eduskuntasihteeri 1 Nimenhuuto Toimitettiin nimenhuuto. Läsnä oli 13 jäsentä. 2 Päätösvaltaisuus Kokous todettiin päätösvaltaiseksi.

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA PÖYTÄKIRJA 12/1999 vp Perjantai kello Läsnä PJjäs. vj as. Ville Itälä /kok Tuija Brax /vihr Tarja Filatov /sd Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vas Gunnar Jansson /r Paula Kokkonen /kok Jouni Lehtimäki /kok Johannes Leppänen /kesk Hannes Manninen /kesk Heli Paasio /sd Osmo Puhakka /kesk Markku Rossi /kesk Susanna Rahkonen /sd Pekka Ravi /kok Ritva Bäckström Sihteeri (4 osittain, 5 ) (4 osittain, 5 ) (1 3,4 osittain) eduskuntasihteeri 1 Nimenhuuto Toimitettiin nimenhuuto. Läsnä oli 13 jäsentä. 2 Päätösvaltaisuus Kokous todettiin päätösvaltaiseksi. 3 K 3/1999 vp Hallituksen toimenpidekertomus vuodelta 1998 I käsittely Merkittiin valiokuntaan saapuneeksi ympäristövaliokunnan lausunto (YmVL 3/1999 vp), liite 3 g. Asian käsittely keskeytettiin. 4 HE 3/1999 vp laiksi turvatarkastuksista tuomioistuimissa I käsittely Valiokunnassa olivat kuultavina lainsäädäntöneuvos Liisa Lehtimäki, oikeusministeriö, liite A 4 S professori (emeritus) Antero Jyränki, liite B 4 5 professori Olli Mäenpää, liite C 4 S oikeustieteen tohtori, dosentti Liisa Nieminen, liite D 4 1(2)

2 PÖYTÄKIRJA 12/1999 vp Todettiin asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Asian käsittely keskeytettiin. 5 Seuraava kokous Ilmoitettiin, että valiokunnan seuraava kokous on tiistaina klo Pöytäkirjan vakuudeksi Ritva Bäckström eduskuntasihteeri 2(2)

3 ANTERO JYRÄNKI/ PeV P.M. HE 3/1999 vp (turvatarkastukset tuomioistuimissa) Esitykseen kuuluvassa lakiehdotuksessa säädetään tuomioistuimen tiloihin saapuvan henkilön ja hänen mukanaan olevien tavaroiden turvatarkastuksesta. Lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliset kohdat liittyvät a. perusoikeuksiin ja b. julkisen vallan käytön antamiseen muille henkilöille kuin poliisimiehille. Näillä kahdella näkökohdalla on keskinäisiäkin yhteyksiä. Ennen asian varsinaista käsittelyä on mainittava eräistä käsitteistä, joilla on merkitystä käsittelyn yhteydessä. Julkisen vallan käyttämisellä tarkoitetaan yksilön oikeusasemaan vaikuttavien ja yksilön oikeuksiin tosiasiassa puuttuvien tointen suorittamista. Julkiseen valtaan kuuluu muun ohessa oikeus käyttää rikosprosessuaalisia pakkokeinoja. Tällaisin keinoin voidaan puuttua esimerkiksi henkilökohtaiseen vapauteen (kuten pidättäminen), omaisuuden suojaan (kuten takavarikko), kotirauhan suojaan (kuten kotietsintä), henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja yksityisyyden suojaan (kuten henkilöntarkastus) jne. Pakkokeinojen käyttäminen ei suoranaisesti edellytä yksilöön kohdistuvan välittömän pakon (ks. seur.) käyttämistä, mutta yksilön vastarinta voi johtaa siihen. Rikosprosessuaalisten pakkokeinojen käyttäminen on alun perin edellyttänyt, että on tapahtunut tai ainakin epäillään tapahtuneeksi rikos. Lähimenneisyydessä on näiden pakkokeinojen käyttömahdollisuus ulotettu tilanteisiin, joissa kyse on ensi sijassa rikosten ehkäisemisestä tai turvallisuuden ylläpitämisestä (esim. henkilöntarkastukset lentokenttien turvatarkastusten yhteydessä). Voimakkainta julkisen vallan käyttöä sisältyy välittömän pakon l. tosiasiallinen julkisen vallan käyttämiseen. Poliisin voimakeinojen käyttäminen on esimerkki välittömästä pakosta. Sitä käyttää myös ulosottotoimen, tullin ja rajavartiolaitoksen henkilöstö. Välittömään pak

4 4 koon voidaan joutua turvautumaan rikosprosessuaalisten pakkokeinojen käyttämisessä tai palautettaessa yleistä järjestystä. Seuraavassa tarkastelen esillä olevaa lakiehdotusta ensin sen sallimien tointen sisällön ja voimakkuuden kannalta suhteessa yksilön perusoikeuksiin ja sitten kysymystä turvatarkastaja-kategorian laajuudesta suhteessa niin perusoikeuksiin kuin julkisen vallan käyttäjiä koskeviin perustuslainsäännöksiin. I Turvatarkastustoimet Lakiehdotuksen mukaan turvatarkastus tuomioistuimessa voisi käsittää seuraavia toimia: a. henkilön tarkastaminen metallinilmaisimella; b. henkilön mukanaan tuomien tavaroiden tarkastaminen samalla tai muulla tavoin: c. henkilöntarkastus esineen tai aineen löytämiseksi (jos on perusteltua syytä epäillä, että hänellä on laissa tarkoitettu esine tai aine); d. löydetyn esineen tai aineen pois ottaminen henkilöltä; e. turvatarkastustoimenpiteestä kieltäytyvän henkilön poistaminen tuomioistuimen tiloista. Mainitut toimet saattavat kajota perustuslainvastaisella tavalla toimen kohteena olevan henkilön henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja vapauteen (HM 6 ), yksityiselämän suojaan (HM 8 ) sekä oikeuteen julkiseen oikeudenkäyntiin (HM 16 ). Henkilöntarkastus ei ole aivan lievä pakkokeino. Siinä tutkitaan tunnustelemalla käsin, mitä henkilöllä on vaatteissaan tai muutoin yllään. Se käsittää raskaamman puuttuminen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja yksityiseen kuin metallinilmaisimen avulla toimeenpantu tarkastus. Lausunnossaan, joka koski liikennevalvontaa vaikeuttavien laitteiden kieltämistä (PeVL 6/1998) perustuslakivaliokunta katsoi, että HM 6 :n takia henkilöntarkastus voidaan toimittaa vain hyvin konkreettisen rikosepäilyn ("erittäin todennäköiset perusteet") johdosta. Samana vuonna annetussa toisessa lausunnossa (PeVL 12/1998) joka koski vankien perusoikeuksia, henkilöntarkastuksen kynnys oli ehkä matalampi ("jos se on tarpeen karkaamisen ehkäisemiseksi tai järjestyksen säilyttämiseksi tai jos vankia epäillään luvattomien esineiden tai aineiden hallussapidosta"), mutta taustalla olivatkin rangaistuslaitosten erityisolosuhteet. Käsillä olevan lakiehdotuksen mukaan turvatarkastus käsittäisi henkilöntarkastuksen, "jos on perusteltua aihetta epäillä", että tarkastettavalla on mukanaan turvallisuudelle tai järjestykselle vaaraa aiheuttava esine tai aine. Kynnys on tässäkin matalampi kuin PeVLrn 6/1998 mukaan. Toisaalta on otettava huomioon, että tarkastukseen alistuminen ei periaatteessa ole pakollista: asianomainen henkilöä voi tarkastukseen alistumisen sijasta poistua tuomioistuimen tiloista. Ellei hän poistu, hänet voidaan voimakeinoin poistaa tuomioistuimesta. Poistumisvaatimus tosin kohdistuu todennäköisesti henkilöön, joka on velvoitettu saapumaan tuomioistuimeen tai on osallisena oikeudenkäynnissä taikka haluaa siihen nähden., että perustuslaki takaa oikeudenkäyntien julkisuuden, oleskella tuomioistuimen tiloissa seuraamassa oikeudenkäyntiä. Jokaisessa näistä tapauksissa on oikeutettu intressi toista intressiä vastassa. Erityisesti kahdessa ensimmäisessä henkilöryhmässä turvatarkastukseen alistumisen vapaaehtoisuus on tosiasiassa kyseenalainen, koska poistamisella on repressiivisiä tai muuten kielteisiä seuraamuksia poistetulle. Jos saapumaan velvoitettu henkilö poistamisen jälkeen noudetaan tuomioistuimeen, on tuskin muuta mahdollisuutta kuin alistaa niskoitteleva noudettu voimakeinoja käyttäen uudelleen turvatarkastukseen ja nyt pakottaa hänet siihen. Sitä paitsi poissaolon varalta määrätty uhkasakko voi toteutuneen poissaolon takia myös joutua maksettavaksi. Mainittujen kahden henkilöryhmän osalta henkilöntarkastusta voinee pitää tosiasiassa

5 5 pakollisena, ja muidenkin osalta joudutaan kysymään riittäviä perusteita oikeudenkäynnin julkisuuden rajoittamiseen. Turvatarkastusten tarkoituksena on suojata tuomioistuimen tiloissa oleskelevien henkilöiden turvallisuutta, näissä tiloissa noudatettavaa järjestystä ja siellä olevaa julkista omaisuutta. Tälläkin puolella voidaan siten viitata perusoikeusturvan vaatimiin toimiin ja samoihin perusoikeussäännöksiin kuin tarkastuksen kohteen suojaamiseksi - nyt päinvastaisessa tarkoituksessa, tarkastusten oikeuttamiseksi. Toisaalta on katsottava, että turvatarkastukset nyt esitettyyn tapaan ovat poikkeuksellinen toimi yhteiskunnassa. Yhteiskunnan jäsenten normaali kanssakäyminen ei voi rakentua sen varaan, että kaikkialla missä se nähdään hyödylliseksi ihmiset joutuvat alistumaan turvatarkastuksiin. On siis aina näytettävä, että tilanteissa, joihin turvatarkastuksiin oikeuttavaa lainsäädäntöä vaaditaan, on kokemuksen mukaan olemassa tavanomaista suurempi väkivallan käytön riski tai suojelun kohteesta aiheutuva erityisen suojan tarve. Väkivaltaisuuksien puhkeamisen riskiin oikeudenkäyntitilanteissa viitataankin nyt esillä olevassa hallituksen esityksessä - ymmärtääkseni perustellusti. Vahvat yhteiskunnalliset syyt siis oikeuttavat tarkastusvaltuuksien antamiseen (ks. ed.). Tarkastustoimet, joihin valtuutetaan, ovat oikeasuhtaisia verrattuina päämääriin, joita niillä tavoitellaan. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus täyttyy: tarkastustilanne ja tarkastamisesta päättävät henkilöt (=tarkastajat) määritellään riittävän tarkasti, samoin toimiin ryhtymisen edellytykset. Tuomioistuimesta poistaminen voimakeinoin (lakiehd. 6 ) voi käsittää hyvin vahvaa välittömän pakon käyttämistä. Sitä voi pitää oikeutettuna samaan tapaan kuin poliisilain mukaisia vastaavanlaisia toimivaltuuksia yleisen järjestyksen ja turvallisuuden takaamiseksi (vrt. esim. PoliisiL 19 ja 27 ). Muutkin perusoikeuksien rajoitusperusteet täyttyvät lakiehd. 6 :n yhteydessä. H Turvatarkastajat Lakiehdotuksen mukaan turvatarkastuksen voisi suorittaa poliisimies tai tuomioistuimen palveluksessa oleva tehtävään koulutettu henkilö. Tuomioistuimen päätöksellä turvatarkastuksen voisi suorittaa muukin kuin edellä mainittuihin ryhmiin kuuluva henkilö, "joka on poliisin tehtävään hyväksymä". Perustelujen mukaan käytännössä turvatarkastajina voisivat toimia vahtimestarin tai haastemiehen tehtäviä hoitavat henkilöt. Lakiehdotuksen 7 :n nojalla oikeusministeriö voisi antaa tarkempia määräyksiä ja ohjeita järjestettävästä koulutuksesta. Koulutuksen laatua ja laajuutta ei laissa täsmennetä. "Poliisin tehtävään hyväksymänä" turvatarkastaja voisi toimia esimerkiksi vartiointiliikkeen työntekijä. Tuomioistuimen palveluksessa oleva "muu kuin virkamies" ja "poliisin tehtävään hyväksymä' henkilö" ei kuitenkaan saisi käyttää voimakeinoja henkilön poistamiseksi tuomioistuimesta, "ellei muusta lainsäädännöstä muuta johdu". Tämä viimeksi mainittu varaus viittaa esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi vartioimisliikkeen palveluksessa olevaan vartijaan, jonka oikeus voimakeinojen käyttöön määräytyy vartioimisliikelain 5 :n nojalla. Esityksessä rinnastuvat siis voimakeinojen käytön osalta poliisi ja esimerkiksi turvakoulutuksen saanut haastemies, joka on virkasuhteessa, Julkisen vallan sekä pakko- ja voimakeinojen käyttövaltuuksien osalta on olemassa pitkä sarja perustuslakivaliokunnan lausuntoja, joiden tarkastelu voidaan aloittaa v:sta On huomattava, että sarjan keskelle sijoittuu voimaan tullut perusoikeusuudistus. Lähtöpisteenä voi pitää lausuntoa 2/1971, joka koski esitystä laiksi lentoliikenteen turvaamisesta eräissä tapauksissa (HE 157/1970). Lähinnä perusoikeusargumentaation osana (henkilökohtainen vapaus ja ruumiillinen koskemattomuus!) valiokunta totesi, että lakiehdotuksen mukaan "olisi mahdollista, että

6 6 myös henkilöön käyvän tarkastuksen ja katsastuksen toimittaisi sellainen virkamies, jolta puuttuisi koulutuksen ja kokemuksen perusteella hankittu, tällaisia tehtäviä suoritettaessa tarvittava asiantuntemus". Tämäkin näkökohta puolsi -valiokunnan mukaan perustuslainsäädäntöjärjestyksen käyttämistä. - Olennaista huomiota kiinnitettiin siis perusoikeusjärjestelmään ja perusoikeuksiin kajoavan virkamiehen koulutukseen. Kysymys oli pakkokeinoista eikä edes voimakeinoista. V valiokunta lausunnon (PeVL 7/1981) esityksestä sosiaalihuoltolaiksi (HE 102/1981). Siinä todettiin - jälleen perusoikeusargumentaation osana (kotirauhan turva!): "Valtuudet kotirauhan piiriin tunkeutumiseen olisi annettava vain virkavastuulla toimivalle henkilölle, jolle ei tulisi antaa oikeutta itse käyttää pakkokeinoja, vaan hänen olisi turvauduttava poliisin virka-apuun." Tässä "pakkokeinon käyttäminen" tosiasiassa rinnastuu voimakeinojen käyttämiseen, etenkin kun jatkossa todetaan: "Säännös ei anna sosiaalityöntekijälle oikeutta tunkeutua asuntoon väkivalloin vastoin sen haltijan tahtoa, vaan tarkentaa voimassa olevaan lainsäädäntöön verrattuna virka-avun saamisen edellytyksiä." Perusoikeuksiin kajoava voimakeinojen käyttö oli siis varattava vain poliisille. - Sama kanta toistettiin lausunnoissa 16/1982 ja 6/1983 sekä myös lausunnossa 3/1987, jossa jo todettiinkin että vain poliisille olisi annettava oikeus voimakeinojen käyttöön. Miksi vain poliisille? Siksi että poliisi koulutuksensa mukaan pystyy suhteuttamaan keinojen voimakkuuden voimankäytöllä tavoiteltavaan tulokseen 1. yksilön vastarinnan murtamiseen. Perusoikeusturva vaati hyvin tarkoin ylitysten välttämistä tässä suhteessa. Vuotta ennen perusoikeusuudistusta valiokunta täsmensi lausunnossaan (PeVL 1/1994) vanhaa kantaansa. Kysymys oli jälleen lentoliikenteen turvatarkastuksista. Nyt siirryttiin argumentoimaan julkilausutusti muilla kuin perusoikeussäännöksillä. Pohjana olivat HM 1, 2 ja 94 :n säännökset julkisesta vallasta, sen käytöstä ja käyttäjistä. Valiokunta totesi, ettei perustuslaki estä antamasta julkista valtaa rajoitetusti muille kuin virkamiehille. Koska ao. lakiehdotuksessa tarkoitetut turvatarkastajat kuuluisivat kiistatta rikosoikeudellisen virka-mieskäsitteen piiriin, ei turvatarkastaja-käsitteen laajuus estäisi tavallisen lainsäädäntöjärjestyksen käyttämistä. Turvatarkastukset vastaisivat varsinaisesti enintään pakkokeinolaissa tarkoitettua henkilön tarkastusta. Mutta tarvittaessa olisi henkilö, joka kieltäytyisi alistumasta turvatarkastukseen, poistettava - jos perusteltua syytä muuten olisi - liikennepaikalta voimakeinoin. Kun voimakeinojen käyttöön olisivat oikeutettuja myös muut turvatarkastajat kuin poliisirajavartio- ja tullimiehet, oli lakiehdotus käsiteltävä perustuslainsäädäntöjärjestyksessä. - Ei siis pidetty riittävänä, että voimakeinojen käyttäjä olisi rikosoikeudellisessa virkavastuussa. Samana vuonna annettu lausunto (PeVL 15/1994) esityksestä poliisilaiksi (HE 57/1994) oli hieman epämääräisempi kuin PeVL 1/1994. Valiokunta myönsi, että "sivullisille" voitaisiin antaa oikeus käyttää voimakeinoja, jos tämä käyttö kytkettäisiin tapahtuvaksi poliisin ohjauksessa ja rajoittuisi tilanteisiin, "joissa poliisin on erittäin tärkeän ja kiireellisen virkatehtävänsä suorittamiseksi välttämätöntä turvautua sivullisen voimakeinoapuun". Säädöspohja asian valtiosääntöoikeudelliselle arvioinnille oli entisenlainen: HM 1, 2 ja 94. Perustuslakivaliokunnan viime kannanotot ovat peräisin lausunnosta, joka koski esitystä laiksi järjestyksenvalvojista (PeVL 44/1998). Kysymys oli voimakeinovaltuuden antamisesta yleisten kokousten järjestyksenvalvojille. Tavallaan valiokunta tässä hieman lievensi aiempia tulkintojaan ja piti mahdollisena ao. valtuuden antamista tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Tosin kannanottoa perusteltiin monopuolisesti syillä, jotka liittyivät vain yleisiin kokouksiin ja joihin ei tässä voida mennä tarkemmin:: tehtäväkentän laaja-alaisuus, yksityisen järjestyksenpidon luontevuus verrattuna poliisin läsnäoloon., järjestyksenpidon perinteinen luonne, tapauskohtaisuus, ajallinen rajallisuus jne. Toisaalta esitettiin tulkinnan ja soveltamisen rajoituksia poliisin valtuuksien suuntaan. Kysymyksessä oli poikkeus aiemmasta linjasta, mutta erinomaisen rajattu poikkeus. Valiokunta huomautti kyllä siitäkin, että järjestyksenvalvojien koulutus voi käsittää vain parin päivän mittaisen jakson, mutta ei tehnyt tästä asiasta

7 perustuslakikysymystä. - Järjestyksenvalvojien valtuuksia ei käsitelty perusoikeus-kysymyksenä, vaan valiokunta käytti tarkastelunsa oikeudellisena pohjana "virkamieshallinto-periaatetta". Kun valtiosääntöoikeudellisessa tarkastelussa mielestäni aina on syytä viitata nimenomaisiin perustuslainsäännöksiin, voitaisiin kaiketi edelleen kuvata asia siten, että tarkasteltiin lakiehdotuksen 9 :n yhdenmukaisuutta HM 1, 2 ja 94 :stä johdetun perustuslain perustuslain säännöksen kanssa. Mainittujen perustuslainkohtien ja juuri selostamani käytännön pohjalta on tarkasteltava nyt esillä olevaa lakiehdotusta. Se noudattelee melko tarkasti toimenpiteiden osalta lentoliikenteen tarkastuslain linjaa. Lievemmät keinot (maksimina henkilöntarkastus) sallittaisiin kyllä kaikille turvatarkastajille, mutta voimakeinojen käyttö varataan vain virkamiehille, tarkemmin sanottuna poliisimiehille ja tuomioistuimeen virkasuhteessa oleville, turvatarkastustehtävään koulutetuille henkilöille. Jälkimmäiset eivät siis olisi voimankäytön erikoiskoulutusta saaneita tullimiehiä tai rajavartiomiehiä vaan haastemiehiä tai vahtimestareita. Lakiehdotus ei anna mitään takeita asianomaisille annetun turvatarkastuskoulutuksen laadusta. Tuloksena voisi olla sellainenkin asetelma, että heikosti tehtävään koulutettu haastemies pannaan yksin vastaamaan tuomioistuimen turvallisuudesta ja käyttämään voimakeinoja vaikkei hänellä ole tehtävään lähestulkoonkaan samoja edellytyksiä kuin poliisilla. Ei ole helppo pitää tätä asetelmaa sellaisena, että se mahtuisi perustuslakivaliokunnan viime aikojen tulkintaratkaisui-hin. Voitaisiin lisäksi palata vanhalle 1970-luvun linjalle kysymällä, eikö turvatehtäviä hoitavan voimankäyttökoulutuksella ole mitään yhteyttä voimankäytön kohteen perusoikeusturvaan.

8 Esityksen perusteluissa viitataan myös vartiointiliikkeiden henkilökuntaan, joka hoitaisi turvatarkastajan tehtäviä. Laki vartiointiliikkeistä sisältää kyllä tämän lakiehd. 6 :ää osapuilleen vastaavan säännöksen. Toisaalta on huomattava, ettei laki vartiointiliikkeestä ole alun perin (237/83) eikä muutosten yhteydessä (285/91) käynyt perustuslakivaliokunnassa lausunnolla.

9 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi turvatarkastuksista tuomioistuimissa (HE 3/1999 vp) Turvatarkastustoimet (5 ja 6 ) Turvatarkastuksen toteuttaminen merkitsee tietynasteista puuttumista hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Turvatarkastustoimenpiteestä kieltäytyvän poistaminen tuomioistuimesta puolestaan merkitsee tai saattaa merkitä samassa säännöksessä turvatun henkilökohtaisen vapauden rajoittamista. Turvatarkastustoimenpiteiden perusteista on säädettävä lailla, koska hallitusmuodon 6 :n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen tai vapauteen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Valtiosääntöoikeudellisessa arviossa on tätä taustaa vasten kysymys lähinnä siitä, onko toimivaltuudet määritelty lakiehdotuksen 5 ja 6 :ssä riittävän selvästi ja tarkkarajaisesti ja ovatko ne oikeassa suhteessa niillä tavoiteltavaan päämäärään. Toimivaltuuksien laajuus Samantyyppisten turvatarkastustoimenpiteiden laajuutta on valtiosääntöoikeudelliselta kannalta arvioitu muun muassa uutta kokoontumislakia koskevassa perustuslakivaliokunnan mietinnössä (13/1998 vp). Valiokunta kiinnitti huomiota muun muassa siihen, että laki ei sisältänyt toimivaltuuksia tehdä "tilaisuuskohtaisesti kaikille osanottajille pakkokeinolain (450/1987) 9 :n tarkoittamaan henkilöntarkastukseen rinnastettavaa tarkastusta, jossa henkilö tarkastetaan sen tutkimiseksi, mitä hänellä on vaatteissaan ja muutoin yllään". Tässä suhteessa nyt arvioitava lakiehdotus sisältää jonkin verran yleisemmät ja laajemmat toimivaltuudet, sillä ne kohdistuisivat tai voisivat kohdistua jokaiseen tuomioistuimeen saapuvaan henkilöön ja hänen mukanaan oleviin tavaroihin. Henkilöntarkastus olisi kuitenkin mahdollista vain, mikäli on perusteltua aihetta epäillä, että henkilöllä on mukanaan vaarallinen esine tai aine. Ehdotettujen tarkastustoimivaltuuksien laajuus ei kuitenkaan vaikuta valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisilta, koska kysymys olisi yleensä lähinnä teknisin laittein tapahtuvasta tarkastuksesta. Tällaisen tarkastuksen ei voida arvioida puuttuvan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen suhteettoman ankarasti, vaikka' tarkastus kohdistuisi tai voisi kaikkiin tuomioistuimeen pyrkiviin. Toimivaltuudet on tältä osin määritelty myös hyväksyttävällä täsmällisyydellä. Toimivaltuuksien suhteellisuus Toimivaltuuksien käytön tarkoitus määritellään lain 1 :ssä. Turvatarkastuksia tehdään turvallisuudesta huolehtimiseksi, järjestyksen turvaamiseksi ja omaisuuden suojelemiseksi. Lakiesityksessä määriteltyjä tarkastustoimenpiteitä ei voida pitää suhteettoman ankarina näiden tavoitteiden toteuttamiseksi. On toisaalta vaikea ajatella niitä korvattavaksi toisenlaisilla, lievemmillä toimenpiteillä, joilla voitaisiin samalla taata turvallisuus tuomioistuimessa. Tältä osin on myös otettava huomioon julkisen vallan velvollisuus turvata perusoikeuksien muun muassa tuomioistuimessa työskentelevien ja siellä asioivien henkilökohtaisen turvallisuuden toteuttaminen. Turvatarkastaja (4 ) Turvatarkastuksen voisi tehdä poliisimies, tuomioistuimen palveluksessa oleva, tehtävään koulutettu henkilö ja tuomioistuimen päätöksellä muukin henkilö, joka on poliisin tehtävään hyväksymä. Kun turvatarkastuksen tekemiseen liittyy mahdollisuus tietynasteiseen julkisen vallan käyttöön puuttumalla tarkastustoimin tarkastettavan

10 henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, ehdotusta on arvioitava myös hallitusmuotoon vakiintuneesti kytketyn virka-mieshallintoperiaatteen kannalta. Valtiosääntöoikeudellisena lähtökohtana on yleisesti pidetty, että julkisen vallan käyttövaltuuksien ja erityisesti voimakeinojen käyttömahdollisuuden tulisi kuulua vain virkamiehelle. Tästä voidaan kuitenkin poiketa tietyin edellytyksin. Keskeisinä edellytyksinä on pidetty ainakin seuraavia: I. toimivaltuuksien laintasoisen määrittelyn täsmällisyys II. voimakeinojen käyttöön oikeutetun yksityishenkilön riittävä koulutus valtuuksien käyttöön,

11 < 11 f III. menettelyllisten ja oikeusturvan takeiden sekä hyvän hallinnon vaatimusten huomioonottaminen IV. muiden perusoikeuksien asianmukainen huomioon ottaminen toimivaltuuksia käytettäessä V. rikosoikeudellisen virkavastuun ulottuminen valtuuksien käyttäjään. Yksityishenkilön oikeus julkisen vallan käyttöön tulisi lisäksi yleensä olla poikkeuksellinen järjestely eikä yleinen ja laaja-alainen menettely. Niiden tulisi olla tapauskohtaisia ja ajallisesti rajattuja. Toisaalta on kiinnitetty huomiota myös siihen, että julkisella vallalla on velvollisuus turvata hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa mainitut henkilökohtainen vapaus ja turvallisuus. Julkisen vallan turvaamisvelvollisuuden toteuttaminen tältä osin voi olla perusteltua myös ei-virkamiesten toimin, jos tilaisuuden luonteeseen nähden esimerkiksi poliisin säännönmukaisen mukanaolon perusteella ei ole luontevaa (PeVL 44/1998 vp). Kun otetaan huomioon nämä näkökohdat sekä se jo toimivaltuuksien luonteesta johtuva seikka, että myös yksityiset turvatarkastajat olisivat tarkastuksia tehdessään rikosoikeudellisen virkavastuun kohteena, turvatarkastajina toimivien määrittely esitetyllä tavalla ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista. Lakiehdotuksen 6 :n 2 momentissa on lisäksi asianmukaisesti suljettu henkilöön kohdistuvien voimakeinojen käyttövaltuudet niiden valtuuksien ulkopuolelle, joita yksityinen henkilö voi turvatarkastajana käyttää. Suhde oikeudenkäynnin julkisuuteen Oikeudenkäynnin julkisuus on turvattu sekä hallitusmuodon 16 :n 2 momentin että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklan mukaan. Turvatarkastuksen toteuttaminen oikeudenkäynnin turvallisuuden takaamiseksi ei ole ristiriidassa tämän oikeuden kanssa. Henkilön poistaminen tuomioistuimesta olisi 6 :n 1 momentin mukaan mahdollinen vain, jos hän kieltäytyy turvatarkastus-toimenpiteestä Sen sijaan turvatarkastuksen seurauksena henkilön pääsyä tuomioistuimeen ei voitaisi lakiehdotuksen mukaan estää. Rajoitukset oikeudenkäynnin julkisuuteen ovat suhteellisen vähäisiä ja niillä on riittävän vahvat perusteet myös valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan arvioituna.

12 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Perustuslakivaliokunnan pyydettyä minulta asiantuntijalausunnon hallituksen esityksestä n:o 3/1999 vp. laiksi turvatarkastuksista tuomioistuimissa pyydän kohteliaimmin esittää seuraavaa. 1. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki turvatarkastuksista tuomioistuimissa. Lain nojalla turvatarkastuksia voitaisiin järjestää kaikissa tuomioistuimissa. Turvatarkastus voitaisiin kohdistaa kaikkiin tuomioistuimeen saapuviin henkilöihin ja heidän mukanaan oleviin tavaroihin. Se, järjestetäänkö turva tarkastuksia ja missä laajuudessa niitä järjestetään, jäisi kunkin tuomioistuimen harkintaan. Ehdotettuun lakiin sisältyvät säännökset turvatarkastustoimenpiteistä ja henkilöistä, jotka voivat toimia turvatarkastajina. Poliisimies ja tuomioistuimen palveluksessa oleva henkilö voisivat toimia turvatarkastajina. Turvatarkastuksia voitaisiin myös hankkia ostopalveluina. Tällöin turvatarkastajan tulisi olla poliisin tehtävään hyväksymä. Turvatarkastus voitaisiin toimittaa metallinilmaisimella tai muulla tek nisellä laitteella. Henkilöntarkastus voitaisiin toimittaa myös muulla tavoin. Lisäksi henkilön mukana olevat tavarat voitaisiin tarvittaessa tutkia. Tuomioistuimeen saapuvalta henkilöltä voitaisiin ottaa pois esineet ja aineet, joilla voidaan vaarantaa turvallisuutta tai järjestystä taikka vahingoittaa omaisuutta. Turvatarkastajalla olisi oikeus poistaa henkilö tuomioistuimesta, jos hän kieltäytyy turvatarkastuksesta. Henkilön poistamiseksi turvatarkastaja voisi laissa säädettävin rajoituksin käyttää tarvittaessa voimakeinoja. 2. Lakiehdotuksen taustalla on eräs eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös ( , dnro 881/4/95), jossa hän kiinnitti huomiota siihen, että "lainsäädäntöömme ei sisälly säännöstä, johon oikeudenkäynnin turvatarkastukset voitaisiin riidattomasti ja kaikissa tilanteissa perustaa. Koska turvatarkastuksilla puututaan perusoikeutena turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, poliisin toiminnan pohjana tulee olla selkeä toimivaltasäännös." AOA lähetti asiasta valtioneuvostolle kirjeen, jossa hän edellytti ryhdyttävän toimenpiteisiin asian korjaamiseksi. Toisin sanoen ongelmana on se, että turvatarkastuksia toimitetaan yleisesti tuomioistuimissa - ilman että niillä olisi lainsäädännöllistä perustetta. Poliisilain säännökset eivät niiden toimittamiseen riitä. Kyse on siis lainsäädännöllisen perustan luomisesta vallitsevalle tosiasialliselle käytännölle. Lakiehdotuksen laadinnassa on selvästi otettu "mallia 11 L:sta turvatarkastuksista lentoliikenteessä ( /305). Tuon lain eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunta kiinnitti (PeVL 1/1994 vp.) kiinnitti huomiota eräisiin ongelmiin, jotka liikennevaliokunta (LiVM 2/1994 vp.) perustuslakivaliokunnan huomautusten nojalla "oikaisi". Nyt käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa on päädytty samoihin ratkaisuihin perusoikeuksien osalta tärkeissä kysymyksissä. 3. Hallitusmuodon perusoikeussäännöstön lähtökohtana on, että perusoikeuksia voidaan rajoittaa vain lailla. HM 6.3 :ssä on nimenomainen maininta siitä, että "henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa

13 puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta." Lisäksi PeVM:ssä 25/1994 vp. luotujen perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten kriteerien mukaan rajoitusten tulee olla tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Lisäksi rajoitusperusteiden tulee olla painavavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima, ja rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä. Käsiteltävänä oleva lakiehdotus täyttää lähtökohtaisesti nuo vaatimukset. Henkilökohtaista koskemattomuutta rajoitetaan lailla - samoin kuin HM 16.2 :ssä turvattua tuomioistuinkäsittelyn julkisuutta. Tavoitteena on samalla huolehtia HM 6.1 :ssä taatusta henkilökohtaisesta turvallisuudesta, mihin julkinen valta on sitoutunut HM 16 a :ssä. Tämä tarkoittaa sitä, että rajoituksille on olemassa hyväksyttävä syy. 4. Ongelmallista lakiehdotuksessa on se, että siinä lähdetään siitä, että se koskee kaikkia tuomioistuimia, mutta käytännössä turvatarkastuksia on järjestetty säännönmukaisesti lähinnä vain Helsingin käräjäoikeudessa. Muualla niitä on järjestetty vain satunnaisesti. Tarkoituksena ei ole, että lain voimaantulon jälkeen kaikissa tuomioistuimissa tulisi järjestää turvatarkastuksia, vaan lakiehdotuksen 2 :n mukaan "turvatarkastuksen järjestämisestä päättää tuomioistuin neuvoteltuaan asiasta poliisin kanssa." Käytännössä maan eri osien välillä saattaa siten esiintyä suuria eroja. Tällä on merkitystä jo kansalaisten turvallisuuden kannalta; Helsingissä siitä on tietyssä mielessä huolehdittu ehkä maan muita osia paremmin. Suurempi ongelma on se, että lakiehdotuksen 4 :ssä lähdetään pääsääntönä siitä, että turvatarkastuksen voi suorittaa poliisimies tai tuomioistuimen palveluksessa oleva tehtävään koulutettu henkilö. Tuomioistuimen päätöksen mukaan turvatarkastuksen voi suorittaa muukin kuin 1 momentissa tarkoitettu henkilö, jos hän on poliisin tehtävään hyväksymä. Tähän ryhmään sijoittuvat myös vartiointiliikkeiden työntekijät silloin kun tuomioistuin on sopinut tarkastuksen hoitamisesta vartiointiliikkeen kanssa Perustuslakivaliokunta korosti em. turvatarkastuksia lentoliikenteessä koskevaa lakiehdotusta käsitellessään (PeVL 1/1994 vp.), että "nyt esillä oleviin tarkastusvaltuuksiin rinnastettavien valtuuksien antamista on pidetty mahdollisena tavallisessa laissa myö muille kuin virkamiehille. Niinpä nyt esillä oleviin tarkastusvaltuuksiin rinnastettavien valtuuksien antamista on pidetty mahdollisena tavallisessa laissa myös henkilölle, joka ei ole virkasuhteessa valtioon, kunhan hän on rikosoikeudellisessa mielessä virkavastuussa toiminnastaan." - "ei pykälässä omaksuttu turvatarkastaja-käsitteen laajuus sinänsä estä käsittelemästä lakiehdotusta tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä." Sama pitää paikkansa myös nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen suhteen. Em. lentoliikenteen turvatarkastuksia koskevassa lausunnossa perustuslakivaliokunta lähti myös siitä, että koska lakiehdotuksen mukaan voimakeinojen käyttöön olisivat oikeutettuja myös muut turvatarkastajat kuin poliisi-, rajavartio-ja tullimiehet, olisi lakiehdotus sen vuoksi säädettävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä (saman perustuslakivaliokunta vahvisti myös poliisilakia käsitellessään, PeVL 15/1994 vp.). Tämän jälkeen liikennevaliokunnan ehdotuksen mukaisesti ehdotusta muutettiin sillä tavoin, että 9 :n 3 momenttiin otettiin lisäys "muut kuin 1 ja 2 momentissa mainitut turvatarkastajat kuin poliisi-, rajavartio- ja tullimiehet eivät ole oikeutettuja voimakeinojen käyttöön, ellei muusta lainsäädännöstä muuta johdu". Tällä viitattiin vartioimisliikelain 5 :ään. Nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 6 :n 2 momentissa on omaksuttu samanlainen "konstruktio". Voidaan kuitenkin kysyä, täyttääkö vartioimisliikelaki kaikilta osin nykyaikaisen perusoikeussääntelyn vaatimukset. Se on jo v eikä sitä aikoinaan käsitelty perustuslakivaliokunnassa. Mielestäni nykyisen käsityksen mukaan vartijoiden oikeuden voimakeinojen käyttöön tulee olla hyvin rajoitettua, jos heillä ylipäätään on siihen lainkaan oikeutta. Sitä pohdittaessa nousee esille esimerkiksi, ovatko vartiointiliikkeet riittävän valvonnan alaisena ja onko vartijoiden koulutuksesta huolehdittu tarpeeksi hyvin. Asialla on merkitystä sen tähden, koska käytännössä turvatarkastukset ilmesesti jäisivät pääasiassa juuri vartiointiliikkeiden hoidettavaksi.

14 Käsiteltävän olevan lakiehdotuksen 7 :n muotoilussa on otettu huomioon PeVL:ssa 1/1994 vp. esitetty kritiikki säädösvallan liian avoimesta delegoinnista. Ehdotuksen mukaan oikeusministeriö voi antaa tarkempia määräyksiä ja ohjeita vain teknisistä menettelytavoista. Tästä syystä minulla ei ole tältä osin huomautettavaa. 5. Yhteenvetona totean, että valiokunnan tulisi pohtia vielä, onko lakiehdotuksen 6 :n epäsuora viittaus vartiointiliikelakiin perustuslain mukainen. Jos viittaus halutaan säilyttää, tulisi sen ainakin olla avoimempi. Toisaalta kuten edellä totesin, on ensin pohdittava, voivatko vartiointiliikkeiden edustajat ylipäätään käyttää voimakeinoja mainituin ehdoin. Mielestäni se ei valiokunnan viimeaikaisen käytännön mukaan ole perustuslain mukaan sallittua. Jos voimakeinoja tarvitaan, paikalle tulisi aina kutsua niiden käyttämiseen oikeutettu virkamies. Lakiehdotusta tulisi mielestäni muuttaa mainituin tavoin. Helsingissä toukokuun 21 päivänä Liisa Nieminen