Kansainvälinen selvitys luonnonsuojelua koskevan yhteisölainsäädännön toimeenpanosta eräissä Euroopan Unionin jäsenvaltioissa

Transkriptio

1 Kansainvälinen selvitys luonnonsuojelua koskevan yhteisölainsäädännön toimeenpanosta eräissä Euroopan Unionin jäsenvaltioissa Pasi Kallio ja Piia Kähkölä Marraskuu 2012

2 Kansainvälinen vertailu liittyen luonnonsuojelua koskevan yhteisölainsäädännön toimeenpanon täydennystä koskevaan kansalliseen lainsäädäntöhankkeeseen Toimeksiantaja: Ympäristöministeriö Selvitystyö liittyy Euroopan unionin lainsäädännön toimeenpanoon eräissä EU:n jäsenvaltioissa. Tarkasteltavia jäsenvaltioita ovat Ruotsi, Tanska, Yhdistyneet kuningaskunnat (Englanti), Ranska ja Saksa. Yhteisölainsäädäntö, jonka toimeenpanosta edellä mainituissa valtioissa selvitys tehdään: 1. SAC-alueiden perustaminen a. Miten ko. jäsenvaltiot ovat toteuttaneet Natura verkostoon kuuluvien yhteisön tärkeinä pitämien alueiden perustamisen erityisten suojelutoimien alueiksi luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti (ns. SAC- alueiden perustamismenettely)? b. Ovatko ko. jäsenvaltiot luoneet tähän liittyen menettelyn (esim. hallintopäätös tai säädösmenettely)? c. Miten jäsenvaltioissa on toteutettu direktiivin 6 artiklaan perustuvia aluekohtaisten suojelutoimien tavoitteita? 2. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukainen Natura verkostoa koskeva heikentämiskielto a. Onko jäsenvaltioissa otettu käyttöön yleinen heikentämiskielto vai onko heikentämiskielto toteutettu lupamenettelyllä? b. Mikä viranomaistaho on toimivaltainen ja minkälainen menettelytapa on käytössä? c. Jäsenvaltioiden täytäntöönpano sellaisten hankkeiden osalta, jotka eivät edellytä viranomaisratkaisua sekä jo olemassa olevien, aikaisemmin luvitettujen hankkeiden osalta? 3. Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaiset korvaavat toimenpiteet a. Vastuutahon määrittely Natura verkostoon kohdistuville korvaaville toimenpiteille, jos hanke tai suunnitelma on toteutettu? b. Onko jäsenvaltioissa säädetty hankkeesta vastaavalle vastuu korvaavien toimenpiteiden kustannuksista?

3 Sisällysluettelo 1 Euroopan unionin luonnonsuojelusääntely Luontodirektiivin implementointi eräissä jäsenvaltioissa Selvityksen tausta Natura verkoston lähtökohdat Selvityksen kohteena olevat luontodirektiivin artiklat SAC-alueiden perustaminen Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentämiskielto Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaisen korvaavat toimenpiteet Ruotsi Luontodirektiivin täytäntöönpano SAC-alueiden perustaminen Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentymisen estäminen Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaiset korvaavat toimenpiteet Englanti Luontodirektiivin täytäntöönpano SAC-alueiden perustaminen Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentymisen estäminen Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaiset korvaavat toimenpiteet Saksa Luontodirektiivin täytäntöönpano SAC-alueiden perustaminen Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentymisen estäminen Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaiset korvaavat toimenpiteet Tanska Luontodirektiivin täytäntöönpano SAC-alueiden perustaminen Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentymisen estäminen Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaiset korvaavat toimenpiteet Ranska Luontodirektiivin täytäntöönpano SAC -alueiden perustaminen Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentymisen estäminen

4 6.4 Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaiset korvaavat toimenpiteet Yhteenveto SAC-alueiden perustaminen Miten jäsenvaltiot ovat toteuttaneet Natura verkostoon kuuluvien yhteisön tärkeinä pitämien alueiden perustamisen erityisten suojelutoimien alueiksi (SAC-alueet) SAC-alueiden perustamismenettely Miten jäsenvaltioissa on toteutettu direktiivin 6 artiklaan perustuvia aluekohtaisten suojelutoimien tavoitteita? Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukainen Natura verkostoa koskeva heikentämiskielto Onko jäsenvaltioissa otettu käyttöön yleinen heikentämiskielto vai onko heikentämiskielto toteutettu lupamenettelyllä? Mikä viranomaistaho on toimivaltainen ja minkälainen menettelytapa on käytössä? Jäsenvaltioiden täytäntöönpano sellaisten hankkeiden osalta, jotka eivät edellytä viranomaisratkaisua sekä jo olemassa olevien hankkeiden osalta? Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaiset korvaavat toimenpiteet Vastuutahon määrittely Natura verkostoon kohdistuville korvaaville toimenpiteille, jos hanke tai suunnitelma on toteutettu? Onko jäsenvaltioissa säädetty hankkeesta vastaavalle vastuu korvaavien toimenpiteiden kustannuksista? LIITTEET LÄHTEET

5 1 Euroopan unionin luonnonsuojelusääntely 1.1 Luontodirektiivin implementointi eräissä jäsenvaltioissa Selvityksen tausta Ympäristöministeriö on syksyllä 2012 käynnistänyt luonnonsuojelua koskevan yhteisölainsäädännön toimeenpanon täydennystä koskevan kansallisen lainsäädäntöhankkeen. Sen tarkoituksena on täsmentää ja tarkentaa kansallista luonnonsuojelulainsäädäntöä erityisesti siltä osin kuin Euroopan unionin luontodirektiivin (92/43/ETY) 1 asettamien velvoitteiden täytäntöönpanon näkökulmasta on tarpeellista. Tarkasteltavat luontodirektiivin erityiskysymykset käsittelevät (1) SAC-alueiden perustamista, (2) luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista Natura verkostoa koskevaa heikentämiskieltoa sekä (3) luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisia korvaavia toimenpiteitä. Tämän selvityksen tarkoituksena on tarkastella näihin kysymyksiin liittyvien luontodirektiivin artiklojen toimeenpanoa eräissä EU:n jäsenvaltioissa. Selvityksessä käydään läpi Ruotsin, Englannin, Saksan, Tanskan ja Ranskan lainsäädännöllisiä toimenpiteitä eräiden, jäljempänä tarkemmin esiteltävien Natura alueiden perustamiseen ja niiden suojeluun liittyvien erityiskysymysten osalta. Kysymykset käydään läpi jäsenvaltio kerrallaan jaksoissa 2 6, ja lopussa tehdään yhteenveto käsitellyistä kysymyksistä. Tämä rakenteellinen valinta johtuu pääasiassa siitä, että kunkin jäsenvaltion Natura alueita koskeva lainsäädäntö muodostaa aina kokonaisuuden, ja osakysymysten erillinen käsittely vaikeuttaisi sääntelyn ymmärtämistä. Selvityksen tekemisestä on Ruotsin, Englannin, Saksan ja Tanskan osalta vastannut OTL Pasi Kallio, ja Ranskan osalta selvityksestä vastaa pääasiassa oik.yo Piia Kähkölä. Luontodirektiivin asettamat velvoitteet muodostavat moniulotteisen ja monilta osin vaikeaselkoisen sääntelykokonaisuuden, mikä on vaikuttanut Euroopan unionin jäsenvaltioissa toteutettuihin lainsäädännöllisiin ratkaisuihin ja niiden kehittymiseen. Myös selvityksen kohteena olevat jäsenvaltiot ovat täsmentäneet lainsäädäntöään useammankin kerran direktiivin voimaantulon jälkeen. 1 Neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta. 1

6 1.1.2 Natura verkoston lähtökohdat Natura suojelualueverkoston luominen on luontodirektiivin 3 artiklan edellyttämä keskeinen toimenpide. Natura verkosto sisältää luontodirektiivissä tarkoitettujen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden (SCI-alueet) ja erityisten suojelutoimien alueiden (SAC-alueet) lisäksi myös lintudirektiivin 2 nojalla suojellut alueet (SPA-alueet). Natura verkoston avulla on varmistettava direktiiveissä tarkoitettujen kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelutason säilyttäminen tai tarvittaessa niiden ennalleen saattaminen. Luontodirektiivin 4 artiklassa on säädetty erityinen menettely Natura verkostoon kuuluvien suojelualueiden perustamiseksi. Sen mukaan kukin jäsenvaltio laatii ensin listan alueista, joita ne ehdottavat Natura verkostoon sisällytettäviksi ja näiden ehdotusten pohjalta komissio laatii lopullisen listan verkostoon kuuluvista SCI-alueista. Tämän jälkeen nämä alueet on jäsenvaltioiden toimesta muodostettava SAC-alueiksi. Toisin kuin luontodirektiivissä, lintudirektiivissä ei ole säädetty SPA-alueille erillistä ehdotus- ja hyväksymismenettelyä, vaan jäsenvaltiot itse vahvistavat SPA-alueita koskevat ilmoituksensa komissiolle. Tämän jälkeen kaikki SPA-alueet kuuluvat suoraan Natura 2000-verkostoon. Tässä selvityksessä keskitytään kuitenkin vain luontodirektiivin mukaisten SAC-alueiden perustamismenettelyyn. Natura alueiden konkreettista suojelua koskevat luontodirektiivin velvoitteet sisältyvät sen 6 artiklaan. Artiklassa edellytetään jäsenvaltioilta yleisten suojelutoimenpiteiden toteuttamista sekä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen estämistä Natura alueilla. Lisäksi 6 artiklassa on säädetty näillä alueilla toteutettavien suunnitelmien ja hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi- ja hyväksymismenettelystä sekä siihen liittyvästä poikkeusmenettelystä. 2 Neuvoston direktiivi 79/409/ETY luonnonvaraisten lintujen suojelusta. 2

7 1.2 Selvityksen kohteena olevat luontodirektiivin artiklat SAC-alueiden perustaminen Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohta Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella. Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohta Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla. Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohta edellyttää, että jäsenvaltiot muodostavat komission hyväksymistä yhteisön tärkeinä pitämistä alueista (SCI-alueet) erityisten suojelutoimien alueita (SAC-alueita), viimeistään kuuden vuoden kuluessa siitä kun komissio on hyväksynyt SCIalueita koskevan listan. Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on puolestaan muodostettava SAC-alueet sitovalla lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä. Luontodirektiivissä ei kuitenkaan määritellä mitään erityistä menettelytapaa SAC-alueiden muodostamiseksi, vaan jäsenvaltioilla on tässä suhteessa varsin laaja harkintavalta Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentämiskielto Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta edellyttää jäsenvaltioiden toteuttavan kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että alueella olevien luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymistä ei tapahdu, eikä alueen lajeihin kohdistu merkittäviä häiriöitä. Luontodirektiivin 6 3

8 artiklan 2 kohtaa ei myöskään ole rajoitettu ihmisen aiheuttamiin aktiivisiin toimiin, vaan se koskee myös kaikkia sattumanvaraisia tapahtumia, kuten tulipaloja, tulvia ym. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanon osalta on kiinnitettävä huomiota siihen, että Natura alueille kohdistuvien hyväksyttävien vaikutusten raja on erilainen yhtäältä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen sekä toisaalta lajien osalta. Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen kohdalla riittää pelkkä heikentyminen, kun taas lajien kohdalla häiriöiden on oltava merkittävää Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaisen korvaavat toimenpiteet Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohta Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. Luontodirektiivissä ei ole erikseen määritelty korvaavien toimenpiteiden käsitettä, mutta esimerkiksi komission laatiman tulkintaohjeen mukaan niillä tarkoitetaan hanke- tai suunnitelmakohtaisia toimenpiteitä, jotka toteutetaan luontodirektiivien soveltamisessa noudatettavien tavanomaisten käytäntöjen lisäksi. 3 Kansallisten viranomaisten on myös ilmoitettava komissiolle toteuttamistaan korvaavista toimenpiteistä. Mikäli alueella on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, vaaditaan lisäksi komission lausunto ennen päätöksen tekemistä. Korvaavien toimenpiteiden kustannusvastuusta ei artiklassa säädetä, mutta esimerkiksi komissio lähtee tulkintaohjeissaan siitä, että aiheuttamisperiaatteen mukaisesti vastuussa korvaavien toimenpiteiden kustannuksista on hankkeen alkuunpanija. 4 3 Natura alueiden suojelu ja käyttö 2007, s Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamista koskeva ohjeasiakirja 2007, s

9 2 Ruotsi 2.1 Luontodirektiivin täytäntöönpano Ruotsissa luonnonsuojelua ja -ympäristönsuojelua koskeva lainsäädäntö on pääsääntöisesti integroitu yhteen lakiin, ympäristökaareen (miljöbalken, MB). Näin myös lintu- ja luontodirektiivien asettamat velvoitteet on implementoitu pääasiassa ympäristökaaren sekä siihen liittyvien asetusten (etenkin Förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.) avulla. Ympäristökaari tuli voimaan jo vuonna 1999, mutta luontodirektiivin asettamien velvoitteiden täytäntöön panemiseksi sen säännökset olivat joiltain osin vielä puutteellisia. Säännöksiä täydennettiin ja täsmennettiin vuonna 2001 (Miljöbalken 2001:437). 2.2 SAC-alueiden perustaminen Ruotsissa SAC-alueiden perustamista ja niiden suojelun toteuttamista koskevat oikeudelliset säännökset sisältyvät pääasiassa ympäristökaaren 7 luvun :iin. Kuten muissakin jäsenvaltioissa, Natura alueita koskeva sääntely ei ole kuitenkaan muista säännöksistä irrallista, vaan alueiden suojelua toteutetaan myös jo aiemmin voimassa olleiden kansallisten säännösten avulla. Ruotsissa ympäristökaaren 7 luvussa on lukuisia säännöksiä kansallisista luonnonsuojelukeinoista, jotka osaltaan toteuttavat myös Natura alueiden suojelua. Näitä ovat esimerkiksi kansallispuistot, luonnonreservaatit, biotooppisuojelualueet, eläin- ja kasvisuojelualueet sekä rantojensuojelualueet. Att ett område har förtecknats eller förklarats som ett särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde innebär däremot inte i sig att området får något sådant självständigt områdesskydd. Området kan dock komma att skyddas enligt andra bestämmelser, t.ex. som nationalpark, kulturreservat eller naturreservat (7 kap. 2 9 miljöbalken), som biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområde eller strandskyddsområde (7 kap ) eller enligt reglerna om samråd (12 kap. 6 ). 5 Kaikilta osin olemassa oleva kansallinen sääntely ei kuitenkaan ollut riittävää, minkä vuoksi ympäristökaareen lisättiin eräitä säännöksiä lintu- ja luontodirektiivin asettamien velvoitteiden toteuttamiseksi. 5 Regeringens proposition 2000/01:111, s

10 SAC-alueiden perustamismenettely Ruotsissa Natura alueiden valintaan ja niiden perustamiseen sovelletaan varsin pitkälti lintu- ja luontodirektiivissä säädettyjä menettelytapoja. Natura alueiden perustamismenettelystä on säädetty SPA- ja SAC-alueiden osalta erikseen ympäristökaaren 7 luvun 28 :ssä. Sen mukaan hallitus voi julistaa tietyn alueen lintudirektiivin mukaiseksi erityiseksi suojelualueeksi (särskilt skyddsområde), jos se katsotaan lintudirektiivissä säädetyin tavoin erityisen merkitykselliseksi luonnonvaraisten lintujen suojelun kannalta. Luontodirektiivissä tarkoitettujen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden (SCI) osalta puolestaan todetaan, että hallituksen on julistettava nämä alueet erityisten suojelutoimien alueeksi (särskilt bevarandeområde). 7 kap. 28 Regeringen får förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde, om området enligt direktiv 79/409/EEG är särskilt betydelsefullt för skyddet av vilda fåglar. Ett område som enligt artikel 4.4 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv 2006/105/EG, har valts ut som ett område av intresse för unionen ska av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde. Ruotsin hallitus on tehnyt edellä 28 :ssä tarkoitetun päätöksen SCI-alueiden osoittamisesta SAC-alueiksi , jolla vahvistettiin 3722 Natura 2000-aluetta erityisten suojelutoimien alueeksi. 6 Hallituksen päätöstä on sittemmin täydennetty, ja uusin päätös syyskuulta 2012 sisältää 14 uutta alue-ehdotusta sekä lukuisia muutoksia aiemmin hyväksyttyihin alueisiin. 7 Kyse on ympäristökaaren 7 luvun 28 :n nojalla tehdystä hallintopäätöksestä, jolla on vahvistettu Ruotsin SAC-alueiden muodollinen asema ja ilmoitettu ne komissioille. Ruotsissa Natura alueita koskevat säännökset ovat kuitenkin velvoittaneet viranomaisia ja toiminnanharjoittajia jo ennen mainittua hallituksen päätöstä SAC-alueista, joten hallituksen SAC-päätös lähinnä vain varmistaa sitovalla ja pysyvällä tavalla Natura alueiden suojelun. Natura alueiden valintaan ja perustamismenettelyyn liittyy lisäksi velvoite, jonka mukaan hallituksen tai sen nimeämän viranomaisen on pidettävä jatkuvaa, päivitettyä luetteloa (fortlöpande föra en förteckning) niistä alueista, joille lintu- ja luontodirektiivin mukaan valmistellaan suojelua tai jotka on jo suojeltu. 6 Ks. esim. Miljödepartementet, Pressmeddelande Regeringens beslut

11 7 kap. 27 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas skydd eller har beretts skydd 1. som särskilt skyddsområde enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, senast ändrat genom direktiv 97/49/EG5, 2. som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, ändrat genom direktiv 97/62/EG7 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 15 Naturvårdsverket ska föra den förteckning över naturområden som avses i 7 kap. 27 miljöbalken. Förteckningen ska omfatta de områden som regeringen har 1. förklarat som särskilda skyddsområden eller särskilda bevarandeområden enligt 7 kap. 28 miljöbalken, 2. föreslagit att ingå i det europeiska nät av sådana särskilda bevarandeområden, Natura 2000, som avses i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv 2006/105/EG 3. beslutat ska föras upp på förteckningen med anledning av att Europeiska kommissionen inlett ett samrådsförfarande enligt artikel 5 i direktiv 92/43/EEG, eller 4. beslutat ska föras upp på förteckningen med anledning av ett internationellt åtagande eller nationellt mål om skydd för områden. Förteckningen ska kungöras på det sätt som gäller för författningar som meddelas av Naturvårdsverket. Kartor som utvisar områdenas avgränsningar ska finnas tillgängliga hos Naturvårdsverket. Naturvårdsverket ska se till att Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten och berörda länsstyrelser har tillgång till förteckningen och kartorna samt får kännedom om tillägg och ändringar som görs i dem. Luetteloa ylläpitäväksi viranomaiseksi on asetuksessa määrätty valtion keskushallintoon kuuluva luonnonhoitovirasto (naturvårdsverket). Asetuksessa täsmennetään suojelualueista pidettävän luettelon sisältöä ja sen julkistamista. Luetteloon kuuluvien alueiden maantieteelliset rajat on esitettävä karttamuodossa, ja niiden ylläpitäminen on luonnonhoitoviraston vastuulla. Käytännössä kartat Ruotsin Natura 2000 alueista löytyvät esimerkiksi luonnonhoitoviraston www-sivuilta. 8 Päivitetyt/täydennetyt luettelot tai niiden muutokset julkaistaan luonnonhoitoviraston asetuskokoelmassa. 9 Asetuksessa on vielä erikseen täsmennetty, että lakiin perustuva luettelointivelvoite ei koske yksinomaan SAC-alueiksi osoitettuja alueita, vaan myös jo valtion ehdottamia Natura alueita, mukaan lukien SCI-alueet. Suojelutavoitteet ja -toimenpiteet Natura alueiden suojelutavoitteiden laatimisesta säädetään ympäristökaareen liittyvässä aluesuojeluasetuksessa. Sen mukaan kaikille Natura verkostoon ehdotetuille tai jo siihen 8 Ks. tarkemmin Naturvårdsverketin www-sivut: 9 Naturvårdsverkets förteckning över naturområden som avses i 7 kap. 27 miljöbalken (NFS 2007:1); sittemmin luetteloa on täydennetty/muutettu useaan kertaan. 7

12 kuuluville suojelualueille on laadittava selostus suojelun tarkoituksesta ja tavoitteista (beskrivningar av bevarandesyftet). Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 17 I fråga om de områden som har förtecknats enligt 15 första stycket 1-3 skall länsstyrelserna upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de livsmiljöer och arter för vilka en gynnsam bevarandestatus skall upprätthållas eller återställas. Beskrivningarna skall vara ägnade att underlätta sådana prövningar som avses i 7 kap. 28 a-29 miljöbalken. Käytännössä suojelun tarkoitusta ja tavoitteita koskevia selostuksia kutsutaan käyttösuunnitelmiksi ( bevarandeplan ), vaikka laissa tai asetuksessa nimitystä ei käytetä. 10 Vastuu käyttösuunnitelmien laatimisesta on asetettu lääninhallituksille (länsstyrelsen). Lääninhallituksia on Ruotsissa 21, ja ne toimivat kuntien yläpuolella olevina alueellisina lupa- ja valvontavirastoina, samaan tapaan kuin Suomessa ELY- ja AVI-keskukset. Käyttösuunnitelmalla tarkoitetaan kirjallista dokumenttia, jossa kuvataan kunkin Natura alueen suojelun tavoite sekä voimassa olevat tai suunnitteilla olevat suojelutoimenpiteet. Ruotsissa luonnonhoitovirasto on laatinut kattavan ohjeen Natura alueita koskevasta sääntelystä, jossa täsmennetään myös laadittavien käyttösuunnitelmien sisältöä ja niiden laatimista. 11 Ohjeen mukaan käyttösuunnitelmat on laadittava aluekohtaisesti, jokaiselle Natura 2000-verkostoon kuuluvalle alueelle erikseen. Niiden tulee myös sisältää kuvaus alueen suojelun tavoitteista ja niistä toimenpiteistä, joita alueilla tullaan toteuttamaan. 12 Merkillepantavaa myös on asetuksen 17 :n viimeisen lauseen edellytys käyttösuunnitelmien kohdistamisesta siten, että ne auttavat ympäristökaaren 7 luvun 28 a 29 :issä tarkoitettujen arviointi- ja lupamenettelyiden toteuttamista. Tässä tarkoitetulla arviointi- ja lupamenettelyllä viitataan luontodirektiivin 6 artiklan 2 4 kohtien asettamiin velvoitteisiin, joihin palataan seuraavassa jaksossa tarkemmin. On huomionarvoista, että käyttösuunnitelma itsessään ei ole oikeudellisesti sitova. Toisaalta jäljempänä käsiteltävän Natura alueiden priorisointivaatimuksen myötä suojelutavoitteiden 10 Ks. esim. NFS 2003:17: Beskrivningarna av bevarandesyftet och beskrivningar av förtecknade livsmiljöer och arter bör inkluderas i ett samlat dokument, en bevarandeplan, som tas fram för varje område. 11 Natura 2000 i Sverige Handbok med allmänna råd Tämän selvityksen liitteessä 1 on esimerkki yhdestä aluekohtaisesta Natura käyttösuunnitelmasta. 8

13 ja -toimenpiteiden toteuttaminen Natura alueilla velvoittaa viranomaisia, joten kyse on luontodirektiivin toimeenpanoon liittyvästä kokonaisuudesta. Velvollisuus aluekohtaisten käyttösuunnitelmien laatimiseen koskee asetuksen perusteella sekä Natura verkostoon jo valittuja alueita että vasta siihen ehdotettuja alueita. Suunnitelmien laatimista ei näin ole kytketty vasta em. hallitukseen päätökseen SCI-alueiden osoittamisesta SAC-alueiksi, vaan niiden laatimisvelvollisuus alkaa jo aiemmin. Hallituksen tekemän SAC-päätöksen liitteenä olevasta alueluettelosta käy ilmi, että suurimmalla osalla alueista on ollut käyttösuunnitelma laadittuna päätöksentekohetkellä. 13 Priorisointivelvoite Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot priorisoivat alueiden toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000-verkoston yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella. Ruotsissa priorisointivelvoite on toteutettu ympäristökaaren 7 luvun 27 :ssä, jonka mukaan laissa tarkoitetut lintu- ja luontodirektiivin mukaiset suojelualueet on priorisoitava viranomaisten suojelutoiminnassa. Velvoitetta on lisäksi vielä täsmennetty asetuksen 16 :ssä kytkemällä priorisointi ja sen mukaiset toimenpiteet erityisesti alueiden luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason ylläpitämiseen. 7 kap. 27 Ett område som tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 16 Myndigheterna ska prioritera skyddsarbetet för de områden som har förtecknats enligt 15. Inom ramen för sina befogenheter och ansvarsområden ska myndigheterna vidta de åtgärder som behövs eller är lämpliga med hänsyn till det skyddsintresse som föranlett att ett område förtecknats. Priorisointivelvoite asettaa viranomaisille velvoitteen ryhtyä suojelualueilla tarvittaviin suojelutoimenpiteisiin (vidta de åtgärder som behövs eller är lämpliga; jatkossa bevarandeåtgärder ). Näillä tarkoitetaan luonnonhoitoviraston laatimien soveltamisohjeiden mukaan esimerkiksi lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimuksellisia toimenpiteitä sekä myös aktiivisia parantamistoimenpiteitä ja lajien ja/tai luontotyyppien heikentymisen ja häiriöiden 13 Ks. Förteckning över områden som utses som särskilda bevarandeområden, SAC. 9

14 estämiseen tähtääviä ennakoivia toimenpiteitä. 14 Ohjeiden perusteella viranomaisten on erityisesti analysoitava olemassa olevan oikeudellisen sääntelyn riittävyys kunkin Natura alueen suojelutavoitteen näkökulmasta. 15 Yleensä nämä suojelutoimenpiteet pyritään esittämään em. lääninhallituksen laatimassa Natura alueen käyttösuunnitelmassa. Vaikka luonnonhoitoviraston laatimat Natura alueiden suojelua koskevat soveltamisohjeet eivät ole oikeudellisesti sitovia, käytännössä ne kuitenkin ohjaavat viranomaisia tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa, ja erityisesti aluekohtaisten suojelutavoitteiden laatimisessa. 2.3 Luontodirektiivin 6 (2) artiklan mukainen heikentymisen estäminen Kuten todettua, ympäristökaaren säännöksiä täydennettiin ja täsmennettiin vuonna 2001, erityisesti luontodirektiivin 6 artiklassa asetettujen velvoitteiden riittävän täytäntöönpanon varmistamiseksi. Tuolloin ympäristökaaren 7 lukuun lisättiin luontodirektiivin 6 artiklan täytäntöönpanon kannalta keskeiset säännökset (28 a ja b sekä 29 ). Niissä säädetään sellaisten toimenpiteiden luvanvaraisuudesta sekä sallittavuudesta, jotka voivat merkittävällä tavalla vaikuttaa Natura verkostoon kuuluvien alueiden ympäristöön. Ympäristökaaren muutosta koskevan hallituksen esityksen mukaan näiden pykälien avulla pannaan täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 2 4 kohdat. 16 Lisäksi ympäristökaaren 4 lukuun lisättiin säännös (8 ), joka mahdollistaa Natura alueita koskevien velvoitteiden ulottamisen myös muiden lakien mukaiseen päätöksentekoon. Heikentymisen ja häiriöiden estäminen Natura alueilla on lähtökohtaisesti kielletty kaikki niiden luontoarvoja heikentävä tai häiritsevä toiminta ja lisäksi asetettu viranomaisille velvoite ryhtyä suojeluarvoja ylläpitäviin toimenpiteisiin. Ympäristökaaren 7 luvun 28 a :n asettamaa yleistä luvanhakuvelvollisuutta sekä 28 b :ssä asetettuja lupaedellytyksiä voidaan periaatteessa pitää yleisenä heikentämiskieltona, vaikka kyse onkin lupamenettelystä. 14 Natura 2000 i Sverige Handbok med allmänna råd 2003, s. 29. Ks. myös NFS 2003: Natura 2000 i Sverige Handbok med allmänna råd 2003, s. 30, ks. erityisesti suojelutoimenpiteistä laajemmin s Regeringens proposition 2000/01:111, s

15 Ympäristökaaren 28 a :ssä säädetään yleisestä luvanhakuvelvollisuudesta kaikille toiminnoille tai toimenpiteille, jotka voivat merkityksellisellä tavalla vaikuttaa 27 :ssä tarkoitettujen alueiden ympäristöön. 7 kap. 28 a Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 27 första stycket 1 eller 2. Tillstånd enligt första stycket krävs inte för verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området. Luonnonhoitoviraston ohjeiden mukaan termillä ympäristö on tässä yhteydessä haluttu tarkoituksellisesti korostaa ennakollisen vaikutusten arvioinnin laajuutta: Det vidare begreppet miljön, innefattar inte bara förtecknade naturtyper och arter utan även miljön i en vidare bemärkelse, naturmiljön. 17 Tässä tarkoitetulla toimintaan tai toimenpiteisiin ryhtymisellä (för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder) ei tarkoiteta vain luvan- tai ilmoituksenvaraisia, taikka muuta viranomaisen hyväksyntää edellyttäviä toimenpiteitä, vaan myös ilman viranomaisen hyväksyntää toteutettavissa olevia toimenpiteitä. Lupaa on haettava myös kaikille muutoin luvanhakuvelvollisuudesta lähtökohtaisesti vapaillekin toimenpiteille kuten esimerkiksi alle 0,5 hehtaarin metsänhakkuut jos ne voivat merkityksellisellä tavalla vaikuttaa Natura 2000-alueen ympäristöön. 18 Viranomaisena 28 a :ssä tarkoitettujen lupakysymysten osalta toimii ympäristökaaren saman luvun 29 b :n mukaan se alueellinen lääninhallitus (länsstyrelsen), jonka piirissä aiotun toiminnan kohteena oleva suojelualue sijaitsee. Jos ympäristökaaren 28 a :ssä tarkoitettu toiminta olisi kuitenkin lupavelvollinen myös ympäristökaaren 9 tai luvuissa tarkoitetuissa tilanteissa, kuuluu myös 28 a :n mukainen lupaharkinta sille viranomaiselle, joka vastaa näiden toimintojen lupaharkinnasta. Lääninhallitukselle tulee kuitenkin antaa mahdollisuus lausunnon jättämiseen ennen asian ratkaisemista. 7 kap. 29 b Frågor om tillstånd enligt 28 a prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller kap. skall dock frågan om tillstånd enligt 28 a prövas av den 17 Natura 2000 i Sverige Handbok med allmänna råd 2003, s Natura 2000 i Sverige Handbok med allmänna råd 2003, s

16 myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, skall den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig. Ympäristökaaren 28 b :ssä puolestaan asetetaan edellytykset luvan myöntämiselle. Lupa voidaan myöntää vain jos toiminta tai toimenpide yksin tai yhdessä muiden jo olemassa olevien tai vasta suunniteltujen toimintojen tai toimenpiteiden kanssa ei voi vahingoittaa alueella suojeltavia elinympäristöjä tai aiheuttaa alueella oleville lajeille sellaista häiriötä, joka voi merkittävällä tavalla vaikeuttaa alueen lajien säilymistä. 7 kap. 28 b Tillstånd enligt 28 a får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte 1. kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, 2. medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. Ympäristökaaren 7 luvun 28 a :ssä tarkoitettu lupa ja sen 28 b :ssä asetettujen luvanmyöntämisedellytysten harkinta on kytketty ympäristökaaren säännöksiin ympäristövaikutusten arvioinnista (miljökonsekvensbeskrivning). Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että haettaessa 7 luvun 28 a :n mukaista lupaa toimenpiteiden toteuttamiseen Natura alueella, on hakemukseen myös liitettävä ympäristökaaren 6 luvussa tarkoitettu kuvaus ympäristövaikutuksista, jonka tulee sisältää myös ne erityisvaatimukset, joita tässä lupamenettelyssä tarvitaan. 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag 1 En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelser i dessa kapitel. En sådan beskrivning skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a För verksamheter eller åtgärder som kan antas påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 första stycket 1 eller 2 ska en miljökonsekvensbeskrivning alltid innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29. Om miljökonsekvensbeskrivningen har upprättats enbart för en prövning enligt 7 kap. 28 b och 29, behöver beskrivningen endast innehålla de uppgifter som behövs för den prövningen. Säännöksiä Natura alueita koskevista lupamenettelyistä sovelletaan sellaisenaan kuitenkin vain toimintoihin ja toimenpiteisiin, mutta ei suunnitelmiin (planer). Tästä syystä ympäristökaaren 4 lukuun lisättiin säännös (8 ), joka edellyttää, että maan- tai vedenkäyttö, joka voi vaikuttaa Natura alueeseen ja joka sisältää toimintoja tai toimenpiteitä, jotka edellyttävät 7 luvun 28 a :n mukaista lupaa, voidaan sallia vain jos tämä lupa on myönnetty. 12

17 4 kap. 8 En användning av mark och vatten som kan påverka ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 första stycket 1 eller 2 och som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a får komma till stånd endast om sådant tillstånd har lämnats. Kyse on siis etukäteisharkinnasta, jossa muita ympäristökaaren tai muiden lakien mukaisia maan- tai vedenkäyttöön liittyviä toimenpiteitä ei voi sallia ennen 7 luvun 28 :ssä tarkoitettua lupaa. Tämän säännöksen avulla on pyritty varmistamaan, että Ruotsin lainsäädäntö täyttää luontodirektiivin 6 artiklan 2 4 kohtien vaatimukset myös suunnitelmien osalta. Poikkeukset Ympäristökaaren 28 a :ssä tarkoitetusta yleisestä luvanhakuvelvollisuudesta on säädetty kaksi poikkeusta. Lupaa ei vaadita toimenpiteille, jotka liittyvät välittömästi alueen käyttöön tai muuten ovat sen kannalta tarpeellisia. Tämä vapautus luvanhakuvelvollisuudesta vastaa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan muotoilua. Toinen poikkeus koskee jo olemassa olevia ja/tai aikaisemmin luvitettuja toimintoja. Ympäristökaaren siirtymäsäännöksissä on nimittäin säädetty, että niille toiminnoille, jotka on aloitettu ennen lain voimaantuloa ( ), ei vaadita ympäristökaaren 7 luvun 28 a :ssä tarkoitettua lupaa. Övergångsbestämmelsen För verksamheter som påbörjats före den 1 juli 2001 krävs inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a. Siirtymäsäännösten taustalla on hallituksen esityksen mukaan se, että ennen ympäristökaaren muutosten voimaantuloa aiempaa lainsäädäntöä on olemassa olleiden hankkeiden osalta katsottu sovelletun luontodirektiivin edellyttämällä tavalla. 19 Lisäksi ympäristökaaren 24 luku sisältää säännökset viranomaisen mahdollisuudesta muuttaa tai peruuttaa voimassa olevia lupia, esimerkiksi Ruotsin EU-jäsenyydestä johtuvien velvoitteiden seurauksena. 20 Nämä säännökset, yhdessä 7 luvun 28 a :ssä asetetun yleisen, kaikkia toimintoja koskevan luvanhakuvelvollisuuden kanssa toteuttavat luontodirektiivin 6 (2) artiklan asettamia velvoitteita myös olemassa olevien hankkeiden osalta. 19 Ks. Regeringens proposition 2000/01:111 s Ks. myös National implementation of the Habitats Directive, Country Report Sweden 2009, s

18 Viranomaisten valvontavelvollisuus Ympäristökaaren lupamenettelyä koskevia säännöksiä on lisäksi täydennetty asetuksessa, erityisesti ympäristöviranomaisten yleisen valvonta- ja toimintavelvollisuuden osalta. Ne asettavat viranomaiselle laajan velvollisuuden valvoa ja ryhtyä tarvittaessa myös toimenpiteisiin Natura alueiden suojeluarvojen ylläpitämiseksi. Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 16 Myndigheterna ska prioritera skyddsarbetet för de områden som har förtecknats enligt 15. Inom ramen för sina befogenheter och ansvarsområden ska myndigheterna vidta de åtgärder som behövs eller är lämpliga med hänsyn till det skyddsintresse som föranlett att ett område förtecknats. I fråga om sådana områden som avses i 15 andra stycket ska myndigheterna särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer och arter. Särskild hänsyn ska tas till prioriterade arter och prioriterade livsmiljötyper. 19 Myndigheter som meddelar ett beslut som kan påverka miljön i ett naturområde som avses i 7 kap. 27 första stycket 1 eller 2 miljöbalken skall särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området. Innan ett sådant beslut meddelas, skall myndigheten ha gjort en bedömning av beslutets konsekvenser för det ifrågavarande naturområdet. Bedömningen skall avse de förhållanden som anges i 16. Viranomaisten päätöksentekoa Natura alueilla koskeva asetuksen 19 oli voimassa jo ennen ympäristökaareen tehtyjä lisäyksiä yleisestä heikentämiskiellosta, ja oletuksena oli että tämän avulla täytetään luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan asettamat velvoitteet. Ongelmana kuitenkin on, että säännös kyllä mahdollistaa viranomaisen valvonnan, mutta ei velvoita siihen. Myös komissio katsoi Ruotsin lainsäädännön olevan tässä mielessä puutteellinen, etenkin niiden toimintojen osalta, jotka eivät vaatineet erillistä viranomaisen lupaa tai muuta hyväksyntää, joten sääntelyä täydennettiin lisäämällä ympäristökaaren 7 lukuun 28 a ja b :t. 21 Ruotsin ympäristökaaren säännökset Natura alueita koskevasta yleisestä luvanhakuvelvollisuudesta, vaikutusten arviointi- ja hyväksymismenettelystä sekä viranomaisten valvontavelvollisuudesta muodostavat kokonaisuuden, jonka avulla pyritään toteuttamaan luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan asettamat velvoitteet. 2.4 Luontodirektiivin 6 (4) artiklan mukaiset korvaavat toimenpiteet Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy 21 Regeringens proposition 2000/01:111, s

19 yhtenäisenä. Tältä osin Ruotsin lainsäädäntö vastaa hyvin pitkälti luontodirektiivin sanamuotoa. Vaikka suunniteltu toimenpide olisi 7 luvun 28 b :n vastainen, Ruotsin hallitus voi saman luvun 29 :n nojalla kuitenkin myöntää luvan Natura 2000-alueen heikentämiselle tiettyjen edellytysten vallitessa. Edellytykset liittyvät vaihtoehtoisten ratkaisujen puutteeseen, yleisen edun kannalta olennaiseen ja pakottavaan syyhyn sekä kompensoivien toimenpiteiden toteuttamiseen. 7 kap. 29 Trots bestämmelserna i 28 b får tillstånd enligt 28 a lämnas, om 1. det saknas alternativa lösningar, 2. verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och 3. de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses. Ett beslut om tillstånd med stöd av första stycket får lämnas endast efter regeringens tillåtelse Jäsenvaltion hallituksella on vastuu toimenpiteiden toteuttamisesta, mutta niiden kustannuksista vastaa 7 jakson 29 a :n mukaan kuitenkin yksiselitteisesti luvanhakija. 7 kap. 29 a Om ett tillstånd lämnas efter regeringens tillåtelse enligt 29, är den som ansökt om tillståndet skyldig att bekosta de kompensationsåtgärder som anges i beslutet om tillstånd. Första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att kräva att sökanden skall stå för kostnaderna. Vid avvägningen skall särskilt beaktas det allmänintresse som avses i 29 första stycket 2. Lainsäädäntö lähtee selkeästi siitä, että korvaavien toimenpiteiden kustannuksista vastaa hankkeen tai muun toimenpiteen toteuttaja, ei esimerkiksi valtio, kuten Suomessa. Pykälän jälkimmäisen kohdan mukaan tätä vastuuvelvollisuutta ei kuitenkaan sovelleta, mikäli kustannusvastuun asettamista luvanhakijalle voidaan pitää kohtuuttomana. Kohtuullisuuden arvioinnissa on otettava erityisesti huomioon 29 :ssä tarkoitettu yleinen etu, sillä poikkeusluvalla sallittava hanke on väistämättä myös yleisen edun kannalta tarpeellinen, joten yksittäistapauksessa koko kustannusvastuun asettaminen hankkeen toteuttajan kannettavaksi voi olla kohtuutonta. 15

20 3 Englanti 3.1 Luontodirektiivin täytäntöönpano Englannissa lintu- ja luontodirektiivi on implementoitu pääasiassa habitaattien ja lajien suojelua koskevan lain avulla (The Conservation of Habitats and Species Regulations 2010, jatkossa Habitats Regulations tai HR). Alun perin laki tuli voimaan jo vuonna 1994, mutta siihen vuosien kuluessa tehdyt useat muutokset ja lisäykset tekivät sen soveltamisesta hankalaa. Kaikki aiemmat muutokset yhdistettiin vuoden 2010 lakiin, joskin tätäkin versiota on jo täydennetty ja muutettu vuonna Tuolloin sen määräyksiä täsmennettiin vastaamaan paremmin etenkin lintudirektiivin vaatimuksia. Lisäksi Englannin Wildlife and Countryside Act 1981 (WCA), sisältää sääntelyä, joka osaltaan vaikuttaa direktiivien sisältämien velvoitteiden täytäntöönpanoon. Merellisten alueiden osalta direktiivi on implementoitu erillisen sääntelyn avulla (The Offshore Marine Conservation (Natural Habitats & c.) Regulations 2007 (as amended). Lähtökohtaisesti Englannin Natura alueet ja niiden oikeudellinen sääntely voidaan jakaa kolmeen eri luokkaan sen perusteella, sijaitsevatko alueet maalla, rannikolla (vuorovesialue ja alle 12 mailia mantereelta) vai merellä (yli mailia). Maanpäällisiä ja rannikolla olevia alueita koskee Habitats Regulations ja merellisiä alueita puolestaan Offshore Marine Conservation Regulations. Erottelu on merkityksellinen, koska lakien säännökset ovat keskenään osin erilaisia. Habitats Regulations sisältää sekä maa- ja rannikkoalueille yhteisiä että molemmille erillisiä määräyksiä, kun taas Offshore Regulations koskee yhtäläisesti kaikkia merellisiä alueita. Toisin kuin Habitat Regulations, jota sovelletaan vain Englannissa ja Walesissa, Offshore Regulations soveltuu koko Iso-Britannian alueelle. Offshore Regulations tuli voimaan vuonna 2007, pääasiassa EUTI:n ratkaisussa C-6/04 esille nousseiden Ison-Britannian lainsäädännöllisten puutteiden korjaamiseksi. Suurin osa Englannin Natura alueista sijaitsee kuitenkin maanpäällisillä alueilla, joten käsittelen tässä selvityksessä maanpäällisiä alueita koskevaa sääntelyä (Habitats Regulations) laajemmin ja merellisten alueiden sääntelyä (Offshore Regulations) huomattavasti suppeammin. 22 The Conservation of Habitats and Species (Amendment) Regulations 2012, No. 1927, voimaantulo

21 Englannissa Natura verkostoon kuuluvien alueiden perustamisen ja niiden suojelun toteuttamisen näkökulmasta tärkeä lähtökohta on, että kaikki Natura verkostoon kuuluvat maa-alueet on nimetty myös kansallisen lainsäädännön (Wildlife and Countryside Act 1981) mukaan erityisiksi suojelualueiksi (Sites of Special Scientific Interest (SSSIs)). Nämä alueet ovat luonnonarvoiltaan eri tavoin arvokkaiksi katsottuja alueita, jotka on muodostettu SSSI-alueiksi viranomaisen tekemillä ja lakiin perustuvilla ilmoituksilla (notification). SSSI-alueiden käyttöön liittyy lukuisia velvoitteita ja rajoituksia, joiden avulla alueiden luonnonsuojelulliset arvot pyritään turvaamaan. Koska kaikki Natura verkostoon kuuluvat maanpäälliset alueet ovat myös SSSI-alueita, niiden suojelu toteutuu pitkälti jo aiemmin voimassa olleen sääntelyn avulla. SSSI-alueita koskevien määräysten lisäksi Habitats Regulations sisältää kuitenkin erityismääräyksiä Natura verkostoon kuuluvien alueiden osoittamiseksi ja niiden suojelun toteuttamiseksi, etenkin liittyen olemassa olevien hankkeiden valvontaan sekä hankkeiden ja suunnitelmien arviointi- ja hyväksymismenettelyyn. 3.2 SAC-alueiden perustaminen Maanpäälliset SAC-alueet Habitats Regulations sisältää luontodirektiivin tarkoittamien SAC-alueiden perustamisen osalta menettelyn, jossa komission hyväksymät SCI-alueet osoitetaan muodollisesti SAC-alueiksi. Sääntely noudattelee varsin pitkälti luontodirektiivin sanamuotoja. Ympäristöasioista vastaavan valtiosihteerin (Secretary of State of the Environment, Food and Rural Affairs 23 ) on sen jälkeen kun SCI-alue on lopullisesti hyväksytty luontodirektiivin 4 (2) artiklassa edellytetyllä tavalla muodostettava alue erityisten suojelutoimien alueeksi (special area on conservation) niin pian kuin mahdollista ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa kyseisen alueen hyväksymisestä. Valtiosihteerin on myös luotava etusijajärjestys alueiden osoittamiseen sen perusteella, mikä merkitys alueilla on suotuisan suojelutason saavuttamiselle ja ylläpitämiselle sekä niille kohdistuville uhkille. Designation of special areas of conservation 11. (1) Once a site of Community importance in England or Wales has been adopted in accordance with the procedure laid down in Article 4(2) of the Habitats Directive, the appropriate 23 Englannissa valtiosihteeri (Secretary of State) vastaa lähinnä Suomen ministeriä, joskin Englannin hallintorakenne on moniportaisempi kuin Suomessa. Englannin hallituksen ympäristöosasto (Department for Environment, Food and Rural Affairs) puolestaan vastaa Suomen ympäristöministeriötä. 17

22 authority must designate that site as a special area of conservation as soon as possible and no later than six years from the date of adoption of that site. (2) The appropriate authority must establish priorities for the designation of sites - - Valtiosihteeri on myös velvollinen ylläpitämään ns. eurooppalaisten alueiden rekisteriä. Näitä ovat mm. SAC-alueet (sen jälkeen kun ne on muodostettu), SCI-alueet ja SPA-alueet. Velvoite alueen rekisteröimiseksi koskee näin myös Natura verkostoon ehdotettuja alueita, ei ainoastaan jo perustettuja SAC-alueita. Merkinnästä ja sen mahdollisista muutoksista on informoitava luonnonsuojeluviranomaisia ja muita mahdollisia viranomaisia (kuten alueelliset kaavoitusviranomaiset) sekä maanomistajia tai alueen haltijoita. Register of European sites 13. (1) A register of European sites, in an appropriate format, must be compiled and maintained by (a) the Secretary of State, in relation to European sites in England - - Habitats Regulations ei sisällä yksilöidympää menettelytapaa tai muotoa, jolla valtiosihteerin tulee osoittaa SCI-alueet muodollisesti SAC-alueiksi. Käytännössä komission hyväksymät SCIalueet on kuitenkin Englannissa muodostettu SAC-alueiksi valtiosihteerin tekemällä erillisellä päätöksellä 1. huhtikuuta Kyse on lakiin perustuvasta ja valtion toimivaltaan kuuluvasta hallinnollisesta päätöksestä, jolla jokainen Englannin Natura verkostoon kuuluva alue on ympäristöasioista vastaavan valtiosihteerin toimesta muodostettu erityiseksi SAC-alueeksi. Englannin listaa alueista on täydennetty usein, joista viimeisin on elokuulta Viranomaiset voivat myös tehdä Natura verkostoon kuuluville alueille sopimuksia niiden käytöstä ja rajoituksista näiden alueiden omistajien tai muiden alueilla intressejä omaavien tahojen kanssa. Sopimukset ovat lähtökohtaisesti sitovia. Management agreements 16. (1) The appropriate nature conservation body may, for the purposes specified in paragraph (2) make an agreement (a management agreement ) with a person who has an interest in (a) land which forms part of a European site, or (b) land adjacent to such a site, about the management or use of the land. 24 Varsinaista päätösasiakirjaa ei ollut saatavilla, mutta ks. esim. Natural Englandin www-sivut: 25 Ks. Latest changes to the UK SAC list. 18

23 Habitats Regulations ei sisällä suoraa velvollisuutta tai menettelyä suojelutavoitteiden laatimiselle, eikä suojelutavoitteiden käsitettä myöskään määritellä. Hallituksen laatiman ohjeistuksen mukaan suojelutavoitteet viittaavat to each of the interest features for which the site was classified and will be provided in more detail by English Nature, which should be consulted for the purposes of the assessment. 26 Vaikka velvollisuus aluekohtaisten suojelutavoitteiden laatimiseen on ilmaistu sääntelyssä jossain määrin epäselvästi, käytännössä SAC-alueiden aluekohtaisten suojelutavoitteiden (conservation objectives) laatiminen on maan luonnonsuojelun toimeenpanosta vastaavan hallintoviranomaisen, Natural Englandin, vastuulla. 27 Natural England on laatinut jokaiselle SAC-alueelle erilliset aluekohtaiset suojelutavoitteet, jotka toimivat päätöksenteon pohjana. 28 Tavoiteasiakirjat ovat julkisia ja toimivat myös pohjana viranomaisten suorittamalle luontodirektiivin 6 (3) artiklan mukaiselle arvioinnille ja hyväksymismenettelylle. Aluekohtaisia suojelutavoitteita on viimeksi uudistettu ja selvennetty kesäkuussa 2012 kansallisen lintu- ja luontodirektiivien implementointia koskevan arviointiraportin seurauksena. 29 Englannissa Natura alueita koskevien suojelutavoitteiden asettamisen osalta on huomioitava, että kaikki SAC-alueiksi muodostetut maa-alueet ovat jo aiemmin olleet myös kansallisia SSSI-alueita. Näiden alueiden perustamismenettelyn yhteydessä on samalla luotu puitteet alueiden suojelutavoitteille, käytön edellytyksille sekä sen rajoituksille. Viranomaisen tekemään SSSI-ilmoitukseen (HR reg. 28.4) sisältyy konkreettinen lista niistä toimenpiteistä (potentially damaging operations), jotka viranomaisen käsityksen mukaan voivat vaarantaa alueen suojelun kohteen. Ilmoituksessa erikseen listattuja vaarantavia toimenpiteitä ei saa toteuttaa SSSI-alueilla ilman viranomaisen lupaa (HR reg. 28E). Ilmoituksen tulee myös sisältää viranomaisen näkemys alueen hoidosta ja käytöstä ( statement of Natural England's views about the management of the land ). SSSI-alueita koskeva ilmoitusmenettely toimenpidekieltoineen soveltuu myös kaikille Natura 2000-verkostoon kuuluville maaalueille (HR reg. 19). Välttämättä SSSI-alueiden ja SAC-alueiden suojelutavoitteet eivät ole täysin yhteneväisiä, joten tavoitteet on yksilöitävä riittävissä määrin erikseen kullekin SAC-alueille sen suojelun kohteena olevien luontotyyppien ja lajien näkökulmasta. 26 Biodiversity and Geological conservation Statutory obligations and their impact within the planning system, Government Circular 2005, kohta Natural England toimii käytännössä em. ympäristöasioista vastaavan valtiosihteerin alaisuudessa ja vastaa lukuisista luonnonsuojelun toteuttamiseen liittyvistä tehtävistä. 28 Kyseiset suojelutavoitteet on kuitenkin muotoiltu varsin suppeasti. Tämän selvityksen liitteessä 2 on esimerkki yhdestä Natura alueen suojelutavoitteet määrittävästä asiakirjasta. Ks. aluekohtaisista suojelutavoitteista tarkemmin 29 Report of the Habitats and Wild Birds Directives Implementation Review, DEFRA