KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2016) 74 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE puutavaraa ja puutuotteita markkinoille saattavien toimijoiden velvollisuuksien vahvistamisesta 20 päivänä lokakuuta 2010 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EU) N:o 995/2010 {SWD(2016) 33 final} {SWD(2016) 34 final} FI FI

2 1. Johdanto Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan unioni hyväksyi vuonna 2010 asetuksen (EU) N:o 995/ puutavaraa ja puutuotteita markkinoille saattavien toimijoiden velvollisuuksien vahvistamisesta, jäljempänä puutavara-asetus tai asetus, osana metsälainsäädännön soveltamisen valvontaa, metsähallintoa ja puukauppaa koskevan toimintasuunnitelman (Forest Law Enforcement, Governance and Trade FLEGT) täytäntöönpanoa. FLEGT-toimintasuunnitelma on EU:n väline, jolla torjutaan maailman metsissä harjoitettavaa laitonta puunkorjuuta, ja puutavaraasetus puolestaan keskeinen väline, jolla ongelmaan puututaan kysyntäpuolella. Asetus tuli voimaan maaliskuussa Puutavara-asetuksen 20 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että komissio arvioi asetuksen soveltamista koskevien jäsenvaltioiden kertomusten ja siitä saatujen kokemusten perusteella uudelleen asetuksen toimintaa ja tehokkuutta, mukaan lukien sen toiminta ja tehokkuus laittomasti korjatun puutavaran ja sellaisesta puutavarasta valmistettujen puutuotteiden markkinoille saattamisen estämiseksi. Käsillä oleva kertomus on ensimmäinen komission asetuksesta tekemä uudelleentarkastelu. Komission uudelleentarkastelu tehdään arviointina, joka suoritetaan parempaa sääntelyä 2 koskevien EU:n suuntaviivojen mukaisesti. Siinä tarkastellaan viittä arviointiperustetta: merkityksellisyyttä, vaikuttavuutta, tehokkuutta, yhtenäisyyttä ja EU:n lisäarvoa. Arviointi kattaa puutavara-asetuksen kaksi ensimmäistä soveltamisvuotta. Siinä esitettävät havainnot perustuvat jäsenvaltioiden komissiolle toimittamiin asetuksen soveltamista koskeviin kertomuksiin, kattavaan kuulemiseen, asiaan liittyvien tieteellisten artikkelien analysointiin, kauppavirta-analyysiin sekä ulkoisen konsultin laatimaan arviointikertomukseen. Tässä kertomuksessa esitetään tiivistetysti arvioinnin päätulokset, tehdään päätelmiä ja annetaan suosituksia jatkotoimiksi. Kertomukseen liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa arvioinnin tuloksia esitellään tarkemmin. On syytä huomata, että arviointia on rajoittanut se, että asetuksen täytäntöönpanosta on kokemuksia vasta kahdelta vuodelta. 2. Tausta Laiton puunkorjuu on laajalle levinnyt kansainvälisesti merkittävä ongelma. Se on vakava uhka joillekin maailman arvokkaimmista vielä olemassa olevista metsistä ja niissä asuville ihmisille, jotka ovat riippuvaisia metsien tarjoamista resursseista. Laiton puunkorjuu lisää tropiikin metsäkatoa ja metsien tilan heikkenemistä, mikä saattaa olla syynä 7 14 prosenttiin 3 ihmisen toiminnasta syntyvistä hiilidioksidipäästöistä. Se vaarantaa biologisen monimuotoisuuden ja horjuttaa metsien kestävää hoitoa. Se haittaa köyhyyden vähentämistä, Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma (REFIT) COM(2014)

3 kestävää ja osallistavaa talouskasvua ja kestävää kehitystä muiden muassa heikentämällä sovellettavaa lainsäädäntöä noudattavien toimijoiden taloudellista elinkelpoisuutta. FLEGT-toimintasuunnitelmassa esitettiin vuonna 2003 menettelyjä ja toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on estää laittomasti korjatun puutavaran myynti EU:hun, parantaa laillisen puutavaran tarjontaa ja lisätä vastuullisesti hoidetuista metsistä hankitun puun kysyntää. Toimintasuunnitelmassa otettiin huomioon mahdollisuus laatia uutta lainsäädäntöä, jolla puututaan laittomaan puunkorjuuseen kysyntäpuolella. Tuloksena oli puutavara-asetus. Puutavara-asetuksessa asetetaan seuraavat kolme keskeistä velvollisuutta: 1. Laittomasti korjatun puutavaran ja sellaisesta puutavarasta valmistettujen puutuotteiden saattaminen markkinoille on kielletty. 2. Toimijoiden on noudatettava asianmukaista huolellisuutta ( due diligence ) saattaessaan puutuotteita ensimmäistä kertaa EU:n markkinoille. 3. Puutavaran ja puutuotteiden kauppiaiden on ensimmäisen markkinoille saattamisen jälkeen pidettävä kirjaa toimittajistaan ja asiakkaistaan. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvat tuotteet esitetään sen liitteessä. Puutavara-asetuksessa kuvaillaan asianmukaisen huolellisuuden noudattamisvelvollisuus ja kehotetaan toimijoita kehittämään ja soveltamaan asianmukaisen huolellisuuden järjestelmiä taikka käyttämään valvontaorganisaation järjestelmää. Puutavara-asetus hyväksyttiin joulukuussa 2010, mutta sitä alettiin soveltaa vasta 3. maaliskuuta Tämän siirtymävaiheen tarkoituksena oli antaa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ja yksityiselle sektorille mahdollisuus valmistautua asetuksen soveltamiseen. Siirtymävaiheen kuluessa komissio antoi täytäntöönpanon helpottamiseksi delegoidun säädöksen ja täytäntöönpanosäädöksen Menetelmät Puutavara-asetuksen arviointi käynnistettiin huhtikuussa 2015, ja se kattaa jakson maaliskuusta 2013 maaliskuuhun Tämän kertomuksen päätietolähteenä on käytetty puutavara-asetuksen 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti asetuksen soveltamisesta laadittuja jäsenvaltioiden kertomuksia, jotka toimitettiin komissiolle 30. huhtikuuta 2015 mennessä. Lisäksi komissio käynnisti Sinun äänesi Euroopassa -sivustolla sidosryhmien kuulemisen (15. huhtikuuta 3. heinäkuuta 2015). Kertomuksessa hyödynnettiin myös muita kohdennettuja sidosryhmätutkimuksia ja intressitahoilta saatuja oma-aloitteisia kommentteja. Arviointi perustuu laajaan näyttöön. Osoittautui kuitenkin haastavaksi tehtäväksi arvioida tällaisen innovatiivisen lainsäädäntövälineen toimivuutta vain kaksi vuotta sen soveltamisen aloittamisen jälkeen. Lainsäädännön vaikutuksista on käytettävissä vain rajalliset tiedot, ja 4 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 363/2012, EUVL L 115, , s ja komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 607/2012, EUVL L 177, , p

4 joitakin analyysissä esiin tulleita vaikutuksia ja suuntauksia oli mahdotonta kytkeä selvästi nimenomaan puutavara-asetuksen soveltamiseen. 4. Katsaus täytäntöönpanon tilanteeseen Asetuksessa edellytetään, 5 että jäsenvaltiot nimeävät toimivaltaiset viranomaiset, säätävät asetuksen rikkomisesta määrättävistä tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista, laativat tarkastussuunnitelmat ja tekevät johdonmukaisia tarkastuksia toimijoiden ja valvontaorganisaatioiden osalta. Asetuksessa säädetään 6 lisäksi, että jäsenvaltiot antavat komission avustamina toimijoille teknistä apua ja ohjausta ja että asianomaiset sidosryhmät vaihtavat keskenään tietoja. Arvioinnissa osoittautui, että täytäntöönpanon yleisessä tilanteessa oli maaliskuusta 2013 maaliskuuhun 2015 ulottuvalla jaksolla eroja eri puolilla EU:ta. Jotkin jäsenvaltiot ovat aloittaneet asetuksen täytäntöönpanon vasta myöhään raportointijaksolla. Komissio kävi kahdeksan jäsenvaltion kanssa kahdenvälistä vuoropuhelua, jonka ansiosta suurin osa niistä saattoi tilanteensa säännösten mukaiseksi. Komissio pani kuitenkin vuoden 2015 kuluessa vireille oikeustoimia neljää sääntöjen vastaisesti toiminutta jäsenvaltiota 7 vastaan. 4.1 Toimivaltaisten viranomaisten nimeäminen Espanjaa lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot kertoivat nimenneensä toimivaltaisen viranomaisen valvomaan sitä, noudattavatko toimijat puutavara-asetuksen vaatimuksia. 8 Näiden laitosten institutionaaliset rakenteet, oikeudelliset toimivaltuudet ja asema vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen niiden erilaisten oikeudellisten ja institutionaalisten puitteiden mukaan. Puutavara-asetuksen soveltamiseen ja soveltamisen täytäntöönpanoon osoitetuissa henkilö- ja taloudellisissa resursseissa on suuria eroja. Henkilöresurssit vaihtelevat noin yhdestä henkilöstä 200 henkilöön kuukaudessa Seuraamukset puutavara-asetuksen rikkomisesta Kaikkiaan 24 jäsenvaltiota kertoi säätäneensä seuraamuksia puutavara-asetuksessa asetettujen velvollisuuksien rikkomisesta (kielto, asianmukainen huolellisuus ja jäljitettävyys). Espanjassa, Kreikassa, Romaniassa ja Unkarissa asianmukaisten seuraamusten säätäminen on vielä kesken. Seuraamukset vaihtelevat jäsenvaltioittain huomattavasti: niitä ovat ilmoitukset korjaavista toimenpiteistä, sakot, puutavaran takavarikointi, liiketoimintakielto ja jopa vankeus. Osa on säätänyt vain hallinnollisista seuraamuksista, toisissa taas osan velvollisuuksista noudattamatta jättäminen on rikos. Kiellon rikkomisesta määrätään yleensä ankarampia seuraamuksia kuin asianmukaisen huolellisuuden ja jäljitettävyyden laiminlyönnistä. Jäsenvaltiot ovat ottaneet seuraamusten tason määrittämisessä huomioon sellaisia tekijöitä kuin maan taloudellinen tilanne ja ne seuraamukset, joita määrätään muiden vastaavien 5 Asetuksen 7 artiklan 1 kohta, 10 artiklan 1 kohta ja 19 artikla. 6 Asetuksen 13 artikla. 7 Unkari, Kreikka, Espanja ja Romania Jäsenvaltioiden puolivuosittaiskertomukset. 4

5 esimerkiksi EU:n luonnonvaraisten eläinten ja kasvien kauppaa koskevissa asetuksissa 10 säädettyjen velvollisuuksien rikkomisesta. Seuraamuksista päättävät toki jäsenvaltiot, mutta niiden tason liiallinen vaihtelu merkitsee sitä, etteivät EU:n toimijoiden toimintaedellytykset ole yhtäläiset. 19:ssa jäsenvaltiossa tarkastukset johtivat korjaaviin toimenpiteisiin tai puutavara-asetuksen velvollisuuksien noudattamatta jättämisestä määrättyihin seuraamuksiin. Joitakin tutkimuksia oli käynnistetty kolmansien osapuolten perusteltujen huolten perusteella. Koska seuraamuksia on tähän mennessä määrätty vain vähän, on mahdotonta vielä päätellä, ovatko ne tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. 4.3 Toimijoihin ja valvontaorganisaatioihin kohdistettavat tarkastukset 26 jäsenvaltiota 11 kertoi, että niiden toimivaltaisilla viranomaisilla on asetuksen 10 artiklan 2 kohdassa vaaditut toimijoita koskevat tarkastussuunnitelmat. Kaikki toimivaltaiset viranomaiset noudattavat suunnitelmiensa laatimisessa ja tarkistamisessa riskeihin perustuvaa lähestymistapaa. Riskitekijöinä käytetään muiden muassa toimittajien ja niiden tuotteiden ominaispiirteitä, toimijoiden tyyppiä sekä kolmansilta osapuolilta saatuja tietoja (eli perusteltuja huolia). Kaikki jäsenvaltiot eivät kertoneet vielä tehneensä tarkastuksia. Monissa maissa tarkastukset aloitettiin myöhään, kun asiaan liittyvän kansallisen lainsäädännön antaminen viivästyi. Tarkastukset olivat aluksi hajanaisia mutta muuttuivat ajan myötä järjestelmällisemmiksi ja tiukemmiksi. Komissio aloitti valvontaviranomaisten hyväksymisen elokuussa 2013, jolloin hyväksyttiin ensimmäiset kaksi viranomaista. Arvioinnin aikaan komissio oli hyväksynyt yhdeksän valvontaviranomaista. 12 Toimivaltaisten viranomaisten on tarkastettava valvontaorganisaatiot vähintään kahden vuoden välein. 13 Ensimmäiset kaksi hyväksyttyä valvontaorganisaatiota tarkastettiin vuoden 2015 jälkipuoliskolla eli tämän kertomuksen kattaman ajanjakson jälkeen. 4.4 Tiedottaminen, tietojen jakelu, yhteistyö ja tiedonvaihto Komissio järjesti vuonna 2012 puutavara-asetuksesta tiedotuskampanjan, 14 ja jäsenvaltiot kertoivat nekin järjestäneensä omia kampanjoitaan. Komissio laati tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa puutavara-asetusta koskevan oppaan, jolla yhdenmukaistetaan asetuksen keskeisten säännösten tulkintaa, jotta niitä sovellettaisiin yhdenmukaisesti koko EU:ssa. 15 Jäsenvaltiot kohdensivat komission avustamana antamaansa apua pk-yrityksiin kuitenkin varsin vähän. 10 Neuvoston asetus (EY) N:o 338/97 ja komission asetus (EY) N:o 865/ Kreikka ja Unkari eivät antaneet tietoja soveltamistaan riskitekijöistä. 12 Arviointikauden päätyttyä komissio on hyväksynyt vielä kolme valvontaviranomaista Asetuksen (EY) N:o 607/ artiklan 1 kohta

6 Komissio ja jäsenvaltiot ovat tehneet tiivistä yhteistyötä, johon on kuulunut täytäntöönpanoa käsitteleviä asiantuntijatapaamisia sekä täytäntöönpanon valvontaa käsitteleviä kokouksia samoin kuin yhteydenpitoa erinäisiin EU:n ulkopuolisiin puutavaraa tuottaviin ja kuluttaviin maihin. Tammikuussa 2015 komissio perusti sähköisen viestintäfoorumin, jolla jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset vaihtavat tietoja. 5. Arviointi 5.1 Merkityksellisyys Unioni torjuu päättäväisesti laitonta puunkorjuuta ja siihen liittyvää kauppaa. Kyse on jatkuvasta maailmanlaajuisesta ongelmasta, josta syntyy mittavia ympäristöön liittyviä, sosiaalisia ja taloudellisia haittoja. Puutavara-asetus hyväksyttiin osana FLEGTtoimintasuunnitelmaa laaja-alaiseksi välineeksi, jolla varmistetaan, että EU:n markkinoilla on vain laillisesti korjatusta puusta valmistettuja tuotteita. On näyttöä siitä, että asetus on soveltamisensa alusta lähtien edistänyt vastuullisempia hankintoja ja että sillä sen vuoksi voidaan muuttaa toimijoiden markkinakäyttäytymistä ja luoda laittomasti korjatusta puutavarasta vapaita toimitusketjuja ja siten edistää FLEGT-toimintasuunnitelman yleisten tavoitteiden toteutumista. Asetuksen merkitys vahvistetaan myös seitsemännessä ympäristöalan toimintaohjelmassa ( ), jossa todetaan, että puutavara-asetus on oikeusperusta, jonka mukaisesti unioni voi puuttua laittomien hakkuiden maailmanlaajuiseen ongelmaan oman puutavaran ja puutuotteiden kysyntänsä avulla. 16 Arvioinnissa kävi ilmi, että monien sidosryhmien mielestä asetus tuo merkittävää lisäarvoa kansainvälisiin pyrkimyksiin pysäyttää metsäkato ja metsien tilan heikkeneminen, säilyttää biologinen monimuotoisuus ja hillitä globaalia ilmastonmuutosta (vähennetään metsäkadon aiheuttamia päästöjä, edistetään metsien suojelua ja kestävää metsänhoitoa ja täydennetään kehittyvien maiden metsien hiilivarastoja REDD+-aloitetta koskevan Varsovan mekanismin 17 pohjalta). Tämä auttaa EU:ta noudattamaan kansainvälisiä velvoitteitaan. 5.2 EU:n lisäarvo Laittoman puunkorjuun ja siihen liittyvän kaupan torjuminen edellyttää maailmanlaajuisia toimia, eivätkä jäsenvaltiot pysty siihen tehokkaasti yksinään. Puutavara-asetuksella vahvistettiin yhdenmukaiset EU:n tason säännöt, joiden ansiosta unioni ja sen jäsenvaltiot voivat täysimääräisesti hyödyntää yhdistettyä markkinavoimaansa varmistaakseen laillisesti korjatun puun kysynnän ja välttääkseen vääristymät EU:n markkinoilla. Niitä olisi esiintynyt, jos yksittäiset jäsenvaltiot olisivat soveltaneet erilaisia sääntöjä. 16 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1386/2013/EU, annettu 20 päivänä marraskuuta 2013, vuoteen 2020 ulottuvasta yleisestä unionin ympäristöalan toimintaohjelmasta Hyvä elämä maapallon resurssien rajoissa (EUVL L 354, , s )

7 Puutavara-asetuksella pyritään luomaan tasapuoliset toimintaedellytykset vahvistamalla tasapuoliset laillisuusvaatimukset, jotka koskevat sekä kotimaista puuta että tuotavia puutuotteita, sekä ottamalla käyttöön uusi valvontataso, joka koskee kaikkia toimijoita kaikkialla EU:ssa. Ilman puutavara-asetusta tasapuolisten toimintaedellytysten luominen talouden toimijoille olisi keskeytynyt, jolloin asianmukaista huolellisuutta noudattavat toimijat kärsisivät etenkin siksi, että mahdollisesti laittomasti korjattua ja halpaa puuta tulisi vapaasti EU:n markkinoille. Ilman puutavara-asetusta olisi kärsinyt pahoin myös edistyminen muilla FLEGT-toimintasuunnitelman osa-alueilla, kuten vapaaehtoisissa kumppanuussopimuksissa. Niin olisi käynyt myös EU:n mahdollisuuksille tehdä laittoman puunkorjuun torjumista koskevia sitoumuksia hiljattain solmituissa kauppasopimuksissa. 5.3 Tehokkuus Puutavara-asetuksen noudattaminen aiheuttaa kustannuksia jäsenvaltioille. Kustannuksia syntyy esimerkiksi toimijoihin ja valvontaorganisaatioihin kohdistettavista tarkastuksista. Näyttää siltä, että toimijoihin kohdistuviin tarkastuksiin on monissa tapauksissa osoitettu suhteettoman vähän henkilökuntaa ja varoja maissa toimivien toimijoiden määrään nähden. Se heikentää täytäntöönpanon valvonnan varoittavuutta. Arvioinnissa on käynyt ilmi, että toimivaltaisille viranomaisille osoitetaan varoja hyvinkin vaihtelevasti eri jäsenvaltioissa. Tässä yhteydessä on hyvä mainita, että eräät jäsenvaltiot eivät ole osoittaneet puutavaraasetuksen täytäntöönpanoon ja sen valvontaan lainkaan lisärahoitusta. Puutavara-asetuksen noudattamisesta tulee kustannuksia myös yksityiselle sektorille. Niiden suuruus määräytyy sen mukaan, onko jo aiemmin harjoitettu vastuullista hankintaa, kuinka paljon tavarantoimittajia on ja miten ne ovat sijoittautuneet maantieteellisesti ja lopulta sen mukaan, kuinka monimutkaisia toimitusketjut ovat. Liiketoimintakustannuksia voi syntyä myös investoinneista tietojärjestelmiin, sisäisen asiantuntemuksen kehittämisestä ja henkilöstön koulutuksesta. Tämä arvio on pitkälti samansuuntainen kuin komission asetusehdotuksen antamisen yhteydessä vuonna 2008 tehdyssä vaikutustenarvioinnissa 18 esitetyissä kustannusennusteissa. Kieltovelvollisuuden noudattamisen odotettiin jäävän kustannuksiltaan neutraaliksi, kun taas asianmukaisen huolellisuuden aiheuttamien kustannusten katsottiin riippuvan siitä, oliko yritysten hankintamenettelyissä jo aiemmin ollut käytössä valvontajärjestelmä ja mikä sen laatu oli. Yksityissektorille koituvien kustannusten katsotaan olevan yleisesti ottaen hallittavissa, jos yritykset ovat jo entuudestaan harjoittaneet vastuullista hankintaa. Tämä saattaa päteä myös sellaisiin yrityksiin, jotka noudattavat kustannuksiin nähden tehokkaita menettelyjä (ks. jäljempänä) tai käyvät kauppaa puutuotteilla suhteellisen yksinkertaisten toimitusketjujen puitteissa. 18 Study for Assessment of the Impact of Potential Further Measures to Prevent the Importation or Placing on the Market of Illegally Harvested Timber or Products Derived from Such Timber. Ks. Ks. myös komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka liittyy ehdotukseen asetukseksi puutavaraa ja puutuotteita markkinoille saattavien toimijoiden velvollisuuksien vahvistamisesta: 7

8 Pk-yrityksille koituvat hallinnolliset seuraukset Puutavara-asetuksen mukaista asianmukaista huolellisuutta edellytetään kaikenkokoisilta yrityksiltä. Suuremmat yritykset vaikuttavat pystyneen mukautumaan uusiin vaatimuksiin paremmin ja nopeammin kuin pk-yritykset. Pk-yritysten heikommat mittakaavaedut saattavat asettaa ne huonompaan asemaan, koska ne joutuvat kattamaan asianmukaisen huolellisuuden järjestelmän kustannukset pienemmällä liikevaihdolla. Ei ole kuitenkaan selkeitä viitteitä siitä, että yrityksen pienuus estäisi niitä soveltamasta tehokasta järjestelmää. 19 Arviointi perustuu erittäin pieneen otokseen eli niihin, jotka vastasivat verkossa järjestettyyn kuulemiseen. Arvioinnissa osoittautui, että jotkin pk-yritykset pitävät puutavara-asetuksen noudattamista haasteellisena tehtävänä. Syynä ovat vaikeudet ymmärtää asianmukaisen huolellisuuden järjestelmiin liittyviä teknisiä vaatimuksia, asianmukaisen huolellisuuden noudattamiseen tarvittavan osaamisen ja kokemuksen hankkineen henkilöstön puute tai käytössä olevien valvontajärjestelmien päivittämiseen tarvittavien varojen vähyys. On näyttöä siitä, että pk-yritykset voivat pienentää asetuksen noudattamisesta syntyviä kustannuksia, jos ne soveltavat kustannustehokkaita menettelyjä (ks. jäljempänä), välttävät kalliita tietoteknisiä ratkaisuja ja saavat ulkoista teknistä tukea tarkoituksenmukaisten asianmukaisen huolellisuuden järjestelmien kehittämiseen ja toteuttamiseen. Kustannustehokkaat menettelyt Asetuksen täytäntöönpanon kuluessa on tullut esiin useita kustannustehokkaita menettelyjä: i) jäsenvaltioiden viranomaiset tekevät yhteistyötä keskenään ja kolmansien maiden viranomaisten kanssa, ii) toimivaltaiset viranomaiset hyödyntävät kolmansilta osapuolilta saatuja, asetuksen noudattamiseen liittyviä perusteltuja huolenilmaisuja, iii) toimijat kehittävät sellaisia asianmukaisen huolellisuuden järjestelmiä, jotka täyttävät paitsi puutavara-asetuksen vaatimukset myös muiden oikeudellisten välineiden vaatimukset (esim. USA:n Lacey Act ja Australian Illegal Logging Prohibition Act), iv) toimijat käyttävät vapaaehtoisia kolmansien osapuolten varmennettuja järjestelmiä (eli vapaaehtoista metsäsertifiointia) riskinarvioinnissa ja riskien lieventämisessä ja v) asianmukaisen huolellisuuden noudattamisessa hyödynnetään vapaaehtoisen kumppanuussopimuksen tehneiden maiden saavutuksia (laillisuusmääritelmät, yhteydet kansallisiin viranomaisiin). Puutavara-asetuksen voimaantulon jälkeen tärkeimmät puutavaran sertifiointijärjestelmät ovat mukauttaneet standardejaan ottaakseen huomioon asetuksessa olevan laillisuusmääritelmän. Niistä on tullut käyttökelpoinen vaihtoehto, jota EU:n toimijat voivat hyödyntää riskinarvioinnissa ja riskien lieventämisessä. Kolmansien osapuolten varmennettujen järjestelmien roolia lainsäädännön täytäntöönpanossa voitaisiin vielä selkeyttää puutavara-asetusta koskevassa oppaassa. 19 Ks. Global Timber Forumin vuonna 2015 julkaisema selvitys Survey of Small and Medium size Enterprises approach to due diligence: 8

9 5.4 Tehokkuus Arvioinnissa tulivat esiin seuraavat merkittävät seikat, jotka vaarantavat puutavara-asetuksen tehokkaan soveltamisen: toimivaltaisille viranomaisille osoitettujen taloudellisten ja henkilöresurssien riittämättömyys, seuraamusten erilaiset tyypit ja taso jäsenvaltioissa sekä asetuksen ymmärtämisen ja soveltamisen epäyhtenäisyys eri puolilla EU:ta. Nämä ongelmat ovat tehneet täytäntöönpanon valvonnasta epätasaista, minkä vuoksi talouden toimijoilta puuttuvat tasapuoliset toimintaedellytykset. Arviointi on kuitenkin osoittanut, että asetus ja komission ja jäsenvaltioiden toteuttamat tiedotuskampanjat ovat lisänneet tietoisuutta laittomasta puunkorjuusta. Tämä Euroopan talousalueen kannalta merkityksellinen asetus on sisällytetty ETA-sopimukseen, ja sitä sovelletaan nyt myös Norjassa, Islannissa ja Liechtensteinissa. Asetus on kannustanut tuottajamaita kehittämään järjestelmiä, joilla varmennetaan ja osoitetaan laillisuusvaatimusten noudattaminen, ja saanut joitakin kolmansia maita tekemään vapaaehtoisia FLEGT-kumppanuussopimuksia EU:n kanssa. 20 Lisäksi se on yhdessä USA:n Lacey Actin kanssa rohkaissut muita kuluttajamaita laajentamaan lainsäädäntöään vastaavilla säädöksillä (Australia ja Sveitsi) tai harkitsemaan tavoitteiltaan samanlaisia toimenpiteitä (Japani, Kiina ja Korea). Puutavara-asetus on vaikuttanut myös luonnonvaraisten eläinten ja kasvien kauppaa koskevan EU-lainsäädännön 21 muuttamiseen: asiaa koskevaa komission asetusta vahvistettiin antamalla jäsenvaltioiden hallintoviranomaisille oikeusperusta, jonka nojalla ne voivat evätä tuontiluvan, jos CITES-sopimuksessa tarkoitettujen eläinten lähetyksiin liittyy vakavia epäilyjä. Markkinoillesaattamiskiellon (4 artiklan 1 kohta) tehokkuus Jäsenvaltiot eivät ole ilmoittaneet päätetyistä tutkimuksista, jotka koskisivat kiellon rikkomista. 22 Koska aikaa oli vain rajallisesti eikä kiellon täytäntöönpanosta ollut vielä tarpeeksi kokemuksia, sen tehokkuudesta ei voitu päätellä mitään varmaa. Puutavara-asetuksen vaikutuksia laittomasti korjatun puutavaran kauppaan on hankala arvioida määrällisesti, koska toimintaa harjoitetaan salassa. Analysoidut kauppatilastot eivät viittaa siihen, että puutavaran ja puutuotteiden tuonnissa olisi kahden viime vuoden aikana tapahtunut selkeä muutos, joka voitaisiin yksiselitteisesti yhdistää puutavara-asetuksen soveltamiseen. Asianmukaisen huolellisuuden järjestelmien (6 artikla) käyttö Toimijat eri puolilla EU:ta eivät asetuksen kahden ensimmäisen soveltamisvuoden aikana ole panneet asianmukaisen huolellisuuden vaatimuksia täytäntöön johdonmukaisesti. Vaikka 20 On näyttöä siitä, että vienti Indonesiasta EU:hun kasvoi vuosina 2014 ja 2015, minkä voidaan katsoa osaltaan johtuvan siitä, että Indonesian puutavaran laillisuuden varmistusjärjestelmän (Sistem Verifikasi Legalitas Kayu SVLK) mukaisesti sertifioidun puutavaran on helpompi täyttää puutavara-asetuksen vaatimukset. 21 Komission asetus (EU) 2015/870, annettu 5. kesäkuuta 2015, neuvoston asetuksen (EY) N:o 338/97 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 865/2006 muuttamisesta luonnonvaraisten eläinten ja kasvien kaupan osalta (EUVL L 142, , s. 3 20). 22 Muutamassa yksittäisessä tapauksessa oli selvitetty tuontipuutuotteiden laillisuutta perusteltujen huolten pohjalta. 9

10 tilanteen asteittaisesta parantumisesta onkin näyttöä, vaatimusten noudattaminen on yksityisellä sektorilla edelleen epätasaista ja riittämätöntä. Toimivaltaisten viranomaisten tekemissä tarkastuksissa kävi ilmi, että vaikka monilla toimijoilla oli käytössä jonkinlainen asianmukaisen huolellisuuden järjestelmä, järjestelmät eivät aina vastanneet puutavara-asetuksen vaatimuksia, minkä vuoksi tarvittiin korjaavia toimia. Joidenkin sidosryhmien mielestä asianmukaisen huolellisuuden vaatimus on uutuutensa ja puutteellisten ohjeiden vuoksi erittäin hankala panna täytäntöön. Täysin toimivien asianmukaisen huolellisuuden järjestelmien aikaansaamisen tärkeimpiin esteisiin kuuluvat vaikeudet ymmärtää, mitä kaikkia osatekijöitä vankan järjestelmän toteuttamiseen tarvitaan, vaikeudet kerätä tietoja tuottajamaissa sovellettavasta lainsäädännöstä sekä se, ettei toimittajien kanssa tehdä yhteistyötä eikä käytettävissä ole asianmukaisia toimenpiteitä riskien arvioimiseen ja vähentämiseen. Hyväksytyt valvontaorganisaatiot tarjoavat toimijoille asianmukaisen huolellisuuden järjestelmän, jos näillä ei ole valmiuksia laatia sellaista itse. Toimijat eivät ole juurikaan olleet kiinnostuneita valvontaorganisaatioiden palveluista, ja vain murto-osa käyttää niiden järjestelmiä ja varmennuspalveluja. Kun toimivaltaiset viranomaiset eivät juuri valvo asiaan liittyvien vaatimusten noudattamista, toimijoilla ei ole kiinnostusta ryhtyä toteuttamaan tällaista järjestelmää, eivätkä ne mielellään tee sopimusta valvontaorganisaatioiden kanssa, koska näiden on puutavara-asetuksen mukaisesti ilmoitettava vakavista puutteista toimivaltaisille viranomaisille. Asianmukaista huolellisuutta koskevan vaatimuksen täyttäminen on ollut hidasta, mutta olemassa on näyttöä siitä, että toimijat ovat ottamassa järjestelmiä käyttöön ja vaativat toimittajiltaan lisää tietoja ja vakuudet tuotteiden laillisuudesta. Tämä osoittaa, että asianmukaista huolellisuutta koskeva vaatimus voi hyvinkin muuttaa toimijoiden markkinakäyttäytymistä ja luoda siten toimitusketjuja, joissa ei esiinny laittomasti korjattua puutavaraa. Pitävän arvion tekemiseen tarvitaan kuitenkin vielä aikaa. 5.5 Johdonmukaisuus Puutavara-asetus on johdonmukainen suhteessa muihin merkityksellisiin metsätalouden ja muiden alojen säädöksiin etenkin vapaaehtoisiin FLEGT-kumppanuussopimuksiin sekä luonnonvaraisten eläinten ja kasvien kauppaa koskeviin EU:n asetuksiin. Edistyminen vapaaehtoisissa FLEGT-kumppanuussopimuksissa Vapaaehtoiset kumppanuussopimukset ovat FLEGT-toimintasuunnitelman keskeinen osa. Ne ovat EU:n ja sen ulkopuolisten puutavaraa tuottavien ja vievien maiden kahdenvälisiä sopimuksia, jotka neuvotellaan näiden maiden pyynnöstä. Vapaaehtoisissa kumppanuussopimuksissa määrätään FLEGT-lupajärjestelmästä, jolla on tarkoitus taata, että näistä maista EU:hun tuotavat puutuotteet ovat laillisia. Puutavara-asetuksessa säädetään olettamuksesta, että FLEGT-luvan saaneet puutuotteet ovat laillisia Puutavara-asetuksen 3 artiklan 1 kohta. 10

11 Vapaaehtoisia kumppanuussopimuksia on tähän mennessä allekirjoitettu kuusi, 24 ja tulossa on yhdeksän 25 uutta. Pisimmälle ovat edistyneet Indonesia ja Ghana, ja ensimmäiset FLEGTluvan saaneiden puutuotteiden lähetykset niistä jommastakummasta tai molemmista tuotaneen EU:hun vuonna Kun EU:n markkinoilla ei ole FLEGT-luvan saanutta puutavaraa, ei siitä huolimatta, että eräissä vapaaehtoisen FLEGT-kumppanuussopimuksen solmineissa maissa onkin edistytty, ole selvää näyttöä siitä, että kumppanuussopimukset olisivat auttaneet minimoimaan laittomasti korjatun puutavaran ja sellaisesta puutavarasta valmistettujen tuotteiden esiintymisen sisämarkkinoilla. 6. Soveltamisalaan kuuluvat tuotteet Puutavara-asetuksen soveltamisalaan kuuluvat tuotteet määritellään sen liitteessä viittaamalla EU:n yhdistetyn nimikkeistön (CN) koodeihin ja tuotekuvauksiin. Puutavara-asetus kattaa huomattavan määrän puutavaraan perustuvia tuotteita, joista kaikki eivät kuitenkaan kuulu sen soveltamisalaan. Vapautuksista säädetään sekä itse asetuksessa 26 että sen liitteessä. Eräät puutavaraan perustuvat tuotteet, kuten soittimet (CN 92), puiset ruumisarkut (CN 4421) ja puiset istuimet (CN 94), eivät kuulu puutavara-asetuksen piiriin. Kuulemisten perusteella monet sidosryhmät eivät pidä puutavara-asetuksen tuotevalikoimaa parhaana mahdollisena vaan haluaisivat siihen lisää puutuotteita, kuten edellä mainitut sekä painotuotteet (ks. jäljempänä). Toisten mielestä tuotevalikoimaa ei taas pitäisi laajentaa ennen kuin asetus on pantu täysimääräisesti täytäntöön ja sitä sovelletaan tosiasiallisesti. Markkinaosuudella mitattuna merkittävä nykyisin soveltamisesta vapautettu tuoteryhmä ovat kirjat, sanomalehdet, kuvat ja muut painotuotteet; käsikirjoitukset, konekirjoitukset ja työpiirustukset. Kotimaisissa painotuotteissa käytettävän sellun ja paperin laillisuutta valvotaan, mutta tuontipainotuotteisiin ei sovelleta asianmukaisen huolellisuuden vaatimusta eikä niiden sisältämien puukuitujen laillisuutta tarkasteta. Tuontituotteiden tapauksessa onkin suurempi riski siitä, että niissä on käytetty laittomasti korjattua puutavaraa. Kotimaassa tuotettujen ja tuotujen painotuotteiden kohtelun erilaisuudesta päästäisiin eroon, jos painotuotteet sisällytettäisiin asetuksen kattamaan tuotevalikoimaan. Nykyisen tuotevalikoiman laajentamista harkittaessa olisi otettava huomioon painotuotteiden laaja kirjo ja monimutkaisuus. 7. Päätelmät Puutavara-asetuksen arviointi tehtiin vain kahden soveltamisvuoden jälkeen. Tämä aika ei riitä sen toimivuuden arvioimiseen varsinkaan, kun asianmukaisen huolellisuuden vaatimus on niin uusi. 24 Kamerun, Keski-Afrikan tasavalta, Ghana, Indonesia, Liberia, Kongon tasavalta. 25 Norsunluurannikko, Kongon demokraattinen tasavalta, Gabon, Guyana, Honduras, Laos, Malesia, Thaimaa, Vietnam. 26 Asetuksen 2 artiklan a ja b alakohta ja 3 artikla. 11

12 Asetuksen täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta on kahtena ensimmäisenä vuotena ollut hidasta, ja se on vieläkin kesken. Hiljattain on saavutettu merkittävää edistystä, joskaan arvioinnin aikaan kaikki jäsenvaltiot eivät olleet täyttäneet kaikkia niille asetuksen mukaan kuuluvia velvoitteita. On näyttöä siitä, että toimijat ovat vähitellen ryhtymässä täyttämään asianmukaisen huolellisuuden vaatimusta. Se, että asetuksen kahden ensimmäisen soveltamisvuoden aikana sen täytäntöönpano oli epätasaista ja noudattamisen valvonta hajanaista, teki hankalaksi saada aikaan tasapuoliset toimintaedellytykset, jotka suojelisivat toimijoita laittomasti korjatusta puutavarasta valmistettujen tuotteiden aiheuttamalta epäterveeltä kilpailulta. Koska asetuksen soveltamispäivästä oli kulunut vasta suhteellisen vähän aikaa, ei pystytty arvioimaan määrällisesti asetuksen vaikutuksia laittomasti korjatun puutavaran ja sellaisesta puutavarasta valmistettujen tuotteiden kauppaan sisämarkkinoilla. Sen vuoksi oli vaikea päätellä, oliko asetus täyttänyt tavoitteensa eli pystynyt estämään laittomasti korjatun puutavaran ja sellaisesta puutavarasta valmistettujen tuotteiden saattamisen markkinoille. Puutavara-asetusta pidetään yleisesti tärkeänä lainsäädäntövälineellä, jolla torjutaan ja vähennetään laitonta puunkorjuuta sekä laittomasti korjatulla puutavaralla ja sellaisesta puutavarasta valmistetuilla tuotteilla käytävää kauppaa. Asetus on innoittanut muita kuluttajamaita kehittämään vastaavia säädöksiä. Lisäksi sillä luodaan kysyntäpuolella tarvittava elementti, jolla täydennetään tarjontapuolen keskeistä välinettä eli vapaaehtoisia FLEGT-kumppanuussopimuksia. Ilman puutavara-asetusta vapaaehtoisten sopimusten täytäntöönpano olisi selvästi vähemmän houkuttelevaa, kun EU:ssa ei vaadittaisi vakuuksia tuotteiden laillisuudesta. Asetus on lisännyt toimialan ja kuluttajien tietoisuutta laittomasta puunkorjuusta ja sen vaikutuksista ympäristöön ja ilmastoon. Se vaikutti myös luonnonvaraisten eläinten ja kasvien kauppaa koskevien EU:n asetusten vahvistamiseen. Puutavara-asetuksen 20 artiklassa lueteltujen seikkojen osalta arvioinnissa tuli esiin seuraavaa: I. Pk-yrityksille aiheutuvat hallinnolliset seuraukset määräytyvät erittäin pitkälti sen mukaan, kuinka monimutkainen liiketoimintaympäristö on ja harjoitettiinko jo aiemmin vastuullista hankintaa. Pk-yritysten voi niiden heikompien mittakaavaetujen vuoksi olla hankalampaa soveltaa tehokkaita asianmukaisen huolellisuuden järjestelmiä. Ei ole kuitenkaan selkeitä viitteitä siitä, että yrityksen pienuus estäisi niitä soveltamasta tehokasta järjestelmää. II. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden määrittely on joidenkin sidosryhmien mielestä epätäydellinen, ja niiden mukaan sitä olisi laajennettava käsittämään soittimet, ruumisarkut, tuolit ja/tai painotuotteet. Eräät sidosryhmät ovat jopa ehdottaneet tuotteiden määrittelyn muuttamista päinvastaiseksi, jolloin tuotteisiin kuuluisivat mahdollisin poikkeuksin kaikki puuta sisältävät tuotteet. 12

13 Toisten mielestä valikoimaa ei pitäisi laajentaa ennen kuin asetusta sovelletaan yhtenäisesti koko EU:ssa. Komissio voi harkita tuotteiden määrittelyn laajentamista, kunhan toimintavaihtoehtojen vaikutukset ensin arvioidaan. III. Markkinoille saattamista koskevan kiellon vaikuttavuudestaei voida päätellä mitään varmaa, koska kiellon täytäntöönpanosta ei ole riittävästi kokemusta. Asianmukaisen huolellisuuden järjestelmien vaikuttavuudesta voidaan todeta, että vaikka niitä on hankala ymmärtää ja soveltaa, vaatimuksella näyttäisi olevan jotakin vaikutusta toimijoiden käytäntöihin. 8. Suositukset ja jatkotoimet Jotta havaitut puutteet voitaisiin korjata, jäsenvaltioiden olisi merkittävästi tehostettava täytäntöönpanoon ja sen valvontaan liittyviä toimiaan. Toimivaltaisille viranomaisille tätä nykyä osoitetut tekniset valmiudet ja resurssit (henkilöstö- ja taloudelliset) eivät vastaa tarpeita, vaan niitä on lisättävä useimmissa jäsenvaltioissa, jotta vaatimustenmukaisuustarkastusten määrää ja laatua voitaisiin kohottaa. Se puolestaan saisi yritykset käyttämään luotettavia ja käyttökelpoisia asianmukaisen huolellisuuden järjestelmiä. Toimivaltaisten viranomaisten olisi lisättävä toimiaan, joilla ne tiedottavat asetuksen vaatimuksista toimijoille ja etenkin pk-yrityksille. Paremmin olisi tuotava esiin etenkin kustannuksiinsa nähden tehokkaita menettelyjä, joilla asianmukaisen huolellisuuden vaatimus voidaan täyttää. Komissio tarjoaa jatkossakin ohjeita jäsenvaltioille ja toimijoille ja täydentää tarvittaessa asetusta koskevaa opasta, jotta asetusta sovellettaisiin yhdenmukaisesti koko EU:ssa. Se jatkaa myös tiedottamiseen liittyvää apua ja auttaa toimivaltaisia viranomaisia lähentämään täytäntöönpanon valvonnan menettelyjään asiantuntijakokouksissa. Edellä esitetyn perusteella komissio ei pidä tarpeellisena ehdottaa muutoksia puutavaraasetuksen aineellisiin säännöksiin, koska arvioinnissa ei tullut esiin todellista tarvetta muuttaa lainsäädännön keskeisiä osia. Komissio voi kuitenkin harkita asetuksen liitteessä esitetyn tuotteiden määrittelyn laajentamista delegoidulla säädöksellä, jos vaihtoehtojen vaikutusten arviointi antaa siihen aihetta. 13