mukaan käyttääkseen 2 ja 3 kohdan mukaisia oikeuksia kuka tahansa voi kussakinjäsenvaltiossa nostaa kanteen tai tarvittaessa tehdä valituksen kyseisen valtion toimivaitaisille viranomaisille tai tuomioistuimessa häntä itseään koskevista, keskustietokantaan tallennetuista tiedoista kyseisen valtion lakien, määräysten ja menettelyjen mukaisesti. Jäsenvaltiot sitoutuvat keskinäisesti tunnustamaan ja panemaan täytäntöön tuomioistuinten tai muiden toimivaltaisten viranomaisten lopulliset päätökset. Henkilörekisterilain 35 :n mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn hakemuksesta antaa rekisterinpitäjälle määräyksen rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamisesta ja rekisterissä olevan virheen oikaisusta. Edelleen tietosuojalautakunta voi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta velvoittaa määräajassa oikaisemaan sen, mitä oikeudettomasti on tehty tai laiminlyöty. Rekisteröity voi saattaa hakemuksella tietosuojalautakunnan käsiteltäväksi tarkastusoikeuden toteuttamista tai virheen oikaisua koskevan asian, jos tietosuojavaltuutettu on päättänyt olla antamatta rekisterinpitäjälle määräystä taikka on kieltäytynyt saattamasta asiaa tietosuojalautakunnan käsiteltäväksi. Lain 38 :ssä säädetään, koska tietosuojalautakunnan päätöksestä saa valittamalla hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Suomessa rekisteröity ei siis voi heti suoraan tehdä valitusta tuomioistuimelle häntä itseään koskevista rekisteriin tallennetuista tiedoista. Yleissopimuksessa kuitenkin todetaan, että rekisteröity voi käyttää oikeuksiaan missä tahansa jäsenvaltiossa tämän jäsenvaltion lakien, määräysten ja menettelyn mukaisesti. Valiokunta katsoo, että yleissopimuksen ll artiklan 9 kohta on epäselvä. Kyseisestä kohdasta ei esimerkiksi ilmene, millaisista tuomioistuimen tai muiden toimivaltaisten viranomaisten päätöksistä on kysymys. Useilla jäsenvaltioilla Suomen lisäksi on varauma artiklan tähän kohtaan ja neuvottelut siitä jatkuvat vielä. Asiassa on tarpeen saada lisäselvitystä. ei ole tässä yhteydessä muuta huomauttamista 12 artikla Kukin jäsenvaltio nimeää yhden tai useamman, henkilötietojen suojaamisesta kyseisessä jäsenvaltiossa vastaavan kansallisen valvontaviranomaisen, jonka tehtävänä on riippumattomasti ja oman kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti valvoa jäsenvaltiossa yleissopimuksessa säädettyjen henkilötietojen käsittelyä ja niiden välittämistä Eurodac-keskukselle sekä tutkia, rikkooko tämä sen henkilön oikeuksia, jota tiedot koskevat. Suomessa tietosuojavaltuutettu nimettäneen kyseiseksi viranomaiseksi. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota tietosuojavaltuutetun viraston voimavarojen riittävyyteen tehtävien lisääntyessä. 15 artikla Artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta ratkaista yleissopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevat jäsenvaltioiden väliset riidat, jos riitaa ei ole voitu sopia neuvostossa kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun neuvostonjäsen on saattanut asian neuvoston käsiteltäväksi. Artiklan sanamuodon mukaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella olisi automaattisesti oikeus ratkaista yleissopimuksen soveltamista tai tulkintaa koskevat jäsenvaltioiden väliset riidat, jos asiasta ei päästä sopimukseen neuvostossa. Suomella on vielä varauma artiklaan, koska artiklan uusi sanamuoto laajentaa EY -tuomioistuimen toimivaltaa aiemmasta. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan Suomi suhtautuu myönteisesti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan jäsenvaltioiden välisissä kiistoissa koskien yleissopimuksen soveltamista tai tulkintaa. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan Suomi voisi näin ollen poistaa varaumansa artiklaan. 4

5 Suomi on hyväksynyt jäsenvaltioiden välisten riitojen ratkaisun EY:n tuomioistuimessa muun muassa Europol-yleissopimuksen yhteydessä annetulla julistuksella. Eduskunnan lakivaliokunta on lausunnossaan vp todennut, että Suomi on perinteisesti kannattanut oikeudellista ratkaisua kansainvälisissä kiistoissa. Lakivaliokunta ei ole lausunnossaan nähnyt tarvetta poiketa tästä lähtökohdasta keskusteltaessa EY -tuomioistuimen toimivallasta. Koska jäsenvaltioiden välisten riitaisuuksien ratkaisun osalta Eurodacyleissopimusluonnoksen 15 artikla on Suomen aiemmissa yhteyksissä omaksumien kantojen mukainen, valiokunta katsoo, ettei sillä ole huomauttamista valiokunnalleesitetyn Suomen kannan johdosta. 16 artikla Artikla koskee Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuja yleissopimuksen määräysten tulkinnasta. Sopimusluonnoksen 16 artiklan mukaan "Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisuja tämän yleissopimuksen määräysten tulkinnasta. Euroopan yhteisöjen perustaruissopimuksen 177 artiklan toisen ja kolmannen kohdan määräyksiä sovelletaan." Artiklan viittaus Euroopan yhteisöjen perustaruissopimukseen tarkoittaa käytännössä sitä, että alemmanasteen tuomioistuimella on oikeus pyytää ennakkoratkaisua. Tuomioistuimella, jonka päätöksiin ei saa hakea muutosta, taas on velvollisuus pyytää ennakkoratkaisua. Suomi on Europol-yleissopimuksessa sekä III pilarin yleissopimuksissa hyväksynyt EY-tuomioistuimen toimivallan antaa ennakkoratkaisuja. Eduskunnan lakivaliokunta on edellä mainitussa lausunnossaan todennut EY-tuomioistuimen ennakkoratkaisutoimivallan olevan perusteltua, kun yksityisen kansalaisen oikeussuoja vaarantuu unionin piirissä tehtävän sopimuksen johdosta. Tämä tapahtuu valiokunnan mukaan erityisesti, kun unionin piiriin perustetaan uusia toimielimiä, joiden toimenpiteet kohdistuvat suoraan kansalaisiin eikä kansalainen voi saattaa niitä tutkittavaksi kansallisessa viranomaisessa tai tuomioistuimessa. Valiokunta toteaa, että Eurodac-yleissopimuksen mukaiset toimenpiteet kohdistuvat yksittäisiin turvapaikanhakijoihin, joilla Eurodacyleissopimusluonnoksen 11 artiklan mukaan on tosin oikeus saattaa itseään koskevat Eurodacyleissopimuksen nojalla tallennettuja tietoja koskevat asiat jäsenvaltioiden toimivaltaisten tuomioistuinten tai viranomaisten käsiteltäviksi. Hallintovaliokunta on lähtenyt siitä, ettei EYtuomioistuimelle automaattisesti voida antaa ennakkoratkaisutoimivaltaa III pilarin yleissopimuksissa. Aikaisemmassa lausunnossaan Eurodac-yleissopimuksesta (HaVL 4/1996 vp) valiokunta on todennut, että ongelmia tietosuojan ja oikeusturvan käytännön toteuttamiselle Eurodac-järjestelmässä voi aiheutua siitä, että oikeussuojaa haetaan ja annetaan kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella. EY-tuomioistuimen toimivallan ulottaminen Eurodacyleissopimuksen soveltamisessa syntyneisiin kanteisiin parantaisi koko unionin laajuisesti yksittäistapauksessa rekisteröidyn henkilön mahdollisuuksia saada yksityisyyden ja tietosuojaosa turvattua. Edellä lausutun ja saadun selvityksen perusteella valiokunnalla ei ole erityistä huomauttamista Lausunto Edellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta kunnioittavasti esittää, että valiokunnalla ei ole tässä yhteydessä Eurodac-yleissopimuksesta 4, 6 ja 11 artiklan kohdalla lausutun lisäksi muuta huomautettavaa, ja että valiokunta antaa tarvittaessa asiassa neuvotteluprosessin edetessä uuden lausunnon. 5

6 Helsingissä 11 päivänä joulukuuta 1997 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Matti Väistö /kesk Kaarina Dromberg /kok Ulla Juurola /sd Timo Järvilahti /kesk Reijo Kallio /sd Toimi Kankaanniemi /skl Juha Karpio /kok V aito Koski /sd Pehr Löv lr Hannes Manninen /kesk Tuija Pohjola /sd Iivo Polvi /vas Veijo Puhjo /va-r Aulis Ranta-Muotio /kesk. 6