Yhteenveto lausunnoista

Transkriptio

1 Yhteenveto 1 (17) 605/923/ Yhteenveto lausunnoista Viestintäviraston kannanotto internetyhteyspalvelun nopeuden kohtuullisesta ilmoittamistavasta

2 2 (17) Sisältö 1 Aluksi Saadut lausunnot ja niiden ottaminen huomioon Kansallisen kannanoton tarve Yhteysnopeuksien ilmoittaminen Minimi-, normaali- ja maksiminopeus Mainostettu nopeus Nopeusluokat Nopeuden ilmoittaminen hyötykuorman perusteella Sääntely ei sovellu vain uusmyyntiin. Muutosten toteuttamisaika Sääntelyn teknologianeutraalisuus Peittoaluekartat Teleyrityksen vastuuseen liittyvät asiat Vastuu ei rajoitu pelkästään oman verkon sisälle Virheen määrittelystä Vastuunrajoituksista Vaikutusarvion tekemisestä... 17

3 3 (17) 1 Aluksi Viestintäviraston laatima luonnos internetyhteyspalvelun tiedonsiirtonopeuden ilmoittamistapaa koskevaksi kannanotoksi on ollut lausuntokierroksella Kannanotossa kuvataan, miten Viestintävirasto arvioi internetyhteyspalvelun tiedonsiirtonopeuden ilmoittamistavan kohtuullisuutta teleyritysten kuluttajien kanssa tekemissä sopimuksissa. Kannanotto korvaa Viestintäviraston tiedonsiirtonopeuden vaihteluvälin ilmoittamisesta vuonna 2011 antaman kannanoton. Kannanotto on uudistettu sovellettavaksi tulleen EU:n verkkoneutraliteettia koskevan sääntelyn johdosta (EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkinaasetus 1 ). Kannanotosta lausuivat DNA, Elisa, Sonera, Finnet-liitto ja FiCom. Lausunnoissa tehdyt huomiot käsitellään seuraavassa asiakokonaisuuksittain. 2 Saadut lausunnot ja niiden ottaminen huomioon 2.1 Kansallisen kannanoton tarve Sonera tuo lausunnossaan esille, että se ei lähtökohtaisesti näe tarvetta kansalliselle kannanotolle laajakaistan tiedonsiirtonopeuksien ilmoittamistavasta, koska internetyhteyspalvelun tiedonsiirtonopeuden ilmoittamistavasta säädetään varsin yksityiskohtaisesti EU:n sisämarkkinaasetuksen (EU 2015/2020) 4 artiklassa. Tämä on suoraan sovellettavaa oikeutta kaikissa jäsenvaltioissa. FiCom FiCom toteaa, että Viestintäviraston kannanotto asettaa Suomessa toimivat yritykset heikompaan ja kilpailukyvyltään eriarvoiseen asemaan muissa EU-jäsenmaissa toimiviin yrityksiin nähden, mikä osaltaan on vastoin asetuksen tavoitetta ehkäistä jäsenvaltioiden toimenpiteistä aiheutuvaa sisämarkkinoiden pirstoutumista. Tällaisia epäyhdenmukaisuuksia kannanotossa ovat muun muassa edellä esitetyt minimi- ja normaalinopeusprosentit. Kannanotossa on kyse sääntelystä, joka menee EU-sääntelyä pidemmälle. Näin ollen Viestintäviraston kannanotto ei vastaa hallitusohjelman tavoitetta säädösten ja hallinnollisen taakan keventämisestä sekä kansallisesta lisäsääntelystä pidättäytymisestä. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/2120, annettu 25 päivänä marraskuuta 2015, avointa internetyhteyttä koskevista toimenpiteistä ja yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla annetun direktiivin 2002/22/EY sekä verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella annetun asetuksen (EU) N:o 531/2012 muuttamisesta.

4 4 (17) EU-jäsenmaissa noudatettavan yhtenäisen tulkinta- ja soveltamiskäytännön luomiseksi ja varmistamiseksi Viestintäviraston tulisi toistaiseksi pidättäytyä kansallisesta kannanotosta. Viestintäviraston edellisen kannanoton (2011) aikana ei ollut EU-tasoista sääntelyä ja suuntaviivoja, mutta näitä asioita koskevalle erilliselle kansalliselle kannanotolle ei ole enää tai ainakaan toistaiseksi perusteltua tarvetta. Suomessa on hyvin toimivat, laadukkaat, kattavat ja edulliset laajakaistapalvelumarkkinat. Käyttäjät eivät ole kokeneet ongelmia liittymien saannissa, verkkoon pääsyssä ja hinnoittelussa. Sääntelyllä ja viranomaisohjeistuksella tulisi pyrkiä ensisijaisesti ratkaisemaan mahdollisia ongelmia ja tarvittaessa mahdollistamaan markkinaehtoinen toiminta eli vapaa kilpailu. Kannanotosta ei ilmene, mitä ongelmia sillä pyritään ratkaisemaan tai miten se lisää markkinoiden toimivuutta. Siitä uupuu investointeihin ja innovaatioihin kannustava lähestymistapa. FiCom esittää, että kannanoton jatkovalmistelusta luovutaan toistaiseksi ja odotetaan miten BERECin tulevat suuntaviivat ohjaavat ja yhdenmukaistavat verkkoneutraliteettia EU-tasolla. Kansalliselle lisäsääntelylle ei tässä vaiheessa ja tilanteessa ole osoitettu olevan perusteltua tarvetta. Näin voimakas puuttuminen toimivaan laajakaistamarkkinaan tulisi perustella perusteellisella analytiikalla, jota osoittaisi markkinoiden toimimattomuuden ja käyttäjien suojan tarpeellisuuden. DNA Asetuksen ja Berecin suuntaviivojen tarkoituksena on ollut yhdenmukaistaa sääntelyä ja sen soveltamista. DNA katsoo, että asetuksesta ja suuntaviivoista johtuvat velvoitteet koskien laajakaistan nopeuden ilmoittamistapaa tulee olla yhtenevät kaikille jäsenmaissa toimiville yrityksille. Koska sääntely ja suuntaviivat ovat nyt EU-tasoisia, DNA:n näkemyksen mukaan ei välttämättä enää tarvita erillistä kansallista kannanottoa. Vuonna 2011 annetun kannanoton aikana ei ollut olemassa asiaa koskevaa EU-asetusta eikä sitä koskevia suuntaviivoja, joten kansallinen kannanotto oli silloin perusteltu. Jos kansallinen kannanotto halutaan nyt antaa, tulee kannanoton koskea ainoastaan sellaisia seikkoja, jotka asetuksen mukaan ovat välttämättömiä. Viestintäviraston kannanotto on perusteellinen. Jos kannanotto päätetään antaa, tulisi siitä käydä selkeämmin ilmi, mitkä velvoitteista tulevat EU-tasolta (Berecistä) ja mitä ovat Viestintäviraston kansallisesti kirjaamia velvoitteita? Ovatko esimerkiksi luonnoksen nopeusrajat Viestintäviraston vai Berecin määrittelemiä? Elisa lausuu, että Viestintäviraston tällä hetkellä noudattama yhteysnopeuden ilmoittamista koskeva kannanotto on

5 5 (17) selkeyttänyt yhteysnopeuksien virhearviointia ja Elisan ymmärryksen mukaan yhteysnopeuksissa ei ole olennaista kuluttajien/käyttäjien ongelmaa. Yhteysnopeuksien ilmoittaminen luonnoksessa esitetyillä tavoilla ei Elisan ymmärryksen mukaan lisää kuluttajien ymmärrystä internetpalvelun nopeuksista, vaan monimutkaistaa asiakasviestintää. Finnetin mielestä Viestintäviraston pitäisi supistaa kannanottoaan siten, ettei siinä pyrittäisi kuvaamaan sellaisia Viestintäviraston näkemyksen mukaisia parhaita käytäntöjä, joita sitova regulaatio ei suoraan edellytä. Muussa tapauksessa on selvä riski siitä, että sitomaton kannanotto alkaa muodostaa omaa lainsäädäntöään ilman tällaisen regulaation eduskuntakäsittelyä tai muuta voimassaolevan lainsäädännön sille antamaa tukea. Esimerkiksi kiinteän yhteyden normaalinopeuden ja miniminopeuden ilmoittamista koskevia prosenttimääriä ei ole kirjattu sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetukseen, vaan ne ovat Viestintäviraston kannanottoonsa laatimia. Vastaus: Kannanottoon on pyritty selventämään, millä perusteella linjaus kohtuullisesta miniminopeudesta on annettu ja miltä osin kannanotto ainoastaan toistaa BERECin suuntaviivoissa esitettyä. Asetus on ainoastaan osa nopeuksien ilmoittamiseen sovellettavasta lainsäädännöstä. Kannanotto ei perustu pelkästään asetuksen sääntelyyn, vaan myös tietoyhteiskuntakaaren edellytykseen kuluttajasopimusehtojen kohtuullisuudesta, joka puolestaan liittyy EU:n direktiiviin kuluttajasopimusehtojen kohtuullisuudesta. BERECillä ei ole toimivaltaa ottaa kantaa kohtuuttomuusdirektiivin tulkintaan, eikä kaikkea nopeuksien määrittämiseen vaikuttavaa lainsäädäntöä ole siten voitu ottaa huomioon suuntaviivoissa. Näin ollen Viestintäviraston kannanotto menee tietyssä mielessä BERECin suuntaviivoja pidemmälle, kun siinä on otettu asiaan liittyvät säännökset huomioon laajemmin kuin BEREC on voinut tehdä. Markkinaongelmana voidaan pitää etenkin sitä, että aiemman lainsäädännön aikana vaihteluvälien ilmoittaminen xdslliittymille on johtanut tilanteeseen, jossa liittymiä on tarjottu niin, että ainoastaan vaihteluvälin alaraja juuri täyttyy tai on jopa jäänyt täyttymättä virhearviointien vuoksi. Näin siitä huolimatta, että kuluttajan voidaan normaalisti katsoa ymmärtävän vaihteluvälin haitariksi, jonka puitteissa nopeus voi vaihdella eikä niin, että nopeus voi jatkuvasti olla alarajalla. xdsl-tekniikalla toteutetuissa liittymissä nopeus ei yleensä juuri vaihtele. Tilanne on ollut hyvin ongelmallinen yhdistyneenä siihen, että alaraja on voitu määritellä varsin laajasti, alimmillaan 40 %:ksi enimmäisnopeudesta. Laajemminkin ottaen kuluttajan on laajan vaihteluvälin johdosta voinut olla vaikea luottaa siihen, että palvelua voi

6 6 (17) 2.2 Yhteysnopeuksien ilmoittaminen käyttää kaikkiin aiottuihin tarkoituksiin. Mobiililiittymien osalta ongelmalliseksi valvontatyössä on koettu ero nimellisnopeuksien suhteessa todellisten käyttötilanteiden nopeuksiin ja vaihteluvälien ylärajoihin. DNA:n mielestä Viestintäviraston mahdollisen kannanoton tulee olla yhdenmukainen muiden jäsenmaiden viranomaisten mahdollisesti antamien kannanottojen kanssa eikä suomalaisille toimijoille tule asettaa tiukempia velvoitteita esimerkiksi siinä, miten normaalinopeus tulee määrittää tai mikä on kohtuulliseksi katsottava miniminopeus. Vastaus: Viestintäviraston tiedossa ei ole, että muissa jäsenvaltioissa olisi vielä annettu nopeuskannanottoa vastaavia linjauksia asetuksen pohjalta. Viestintävirasto informoi muita viranomaisia BERECin piirissä omasta nopeuskannanotostaan sen englanninkielisen käännöksen valmistuttua. FiCom lausuu, että vaikka kannanotossa todetaan, että se ei ole juridisesti sitova, sitä käytännössä tullaan käyttämään viestintäpalveluihin kohdistuvassa valvonnassa, tulkinnassa ja soveltamiskäytännössä, jolloin se saa tosiasiallisesti normatiivisen statuksen Viestintäviraston toiminnassa. Tätä käsitystä tukee se, että kannanotossa edellytetään noudatettavan siinä ilmaistuja periaatteita. Vastaus: Tällä on tarkoitus sanoa, että kannanotossa ei ole kyse yleisesti sitovasta määräyksestä. Määräyksen antaminen voi tulla kyseeseen 110 :n nojalla. Kuten kannanotossa todetaan, sillä pyritään lisäämään sopimusehtovalvonnan läpinäkyvyyttä. Viestintäviraston pitää toimintamallia myös teleyritysten kannalta parempana kuin pelkkää jälkikäteisvalvontaa, joka voisi johtaa sellaisten sopimusehtojen muuttamista koskevien velvoitteiden asettamiseen, jotka nyt on mahdollisuus välttää Minimi-, normaali- ja maksiminopeus DNA Maksiminopeuden osalta haasteena on hyötykuorman huomioiminen nopeuden määrittelyssä ja maksiminopeuden määritteleminen xdsl-yhteyksissä. DNA:n näkemyksen mukaan xdsl-yhteyksissä kuparin pituudesta ja 90 %:n säännöstä johtuen, maksiminopeuden määrittäminen eri asiakkaille tulee aiheuttamaan haasteita eikä operaattoreilla ole käytännössä tähän valmiuksia. Kannanotossa on mainittu, että Viestintävirasto ei anna tarkempaa kannanottoa kohtuullisena pidettävän normaalinopeuden tasosta, mutta suosittelee määriteltävän normaalinopeudeksi 90 % maksiminopeudesta ja että

7 7 (17) normaalinopeuden toteutumisprosentti olisi 90 %. Lisäksi normaalinopeuden tulisi toteutua jokaisen 4h aikana. DNA:n näkemyksen mukaan kannanotossa esitetty normaalinopeuden määrittely ja aikaikkuna ovat kohtuuttoman kovat ja Viestintäviraston tulisi keventää em. velvoitteita. Lisäksi on epäselvää, miten 4 tunnin mittaus käytännössä järjestettäisiin. FiComin mukaan minimi- ja normaalinopeusprosentteja koskevat näkemykset puuttuvat yritysten kannalta keskeiseen sopimusvapauteen ja tuotteistukseen, jolloin ne rajoittavat kilpailua ja heikentävät käyttäjien valinnanvapautta. Lisäksi voidaan kyseenalaistaa se, onko vain 10 prosenttia maksiminopeudesta jäävä nopeus normaalinopeus vai onko normaalinopeus käytännössä maksiminopeus, joka mahtuu mahdolliseen virhetoleranssiin. Teleyrityksillä on edelleen runsaasti käytössään toimivaa kupariverkkoa, joten miniminopeuden prosentin nosto ja esitetty normaalinopeuden nosto vaikuttavat jopa tarkoitushakuisilta vaatimuksilta. Vastaus: Normaalinopeuden osalta 90 % maksiminopeudesta on suositus. Suositusluonnetta on selvennetty kannanotossa niin, että normaalinopeuden täytyy olla kuitenkin selvästi korkeampi kuin miniminopeus. Kokonaisarviossa myös eri nopeustietojen suhteella toisiinsa voi olla merkitystä. Neljän tunnin ajanjakso vastaa aiemmassa vaihteluvälikannanotossa kohtuulliseksi katsottua aikaikkunaa keskiarvona ilmoitetun nopeuden vaihteluvälin osalta. Viestintäviraston määräyksen 58 mukaan teleyrityksellä on oltava valmiudet mitata asiakkaalle tarjoamansa internetyhteyspalvelun tiedonsiirtonopeutta, viivettä, viiveen vaihtelua ja pakettihävikkiä. Teleyrityksen on siis kyettävä todentamaan tarjoamansa internetyhteyspalvelun nopeus. Määräystä tullaan uudistamaan suuntaviivojen julkaisun jälkeen. DNA lausuu, että BERECin suuntaviivojen mukaan miniminopeuden voi määritellä niin, että se on kohtuullisessa suhteessa maksiminopeuteen ("that the minimum speed could be in reasonable proportion to the maximum speed"). DNA:n näkemyksen mukaan Viestintävirasto on kirjannut kannanottoonsa BERECin suuntaviivoja tiukemmin kirjoittamalla, että miniminopeus ei saa olla kohtuuttoman alhainen suhteessa saavutettavissa olevaan maksiminopeuteen eikä laajaa nopeuden vaihteluväliä sallivaa mininopeutta voida pitää perusteltuna. Vastaus: Kannanotossa käytetyssä sanamuodossa on otettu huomioon kuluttajasopimusehtojen kohtuullisuutta koskeva sääntely, kuten yllä todetaan. Viestintäviraston käsityksen mukaan sanamuoto kuitenkin vastaa pitkälti sitä, mitä suuntaviivoissa todetun mukaisesti voitaisiin jo asetuksen

8 8 (17) perusteellakin edellyttää; asia on ainoastaan ilmaistu käänteisesti. DNA toteaa, että aiemmassa Viestintäviraston kannanotossa nopeuden alaraja tuli olla 40 % saavutettavissa olevasta enimmäisnopeudesta. Nyt ehdotetun kannanoton mukaan miniminopeuden tulee olla 75 % maksiminopeudesta. DNA:n käsityksen mukaan aiemman kannanoton mukaista vaihteluvälin alarajaa voi pitää samana kuin nyt vaadittua miniminopeutta, joten kyse (40 % -> 75 %) on merkittävästä muutoksesta ja tiukennetusta tulkintalinjasta. Varsinkin kun kannanotossa on kirjattu että miniminopeuden merkittävä alitus on palvelun virhe. DNA:n näkemyksen mukaan Viestintäviraston tulee laskea mininopeutta koskevaa 75 % vaatimusta alhaisemmaksi. Soneran näkemyksen mukaan 50 % maksiminopeudesta pitäisi riittää miniminopeudeksi ja normaalinopeudeksi riittäisi 75 % kupariverkoissa. Nämä rajat jättäisivät riittävästi tilaa paikalliselle kuparin laadulle tai mahdollisesti esim. sisäverkon laadulle, johon operaattorilla ei ole vaikutusmahdollisuuksia. Sonera tuo lausunnossaan esille, että kiinteän verkon nopeuden ilmoittamistavan kiristäminen tulisi vaikuttamaan erityisesti kupariverkossa tarjottaviin liittymiin ja Soneran toimintaan, sillä Soneralla on paljon kupariverkossa toimivia liittymiä hajaasutusalueilla. Kupariverkon pituus ja laatu vaikuttavat nopeuksiin. Kupariverkon laadussa ja kunnossa on paljon alueellisia eroja ympäri Suomen. Soneran mukaan liian tiukat arvot hankaloittaisivat merkittävästi liittymien yksinkertaista tuotteistamista ja markkinointia asiakkaille. Esimerkiksi liittymien alueellinen tuotteistaminen ja markkinointi aiheuttaisivat merkittäviä kustannuksia Soneralle. Lisäksi monimutkainen ilmoitustapa ja tiukat arvot lisäisivät todennäköisesti merkittävästi myös perusteettomia asiakasyhteydenottoja operaattorin asiakaspalveluun. Elisa toteaa lausunnossaan, että Viestintäviraston kannanotto nykyisessä muodossaan ja kirjaimellisesti valvottuna vaikuttaa potentiaalisesti hyvin vahvasti tuotteistuksiin. Nykyiset yhteysnopeuteen liittyvät määritelmät raja-arvoineen ovat toimineet käytännössä hyvin ja asiakkaat ovat pystyneet käytönaikaisesti toteamaan palveluiden toiminnan. Elisan mukaan kannanottoluonnos voi monimutkaistaa tuotehallintaa sekä vaikeuttaa asiakkaan kykyä ymmärtää, mitä palvelua asiakas on hankkimassa. Nykyinen toimialan nopeusluokka tarjoama on ollut selkeä ja toimiva. Elisa VDSL -tuote on tuotteistettu 100 Mbit/s ja alle liittymissä kuuteen eri nopeusluokkaan, joiden jaottelussa on taustalla otettu vähimmäisnopeuden 50 %:n ohjaus.

9 9 (17) Elisan mukaan, mikäli vähimmäisnopeus määritellään 75 %:ksi, johtaa tämä 14 eri nopeusluokkatuotteeseen ja 90 %:n (normaalinopeus ahtaasti tulkittuna) jaottelu johtaa 37 eri nopeusluokkaan. Mikäli luonnoksen mukainen suositeltu ilmoittamistapa (erityisesti normaalinopeus) tulisi käyttöön, yhtenäinen viestintä olisi hyvin vaikeaa, ja parantuneen palvelun houkuttelevuus perusteetta vähenisi. Tämä vaikuttaisi haitallisesti FTTC-investointien houkuttelevuuteen. Vastaus: Kupariverkossa toteuttavien palvelujen tuotteistamisen kannalta miniminopeuden alarajaa merkittävämpää on se, että asetus edellyttää BERECin suuntaviivojen mukaisesti, että maksiminopeuden voidaan odottaa toteutuvan liittymässä ainakin osan ajasta. Koska nopeus ei xdsl-liittymissä merkittävästi vaihtele, ei kohtuullisena pidettävän miniminopeuden alempi taso helpottaisi tuotteistamista. Tähän saakka xdsl-liittymiä on tarjottu niin, että toisin kuin kuluttaja on voinut asian käsittää, liittymän nopeus ei vaihtele eri aikoina vaihteluvälin puitteissa, vaan teleyritys on voinut myydä liittymän niin, että ainoastaan vaihteluvälin alaraja toteutuu. Tämä ei jatkossa ole enää mahdollista. Näkemys tuotevalikoiman monimutkaistumisesta perustuu ilmeisesti ajatukseen, että olisi tuotteistettava useita liittymiä sitä varten, että palvelun tuotenimi vastaa tarkkaan verkon arvioitua teknistä maksimia. Vaikka näin tehtäisiinkin, ei yksittäiselle asiakkaalle kuitenkaan tarvitse tarjota kaikkia mahdollisia nopeusluokkia. Teleyrityksellä ei ole myöskään velvollisuutta rajoittaa nopeutta juuri sopimuksen mukaiseen maksimiin, mikä mahdollistaisi myös toisenlaiset tuotteistukset. Maksiminopeuden osalta kannanoton sanamuotoa on muutettu vastaamaan BERECin suuntaviivojen lopullista sanamuotoa. Tällä ei Viestintäviraston käsityksen mukaan ole tarkoitettu asiallista muutosta aiempaan nähden, vaan maksiminopeutta pidetään sitovana, ja sen tulee kunkin liittymän osalta voida täyttyä ainakin osan aikaa. Miniminopeuden osalta kannanottoa on muutettu niin, että nopeuden vaihtelu kaapeliverkon liittymissä ja muissa jaetun kapasiteetin tekniikoissa otetaan huomioon siten, että miniminopeuden määrittely voidaan lähtökohtaisesti hyväksyä, jos miniminopeudeksi on ilmoitettu 70 % maksiminopeudesta. Tämä kuitenkin edellyttää, että normaalinopeus on määritelty selvästi miniminopeutta korkeammaksi. Tämä mahdollistaa myös enemmän erilaisia mahdollisuuksia määritellä miniminopeus ja normaalinopeus joustavammin erilaisina yhdistelminä, joita voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää kohtuullisena.

10 10 (17) Mainostettu nopeus Nopeusluokat Asetus tai kannanotto ei sinänsä edellytä alueellista tuotteistamista ja markkinointia. Rajoituksia tuotteistamiselle nykyiseen xdsl-liittymien tarjontaan nähden voi kuitenkin seurata siitä, että operaattori ei kuitenkaan voi tarjota esimerkiksi sellaista palvelua, jossa ilmoitettu maksiminopeus ei ollenkaan toteudu. FiCom toteaa, että Viestintäviraston mukaan kannanoton tarkoituksena ei ole puuttua teleyritysten sopimusvapauteen ja tuotteistuksiin enempää kuin sopimusehtojen valvonta edellyttää. FiComin käsityksen mukaan kannanotolla kuitenkin puututaan nimenomaisesti ja kohtuuttomasti teleyritysten sopimusvapauteen ja tuotteistukseen. Tällainen puuttuminen markkinaan rajoittaa tervettä kilpailua ja haittaa yritystoimintaa, mikä on vastoin Sipilän hallitusohjelmaa. Vastaus: Asetuksella ja muulla lainsäädännöllä on vääjäämättä vaikutuksia tuotteistuksiin. Viestintäviraston tehtävä riippumattomana valvontaviranomaisena on asetuksen ja tietoyhteiskuntakaaren valvonta. DNA lausuu, että mainostettua nopeutta koskevat kirjaukset ovat epäselviä, eikä niiden perusteella ole ymmärrettävissä mitä operaattoreiden odotetaan käytännössä tekevän. Suomessa operaattorit markkinoivat laajakaistatuotteita tuotenimillä, jotka sisältävät nopeusluokan eikä erillisiä ns. mainostettuja nopeuksia ole käytetty. Jos kannanotto päätetään antaa, tästä olisi hyvä saada jotain konkreettisia esimerkkejä, mitä tällä tarkoitetaan. Vastaus: Mainostetun nopeuden osalta kannanottoon on lisätty tulkintaohjeita sitä koskien, mitä tietoa pidetään mainostettuna nopeutena. Tekstiä on myös muutettu vastaamaan BERECin suuntaviivojen lopullista sanamuotoa koskien maksiminopeuden suhdetta mainostettuun nopeuteen. Elisa totesi, että luonnoksessa on tehty valinta, joka käytännössä jättää yli 100 Mbit/s liittyminä myydyt sen soveltamisalan ulkopuolelle. Elisan arvion mukaan yli 100 Mbit/s myytyjen liittymien osalta mainostetun nopeuden ja toteutuneen nopeuden ero on erityisen suuri ja eri ajankohtina vaihtuva. Suuri osa (Elisan tilastoihin perustuvan arvion mukaan vähintään puolet) nykyisistä yli 100 Mbit/s liittymistä on toteutettu kaapelimodeemitekniikalla. Kaapelimodeemitekniikalla yhteysnopeuksien vaihtelut ovat huomattavia ja erityisesti ruuhka-aikoina toteutuneet yhteysnopeudet voivat alittaa aivan olennaisesti markkinoidut nopeudet. Viestintävirasto on perustellut valintaa sillä, että

11 11 (17) nopeissa yhteyksissä verkkoa ei ole tarkoituksenmukaista kaikilta osin rakentaa ruuhkahuippuja silmällä pitäen. Elisan mukaan asiakkaan liittymän valintatilanteessa mainostettu enimmäisnopeus on keskeinen valintakriteeri. xdsl- ja FTTx-yhteyksissä yhteysnopeus on hyvin tasalaatuinen, kun taas kaapelimodeemiyhteyksissä yhteysnopeuksien vaihtelu on erittäin huomattavaa riippuen palveltavan alueen kokonaisliikenteestä. Mikäli luonnoksen mukaisella tavalla yli 100 Mbit/s -yhteyksien yhteysnopeussääntely pidetään hyvin kevyenä suhteessa 100 Mbit/s tai alle yhteyksiin, vaikuttaa tämä perusteettomasti markkinatoimintaan. Tämäkin puoltaa nykyisessä sääntelyssä pitäytymisessä. Vastaus: Teleyrityksen tulee ottaa nopeuksia määritellessään huomioon yhtäältä kyseisen tekniikan asettamat rajoitteet, mutta se voi toisaalta hyödyntää myös tekniikan antamat mahdollisuudet taata vakaata laatua sopimusehtoja laatiessaan. Operaattori voi myös kilpailla lupaamalla paremman minimi- ja normaalinopeuden kuin muut toimijat. Viestintäviraston tarkoituksena ei ole jättää yli 100 Mbit/s -yhteyksiä valvonnan ulkopuolelle, vaikka se ei tässä vaiheessa katsokaan pystyvänsä määrittelemään tarkkaa alinta hyväksyttävää miniminopeutta. Ohjenuorana voidaan kuitenkin pitää, että aiemman vaihteluvälikannanoton mukainen 40 % maksiminopeudesta olisi kohtuuttoman alhainen miniminopeus ottaen huomioon kannanotossa esitetyt perustelut kohtuullisen miniminopeuden tasosta, kuten maksiminopeuden merkityksen korostuminen suhteessa aiempaan sääntelyyn Nopeuden ilmoittaminen hyötykuorman perusteella DNA kiinnitti huomiota siihen, että kannanoton mukaan nopeus tulee ilmoittaa IP-paketin hyötykuorman perusteella laskettuna. Tämä on merkittävä muutos. Uusi laskentamalli johtaa tilanteeseen, jossa laitteiden portit ovat nopeudeltaan 100M, mutta operaattori ei voi myydä 100M liittymää, koska hyötykuorma ei enää ole 100M, kun siitä poistetaan otsikkokentät ja muut vastaavat kuormat. DNA:n näkemyksen mukaan tämä johtaa operaattoreiden ja laitevalmistajien välillä erilaiseen nopeuden ilmoittamistapaan ja aiheuttaa sekaannusta, kun laitteiden ja liittymien nopeudet lasketaan eri tavoilla. Esimerkiksi Ethernet-tekniikalla, jos operaattori haluaa tuotteistaa hyötykuormaltaan 100M-liittymän, tulisi liittymän olla 110M nopeudeltaan. Tällöin kuluttaja, joka käyttää 100Mporttisia laitteita, ei saa hyödynnettyä liittymän hyötykuorman täyttä nopeutta, koska Ethernet-kytkimien 100M-porttien nopeus on tasan 100 Mbit/s, sisältäen TCP/IPprotokollaotsikoiden ja Ethernet-kehyksistä tulevan osan. Esimerkiksi IPv6-liikenteessä Ethernet- ja protokollaotsikot vievät 5 % kokonaiskapasiteetista.

12 12 (17) Vastaus: Teleyrityksellä on mahdollisuus informoida asiakasta määrittelytapojen erosta ethernet-laitteiden ja internetyhteyspalvelun välillä. Viestintävirasto ja BEREC pitävät tärkeänä, että internetyhteyspalvelun ilmoitettu nopeus vastaa todellista käyttäjän kokemaa nopeutta, mitä alemman verkkokerroksen nopeuden ilmoittaminen ei toteuta. BERECin suuntaviivojen lopulliseen versioon vaihtoehdoksi IPpaketin hyötykuormalle on lisätty kuljetuskerroksen hyötykuorma. Viestintävirasto suosittelee jälkimmäistä. Kannanottoa on muutettu vastaavasti. 2.3 Sääntely ei sovellu vain uusmyyntiin. Muutosten toteuttamisaika Elisa lausuu, että tuotteistusmuutokset ja asiakasviestintä on huomattavan kalliita kun ne tehdään kaikille olemassa oleville asiakkaille. Kannanottoluonnoksen soveltaminen tuleekin ulottaa koskemaan uusmyyntiä. Tällöin voidaan toteuttaa mahdolliset tuotteistusmuutokset järkevillä kustannuksilla ja välttäen mahdollisesti epäselvää informointia. Pahimmillaan Elisa on pakotettu lähettämään kirjeen/muun asiakasinformaation kaikille laajakaista-asiakkailleen. Sonera lausuu, että kannanottoluonnoksessa ei ole todettu sitä, koskisiko se jo olemassa olevia liittymiä ja/tai uusmyyntiä. Soneran näkemyksen mukaan kannanoton tulisi, mikäli se annettaisiin, koskea vain uusmyyntiin tulevia liittymiä. Kannanoton soveltuminen jo olemassa oleviin liittymiin johtaisi omaisuuden suojan kannalta ongelmalliseen taannehtivaan sääntelyyn, jonka kustannusvaikutukset olisivat Soneralle erittäin merkittävät. Vastaus: Asetus soveltuu kaikkiin voimassa oleviin sopimuksiin, joihin sisältyy internetyhteyspalvelu. Tämä todetaan myös BERECin suuntaviivoissa (k. 134). Asetukseen ei sisälly minkäänlaista siirtymäsäännöstä, joka sallisi voimassa olevien sopimusten osalta poikkeamisen tietojenantovelvoitteista. Viestintävirastolla ei ole tässä suhteessa harkintavaltaa. EU-oikeudessa uuden lainsäädännön taannehtivaa soveltamista on rajoitettu sellaisten tilanteiden suhteen, jotka ovat kokonaan menneisyydessä. Voimassa olevien sopimusten osalta näin ei ole, eikä uuden sääntelyn soveltamiselle ole estettä sopimusten tulevien oikeusvaikutusten osalta. 2 Asetus on annettu vuonna 2015, ja sopimusten olisi sen mukaan tullut alkaen sisältää sen mukaiset tiedot. Sääntely on suuntautunut siten tulevaisuuteen, vaikka se koskee myös voimassa olevia oikeussuhteita. Tämä ei poikkea esimerkiksi siitä tilanteesta, kun siirryttiin viestintämarkkinalaista tietoyhteiskuntakaaren sääntelyyn. 2 Esim. asia C-162/00, ECLI:EU:C:2002:57.

13 13 (17) Voidaan myös kiinnittää huomiota siihen, että asetuksen 4 artiklan 4 kohdan perusteella on ilmeistä, että lainsäätäjä on pitänyt selvänä, että myös ennen tehtyihin sopimuksissa ilmoitetaan 4 artiklan 1 kohdan mukaiset tiedot. Artiklaa 4(4) sovelletaan sopimuksiin, jotka on tehty tai uusittu tai sen jälkeen, ja kyseinen artikla lähtee siitä, että myös näihin sopimuksiin sisältyvät 4 artiklan 1 kohdan mukaiset ilmoitetut tiedot. (Myös tätä ennen tehtyihin sopimuksiin kyseiset tiedot on sisällytettävä, mutta hyväksytyn valvontamekanismin oikeusvaikutuksia ei sovelleta tätä vanhempiin sopimuksiin.) Sonera katsoo, että tuotteistusta koskevien muutosten toteuttamiseen tulisi varata riittävän pitkä, vähintään 6 kuukauden pituinen voimaantuloaika. Vastaus: Näin pitkään muutosten tekemistä ei voida odottaa, kun asetus tuli sovellettavaksi jo Viestintävirasto edellyttää, että tarvittavat muutokset on tehty marraskuun puoleen väliin mennessä, eli kun teleyrityksillä on ollut kohtuullinen tilaisuus sopimustensa muuttamiseen asetuksen ja nopeuskannanoton mukaisiksi. 2.4 Sääntelyn teknologianeutraalisuus Finnetin mielestä on erikoista, että sisämarkkina-asetuksessa on päädytty ratkaisuihin, jotka eivät ole teknologianeutraalin sääntelyn mukaisia. Esimerkiksi asetuksen 4 artiklan 1- kohdassa ei edellytetä miniminopeuden eikä normaalinopeuden ilmoittamista matkapuhelinverkkoja koskien. Tämä on ongelmallista, koska Suomessa kuluttaja vertailee mobiililaajakaistaa kiinteään laajakaistaan ja ko. tuotteet ovat kuluttajalle lähtökohtaisesti vaihtoehtoisia muutenkin Suomessa mobiililaajakaistoja käytetään tosiasiassa laajasti nimenomaan kotien ainoina laajakaistaliittyminä, kun useissa muissa maissa niitä näytetään lähinnä kotien kiinteiden laajakaistaliittymien rinnalla. Koska liittymien markkinoitu käyttötarkoitus on sama, sisämarkkina-asetuksen sääntelyn esittämien vaatimusten suuret eroavuudet ovat hankalasti ymmärrettävissä, koska kuluttaja olettaa ostavansa vastaavaa ja vastaavanlaatuista tuotetta. Sisämarkkina-asetuksen mukainen sääntely tulisi yksinään käsityksemme mukaan merkittävästi vääristämään em. kuluttajamarkkinoita mobiilimarkkinan hyväksi ja tekemään liittymien ominaisuuksien arvioinnista kuluttajan kannalta mahdotonta. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että kuluttajaasiamies valvoo aktiivisesti kuluttajansuojalain 2 luvun 7 ja 8 :n noudattamista siten, että mobiililiittymiä markkinoitaessa ja ao. liittymäsopimuksissa ilmoitetaan ko. liittymien minimi- ja normaalinopeudet. Vastaavasti Viestintäviraston tulisi aloittaa asiaa koskeva sääntelytyö välittömästi tietoyhteiskuntakaaren 110 :n perusteella niin, että voitaisiin varmistaa kuluttajan

14 14 (17) 2.5 Peittoaluekartat saavan itselleen tarvittavat tiedot uutta mobiililiittymää hankkiessaan. Viestintäviraston tulisi muutenkin sääntelytyössään pyrkiä tasapainottamaan sisämarkkinaasetuksessa mahdollisesti olevia muitakin vääristymiä suhteessa teknologianeutraaliin sääntelyyn siinä määrin kuin se on mahdollista. Vastaus: Viestintävirasto on toimittanut Finnetin lausunnon KKV:n tietoon. Viestintävirasto ei pidä tässä vaiheessa tarkoituksenmukaisena säännellä nopeuden ilmoittamista tietoyhteiskuntakaaren 110 :n perusteella vaan katsoo, että hyvään lopputulokseen on mahdollista päästä kannanoton ja tapauskohtaisen valvonnan avulla. Tällä hetkellä tilanne on siis se, että lain mukaan mobiililiittymälle ei tarvitse ilmoittaa sopimusehdoissa kuin arvioitu maksiminopeus ja mainostettu nopeus. Mobiiliverkon ominaispiirteet huomioiden Viestintäviraston näkemyksen mukaan vaihteluvälin alarajan määritteleminen yleisesti palvelulle ei ole toteuttanut tarkoitustaan erityisen hyvin palvelun laadun kuvaamisessa. DNA lausuu, että Viestintävirasto on kirjannut kannanottoon, että peittoaluekarttoihin tulee esittää arvio verkon ulko- ja sisätilapeiton mukaisesti lasketusta kuuluvuudesta ja että lisäksi peittoaluekartassa olisi hyvä kuvata kuuluvuutta myös useammalla eri laatutasolla. DNA:n näkemyksen mukaan peittoaluekartoista tulee em. syistä johtuen varsin monimutkaisia. DNA:n näkemyksen mukaan on riittävää, että peittoaluekartassa ilmoitetaan vain downlink-nopeudet ja että ilmoitetaan vain ulkopeitto. Sisätiloissa saman nopeuteen todennäköisesti pääsee lisäantennilla. Edellä mainituilla muutoksilla saadaan peittoaluekarttojen määrä pidettyä kohtuullisena, tämä on järkevää sekä teknisen implementoinnin että käytettävyyden kannalta. Sonera lausuu, että kannanottoluonnos on erittäin seikkaperäinen ja yksityiskohtainen sekä viittaa mm. sisätilapeiton kuuluvuustasoihin. Vastaus: Kannanoton luonnoksessa ei ollut tarkoituksena edellyttää sekä ulko- että sisätilapeiton ilmoittamista, vaan että peittoaluekartasta ilmenisi, kumpaa silmällä pitäen peittoalue on laskettu. Epäselvyyksien välttämiseksi kohta on poistettu kannanotosta. Myös BERECin suuntaviivat muuttuivat lopullisessa versiossaan muutettu vastaavalta kohdalta. Kannanottoon on myös täsmennetty, että itse peittoaluekartassa ei tarvitse ilmoittaa liittymien arvioituja enimmäisnopeuksia. Sen sijaan käyttäjän tulee pystyä peittoaluekartan avulla selvittämään, mitä tiedonsiirtonopeutta kuhunkin sijaintiin on saatavilla. Tämä voi tapahtua siten, että

15 15 (17) käyttäjä tarkistaa sijainnissa saatavilla olevan verkkotekniikan perusteella sopimuksensa mukaisen nopeuden kyseisen tekniikan osalta. Arvioitu maksiminopeushan tulee ilmoittaa sopimuksessa erikseen kutakin verkkotekniikkaa varten sekä lähetyksen että vastaanoton osalta. Nopeutta ei välttämättä olisikaan järkevää ilmoittaa peittoaluekartassa, kun käyttäjän liittymätyypin mukainen arvioitu maksiminopeus voi olla alempi kuin verkossa tarjottavien nopeimpien liittymätyyppien, eikä arvioitu maksiminopeus välttämättä toteudu kaikkialla peittoalueella. Viestintävirasto kannustaakin ilmoittamaan peittoaluekartassa ennemmin useita eri laatutasoja ja toteutuneita nopeuksia kuin arvioituja maksiminopeuksia. 2.6 Teleyrityksen vastuuseen liittyvät asiat Vastuu ei rajoitu pelkästään oman verkon sisälle Kannanoton luonnoksen mukaan internetyhteyspalvelun tarjoaja ei voi rajoittaa sopimuksenmukaisen nopeuden toteutumista pelkästään oman verkkonsa sisälle (nopeuden mittaaminen voidaan tehdä esim. kansallisessa yhdysliikennepisteessä tai siellä yhteenliitettyä verkkoa vasten). Elisa toteaa, että Internet on toisiinsa yhteenliitettyjen verkkojen verkko. Berecin suuntaviivoissakin on tunnistettu se, että internetpalvelussa voi olla alueellisia rajoituksia. Teleyrityksen on mahdotonta vastata esim. fyysisen verkkonsa yhdysliikennepisteiden ulkopuolella olevan operaattorin verkon kapasiteetista. Internetyhteyden varmistaminen koko globaalin verkon yli on kuitenkin käytännön mahdottomuus, eikä sitä voida regulaatiolla edellyttää. Myös FiCom lausuu, että vaatimusta voidaan pitää erikoisena, koska teleyritys ei voi vastata toisen yrityksen verkosta tai sen kapasiteetista. Finnet toteaa, että internetyhteyspalvelun tarjoaja ei tällaisessa tilanteessa voi ottaa vastuuta mittauksen luotettavuudesta, jos mittaaminen ei koske pelkästään operaattorin omaa verkkoa. Kannanotto ei ota kantaa siihen, mikä taho mittauksen suorittaisi, mutta BERECin suuntaviivojen kohtien perusteella vaikuttaa siltä, että Viestintävirasto olisi mittauksen suorittaja, mikä olisi kannatettava asia mittaustulosten tasapuolisuuden varmistamiseksi. Vastaus: Kannanotto tai BERECin suuntaviivat eivät edellytä, että operaattorin pitäisi vastata toisen yrityksen verkon kapasiteetista. Sen sijaan internetyhteyspalvelun tarjoaja vastaa siitä, että sen yhdysliikenteen kapasiteetti on riittävä. Teleyrityshän tarjoaa nimenomaan internetyhteyspalvelua eikä vain yhteyttä omaan verkkoonsa. Internetyhteyden laadun mittaaminen edellyttää siten, että myös yhdysliikenteen kapasiteetin riittävyys tulee huomioiduksi.

16 16 (17) Virheen määrittelystä Vastuunrajoituksista Nopeuden mittaamiseen liittyen voidaan todeta, että BERECin suuntaviivat mahdollistavat erilaisia tapoja hyväksyä asetuksen 4 artiklan 4 kohdan mukainen valvontamekanismi, jolla liittymän nopeutta ja muuta laatua voidaan mitata. Mittauspalvelun voi tarjota viranomainen tai muu taho. Asetus kytkee tällaisen mittauspalvelun tulosten avulla todettuun poikkeamaan tietyt oikeusvaikutukset. Viestintävirasto aloittaa syksyllä hankkeen, jossa mittausmenetelmän hyväksymisen kriteerit määritellään. Viestintäviraston tavoitteena on määritellä hyväksytyn mittauspalvelun kriteerit avoimesti niin, että niin operaattorit kuin niistä riippumattomat toimijat voivat tarjota palvelua. Tässä vaiheessa ei nähdä, että Viestintävirasto järjestäisi palvelun itse. Mikäli hyväksyttyä palvelua internetyhteyspalvelun laadun todentamiseen ei ole käytettävissä, virheen määrittämisessä voidaan periaatteessa käyttää mitä tahansa saatavilla olevaa mittauspalvelua tai operaattorin omia mittauksia. Tällöin mittaustulosten todistusarvon arviointi jää toimivaltaiselle viranomaiselle. Hyväksytyn palvelun olemassaolo ei myöskään estä käyttämästä muita mittauspalveluita tai -menetelmiä. Finnet kiinnittää huomiota kannanoton kohtaan 3.2.1, jossa viitataan Berecin suuntaviivoihin, joiden mukaan: "Ellei maksiminopeus ole käyttäjän saavutettavissa yllä mainitulla tavalla, palvelussa voi olla virhe ainakin, jos poikkeama on merkittävä." Kannanotossa olisi Finnetin mukaan syytä täsmentää, millainen poikkeama katsottaisiin merkittäväksi. FiCom katsoo, että kannanotossa otetaan kantaa seikkoihin, jotka eivät kuulu Viestintäviraston toimivaltaan, esimerkiksi viestintäpalvelun virheeseen. Vastaus: Viestintäviraston toimivaltaan ei kuulu sen ratkaiseminen, millainen poikkeama katsottaisiin virheeksi. Kannanotossa virheestä todettu perustuu BERECin suuntaviivojen lisäksi asetuksen 4 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan tosiasiallisen suorituskyvyn merkittäviä, jatkuvia tai säännöllisesti toistuvia, poikkeamia pidetään suorituskykyä koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisenä, jos ne todetaan hyväksytyn valvontamekanismin avulla. Muutoin kannanotossa todetaan virheestä vain asioita, jotka ovat Viestintäviraston käsityksen mukaan selviä lain esitöiden ja tietoyhteiskuntakaaren 120 :n sanamuodon perusteella. Kannanoton tekstiä on selvennetty tältä osin. KKV kiinnitti huomiota vastuunrajoitusten käyttöä koskevan kannanoton kohdan avoimeen muotoiluun sisäverkon vaikutusten osalta.

17 17 (17) 2.7 Vaikutusarvion tekemisestä Muutos: Kannanottoa täydennettiin seuraavasti: "Teleyrityksen olisi kuitenkin kohtuutonta vedota sopimuksen sitovuuteen, jos nopeus osapuolista riippumattomasta syystä kuten taloyhtiön sisäverkosta johtuen poikkeaa huomattavasti odotetusta." Tällä tarkoitetaan erityisesti tilanteita, joissa kuluttajallakaan ei ole oikeudellista tai tosiasiallista mahdollisuutta sisäverkon parantamiseen. Kuluttajalla ei myöskään ole mahdollisuutta ennalta selvittää taloyhtiön sisäverkon vaikutusta toteutuvaan nopeuteen. Tällaisessa tapauksessa olisi mahdollisen sisäverkon kuntoa koskevan vastuunrajoituksen soveltuessakin kohtuutonta, jos sopimus jäisi kuluttajaa sitovaksi. Toteamuksella ei oteta kantaa siihen, liittyykö tilanteeseen virhevastuuta. Viestintäviraston käsityksen mukaan tulkintaa onkin jo käytännössä noudatettu. Elisa Suomessa kansallisten lakien vaikutusarviointi on jo vakiintunut menettely. Sen sijaan EU-säädösten ja aloitteiden osalta meillä ei juurikaan tehdä systemaattista vaikutusarviointia. Tämä on koettu ongelmaksi, sillä ilman selkeää tutkimuksellista näyttöä Suomen on vaikea asia-argumentein ajaa omia kansallisia etujaan Euroopan unionissa. Luonnos perustuu EU-sääntelyyn. Kuten yllä tuotiin esille, Elisa pitää hyvin epävarmana, että luonnoksen mukainen jaottelu maksimi- normaali - ja miniminopeuteen parantaisi kuluttajien ymmärrystä tuotteiden teknisistä ominaisuuksista. Elisa pitää välttämättömänä kattavan vaikutustenarvioinnin tekemistä ennen kannanoton julkaisemista. Vaikuttavuusarviointi on, oikein tehtynä, sääntelyn laadunvarmistusta. Sääntelyn tulee lisätä kokonaisuutena yhteiskunnan toimivuutta. Mikäli sääntelyn mukaan tuomat haitat ja kustannukset ylittävät hyödyt ja säästöt, tulee sääntelystä luopua tai sitä muokata. Sonera tuo esille, että kannanottoon ei sisälly lainkaan arviota sen vaikutuksista. Sääntely ja raja-arvojen ehdotuksen mukainen merkittävä kiristäminen nykyisestä johtaisi todennäköisesti nykyistä monimutkaisempaan tuotevalikoimaan, joka heikentäisi tuotteiden vertailtavuutta. Uusi tuotteistus aiheuttaisi merkittäviä kustannuksia operaattoreille. Vastaus: Kannanotto perustuu voimassa olevan lainsäädännön tulkintaan. Vaikutusarvioiden tekeminen on normaalisti ymmärretty osaksi uuden lainsäädännön tai määräysten laatimista. Viestintävirasto on kuitenkin kannanottoa laadittaessa ja BERECin työskentelyyn osallistuttaessa luonnollisesti pyrkinyt ennalta arvioimaan tehtyjen tulkintojen käytännön vaikutuksia.