YLIOPISTOUUDISTUS HELSINGIN YLIOPISTOSSA TAUSTAT, TAVOITTEET JA TOTEUTUS

Transkriptio

1 YLIOPISTOUUDISTUS HELSINGIN YLIOPISTOSSA TAUSTAT, TAVOITTEET JA TOTEUTUS Ulla Mansikkamäki

2 YLIOPISTOUUDISTUS HELSINGIN YLIOPISTOSSA TAUSTAT, TAVOITTEET JA TOTEUTUS Ulla Mansikkamäki Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70

3 2 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 ISSN (Painettu) ISSN (Verkkoversio) ISBN (nid.) ISBN (PDF)

4 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 3 SISÄLLYS SAATTEEKSI 5 YLIOPISTOUUDISTUKSEN TAUSTAA 7 REHTORIEN NEUVOSTON MANIFESTI 8 OPETUSMINISTERIÖN SELVITYSTYÖ JA VALTAKUNNALLINEN VALMISTAUTUMINEN 9 SELVITYSMIESTEN VÄLIRAPORTTI 9 MUUTOKSIA YLIOPISTOLAKIIN 10 REHTORIEN NEUVOSTON AGENDA JA HALLITUSOHJELMAAN VAIKUTTAMINEN 10 SELVITYSMIESTEN LOPPURAPORTTI JA HELSINGIN YLIOPISTON LAUSUNTO 10 UUDISTUKSEEN LIITTYVÄ RAKENTEELLINEN KEHITTÄMINEN 12 LAINSÄÄDÄNNÖN VALMISTELU 13 OPETUSMINISTERIÖN TYÖRYHMÄ JA HANKKEEN OHJAUSRYHMÄ 13 UUDISTUKSEN SUUNTAVIIVAT -MUISTIO JA HELSINGIN YLIOPISTON KANNANOTTO 13 SUUNNITTELUSTA KOHTI TOTEUTUSTA 17 PALVELUKESKUKSET OSANA YLIOPISTOUUDISTUSTA 17 HALLITUKSEN ILTAKOULUN PÄÄTÖS PERIAATTEISTA 18 PÄÄTÖS TALOUDELLISISTA LINJAUKSISTA 19 KIINTEISTÖJEN ASEMA PÄÄOMITTAMISESSA JA KIINTEISTÖYHTIÖIDEN PERUSTAMINEN 19 UUSI YLIOPISTOLAKI JA HELSINGIN YLIOPISTON LAUSUNTO 23 LAKIESITYS EDUSKUNNASSA 24 VEROTUSTA KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ JA HELSINGIN YLIOPISTON PRIVILEGIOT 24 YLIOPISTOJEN YHTEISTYÖ 27 REHTORIEN NEUVOSTON JÄRJESTÄYTYMINEN 27 TYÖNANTAJATOIMINNAN JÄRJESTÄMINEN 27 UUDISTUKSEEN VALMISTAUTUMINEN HELSINGIN YLIOPISTOSSA 29 OMAN VARALLISUUDEN ASEMA 29 SISÄISEN UUDISTUSHANKKEEN VALMISTELU 30 UUDISTUSHANKKEEN OHJAUS JA OPERATIIVINEN TOTEUTUS 31 UUDISTUKSEN PROJEKTIRYHMÄT 32 TYÖ PROJEKTIRYHMISSÄ 33 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ 35 KONSISTORIN PERIAATEPÄÄTÖS ORGANISAATIORAKENTEESTA JA JOHTAMISJÄRJESTELMÄSTÄ 35 PERIAATEPÄÄTÖKSISTÄ TOTEUTUKSEEN 37 UUSIEN LAITOSTEN MUODOSTAMINEN 39 SIIRTYMÄVAIHEEN MAKSUVALMIUTEEN VARAUTUMINEN 39 HALLITUKSEN YLIOPISTOYHTEISÖN ULKOPUOLISTEN JÄSENTEN VALINNAN VALMISTELU 40 JOHTOSÄÄNNÖN VALMISTELU 40 SIIRTYMINEN BUDJETTIPOHJAISEEN TALOUTEEN 41 MUUTOKSIA OHJAUKSEEN 42 HENKILÖSTÖ 43 YLIOPISTOUUDISTUSHANKKEEN SISÄINEN JA ULKOINEN VIESTINTÄ 43

5 4 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 UUTEEN YLIOPISTOON JÄRJESTÄYTYMINEN 45 KANSLERI 45 YLIOPISTOKOLLEGIO 46 HALLITUS 47 REHTORI 47 TIEDEKUNNAT JA LAITOKSET 48 KESKUSHALLINTO 49 JOHTAMISEN VAHVISTAMINEN 50 LOPUKSI 51 VIITTEET 52

6 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 5 SAATTEEKSI Yliopistolaitoksen uudistamiseen liittyvää keskustelua käytiin Suomessa useita vuosia ennen varsinaista uudistushanketta. Oikeudellisen aseman muutos ja sen valmisteluun liittyvät toimenpiteet alkoivat vuonna 2005, mutta tulivat useimmille yliopistolaisille tutuiksi vasta, kun ne koskettivat omaa asemaa tai toimintaympäristöä. Silloinkin kokonaiskuvan hahmottaminen koko laajasta hankkeesta taustoineen oli vaikeaa, myös eri osa-alueiden valmistelutyössä mukana olleille. Tässä raportissa olen yrittänyt kuvata tiiviissä muodossa uudistuksen keskeiset virstanpylväät Helsingin yliopiston näkökulmasta sillä tiedolla ja kokemuksella, jonka sain toimiessani projektin operatiivisessa johdossa uudistuksen toteuttamiseksi yliopistossa. Helsingin yliopiston uudistushankkeessa luotiin välttämättömien toimenpiteiden lisäksi uusia toimintatapoja, rakenteita ja välineitä strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Toivottavasti raportti omalta osaltaan innoittaa jatkossa tutkimaan ja arvioimaan oikeudellisen aseman muutoksen vaikutuksia yliopiston toimintaan uudistukselle alun perin asetettujen tavoitteiden näkökulmasta. Kiitokset yliopiston johdolle ja työtovereille kommenteista ja asiantuntija-avusta asioiden tarkistamisessa. Erityinen kiitos suunnittelija Annamari Puhakalle, joka on avustanut paitsi projektin toteutuksessa, myös tämän raportin julkaisukuntoon saattamisessa. Helsingissä 9. elokuuta 2010 Ulla Mansikkamäki

7 6 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70

8 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 7 YLIOPISTOUUDISTUKSEN TAUSTAA Valtion tiede- ja teknologianeuvosto totesi vuosina suoritetussa koko julkisen tutkimusjärjestelmän rakenteellista kehittämistä koskeneessa arvioinnissa 1, että Suomen yliopistojärjestelmää ei enää tule hajauttaa tai laajentaa. Sen sijaan yliopistojen uusiutumista tulee edistää voimavarojen suuntaamisella, priorisoinnilla, profiloinnilla ja organisaatio- ja rakennemuutoksin. Edelleen todettiin, että yliopistojen kansainvälisessä kilpailukyvyssä olevien puutteiden vuoksi tarvitaan sekä lainsäädännöllisiä, rahoituksellisia että asenteellisia toimia. Myös taloudellista toimivaltaa tuli lisätä sekä johtamista ja ammattimaisen johtajuuden edellytyksiä vahvistaa kaikilla tasoilla. Valtioneuvosto teki arvioinnin pohjalta periaatepäätöksen julkisen tutkimusjärjestelmän kehittämisestä Päätös loi perustan ja tavoitteet yliopistolaitoksen kehittämiselle. Helsingin yliopisto oli alkanut erityisesti 1990-luvulla kiinnittää huomiota perustoimintansa laatuun järjestämällä tutkimuksen ja opetuksen arvioinnit ja aloittamalla entistä systemaattisemman strategisen suunnittelun ja toiminnanohjauksen. Strategisen ajattelun vahvistuessa heräsi myös keskustelu yliopiston suhteesta valtionhallintoon ja erityisesti sen ohjausjärjestelmään. Opetusministeriön ohjaus koettiin pitkäjänteisen kehittämisen kannalta liian yksityiskohtaiseksi puuttumiseksi yliopistojen sisäiseen toimintaan ja tilivirastoasema talouden kannalta raskaaksi ja runsaasti voimavaroja kuluttavaksi toiminnaksi. Lisäksi yliopistojen rooli työnantajana ja neuvotteluissa virka- ja työehtosopimuksista koettiin liian heikoksi ja kehitystä rajoittavaksi neuvotteluoikeuden ollessa opetusministeriöllä. Keskustelu yliopistojen tulevaisuudesta ja asemasta valtiokonsernin osana alkoi konkretisoitua, kun yliopistojen rehtorien neuvosto keväällä 2002 julkaisi raportin 3, jossa kansainvälisen kehityksen pohjalta tarkasteltiin mahdollisuutta irrottautua tilivirastoasemasta itsenäisempään olomuotoon. Autonomian kasvattaminen todettiin parhaimmaksi keinoksi kehittää yliopistoja vastaamaan niihin perustoimintojen laadun ja kansainvälistymisen tavoitteisiin, joita yliopistot olivat strategioissaan itselleen asettaneet. Raportin laatineen työryhmän puheenjohtajana oli Kauppakorkeakoulun rehtori Eero Kasanen ja loppuvaiheessa Taideteollisen korkeakoulun rehtori Yrjö Sotamaa. Pysyvänä asiantuntijana työryhmässä oli Helsingin yliopiston rehtori Kari Raivio. Työryhmä kuuli laajasti yliopistojen, ministeriöiden ja työmarkkinajärjestöjen edustajia. Tavoiteltu yliopistouudistus ei kuitenkaan vielä tämän perusteella lähtenyt liikkeelle. Yliopistolain muutokset 4 koskivat vuonna 2005 opintojen enimmäisaikaa ja oikeutta suorittaa alempi ja ylempi korkeakoulututkinto tavoiteajassa. Rehtorien neuvoston raportissa esiin tuoduista keskeisistä asioista lakiin lisättiin ainoastaan yliopistojen kasvava yhteiskunnallinen merkitys. Yliopistoille säädettiin velvoitteeksi toimia tehtäviään hoitaessaan vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa. Maaliskuussa 2005 kansleri Kari Raivion kokoama asiantuntijaryhmä julkisti pohdintansa yliopistolaitoksen uudistamisesta otsikolla Yliopistot Suomen kansallisen hyvinvoinnin ja kilpailukyvyn rakentajina 5. Ryhmä piti välttämättömänä taloudellisen ja toiminnallisen autonomian lisäämistä ja kansainvälistymistä. Raportissa otettiin vahvasti kantaa joh-

9 8 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 tamis- ja päätöksentekojärjestelmien uudistamisen sekä hallituksen ulkopuolisten jäsenten enemmistön puolesta. Tutkimuksen ja opetuksen laadullisten ongelmien vuoksi ryhmä ehdotti uudenmuotoisia arviointijärjestelmiä, joita voitaisiin käyttää resurssien jaon, priorisoinnin ja erilaistumisen perustana. OECD:n vuonna 2006 valmistuneen arvion 6 mukaan kansainvälistyminen oli Suomen korkeakoululaitoksen keskeinen haaste. Raportissa toivottiin lisää kansainvälistä liikkuvuutta ja kansainvälisiä koulutusohjelmia. Sisäänpäin kääntynyt kansallinen tutkimusjärjestelmä ei arvion mukaan soveltunut toimintaympäristöön, joka perustuu eurooppalaiseen rahoitukseen, maailmanlaajuisiin rankinglistoihin ja kansainvälisiin tutkijavirtoihin. Siksi yliopistojen rahoituspohjaa tuli monipuolistaa, autonomiaa lisätä ja asema määritellä uudestaan itsenäiseksi oikeushenkilöksi. EU:n komission tiedonannossa 7 vuonna 2006 todettiin eurooppalaisen yliopistolaitoksen ongelmaksi paitsi jäykkä hallinto, mm. voimavarojen hajanaisuus ja riittämättömyys sekä sisäisen työnjaon ja koulutustarjonnan kehittymättömyys. REHTORIEN NEUVOSTON MANIFESTI Marraskuussa vuonna 2005 rehtorien neuvosto julkisti Manifestin 8, jossa se vaati kansallista hanketta yliopistojen aseman turvaamiseksi kiristyvässä kansainvälisessä kilpailussa. Manifestissa esitettiin yliopistoille itselleen, valtiovallalle ja elinkeinoelämälle keinoja ja toimenpiteitä, joilla Suomen yliopistojen menestyminen jatkossa taattaisiin. Ns. Punaisen manifestin avainsanat olivat: kansainvälistyminen, profiilien terävöittäminen, strateginen liittoutuminen, taloudellisen toimintavapauden ja sisäisen hallinnon vahvistaminen sekä rahoituslähteiden monipuolistaminen. Manifestissa todettiin, että hyvien kilpailuetujen säilyminen ei ole itsestäänselvyys eikä yliopistoilla ole riittävästi taloudellista päätäntävaltaa eikä liikkumavaraa tarjoutuvien mahdollisuuksien täysimittaiseksi hyödyntämiseksi. Yliopistot olivat jo tässä vaiheessa ryhtyneet valmistelemaan erilaisia yhteistyömuotoja, joiden edistämistä opetusministeriö tuki erityisellä hankemäärärahalla muiden rakenteellisen kehittämisen toimenpiteiden ohella vuosina

10 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 9 OPETUSMINISTERIÖN SELVITYSTYÖ JA VALTAKUNNALLINEN VALMISTAUTUMINEN Joulukuussa 2005 opetusministeri Antti Kalliomäki kutsui hallintoneuvos Niilo Jääskisen ja professori Jorma Rantasen selvittämään yliopistojen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamista. Toimeksiannon 9 mukaisesti heidän tuli selvittää taloudellisen toimivallan lisäämisen mahdollisuudet lyhyellä ja pidemmällä aikavälillä, niitä koskevat käytännön toimenpiteet sekä tapa ehdotuksiin soveltuvasta valtiovallan korkeakoulu- ja tiedepoliittisesta ohjauksesta. Lisäksi tuli tehdä ehdotukset yliopistojen johtamisen edellytysten ja hallinnon uudistamisesta, johtavien hallintoelinten kokoonpanosta ja tehtävistä sekä yliopiston johdon nimittämis- ja valintamenettelystä. Selvitysmiesten tuli tehdä myös ehdotukset tarvittavasta lainsäädännöstä ja muista toimenpiteistä. SELVITYSMIESTEN VÄLIRAPORTTI Selvitystyö käynnistyi vuoden 2006 alussa ja väliraportti taloudellisen toimivallan vahvistamisesta lyhyellä aikavälillä luovutettiin opetusministeriölle Selvitysmiehet kuulivat väliraporttia varten yliopistojen ulkopuolisten tahojen lisäksi rehtorien neuvoston työvaliokuntaa ja neuvoston puheenjohtajaa Ilkka Niiniluotoa. Ensisijaisesti muiden kuin Helsingin yliopiston taloudellista asemaa käsittelevän väliraportin perusteella yliopisto esitti kesällä 2006 selvitysmiehille omat näkemyksensä lyhyen aikavälin toimenpiteistä 11. Yliopiston näkökulmasta keskeiset toimenpiteet olivat: oikeus neuvotella itse virka- ja työehtosopimukset, tutkimustoimintaan tarkoitettujen lahjoitusten verovähennysoikeus, oikeus perustaa/omistaa yhtiöitä ja harjoittaa maksullista tilauskoulutusta sekä mahdollisuus yksinkertaistaa täydentävän rahoituksen käytännön hoitoa. Yliopisto kiinnitti huomiota myös vireillä olevaan valtion hankintalain, valtion tuottavuusohjelman ja kehitteillä olevan palvelukeskusjärjestelmän ongelmallisuuteen yliopistojen näkökulmasta. Tuottavuusohjelmasta hallitus oli tehnyt kehyspäätöksen maaliskuussa Kesällä opetusministeriö julkisti oman hallinnonalansa tuottavuusohjelman, jossa yliopistoilta tuli vähentää 1500 virkaa vuosina Yliopistojen mielestä tuottavuusohjelma oli ristiriidassa valtion ja erityisesti valtion tiede- ja teknologianeuvoston niitä koskevien kehittämistavoitteiden kanssa. Kesällä 2005 oli valmistunut myös Helsingin yliopiston hallintoa koskeva arviointiraportti 13, jonka ehdotuksiin perustuen yliopisto oli kokoamassa opetuksen ja tutkimuksen tukipalveluja omiin kampuspalvelukeskuksiinsa eikä näin ollen ollut halukas osallistumaan opetusministeriössä suunnitteilla olevaan yliopistojen yhteiseen palvelukeskushankkeeseen. Tavoite oli sama: hallinnon tehostaminen ja palvelujen parantaminen niitä keskittämällä.

11 10 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 MUUTOKSIA YLIOPISTOLAKIIN Selvitysmiesten väliraportin pohjalta annettiin lyhyen aikavälin toimenpiteenä yliopistojen taloudellista itsehallintoa koskeva hallituksen esitys laiksi yliopistolain muuttamisesta 14. Esityksen mukaan yliopistojen taloudellista itsehallintoa lisätään antamalla kaikille yliopistoille mahdollisuus omaan valtion talousarviotalouden ulkopuoliseen omaisuuteen sekä siihen liittyvään oikeushenkilöllisyyteen. Esityksessä todettiin, että nykyisin tämä mahdollisuus on historiallisista syistä pelkästään Helsingin yliopistolla ja Åbo Akademilla. Muun kuin rahastotaloutensa osalta yliopistot tulisivat säilymään tässä vaiheessa valtion talousarviotalouden tilivirastoina. Laki tuli esitetyssä muodossa voimaan REHTORIEN NEUVOSTON AGENDA JA HALLITUSOHJELMAAN VAIKUTTAMINEN Vauhdittaakseen Manifestissa esitettyjä uudistustavoitteitaan rehtorien neuvosto julkaisi syyskuussa 2006 Agendan yliopistojen tulevaisuuslinjauksista otsikolla Suomi tarvitsee yliopistoja 15. Tarkoituksena oli vaikuttaa valmisteltavana olevaan vuosien hallitusohjelmaan aiempaa konkreettisemmilla toimenpide-ehdotuksilla. Agendan keskeiset esitykset koskivat rahoituksen turvaamista lainsäädännöllä ja voimavarojen lisäämistä perusrahoitukseen 200 milj. eurolla vuosina Tiede- ja teknologianeuvoston kesäkuussa 2006 hyväksymien ehdotusten mukaisesti. Edelleen esitettiin kilpaillun tutkimusrahoituksen yleiskustannusosuuden tarkistamista ja kokonaisrahoitukseen siirtymistä, tutkijanuramallien kehittämistä, rahastotalouden ulottamista kaikkiin yliopistoihin, oikeushenkilöasemaa, kansainvälistymistä ja kilpailukykyä kansainvälisillä koulutus- ja tutkimusmarkkinoilla sekä työnjaon selkiyttämistä ammattikorkeakoulujen kanssa. SELVITYSMIESTEN LOPPURAPORTTI JA HELSINGIN YLIOPISTON LAUSUNTO Loppuraporttia 16 syksyn 2006 aikana valmistellessaan selvitysmiehet Jääskinen ja Rantanen kuulivat laajasti valtion, elinkeinoelämän, työmarkkinajärjestöjen, opiskelijoiden ja yliopistojen edustajia sekä kansainvälisiä asiantuntijoita. Helsingin yliopistosta olivat kuultavana kansleri Kari Raivio ja rehtori Ilkka Niiniluoto. Yliopistojen johdon palautetta esityksistään selvitysmiehet saivat myös opetusministeriön ja yliopistojohdon yhteisessä seminaarissa marraskuussa Loppuraportti julkistettiin Selvitysmiesten ehdotukset olivat tiivistettyinä seuraavat: - yliopistoista muodostetaan uusi julkisoikeudellinen oikeushenkilö, - yliopistojen rahoituksesta annettaisiin erillissäännökset, - yliopistojen hallinnossa erotettaisiin johtokunta ja konsistori sekä toimeenpaneva johto, - yliopiston johtokunta nimittäisi rehtorin määräajaksi,

12 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja yliopiston henkilöstön ottaisi palvelussuhteeseen rehtori, ellei asiaa ole delegoitu muulle toimielimelle tai henkilölle, - yliopistojen henkilöstön palvelussuhteet muutettaisiin työsuhteiksi. Päättävän elimen, johtokunnan kokoonpanon osalta selvitysmiehet esittivät kaksi vaihtoehtoa. Toisessa johtokunnan enemmistö olisi yliopiston valitsemia ulkopuolisia jäseniä ja toisessa yliopistoon kuuluvia. Puheenjohtajana toimisi yksi ulkopuolisista jäsenistä tai rehtori. Selvityksessä ehdotettiin myös, että jokaisella yliopistolla olisi kansleri. Toimeksiannon mukaisesti loppuraportti sisälsi myös ehdotuksen yliopistolain muuttamiseksi. Raportti lähti opetusministeriöstä laajalle lausuntokierrokselle Opetusministeri Kalliomäki totesi tiedotustilaisuudessaan 17.1., että yliopistouudistus otetaan osaksi seuraavan hallituksen ohjelmaa ja painotti samalla yliopistojen riittävän resursoinnin merkitystä 17. Itsenäinen oikeushenkilöllisyys tulisi edellyttämään kuitenkin johtamisen kehittämistä ja ulkopuolisten näkemysten huomioon ottamista. Ministeri näki selvitysmiesten esitysten tukevan jo käynnissä olevaa yliopistojen keskinäistä rakenteellista kehittämistä. Helsingin yliopiston konsistori antoi selvitysmiesten loppuraportin ehdotuksista lausunnon Yliopisto kannatti ehdotusten jatkokehittämistä ja uudistusten käynnistämistä mahdollisimman ripeällä aikataululla. Yliopisto piti parhaana vaihtoehtona puitelakia, joka turvaisi yliopistoille esitetyn oikeudellisen aseman ja määrittelisi hallintomallin yleisellä tasolla, jolloin voitaisiin ottaa huomioon yliopistokohtaiset eroavaisuudet. Yliopisto pohti lausunnossaan rehtorin uutta vastuullisempaa asemaa, kannatti kanslerin ja hänen asemansa säilyttämistä, painotti valtion vastuuta yliopistojen perusrahoituksesta myös uudessa taloudellisessa asemassa, mutta ei ottanut lopullista kantaa esitettyihin johtokuntaan ja konsistoriin niiden organisatorisen aseman epäselvyyden vuoksi. Yliopisto ei tässä vaiheessa ottanut lopullista kantaa myöskään jatkoselvittelyä vaativiin henkilöstön oikeusasemaa koskeviin ehdotuksiin. Yliopistolain 27 :ään perustuva Helsingin yliopiston ja sen rahastojen erityisasema tuli ehdottomasti säilyttää entisenlaisena. Yliopisto esitti myös lakiin pykälää, joka vakiinnuttaisi rehtorien neuvoston aseman yliopistojen edunvalvonta- ja yhteistyöelimenä. Kansleri Kari Raivio toimitti yliopiston lausunnon opetusministeriöön liittäen siihen oman lausumansa, joka sisälsi hallituksen kokoonpanoa koskevan kannanoton selvitysmies Jääskisen ulkopuolisten enemmistöä koskevan ehdotuksen puolesta. Maaliskuun alussa 2007 kansleri Raivion kokoon kutsuma ryhmä huippututkijoita julkisti Mitä tehdä yliopistoillemme muistion, jolla ryhmä halusi aktivoida Suomen yliopistolaitoksesta käytävää keskustelua kansallisesta ja kansainvälisestä näkökulmasta. Ryhmä esitti neljä keskeistä periaatetta Suomen yliopistolaitoksen uudistamiseksi: 1) rahanjaon perustaksi uudenmuotoinen yliopistojen arviointijärjestelmä, 2) johtamis- ja päätöksentekojärjestelmien uudistus sekä yliopistojen taloudellisen ja toiminnallisen autonomian lisääminen, 3) opettajien ja tutkijoiden urakehityksen takaaminen sekä opiskelijoiden roolin muuttaminen vaativiksi asiakkaiksi ja 4) yliopistojen kansainvälistymisen edistäminen. Tämän jälkeen toukokuussa 2007 kansleri Raivio julkaisi EVA analyysi sarjassa yliopistojen koulutuksen laatua ja kestämätöntä rahoituspohjaa koskevat teesit ja näitä koskevat suositukset 19 ehdottaen mm. koulutuksen ja tutkimuksen tason huomioon ottamista resurssien

13 12 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 jaossa, lahjoitusten verovähennysoikeutta, koulutussetelien käyttöönottoa sekä opintoaikojen lyhentämistä. UUDISTUKSEEN LIITTYVÄ RAKENTEELLINEN KEHITTÄMINEN Selvitysmiesten raportin ollessa lausunnolla kolme yliopistojen selvitysryhmää julkisti helmikuun 19. päivänä ehdotuksensa yliopistojen rakenteellisesta kehittämisestä. Ehdotusten mukaan Teknillinen korkeakoulu, Kauppakorkeakoulu ja Taideteollinen korkeakoulu muodostaisivat tekniikan, kaupan ja taideteollisen alan huippuyliopiston. Turun tieteen huippukeskittymään tulisivat kuulumaan Turun yliopisto ja Turun kauppakorkeakoulu. Kuopion ja Joensuun yliopisto muodostaisivat Itä-Suomen liittoyliopiston. Helsingin yliopistossa opetusministeriön rahallisesti tukemat suurimmat rakenteelliset muutokset tässä vaiheessa koskivat Kouvolassa sijaitsevan käännöstieteen laitoksen siirtoa Helsinkiin, Suomen molekyylilääketieteen kansainvälisen tutkimuslaitoksen perustamista, Viikin kampusyhteistyötä koskevia hankkeita sekä Helsingin yliopiston kirjastolaitoksen kehittämistä. Yliopistolain 25 :n muutoksella 23 oli vuonna 2006 vakinaistettu Helsingin yliopiston kirjaston kansalliset palvelutehtävät ja muutettu nimi Kansalliskirjastoksi. Tämä antoi uuden näkökulman ja mahdollisuuden yliopiston tiedekunta- ja kampuskirjastojen yhteistyön kehittämiselle. Elokuussa 2006 yliopiston konsistori teki periaatepäätöksen kirjastolaitoksen kehittämisestä kohti yhtenäistä toimintamallia 24. Tämä merkitsi viiden keskustakampuksen tiedekirjaston ja opiskelijakirjaston yhdistämistä yhdeksi toiminnalliseksi yksiköksi lukien ja kaikkien kampusten kirjastojen yhteisten tehtävien suunnittelun keskittämistä yliopiston hallintovirastoon. Seuraavan kerran asiaan palattiin lokakuussa 2007 esityksellä erillisen laitoksen perustamisesta, mutta vielä siinä vaiheessa päädyttiin niukalla äänten enemmistöllä rakenteeseen, jossa tiedekuntien alaiset kampuskirjastot vastaisivat tieteenalapalveluista; toimialajohtaminen ja keskitetyt palvelut sijoittuisivat hallintovirastoon 25. Vuoden 2007 syksyllä Helsingin yliopisto ja Svenska Handelshögskolan asettivat työryhmän suunnittelemaan keskinäistä yhteistyötä ensisijaisesti tutkimuksen ja opetuksen alueilla. Työryhmä luovutti raporttinsa ja sen jälkeen on raportin ehdotusten mukaisesti jatkettu selvitysten tekemistä toiminnan eri alueilla.

14 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja LAINSÄÄDÄNNÖN VALMISTELU Vuoden 2006 aikana tehdyn valmistelutyön pohjalta pääministeri Matti Vanhasen II hallitus otti hallitusohjelmaansa 26 yliopistojen oikeudellisen ja taloudellisen aseman muutoksen. Hallitusohjelmassa todettiin, että yliopistojen taloudellista autonomiaa lisätään mahdollistamalla yliopistoille julkisoikeudellisen oikeushenkilön tai yksityisoikeudellisen säätiön asema. Samanaikaisesti uudistetaan yliopistojen hallintoa ja päätöksentekojärjestelmää. Edelleen ohjelmassa todettiin, että yliopistojen perusvoimavaroja lisätään ja toteutetaan tutkimuksen ja koulutuksen huippuyliopisto. OPETUSMINISTERIÖN TYÖRYHMÄ JA HANKKEEN OHJAUSRYHMÄ Hallitusohjelman perusteella opetusministeriössä voitiin aloittaa yliopistolain ja siihen liittyvän lainsäädännön sekä yliopistojen rahoitus- ja ohjausjärjestelmän uudistaminen. Ministeri Sari Sarkomaa asetti asiaa valmistelemaan sisäisen työryhmän sekä yliopistojen ja opiskelijoiden (SYL) edustajista koostuvan ohjausryhmän 27 ohjaamaan ja tukemaan hankkeen etenemistä. Opetusministeriön virkamiehistä koostuvan valmistelutyöryhmän puheenjohtajana toimi johtaja Anita Lehikoinen ja varapuheenjohtajana valtiosihteeri Heljä Misukka. Ohjausryhmässä oli laaja yliopistojen edustus mukaan luettuna opiskelijat. Yliopistojen rehtoreita edusti rehtorien neuvoston puheenjohtaja rehtori Ilkka Niiniluoto. Toimeksiantoon sisällytettiin velvoite järjestää kuulemistilaisuuksia yliopistojen johdon, henkilöstön, opiskelijoiden, työmarkkinajärjestöjen ja muiden keskeisten sidosryhmien edustajien kanssa. Helsingin yliopistossa ministeriö järjesti seminaarin lokakuussa Lainsäädännön kokonaisuudistuksen lisäksi yliopistolakityöryhmän tehtäväksi annettiin edistää korkeakoulujen rakenteellisen kehittämisen hankkeita, valmistella yliopistojen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmän uudistamista sekä tarvittavat kiinteistöihin ja irtaimistoon liittyvät järjestelyt ja mahdolliset henkilöstön palvelussuhteen muutoksiin liittyvät asiat. Ohjausryhmä ja yliopistolakityöryhmä toimivat tiiviissä yhteistyössä keskenään ja monet keskeiset ehdotukset kuten yhden hallituksen malli ehdotetun johtokunnan ja konsistorin sijasta muotoutuivat ja etenivät lain valmistelussa ohjausryhmän ehdotusten pohjalta. UUDISTUKSEN SUUNTAVIIVAT -MUISTIO JA HELSINGIN YLIOPISTON KANNANOTTO Yliopistolakityöryhmä julkisti ohjausryhmän hyväksymän muistion 28, jossa se käsitteli lähinnä sellaisia asioita, jotka edellyttävät muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön. Suuntaviivat - muistion yliopistoille esitteli johtaja Anita Lehikoinen Kuopiossa opetusministeriön ja yliopistojen johdon seminaarissa. Muistio antoi yliopistoil-

15 14 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 le mahdollisuuden tuoda esille omia näkemyksiään uudistukseen liittyvistä asioista jo lain valmisteluvaiheessa. Suuntaviivat muistio käsitteli uudistuksen lähtökohtia, säätiö- ja julkisoikeudellisen mallin yhtäläisyyksiä ja eroja sekä oikeudellista sääntelykehystä, uudistamisen suhdetta perustuslakiin, pääomittamista, rahoitusta kokonaisuutena, henkilöstön ja opiskelijoiden asemaa sekä taloudellista vastuuta ja hallintoa. Muistion lopussa työryhmä kehotti opetusministeriön ohella myös yliopistoja aloittamaan valmistautumisen uudistukseen erityisesti talous- henkilöstö- ja kiinteistöasioissa. Helsingin yliopisto piti Suuntaviivat -kannanotossaan uudistuksen lähtökohtia edelleen kannatettavina ja rehtori oli jo syksyllä lukuvuoden avajaispuheessaan julkistanut esitetyistä vaihtoehdoista julkisoikeudellisen laitoksen mallin Helsingin yliopistolle parhaaksi oikeudellisen aseman perustaksi. Tässä yhteydessä ja johdonmukaisesti koko uudistusprosessin ajan yliopisto piti kiinni siitä, että voimassa oleva yliopistolain 27, joka turvasi yliopiston omien varojen talouden ja erityisaseman, tuli säilyttää entisenlaisena, samoin kanslerin tehtävät ja asema. Privilegioiden säilymisestä yliopisto joutui käytännössä kantamaan huolta uudistukseen liittyvän lainsäädäntötyön loppuun saakka. Perusteellisemmin yliopisto otti kantaa uudistuksen taloudelliseen vaikutukseen, rahoituksen turvaamiseen ja pääomittamiseen. Yliopisto toivoi taloudenpidon keventämistä, kokonaiskustannusmalliin siirtymistä täydentävässä rahoituksessa ja verovähennysoikeutta yksityisille lahjoituksille. Rahoituksen tulisi olla tavoitteisiin suhteutettua, mikä takaisi yliopistolle mahdollisuuden vastata toimintansa kannattavuudesta ja laadusta. Yliopisto painotti myös tulosohjauksen kehittämistä määrällisestä palkitsemisesta laadulliseen, joka tulisi toteuttaa riippumattomien asiantuntijoiden arvioinnin ja ennalta määrättyjen kriteereiden perusteella. Tässä vaiheessa yliopisto piti pääomittamisen keskeisimpänä tavoitteena käytössään olevien valtion omistamien kiinteistöjen siirtämistä yliopiston taseeseen, ja painotti sitä, että pääomittamisessa ei tule käyttää yliopistojen nykyisten tukisäätiöiden ja rahastojen varallisuutta, koska se asettaisi yliopistot eriarvoiseen asemaan. Hallintoon liittyvistä ehdotuksista yliopisto kommentoi rehtorin asemaa ja piti tärkeänä, että rehtorin valinta säilyy yliopiston sisäisenä asiana. Toisaalta yliopisto kannatti ulkopuolisen asiantuntemuksen vahvistamista päätöksenteossa, mutta suhtautui varauksellisesti siihen, että hallituksessa ulkopuolisilla jäsenillä olisi enemmistö. Yliopisto painotti periaatetta, että kukin yliopisto saa itse päättää oman sisäisen hallintorakenteensa ja toimielimensä. Työnantaja-asemaan liittyvistä asioista yliopisto piti tärkeänä pitkään toivottua neuvotteluoikeuksien siirtymistä yliopistoille itselleen. Henkilöstön palvelussuhteen muutokseen virkasuhteesta työsopimussuhteeksi lausunnossa suhtauduttiin tässä vaiheessa varauksellisesti. Lopuksi yliopisto totesi aloittaneensa uudistukseen valmistautumisen yliopiston sisällä ja toivoi tiivistä yhteistyötä opetusministeriön, muun valtionhallinnon ja yliopistojen kesken erityisesti alueilla, joissa sillä on vahvaa asiantuntemusta. Samalla yliopisto painotti avointa ja koko henkilöstön kattavaa keskustelua ja aktiivista mukanaoloa uudistuksessa. Jyväskylässä yliopistojen ja korkeakoulujen johdolle järjestetyssä seminaarissa johtaja Anita Lehikoinen opetusministeriöstä piti uudistusta koskevan tilannekatsauksen todeten, että yliopistojen ja sidosryhmien palautteessa uudistushanke sinänsä

16 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja oli saanut yksimielisen kannatuksen, mutta suunniteltua aikataulua lain voimaantulosta oli pidetty haasteellisena. Keskeisenä asiana opetusministeriö toi esiin rakenteellisen kehittämisen ja siihen liittyvän toimenpideohjelman 30, jonka mukaan yliopistoja tulisi olemaan vuonna 2020 enintään 15 ja yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen strategisia liittoutumia 4 5. Koulutusohjelmien sisäänoton tuli olla vähintään 40. Laitosten kokoa tuli suurentaa, samoin kehittää yhteisiä tietojärjestelmiä ja yhteiset kirjasto- ja tietopalvelut. Ohjelma toimitettiin yliopistoille helmikuussa 2008.

17 16 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70

18 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja SUUNNITTELUSTA KOHTI TOTEUTUSTA Syksyn 2007 aikana lainvalmistelun ohella lähtivät liikkeelle valtakunnalliset valmistelut kiinteistö-, talous- ja henkilöstöasioissa. Erityisesti näillä alueilla hyödynnettiin Helsingin yliopiston vahvaa akateemista ja hallinnollista asiantuntemusta. Tila- ja kiinteistöhallinnon, henkilöstöhallinnon ja taloushallinnon johtavat virkamiehet eri yliopistoista tapasivat säännöllisesti varmistaakseen yhtenäiset linjat keskeisissä asioissa. Yhdessä rehtorien neuvoston kanssa selvitettiin työnantajatoiminnan hoitamisen mahdollisuuksia ja kokonaiskustannusmalliin siirtymistä, joka ei sinänsä johtunut yliopistolain uudistuksesta, vaan tutkimustoiminnan rahoittajien vaatimuksista. Yliopistojen toimitilaryhmä 31 lähetti opetusministeriöön yhteisen näkemyksensä yliopistojen päätäntävallan lisäämisestä kiinteistöasioissa, mutta ei ollut täysin yksimielinen kiinteistöjen omistusta koskevissa asioissa. PALVELUKESKUKSET OSANA YLIOPISTOUUDISTUSTA Opetusministeriö oli päättänyt hallinnonalansa talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen perustamisesta Vaasaan osana yliopistouudistusta. Yliopistoilta pyydettiin perustamista koskevasta asetuksesta 32 lausuntoa mennessä. Perustamispäätöksen taustalla oli valtioneuvoston päätös valtiontalouden kehyksistä , jonka mukaan valtionhallinnon tuli keskittää talous- ja henkilöstöhallinnon palvelujaan viiteen talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukseen. Pääkaupunkiseudulla oli käynnistynyt Vaasan palvelukeskuksen sivutoimipisteenä seitsemän yliopiston erillishanke. Helsingin yliopisto oli hallinnon arvioinnin perusteella jo aiemmin päättänyt omista kampuspalvelukeskuksistaan 33 eikä näin ollen ollut halukas sitoutumaan perustettavan valtakunnallisen keskuksen asiakkaaksi. Yliopistolla oli tarve saada uusittua talouden tietojärjestelmänsä vuoden 2009 loppuun mennessä, mikä ei näyttänyt mahdolliselta palvelukeskus Certian kanssa. Lokakuussa 2008 yliopisto irtautui valtakunnallisesta palvelukeskushankkeesta. Yliopisto oli selvittänyt, ettei sitä silloisen juridisen asemansa perusteella voitu velvoittaa liittymään kehitteillä oleviin palvelukeskuksiin ja sopinut kevään tulosneuvotteluissa 34 opetusministeriön kanssa, että yliopisto kehittää kampuspohjaisesti hallinnon ja tukipalveluiden toimintatapoja ja rakenteita vuosina voimassaolevan tulossopimuksen mukaisesti. Tämän ei katsottu estävän mahdollista myöhempää asiakkuutta, mistä osakeyhtiöksi muuttuneen palvelukeskus Certian kanssa on sittemmin käyty keskustelua yliopiston, opetusministeriön ja palvelukeskuksen kesken. Taloushallinnon ja toiminnanohjauksen muutokset edellyttivät kiireellisiä toimenpiteitä välineiden kehittämisessä. Monipuolisten selvitysten ja harkinnan jälkeen järjestetty kilpailutus johti yliopiston siirtymiseen SAP pohjaiseen järjestelmään, josta oli jo kokemuksia omien varojen hallinnassa. Järjestelmän nopean toteutuksen ja käyttöönottovaiheen hankaluuksistakin huolimatta rehtorin asiaa koskeva päätös osoittautui oikeaksi.

19 18 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 Yliopiston taloushallintoa ja seurantaa voitiin ryhtyä alusta saakka kehittämään yliopistouudistuksen ja sen taloushallinnolle asettamista vaatimuksista käsin. HALLITUKSEN ILTAKOULUN PÄÄTÖS PERIAATTEISTA Yliopistouudistuksen eteneminen vahvistui, kun hallitus päätti hallitusohjelmansa mukaisesti uudistamisen periaatteista ja aikataulusta iltakoulussaan Päätöksen mukaan yliopistolaki uudistetaan siten, että se voi astua voimaan ja uuden yliopistolain mukainen toiminta voi alkaa täydessä laajuudessaan Hallituksen aikataulu tarkoitti käytännössä sitä, että toukokuussa 2007 aloittaneen yliopistolakityöryhmän tuli saada lakiesitys valmiiksi siten, että se voitiin antaa Eduskunnan käsiteltäväksi kevätistuntokauden alussa Yliopistojen oikeusasemasta hallitus päätti, että muille kuin säätiömuotoiselle innovaatioyliopistolle luodaan oikeushenkilömuodoksi julkisoikeudellinen laitos, mutta myös muille varattiin mahdollisuus siirtyä säätiömuotoon. Tämä toteutuikin myöhemmin Tampereen teknillisen yliopiston kohdalla; muut yliopistot valitsivat julkisoikeudellisen oikeushenkilön aseman. Iltakoulussa päätetyt uudistuksen periaatteet noudattivat suuntaviivat -muistion esityksiä, jotka olivat ohjausryhmän keskusteluissa muotoutuneet entistä konkreettisempaan muotoon. Päätökset koskivat henkilöstön siirtymistä työsopimussuhteeseen, eläketurvaa sekä jatkossakin paljon asiantuntijoiden selvittelyä vaatinutta yliopistojen verotuksellista asemaa, joka luvattiin ottaa huomioon mitoitettaessa yliopiston rahoitusta. Rehtorin toimivalta vahvistuisi ja rehtorin nimitysvalta siirtyisi hallitukselle. Hallituksen jäsenet tuli päätöksen mukaan valita perustuslain 123 :n mukaisesti sisäisellä valintamenettelyllä. Toimivallan ja talousvastuun vastineeksi yliopistojen tuli tehostaa toimintaansa. Taloudellisen itsenäisyyden vahvistamiseksi, maksukyvyn, vakavaraisuuden ja luottokelpoisuuden turvaamiseksi valtio päätti yliopistojen pääomittamisesta ja esitti keinoja sen toteuttamiseksi. Päätöksen mukaan pääomittamiseen tuli käyttää vuodelle 2010 siirtyviä määrärahoja, maksuvalmiusrahaa, irtainta omaisuutta sekä yliopistoilla säilyvää rahastojen varallisuutta. Yliopistokiinteistöistä päätettiin muodostaa yksi tai useampi kiinteistöyhtiö valtion ja yliopistojen kesken. Yhteisessä omistuksessa olevien kiinteistöyhtiöiden osakkeita luovutettaisiin tasapuolisella tavalla yliopistojen taseisiin. Tässä yhteydessä Valtioneuvosto päätti myös innovaatioyliopiston toteuttamisesta ja sitoutui yhdessä elinkeinoelämän kanssa säätiövarallisuuden muodostamiseen ja tarvittavaan säätiöpääoman kokoamiseen vuoteen 2010 mennessä. Innovaatioyliopiston rahoitustason nostamisen ei ollut tarkoitus heikentää muiden yliopistojen rahoitusta. Opetusministeriölle annettiin valtuus neuvotella innovaatioyliopiston säädekirjasta ja säätiölle laadittavista säännöistä. Valtioneuvosto päätti myös, että säätiön hallitukseen tulee valtion nimeämiä edustajia, mikä myöhemmin aiheutti lähinnä Helsingin yliopiston lakiasiantuntijoiden aloitteesta perustuslaillisen keskustelun yliopistojen autonomiasta valita hallitus myös säätiömallissa. Tämä johti myöhemmin opetusministeriön nimeämän hallituksen uudelleenvalintaan Aalto-yliopiston omalla päätöksellä.

20 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja PÄÄTÖS TALOUDELLISISTA LINJAUKSISTA Askel yliopistouudistuksen toteutumiseen otettiin, kun hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta sopi jatkovalmistelua varten uudistuksen taloudellisista linjauksista 36. Ministerivaliokunnan kannan mukaan valtion rahoitus julkisen tehtävän hoitamisesta säilyy ja yliopistojen valtionrahoituksen pitkäjänteisyys turvataan ja rahoitusta korotetaan vuosittain vähintään kustannustasoa vastaavasti. Samalla valtio varautui yliopistojen henkilöstön eläkejärjestelmän muutoksesta aiheutuviin kustannuksiin sekä riittävään pääomittamiseen vuosina Käytännössä pääomittaminen tarkoitti yliopistojen käytössä olevien Senaatti-kiinteistöiltä vuokrattujen tilojen hyödyntämistä muodostamalla kiinteistöyhtiöitä, joiden osakkeita yliopistot saisivat omistukseensa. Asian valmistelu tarkoitti työlästä selvitystyötä kaikille osapuolille, mutta erityisesti yliopistoille itselleen. Konkreettisen rahoitusta koskevan kannanoton ministerivaliokunta otti innovaatioyliopiston suhteen ja totesi valtioneuvoston varautuvan innovaatioyliopiston säätiövarallisuuden muodostamiseen 500 miljoonalla eurolla vuosina sillä edellytyksellä, että muut rahoittajatahot osoittavat säätiölle vähintään 200 miljoonaa euroa. Lisäksi todettiin, että valtioneuvosto varautuu kehyspäätöksen mukaisesti innovaatioyliopiston toiminnan rahoituksen asteittaiseen kasvattamiseen 100 milj. eurolla, joka tulisi vuonna 2015 kaikkien yliopistojen kesken kilpailtavaksi rahaksi. KIINTEISTÖJEN ASEMA PÄÄOMITTAMISESSA JA KIINTEISTÖYHTIÖIDEN PERUSTAMINEN Talouspoliittisen ministerivaliokunnan päätöksen jälkeen valtiovarainministeriö asetti sisäisen työryhmän 37 suunnittelemaan yliopistojen pääomittamista kiinteistövarallisuuden avulla ja valmistelemaan kiinteistöyhtiöiden perustamista siten, että yhtiöt olisivat valmiina viimeistään Asettamispäätöksen mukaan yhtiöiden toiminnan tulisi olla kustannustehokasta ja tuottaa yliopistoille asianmukaiset tilat kohtuullisella vuokratasolla. Työryhmän määräaika ulottui vuoden 2009 loppuun. Tehtävän ja siihen liittyneiden selvitysten laajuuden vuoksi asiaa valmisteltiin vaiheittain. Keväällä 2008 Senaatti-kiinteistöt käynnistivät asiantuntijoiden avulla yliopistokiinteistöjen arvonmäärityksen, jota Senaatti-kiinteistöt hyödyntäisivät muodostaessaan kantaansa yliopistokiinteistöjen käyvästä arvosta. Alustava arvio oli noin 30 % silloista tasearviota korkeampi. Tarkempia selvityksiä varten valtiovarainministeriö ja opetusministeriö asettivat uuden työryhmän, joka selvitti ensi vaiheessa pääomittamisen vähimmäistarpeen ja vaihtoehdot ja kunkin vaihtoehdon taloudelliset vaikutukset ottaen huomioon yliopistouudistukselle asetetut tavoitteet. Johtaja Anita Lehikoisen puheenjohtajuudella toimineessa työryhmässä oli Helsingin yliopistosta kvestori Ilkka Hyvärinen. Ryhmä esitti julkisoikeudellisina laitoksina toimivien yliopistojen pääomittamisen vähimmäistarpeeksi 250 milj. euroa 38. Talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti osoittaa muille kuin Aalto yliopistolle maksuvalmiuden turvaamiseen ja toimintaedellytysten parantamiseen siirtyvien erien lisäksi 150 miljoonaa euroa, josta 50 miljoonaa sisällytettiin vuoden 2009 talousarvioon ja 46 milj. euroa toiseen lisätalousarvioon 39. Päätökseen sisältyi

21 20 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 myös yliopistojen henkilöstön työeläkejärjestelmän turvaaminen sekä valtion varautuminen yliopistoihin vuosina tehtäviin finanssisijoituksiin suhteessa niiden hankkimiin yksityisiin pääomasijoituksiin. Kevään 2008 toisessa lisätalousarviossa 40 Senaatti- kiinteistöille annetut valtuudet perustaa yliopistokiinteistöistä kiinteistöyhtiöitä mahdollistivat pääomittamisen tarkemman selvittämisen. Toisessa vaiheessa ryhmä selvitti yliopistokiinteistöjen käytön eri mahdollisuudet yliopistojen pääomittamisessa. Vaihtoehtoina tuli tarkastella sekä valtion että yliopistojen rahastojen omistamien kiinteistöjen osalta a) kiinteistöjen suoraa siirtämistä yliopistojen taseeseen, b) yliopistojen tai yliopistojen yhdessä valtion (Senaatti-kiinteistöjen) kanssa omistamia yhtä tai useampia kiinteistöyhtiöitä ja c) yliopistojen, valtion (Senaatti-kiinteistöjen) ja kolmannen tahon yhdessä omistamaa yhtä tai useampaa kiinteistöyhtiötä. Selvitystyö tehtiin edellä mainitussa opetusministeriön, valtiovarainministeriön ja yliopistojen yhteistyöryhmässä. Helsingin yliopisto esitti johdonmukaisesti - kuten rehtorien neuvostokin kannanotossaan Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa olevien kiinteistöjen siirtämistä suoraan yliopistojen omistukseen. Perusteluina olivat maksuvalmiuden turvaaminen ja itsenäinen taloudellinen asema, tilojen keskeinen merkitys yliopistojen toiminnassa ja niitä koskevat erityisvaatimukset. Oletuksena oli myös saada vuokrataso parempaan hallintaan. Ulkopuolisia tahoja yliopisto ei halunnut mukaan, koska se vaarantaisi kulttuurihistoriallisten arvokiinteistöjen tulevaisuuden ja merkitsisi tuotto-odotuksia ja vuokratason määräytymistä suoremmin markkinoiden mukaan. Mikäli kiinteistöjen suora omistus ei tulisi toteutumaan, yliopiston tavoitteena oli Helsingin yliopiston ja valtion yhteinen kiinteistöyhtiö, jossa yliopistolla olisi suurempi omistusosuus. Helsingin yliopisto halusi pysyä erillään Aalto-yliopistosta ja muista yliopistoista, koska kiinteistöjen omistus- ja hallinnointisuhteet olivat olleet jo aiemminkin erilaiset. Yliopisto piti myös johdonmukaisesti koko prosessin ajan kiinni siitä, että yliopiston omat kiinteistöt ovat rahastojen omistamia, joten niiden tuli jäädä perustettavien yhtiöiden ulkopuolelle eikä niitä missään vaiheessa voisi siirtää muiden omistukseen. Helsingin yliopistolla oli keväällä 2008 käytössään tiloja yli m:n huoneistoala. Noin 65 % toimitiloista oli valtion/senaatti-kiinteistöjen omistuksessa, noin 30 % yliopiston rahastojen ja noin 5 % muussa omistuksessa. Talouspoliittinen ministerivaliokunta käsitteli yliopistokiinteistöjen käyttöä vakavaraisuuden turvaamisessa 42. Valtion omistamat ja Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa olevat yliopistokiinteistöt päätettiin yhtiöittää kolmeen yliopistojen ja valtion omistamaan kiinteistöosakeyhtiöön. Yksi kiinteistöyhtiö hallinnoi Helsingin yliopiston ja pääkaupunkiseudun muiden yliopistojen kiinteistöjä, toinen Aalto-korkeakoulusäätiön kiinteistöjä ja kolmas Suomen muiden yliopistojen kiinteistöjä. Kiinteistöosakeyhtiöissä yliopistojen omistusoikeuden tuli olla 2/3 ja valtion 1/3. Samalla talouspoliittinen ministerivaliokunta totesi, että yliopistoille tai kiinteistöyhtiöille ei saa aiheutua pääomittamiseen liittyvistä järjestelyistä johtuvia varainsiirto- ja veroseuraamuksia. Tämän linjauksen vaarantuminen kiinteistövarallisuuden siirtovaiheessa vuoden 2009 lopulla aiheutti erimielisyyttä Valtiovarainministeriön ja yliopistojen välillä.

22 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja Talouspoliittinen ministerivaliokunta edellytti, että valtiovarainministeriö ja yliopistot yhdessä keskustelevat perustamiseen liittyvistä asioista siten, että yhtiöt voidaan perustaa viimeistään Hankkeen tehtävänä oli kehittää yhtiöille toimintamallit sekä tehdä valtiovarainministeriölle ehdotukset yhtiöiden perustamisasiakirjoksi, yhtiöjärjestyksiksi ja osakassopimuksiksi. Kiinteistöyhtiöiden perustamista valmistelevan hankkeen ohjausryhmässä oli Helsingin yliopistosta mukana kvestori Ilkka Hyvärinen ja yliopistojen toimitilakustannuksia seuraavassa ohjausryhmässä tekninen johtaja Anna-Maija Lukkari. Yliopistojen, opetusministeriön, valtioneuvoston kanslian, valtiovarainministeriön ja Senaatti-kiinteistöjen edustajat pääsivät maaliskuun 2009 alussa yksimieliseen ratkaisuun yliopistokiinteistöyhtiöille siirrettävien kiinteistöjen rajauksista ja yhtiöiden perustamisasiakirjoista. Ratkaisuehdotus 43 lähetettiin lausunnolle yliopistoihin. Yhtiöiden osakassopimusluonnoksessa ehdotettiin tavoitteeksi toimia siten, että yliopistoilla on käytettävissään toiminnan edellyttämät tarkoituksenmukaiset ja kohtuuhintaiset toimitilat, kiinteistöjen arvo säilyy pitkällä aikavälillä, kiinteistöjen hoito ja hallinta on kustannustehokasta, yliopistojen tasapuolinen kohtelu otetaan huomioon ja järjestely tukee yliopistouudistuksen tavoitteita. Yhtiöiden hallituksiin yliopistot nimeäisivät puheenjohtajan ja kolme jäsentä ja valtio varapuheenjohtajan ja jäsenen. Kolmelle kiinteistöyhtiölle siirtyisi noin 1,73 miljardin euron omaisuus. Luvan kiinteistöyhtiöiden perustamiseen Valtioneuvosto antoi Helsingin Yliopistokiinteistöt Oy perustettiin kesäkuussa Yhtiöön kuuluvat Helsingin yliopiston lisäksi Svenska Handelshögskolan, Kuvataideakatemia, Teatterikorkeakoulu ja Sibelius- Akatemia. Erityisesti Helsingin yliopiston kampusten kehittämisen kannalta oli tärkeää, että valtioneuvoston päätöksen mukaan yliopistoyhtiöt voivat tulevaisuudessa hyödyntää kampustonteilla olevaa käyttämätöntä yleis- tai asemakaavatasoista rakennusoikeutta. Hallituksen nimittämisen ja toimitusjohtajan valinnan jälkeen syksyllä 2009 valmisteltiin yhtiön toimintaperiaatteita, toimintasuunnitelma ja budjetti vuodelle Valioneuvosto teki päätöksen yliopistoille luovutettavasta kiinteistövarallisuudesta Senaattikiinteistöt oikeutettiin luovuttamaan kolmelle yliopistokiinteistöyhtiölle hallinnassaan olevaa valtion kiinteistövarallisuutta yhteensä noin, 1,78 miljardin euron arvosta. Mukana siirtyivät myös kyseiseen omaisuuteen liittyvät velat, joita oli 811 miljoonaa euroa. Kiinteistöjen lisäksi luovutettiin yliopistojen tuleviin muutostarpeisiin varatut alueet. Päätökset yliopistojen pääomittamisesta, vakavaraisuuden ja kassojen turvaamisesta 46 valtioneuvosto teki Kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeista päätettiin luovuttaa 2/3 vastikkeetta yliopistoille Tämän seurauksena Helsingin Yliopistokiinteistöt Oy:lle siirtyi tasearvoltaan 547 milj. euron kiinteistöomaisuus 247 milj. euron velkoineen. Samalla siirtyivät Senaattikiinteistöjen vuokrasopimukset. Osakassopimuksen mukaan osakeyhtiö toimii nettovuokraperiaatteella toisin kuin perustetut kaksi muuta yhtiötä. Vuokralla katetaan yhtiön peruskorjaus- ja uudisrakennusinvestointien pääomakustannukset ja pääoman erilliskustannukset, kuten vakuutukset ja kiinteistöverot. Yliopistot vastaavat itse kiinteistöjen hoidosta, huollosta ja kunnossapidosta, eli käytännön toimintamalli on sama kuin Helsingin yliopistolla oli Senaatti-kiinteistöjen vuokralaisena. Helsingin yliopiston rahastojen omistamat kiinteistöt säilyivät itsenäisinä erillään kiinteistöosakeyhtiöstä kuten yliopisto oli halunnut.

23 22 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70

24 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja UUSI YLIOPISTOLAKI JA HELSINGIN YLIOPISTON LAUSUNTO Opetusministeriö pyysi lausuntoa hallituksen esityksestä uudeksi yliopistolainsäädännöksi Lausunnossa tuli esittää lausunnonantajan yleisnäkemykset yliopistolain uudistamista koskevasta esityksestä sekä konkreettiset muutosehdotukset pykälittäin ja perusteluineen. Helsingin yliopistossa laki ja sitä koskeva voimaanpanolaki lähetettiin koko yliopistoyhteisölle alustavia kannanottoja varten, joiden perusteella käytiin keskusteluja yliopiston kollegiossa, konsistorin kokouksessa ja dekaani- ja laitosjohtajakokouksessa. Keskustelujen perusteella laadittu yliopiston lausuntoluonnos oli laajalla lausuntokierroksella ja vielä ennen päätöksentekoa sitä käsiteltiin tiedekunta- ja laitosjohdon tilaisuuksissa, konsistorin iltakoulussa ja dekaanikokouksessa. Konsistorin hyväksymässä lausunnossa yliopisto otti lakiehdotukseen myönteisen kannan, mutta teki useita yksityiskohtaisia muutosehdotuksia luonnoksen kehittämiseksi. Yliopisto totesi, että tavoitteena oleva itsehallinto ei voi toimia ilman taloudellisesti vankkaa perustaa ja oli huolestunut siitä, että valmistelussa oli jätetty avoimeksi varallisuuden pääomittaminen, riittävän maksuvalmiuden turvaaminen, julkisen rahoituksen laskennalliset perusteet sekä tilojen ja kiinteistöjen omistus. Yliopisto vaati selkeää ja pitkäjänteistä ratkaisua todeten, että toimintarahoitus ei saa olla riippuvaista elinkeinoelämältä tulevasta rahoituksesta. Lisäksi yliopisto kiinnitti huomiota verotuksellisen aseman epäselvyyteen uudessa oikeusmuodossa. Yliopistolla oli myös huoli säätiömuotoisen yliopiston suhteesta perustuslain periaatteeseen, jonka mukaan yliopisto itsehallinnollisena instituutiona itse valitsee omat hallintoelimensä. Kiistelyä aiheuttaneeseen virkasuhteen muutokseen työsuhteeksi yliopisto toivoi mahdollisimman nopeasti selvyyttä ja perusteluja ja tähdensi henkilöstön etujen turvaamista muutostilanteessa. Yliopistokollegioon ehdotettiin varajäseniä. Kritiikkiä esitettiin kolmea ns. valtuutettua kohtaan ja esitettiin sen sijaan, että kollegion asemaa vahvistetaan ja sille annettaisiin tehtäväksi tilinpäätöksen hyväksyminen ja vastuuvapauden myöntäminen yliopiston hallitukselle. Yliopisto totesi, että hallituksen ja rehtorin toimivallan jaon tulee olla selkeä erityisesti yliopiston edustamista koskevassa pykälässä, jossa ehdotuksen mukaan pääasiallinen toimivalta olisi hallituksella. Lopuksi yliopisto piti tärkeänä sitä, että vielä avoimena olevat periaatteelliset asiat selvitetään nopeasti ja aikataulussa pysytään, jotta yliopistot voivat aloittaa toiminnan uudessa oikeudellisessa asemassa vuoden 2010 alussa. Kansleri toimitti yliopiston lausunnon 48 ministeriölle ja esitti siihen omasta puolestaan lisäyksen Yhtyen yliopiston lausuntoon hän vaati lisäksi selvitystä julkisen rahoituksen laskentaperusteista ja yliopistokiinteistöjen omistamista koskevista

25 24 Helsingin yliopiston hallinnon julkaisuja 70 ratkaisuista ennen lain säätämistä pitäen näitä ratkaisuja tärkeimpinä yliopistojen taloudellisen toimintaympäristön ja itsehallinnollisen aseman kannalta. Hän piti myös tärkeänä, että Aalto-yliopiston kohdalla toteutuneen ulkopuolisten tahojen toimesta määrätyn hallituksen suhde perustuslain säännökseen itsehallinnosta selvitetään, koska jatkossa perustuslain väljennetty tulkinta uhkaisi myös julkisoikeudellisten yliopistojen itsehallinnollista asemaa. LAKIESITYS EDUSKUNNASSA Hallituksen päätettyä yliopistolakiesityksen sisällöstä se annettiin eduskunnalle 20. helmikuuta 50. Sivistysvaliokunta pyysi lakiesityksestä perustuslakivaliokunnan lausunnon. Valiokunnissa kuultiin yhteensä lähes sataa asiantuntijaa, joista suuri osa edusti yliopistoyhteisöä opiskelijat mukaan luettuna. Sivistysvaliokunnan mietintö valmistui Sivistysvaliokunta piti mietinnössään ehdotettua yliopistolakiuudistusta tarpeellisena. Valiokunta teki lukuisia muutoksia hallituksen esitykseen perustuslakivaliokunnalta pyytämiensä lausuntojen perusteella. Muutoksista valtaosa koski säätiöyliopistoja. Muiden yliopistojen kannalta keskeinen periaatteellinen muutos oli, että autonomian turvaamiseksi myös säätiöyliopistojen on voitava aidosti itse valita hallituksensa jäsenet. Perustuslakivaliokunnan huomautukset edellyttivät muutoksia myös julkisoikeudellisen yliopiston hallituksen kokoonpanoa ja valintaa koskeviin säännöksiin. Hallituksen kokoonpanosta säädettiin sivistysvaliokunnan ehdotuksen mukaisesti siten, että hallituksessa voi olla 7 tai 9 14 jäsentä ja että heistä vähintään 40 % on yliopiston ulkopuolisia. Laki ja siihen liittyvä voimaanpanolaki 51 hyväksyttiin perusteellisen keskustelun jälkeen eduskunnassa ja annettiin Presidentin esittelyssä Voimaanpanolaki tuli voimaan ja yliopistolaki kokonaisuudessaan Lain perusteella annettiin Valtioneuvoston asetus yliopistoista (770/2009) sekä asetus yliopistojen toiminnassa perittävistä maksuista (1082/2009). Opetusministeriö antoi asetuksen yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä (771/2009), joka tuli voimaan Helsingin yliopiston asetuksista antaman lyhyen lausunnon 53 mukaan rahanjakomallia on syytä vielä lähivuosina kehittää. VEROTUSTA KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ JA HELSINGIN YLIOPISTON PRIVILEGIOT Valtiovarainministeriön vero-osasto pyysi yliopistoilta lausuntoa verotusta koskevasta lainsäädäntöluonnoksesta kesällä Annettuaan lausunnon yliopiston arvonlisävero- ja tuloveroasemasta 54, Helsingin yliopisto antoi vielä perusteellisen lausunnon 55 asiasta yliopiston erityisaseman ja privilegioiden, erityisesti apteekkitoiminnan ja kilpailuoikeudellisen aseman näkökulmasta. Lausunnossa käsiteltiin tuloverovapauden poistamista, yliopiston rahastoja, erioikeuksia ja itsehallintoa ja ehdotettiin tapoja toteuttaa verokohtelu perustuslain ja EU-oikeuden mukaisesti.