Tilintarkastuspöytäkirjasta annetut selvitykset. Tilintarkastaja, JHTT Paula Hellén-Toivanen (KPMG Kunta Oy) kirjoittaa :

Transkriptio

1 Tilintarkastuspöytäkirjasta annetut selvitykset Kaupunginhallitus Kaupunginhallitus Tilintarkastaja, JHTT Paula Hellén-Toivanen (KPMG Kunta Oy) kirjoittaa : Kuntalain 73 :n mukaan tilintarkastajien yhtenä tehtävänä on tarkastaa onko kunnan sisäinen valvonta ja konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti. Tilintarkastajan näkökulmasta sisäisen valvonnan tarkastuksen tavoitteena on selvittää käyttääkö kaupungin johto ja muut tilivelvolliset sisäistä valvontaa riittävän varmuuden saamiseksi kaupungin toiminnan oikeellisuuden ja asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Oulun kaupunki ei ole laatinut erillistä koko kaupunkia koskevaa sisäisen valvonnan ohjeistoa, vaan on sisällyttänyt ohjeet pääosin kaupunginvaltuuston hyväksymään taloussääntöön ja sitä täydentäviin määräyksiin ja ohjeisiin. Mainittua sääntöä on muutettu Palvelukeskuksen nimimuutoksen johdosta viimeksi ja tulojen vastaanoton osalta kaupunginvaltuuston taloussääntöä täydentävällä päätöksellä Ohjeessa ilmaistun sisäisen valvonnan järjestämisvelvoitteen mukaan: "Kaupungin toiminnot on järjestettävä ja toimintaa johdettava niin, että organisaation kaikilla tasoilla ja kaikessa toiminnassa on riittävä sisäinen valvonta. Toimielin ja sen alainen johtava viranhaltija vastaa johtamansa toiminnan sisäisestä valvonnasta." Olemme todenneet päivätyssä tilintarkastuskertomuksessamme seuraavaa: "Kaupungin sisäinen valvonta ei ole kaikilta osin järjestetty asianmukaisesti. Puutteita on ollut hankintalain, kaupungin hankintasäännön ja sitä täydentävien määräysten noudattamisessa; mm. kilpailuttamisessa, hankintaan liittyvissä toimivaltuuksissa ja esteellisyys- ja sivutoimilupakysymyksissä. Näistä puutteista kaupunki on antanut selonteon vuoden 2007 tilinpäätöksen toimintakertomuksessaan. Sisäisen valvonnan järjestämisen asianmukaisuudesta olemme antaneet erillisen tilintarkastuspöytäkirjan kaupunginhallitukselle." Kyse on opetustoimen seitsemän koulun erillisestä talouden suunnittelu- ja seurantaohjelman hankinnasta, josta hankinnasta on opetustoimesta saamamme selvityksen mukaan aikavälillä maksettu yhteensä ,29 euroa, ensimmäisten laskujen eräpäivä on ollut , viimeisten laskujen eräpäivä on ollut ja laskujen mukaan sopi-

2 mus on ollut voimassa asti. Mainitun talouden suunnittelu- ja seurantaohjelman myyneen yhtiön hallinnossa ovat vaikuttaneet opetustoimen kaksi johtavaa viranhaltijaa. KPMG Kunta Oy:llä on ollut käytettävissä asiaan liittyvät sisäisen tarkastuksen raportit sekä opetuslautakunnan ja kaupunginhallituksen asiaan liittyvät päätökset. Lisäksi olemme haastatelleet apulaiskaupunginjohtaja Päivi Laajalaa ja opetustoimenjohtaja Pekka Pasasta. Hankintamääräyksistä ja sisäisestä valvonnasta on pidetty pöytäkirjamerkintöjen mukaan koulutukset ja opetustoimenjohtaja Pasaselta saadun tiedon mukaan opetustoimi on päivittänyt omat sisäisiin hankintoihin liittyvät menettelytapaohjeensa. Kaupunki on toimintakertomuksessaan ottanut kantaa sisäisen valvonnan järjestämiseen ja lausunut omana käsityksenään opetustoimeen liittyvän kannanottonsa ja arvionsa keskeisistä kehittämistarpeista. Yleisen päätöksentekomenettelyn pohjalta on todettava, että päätöksiä tehdessään ja muutoinkin päätöksentekoon osallistuessaan esimiesten on jo ennakolta varmistuttava, etteivät ole kyseisiin asioihin nähden esteellisiä. Päävastuu esteellisyydestä on asianomaisella henkilöllä itsellään. Siitä huolimatta esimiesten tulee valvoa yksikkönsä päätöksenteon esteettömyyttä. Yhteenvetona toteamme, että opetustoimen osalta keskeiset sisäisen valvonnan, hankintatoimen, toimivaltuuksien ja esteellisyyden valvonnan järjestelyihin liittyvät ohjeet ja seuranta ovat olleet puutteellisia. Kaupunki on toimintakertomuksen 2007 mukaan nähnyt tarpeelliseksi kehittää sisäisen valvonnan järjestämiseen liittyviä valvontatoimia. Tämä työ on tilintarkastajien näkemyksen mukaan osin toteutunut, osin kesken. Toteutuneet riskit eivät ole kuitenkaan Oulun kaupunkikonsernissa niin suuria, että sillä olisi vaikutusta vastuuvapauden myöntämiseen. Todettakoon lisäksi, että opetustoimen kahden johtavan viranhaltijan toiminnan osalta kaupunginhallituksen tekemä tutkintapyyntö on erillinen oikeusasia ja sen osalta mahdollisesti sanktioituvat virheet tutkitaan eri oikeuskäsittelyssä eikä näin ollen tilintarkastajan esittämä vastuuvapaus estä tutkintapyyntöön liittyvien mahdollisten oikeustoimien toteuttamista. Kaupunginreviisori Annikki Parhankangas, p , kirjoittaa : Tilintarkastajan keskeiset raportit ovat: tilintarkastuskertomus, tilintarkastuspöytäkirja ja tilintarkastajan ilmoitus.

3 Tilintarkastuspöytäkirjassa tilintarkastaja voi esittää huomautuksia sellaisista seikoista, joita ei esitetä tilintarkastuskertomuksessa. Tilintarkastuspöytäkirja annetaan sille, jonka tehtävänä on huolehtia ko. yhteisön hallinnosta ja toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Kunnassa tällainen taho on kunnanhallitus. Tilintarkastuspöytäkirjan olennaisena tarkoituksena on vastuullisen toimielimen informointi sellaisista havaituista puutteista, joilla ei ole vaikutusta vastuuvapauden myöntämiseen Tilintarkastuspöytäkirjan käsittelystä ei ole säännöksiä kuntalaissa tai suosituksia Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapasuosituksessa. Tilintarkastuspöytäkirjan luonteen huomioon ottaen asianmukaista käsittelyä on, että kaupunginhallitus saa tiedon tilintarkastuspöytäkirjasta viipymättä, kaupunginhallitus pyytää asianomaisia tahoilta selvityksen toimenpiteistä, joilla tilintarkastuspöytäkirjassa esille otetut seikat aiotaan korjata tai parantaa ja antaa selvityksen laatimisille aikarajan. Selvityksen saatuaan kaupunginhallitus toimittaa vastauksen tilintarkastajalle ja antaa sen tiedoksi tarkastuslautakunnalle. Päätösehdotus, vs. kaupunginjohtaja Kenakkala: Kaupunginhallituksen päätös : Kh päättää pyytää Oulun kaupungin keskushallinnolta selvityksen tilintarkastuspöytäkirjassa esitetyistä seikoista. Selvitys tulee antaa khlle viimeistään mennessä. Päätösehdotus hyväksyttiin. Apulaiskaupunginjohtaja Päivi Laajalan lausunto : Kuntalain mukaan sisäisen valvonnan järjestäminen on kaupunginhallituksen vastuulla osana kaupungin taloudenhoitoa. Kuntalaki velvoittaa konsernijohtoa järjestämään konserniohjauksen ja - valvonnan. Kuntalain kunnallisen liikelaitoksen johtokunnalle ja johtajalle erikseen määrittelemissä tehtävissä todetaan sisäisen valvonnan järjestäminen. Oulussa vastuu sisäisen valvonnan järjestämisestä on määritelty taloussäännössä toimielimelle ja sen alaiselle johtavalle viranhaltijalle. Ydinkunta-palvelukunta -malli ja uudet johtamisjärjestelmät ovat vaikuttaneet myös toimivalta- ja vastuukysymyksiin. Toimiva sisäinen valvonta edellyttää selkeitä johtosääntöjä ja asianmukaisia päätöksiä toimivallasta ja päätösvallan jatkodelegoinnista. Hallintokuntien johtosääntöjen uudistamisen ja tarkistamisen yhteydessä on lisätty ja tullaan jatkossa lisäämään niin lautakuntien kuin johtokuntien tehtäviin vastuu sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä. Lisäksi samassa yhteydessä virastopäälliköi-

4 den ja johtajien tehtäviin on lisätty ja lisätään vastuu sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen toimivuudesta. Tätä tukee myös uusi velvoite antaa sisäisen valvontaan ja riskienhallintaan liittyvä selonteko (arviointi- ja vahvistuslausuma) osana toimintakertomusta. Toimivaltaan liittyvät päätösvallan jatkodelegoinnit on tarkistettu ja tarkistetaan sääntöuudistusten myötä. Delegointi edellyttää sekä toimielimeltä että johdolta jatkuvaa valvontaa, mikä varmistetaan esim. otto-oikeuden käytöllä. Sisäinen valvonta on osa tilivelvollisuutta. Tilivelvollisten määrittelyä selkiytetään ja se on sidottu kuntalain määrittelyn mukaisesti toimielinten jäsenten lisäksi esittelijöihin, jotka yksilöidään johtosäännöissä. Kaikkien johtavien viranhaltijoiden, jotka ovat tilivelvollisen asemassa, tulee olla myös siitä tietoisia. Kaupunginhallituksen ja kaupunginjohtajiston tehtävänä on varmistaa, että sisäinen valvonta on osa toimivaa johtamisjärjestelmää. Kaupunginjohtajan asettama työryhmä valmistelee vuoden 2008 aikana koko kaupunkia koskevan sisäisen valvonnan yleisohjeen. Kaupunkikonsernia koskevat hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteet valmistellaan keväällä 2009 kaupunginhallituksen hyväksyttäväksi. Yleisohje ja hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteet liitetään osaksi luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden perehdyttämistä ja koulutusta. Kaupungin johtoryhmän ja virastojen ja liikelaitosten johtoryhmien syksyn 2008 koulutukseen sisällytetään hyvä hallinto- ja johtamistapa sekä sisäinen valvonta ja riskienhallinta. Koulutuksen tavoitteena on selkiyttää valvonnan käsitettä ja konkretisoida sitä konsernin sekä hallintokunnan tasolla. Tarvittaessa eri hallintokunnille järjestetään räätälöityä omaa koulutusta. Kaupungin hankintatoimi on tarkastelun alla ja sen uudistamisen peruslinjaukset on tehty. Hankintasääntö ja sitä täydentävät ohjeet uudistetaan ja tarkistetaan valmistelun myötä. Tähän liittyen tarkistetaan myös hallintokuntakohtaiset hankintavaltuudet ja - menettelyt ja järjestetään tarvittavaa koulutusta ja ohjausta mm. hyvän kirjanpitotavan mukaisista kirjauksista oikeiden ja luotettavien tilinpäätöstietojen varmistamiseksi. Jokaisen toimielimen jäsenellä ja päätöksentekoon osallistuvalla viranhaltijalla on vastuu ja velvollisuus ilmaista esteellisyytensä käsiteltävässä ja päätöksentekoon tulevassa asiassa ja heidän on esteellisyytensä vuoksi jäävättävä itsensä mm. hankintojen yhteydessä. Sivutoimen hoito ei saa haitata eikä se saa aiheuttaa pysyvää esteellisyyttä viranhoitoon. Työnantajalla on perustellusta syystä oikeus ja velvollisuus evätä sivutoimilupa ja kieltää sivutoimen hoito. Tilanteen arvioinnin helpottamiseksi näihin liittyvät

5 yhteiset pelisäännöt kirjataan laadittavaan sisäisen valvonnan yleisohjeeseen. On kuitenkin todettava, että mahdollinen ohjeiden puute tai niiden tulkinnanvaraisuus ei ole poistanut eikä tule poistamaan toimielinten jäsenen tai päätöksentekoon osallistuvan viranhaltijan omaa vastuuta ja velvollisuutta. Hankintatoimen, hankintajohtaja Erik Nurmisen, p , lausunto : Kaupunginhallitus on päätöksellään päättänyt, että hankintatoimen uudelleen järjestämisen valmistelussa huomioidaan mm. seuraavat tavoitteet ja periaatteet: - Hankintaosaamista vahvistetaan ja keskitetään jatkossa yhteen paikkaan Oulun Konttoriin. Oman toimialan ydinhankinnoissa päätösvaltaa tulee asianomaisille lauta- ja johtokunnille. - Päätösvalta hankinta-asioissa määritellään uudelleen (johtosäännöt, jatkodelegoinnit) - Oulun Konttorin toimivaltaan siirtyvistä asioista aiheutuva jatkoorganisointi ja valmistelu o Kausihankintojen siirtyminen o Henkilöstön siirtyminen, johtosäännöt ym. - Keskushallintoon muodostetaan asiantuntijaryhmä koordinoimaan konsernitason hankintastrategiaa. Asiantuntijaryhmä antaa määräyksiä ja ohjeita, mutta ei tee hankintapäätöksiä. - Oulun Konttoriin muodostetaan hankintojen osaamiskeskus o Hankintaprosessin hallinta ja osaaminen o Vastaa keskitetyistä operatiivisista hankinnoista (mm. usean hallintokunnan keskitetyt tavarahankinnat ja tukipalvelut) o Keskitettyjen hankintojen osalta päätökset tehdään viranhaltijapäätöksinä Oulun Konttorissa. o Johtokunta päättää ja käsittelee oikaisuvaatimukset o Toimii yhteishankintayksikkönä (alue Pohjois-Suomi) * mm. EPI:n käytännön koordinointi * Hallinnointi siirtynyt Oulun seudulta Oulun kaupungille (Yhteistoimintasopimus). * Jatkossa palvelut tuotteistettava ym. o Johtosääntö menee erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi - Virastot ja liikelaitokset: o päättävät omiin ydintoimintoihinsa liittyvistä strategisista hankinnoista o päätösvalta kasvaa jatkossa (päätösvaltaa on jo nykyisin delegoitu lauta-/johtokunnille, jatkossa yhtenäisempi käytäntö) o ydintoimintojen hankintoihin liittyvä oikaisuvaatimusten käsittely lauta-/johtokunnille

6 Keskushallinnon, Oulun Konttorin ja Hankintakeskuksen yhteistyönä on laadittu edellä mainitut periaatteet sekä hallintokuntien asiasta aikaisemmin antamat lausunnot huomioon ottava hankintasääntö (ehdotus), joka esitetään tulevaksi voimaan Ehdotus on akj Kenakkalan toimesta lähetetty hallintokuntiin lausuntokierrokselle. Kaupunginvaltuuston hyväksyttyä uudistetun hankintasäännön käynnistyy hankintasääntöä täydentävien ohjeiden uudistustyö. Päätösehdotus, kaupunginjohtaja Pennanen: Kaupunginhallituksen päätös : Kh päättää merkitä tiedoksi annetut selvitykset ja toteutetut toimenpiteet sekä lähettää ne tiedoksi tilintarkastajalle ja tarkastuslautakunnalle. Päätösehdotus hyväksyttiin. Päätösehdotus, kaupunginreviisori Parhankangas: Merkitään tiedoksi. Tarkastuslautakunnan päätös : Merkittiin tiedoksi.