Rikosoikeuden professori Sakari Melander Helsingin yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle

Transkriptio

1 Rikosoikeuden professori Sakari Melander Helsingin yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Asia: Hallituksen esitys (HE) 17/2018 vp eduskunnalle laiksi Syyttäjälaitoksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Yleistä Eduskunnan perustuslakivaliokunta on pyytänyt allekirjoittaneelta asiantuntijalausuntoa Syyttäjälaitosta koskevaa lakia koskevaan hallituksen esitykseen 17/2018 vp liittyvään eduskunnan lakivaliokunnan perustuslakivaliokunnalle eduskunnan työjärjestyksen 38 :n 2 momentin mukaisesti lähettämään lausuntopyyntöön liittyen. Eduskunnan lakivaliokunnan lausuntopyynnön mukaan lakivaliokunnan esityksestä järjestämissä asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin, että esitykseen sisältyy perustuslain kannalta ongelmallisia säännösehdotuksia, joita kaikkia ei ole esityksessä arvioitu, ja että asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille, että hallituksen esityksessä esitettyä ei kaikilta osin voida sitä täsmentämättä toteuttaa perustuslakia noudattaen. Lakivaliokunnan lausuntopyynnön mukaan edellä mainittuun on kiinnitetty huomiota etenkin koskien johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuutta (1. lakiehdotuksen 17.3 ), apulaispäällikön aseman määrittelyä (18.2 ), tehtävien siirtoa toiselle syyttäjälle (21 ), virkojen muuttumista Syyttäjälaitoksen yhteisiksi viroiksi ja virkapaikan siirtämistä (18.2 ) sekä asetuksenantovaltuutta (29.2 ). Keskityn lausunnossani pääasiassa johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuutta koskevan ehdotuksen arviointiin, mutta kiinnitän huomiota myös tiettyihin muihin edellä mainittuihin ehdotettuihin säännöksiin. Lausuntonani esitän kunnioittavasti seuraavan.

2 2 Johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuus Esitykseen sisältyvän ehdotetun Syyttäjälaitosta koskevan lain 17 :n 3 momentin mukaan johtavan aluesyyttäjän virkaan nimitettäisiin enintään viiden vuoden määräajaksi. Johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuus olisi muutos nykytilaan verrattuna, jossa nykyisten syyttäjänvirastojen päällikköinä toimivien johtavien kihlakunnansyyttäjien virat ovat olleet vakituisia. Esityksessä (s ) johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuutta perustellaan tehtävän merkittävyyden ja vaativuuden lisääntymisellä aikaisempaan verrattuna, valtionhallinnon johtavien virkojen osalta noudatetulla määräaikaisuutta koskevalla linjalla sekä sillä, että johtavan aluesyyttäjän virka olisi pääasiassa johtamiseen liittyvä eikä virkaan liittyisi juuri olisi lainkäytöllisiä tehtäviä. Lisäksi määräaikaisuuden ajatellaan (s. 14) edistävän syyttäjäalueen toimimista tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan aiemmassa käytännössä ei tietääkseni ole tarkasteltu syyttäjänviran määräaikaisuutta valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta. Valiokunta on kuitenkin hallituksen esityksen perusteluissakin (s. 15) mainituin tavoin tuomioistuinlakia koskevaa esitystä (HE 7/2016 vp) käsitellessään ottanut viimeksi kantaa tuomarinvirkojen määräaikaisuuteen, joskin on syytä huomauttaa, että syyttäjiä ja tuomareita koskevaa arviointia ei tässä suhteessa voi rinnastaa toisiinsa jo perustuslain sisältämän nimenomaan tuomareita ja tuomioistuimia koskevan laajemman sääntelyn vuoksi. Valiokunta on katsonut, että perustuslain 103 :ssä tarkoitettuun tuomarin virassapysymisoikeuteen liittyen pääperiaatteena tuomioistuinlaitoksessa on tuomarinvirkojen pysyvyys. Perustuslaista ei kuitenkaan johdu ehdotonta estettä nimittää tuomari määräajaksi. Tässä on kuitenkin huomattava, että niissäkin tapauksissa, joissa tuomarin virka voi olla määräaikainen, virassapysymysoikeus koskee tuomareita sen ajan, joksi heidät on nimitetty virkaan (PeVL 14/2016 vp, s. 5, PeVL 2/2006 vp, s. 3/II ja HE 1/1998 vp, s. 160/I). Valiokunta otti tuomioistuinlakia koskevasta ehdotuksesta antamassaan lausunnossa kantaa tuomioistuimiin tuolloin perustettujen asessorin koulutusvirkojen määräaikaisuuteen ja piti määräaikaisten asessorin virkojen perustamista hyväksyttävänä (PeVL 14/2016 vp, s. 5). Nyt käsillä olevan esityksen perusteluissa johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuuden hyväksyttävyyttä on perusteltu vertaamalla sitä soveltuvin osin päällikkötuomareiden virkojen tuomioistuinlailla (673/2016) toteutettuun määräaikaistamiseen. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 34) on katsottu, että johtavien aluesyyttäjien virkojen määräaikaistamiselle ei ole valtiosääntöisiä esteitä, koska eduskunnan lakivaliokunta on pitänyt päällikkötuomarin viran määräaikaistamista perusteltuna muun muassa tuomioistuinten johtamiseen kohdistuvien vaatimusten kasvun vuoksi (LaVM 8/2016 vp, s. 9 10). Tässä arvioissa vaikutti myös se, että syyttäjiä ei perustuslain 104 :ssä ole rinnastettu tuomareihin. Johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaistamista ei nähdäkseni kuitenkaan voi arvioida aivan niin suoraviivaisesti kuin käsillä olevan esityksen perusteluissa ja etenkin säätämisjärjestysperusteluissa on tehty. Selvää sinänsä on, että perustuslain sääntely ei sisällä vastaavaa sääntelyä syyttäjälaitoksen ja syyttäjän riippumattomuudesta kuin se sisältää tuomioistuinlaitosta ja tuomaria koskien (perustuslain 3.3 ja , näistä etenkin virassapysymisoikeutta koskeva 103 ). Perustuslain 104 pitää kuitenkin sisällään syyttäjiä koskevan säännöksen, jonka mukaan syyttäjälaitosta johtaa ylimpänä syyttäjänä valtakunnansyyttäjä, jonka nimittää tasavallan presidentti. Säännöksen mukaan syyttäjälaitoksesta säädetään tarkemmin lailla. Säännös

3 3 sisällytettiin Suomen Hallitusmuotoon ylintä syyttäjää koskevien säännösten uudistamisen yhteydessä (HE 131/1996 vp, PeVL 32/1996 vp, L 198/1996) ja siirrettiin käytännössä samansisältöisenä uudistettuun perustuslakiin (HE 1/1998 vp, s. 160/II). Perustuslaintasoisen syyttäjälaitosta koskevan säännöksen voi sinänsä jo itsessään katsoa vahvistajan syyttäjälaitoksen asemaa suhteessa perustuslain 21 :ssä turvattuun oikeusturvaan ja korostavan vaatimusta syyttäjälaitoksen itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta. Syyttäjälaitoksen ja syyttäjän riippumattomuutta korostetaan lisäksi syyttäjän asemaa koskevissa kansainvälisissä asiakirjoissa. YK:n kriminaalipoliittisen maailmankongressin vuonna 1990 Havannassa hyväksymän syyttäjän asemaa koskevan päätöslauselman mukaan syyttäjien on kyettävä suorittamaan tehtävänsä muun muassa painostuksesta, esteistä ja asiattomasta vaikuttamisesta vapaana, minkä voi katsoa korostavan syyttäjän toiminnan riippumattomuutta. 1 Euroopan neuvoston ministerikomitean syyttäjien asemaa rikosprosessissa koskevassa suosituksessa Rec(2000)19 niin ikään korostetaan syyttäjien autonomiaa ja itsenäisyyttä sekä sitä, että syyttäjän on voitava toimia vapaana epäasialliselta vaikuttamiselta ( without unjustified interference ). 2 Vielä voidaan huomauttaa, että Euroopan neuvoston alainen ns. Venetsian komissio on vuonna 2010 hyväksymässään oikeusjärjestyksen riippumattomuutta koskevia eurooppalaisia standardeja käsittelevässä raportissa kiinnittänyt laajasti huomiota myös syyttäjälaitoksen riippumattomuuteen niin ulkoisesta kuin sisäisestä näkökulmasta. Vaikka raportissa korostetaan, että syyttäjän riippumattomuutta ei voi rinnastaa tuomarin riippumattomuuteen, sille kuitenkin annetaan merkittävä sija oikeusjärjestyksen rikosoikeudenhoitoon liittyvien instituutioiden riippumattomuuden tarkastelussa. Raportissa muun muassa todetaan, että syyttäjät tulisi nimittää vakinaisesti ( until retirement ). 3 Lisäksi on huomattava, että Suomessa syyttäjälaitosta 1990-luvulla uudelleenorganisoitaessa tavoitteena oli nimenomaan vahvistaa syyttäjälaitoksen itsenäisyyttä ja riippumattomuutta. Tällä nähtiin olevan merkitystä niin oikeusturvan kannalta kuin rikosoikeudellisen järjestelmän toimivuuden näkökulmasta (HE 83/1995 vp, s. 5/I ja HE 131/1996 vp, s. 17/II). Syyttäjälaitoksen uudistamisessa keskeinen päämäärä olikin nimenomaan syyttäjän ja poliisin tehtävien erottaminen toisistaan sekä paikallis- että aluetasolla (HE 131/1996 vp, s. 26/II). Tavoitteena oli nimenomaan itsenäisen ja riippumattoman syyttäjälaitoksen luominen. Edellä esitetyillä näkökohdilla on merkitystä nyt käsiteltävää esitystä ja sen sisältämää johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuutta koskevaa ehdotusta tarkasteltaessa. Selvää sinänsä nähdäkseni on, että perustuslain tai asiaan liittyvien kansainvälisten suositusten näkökulmasta syyttäjän riippumattomuutta ei voi rinnastaa tuomarin riippumattomuuteen. Tästä huolimatta syyttäjän ja syyttäjälaitoksen itsenäisyys ja riippumattomuus on merkityksellinen seikka syyttäjiä koskevan perustuslain 104 :n ja oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 :n näkökulmasta. Ottaen huomioon syyttäjän nykyinen merkitys rikosoikeudenhoitoon liittyvissä yhteyksissä sekä syyttäjän asemaan kohdistuneet viimeaikaiset muutokset, esimerkiksi melko hiljattain voimaan tullut syyttäjän asemaa huomattavasti korostava syyteneuvottelujärjestelmä, syyttäjän aseman 1 Guidelines on the Role of Prosecutors, Adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Havana, Cuba, 27 August to 7 September 1990 (saatavilla sivulta 4. kohta. 2 The Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System, Recommendation Rec(2000) 19, adopted by the Comittee of Ministers of the Council of Europe on 6 October 2000, 11 kohta (s. 6 ja 22 23). 3 Report on European Standards as Regards the Independence of the Judicial System: Part II The Prosecution Service, Adopted by the Venice Commission at its 85th plenary session (Venice, December 2010), 50 kohta (s. 10).

4 4 sekä erityisesti syyttäjän riippumattomuuden laajemmalle valtiosääntöoikeudelliselle tarkastelulle saattaisi olla aiempaa enemmän perusteita. Vähintään tulisi pyrkiä siihen, että lainsäädännössä ei omaksuttaisi ratkaisuja, jotka heikentäisivät syyttäjän ja syyttäjälaitoksen riippumattomuutta. Viime kädessä syyttäjän ja syyttäjälaitoksen riippumattomuuden turvaaminen on välttämätöntä yksilön oikeusturvan takaamiseksi (ks. tuomioistuinten osalta PeVL 14/2016 vp, s. 3), ja syyttäjän merkittävä asema oikeusturvan toteutumisessa nähdäkseni korostaa asian aiempaa perusteellisempaa valtiosääntöoikeudellista arviointia. Edellä esitetyn perusteella käsillä olevan esityksen sisältämää ehdotusta johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuudesta voi pitää hieman ongelmallisena syyttäjän riippumattomuuden näkökulmasta. Vaikka johtavan aluesyyttäjän tehtävät esityksen mukaan (s. 14 ja 34) olisivat lähinnä hallinnollisia, tehtäviin voisi silti kuulua lainkäyttöön liittyviä tehtäviä. Ehdotetun syyttäjälaitosta koskevan lain 15 :n mukaan johtavat aluesyyttäjät toimisivat syyttäjän syytealueella käsiteltävissä rikosasioissa ja muissa heille määrätyissä asioissa. Lisäksi voidaan arvioida, että johtavan aluesyyttäjän hallinnolliset tehtävät, esimerkiksi juttujen jakaminen aluesyyttäjille, olisivat usein välittömästi merkityksellisiä myös lainkäytön kannalta, minkä vuoksi mainituilla hallinnollisilla tehtävillä saattaa olla merkitystä myös perustuslain 21 :n näkökulmasta. Ehdotetun syyttäjälaitosta koskevan lain 17 :n mukaan johtavan aluesyyttäjän nimittäisi valtakunnansyyttäjän toimisto. Tällöin johtavan aluesyyttäjän riippumattomuutta on tarkasteltava ennen muuta sisäisen riippumattomuuden näkökulmasta. On sinänsä totta, että valtionhallinnon ylimmät virkamiehet tällä hetkellä pääsäännön mukaan nimitetään määräajaksi (ks. esim. valtion virkamieslaki (750/1994), 9 a 9 b ), mutta tämä lähtökohta ei suoraan vaikuta siihen, että kaikenlaisissa valtionhallinnon organisaatioissa määräaikaisuus olisi ongelmitta toteutettavissa vaan asiaa saattaa olla syytä arvioida laajemmin valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta. Kuten edellä on todettu, syyttäjän tehtäviin liittyy oikeusturvan kannalta merkittäviä seikkoja ja johtavan aluesyyttäjän tehtävään kuuluisi myös lainkäytöllisiä tehtäviä. Koska syyttäjäalueet tulisivat olemaan aiempaa huomattavasti laajempia, on kuitenkin oletettavaa, että johtavan aluesyyttäjän tehtävissä hallinnolliset tehtävät melko vahvasti painottuisivat ja tehtävässä keskeisessä asemassa olisivat nimenomaan erilaiset johtamistehtävät. Tässä arvioissa on toisaalta huomattava, että tietyt syyttäjäalueen johtamistehtävät ovat myös edellä esitetyn mukaisesti perustuslain 21 :ssä tarkoitetun oikeusturvan kannalta merkityksellisiä. Tämä myönnetään myös esityksen perusteluissa (s. 14), jossa todetaan, että Syyttäjäalueen johtamisen tavoitteena olisi luoda edellytykset sille, että oikeusturva toteutuu rikosasioissa tehokkaasti ja yhdenvertaisesti. Edellä sanottu huomioon ottaen ja kiinnittäen erityisesti huomiota siihen, että syyttäjän riippumattomuutta ei voi suoraan rinnastaa tuomarin riippumattomuuteen ja että perustuslakivaliokunnan aiemmassa käytännössä perustuslaista ei ole katsottu johtuvan ehdotonta estettä nimittää tuomari määräajaksi (PeVL 14/2016 vp, s. 5 ja PeVL 2/2006 vp, s. 3/II), perustuslaista ei nähdäkseni seuraa ehdotonta estettä johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuudelle. Edellä on kuitenkin todettu, että syyttäjän riippumattomuuden valtiosääntöoikeudellista arviointia voisi Suomessa olla yleisesti syytä vahvistaa. Tällä arvioinnilla olisi syytä olla myös merkitystä asiaan liittyvää lainsäädäntöä arvioitaessa. Valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa tulisi myös ottaa huomioon johtavan aluesyyttäjän tehtävät, joihin voi kuulua lainkäyttötehtäviä, minkä lisäksi ainakin osalla johtavan aluesyyttäjän hallinnollisista tehtävistä on oikeusturvaan liittyviä ulottuvuuksia. Tästä näkökulmasta syyttäjän ja syyttäjälaitoksen riippumattomuutta paremmin toteuttava vaihtoehto nähdäkseni olisi, jos esityksen 1. lakiehdotukseen sisällytettäisiin

5 5 tuomioistuinlain 11 luvun 13 :n kaltaista sääntelyä siitä, että johtavalla aluesyyttäjällä, jota ei ole nimitetty vakinaisesti muuhun syyttäjän virkaan, olisi toimikautensa päättyessä oikeus tulla nimitetyksi vakinaiseen syyttäjän virkaan, vaikka perustuslain 103 :n tuomarin virassapysymisoikeutta koskeva säännös ei luonnollisesti koske syyttäjiä. Mainitunkaltainen sääntely kuitenkin nähdäkseni vahvistaisi syyttäjän ja syyttäjälaitoksen riippumattomuutta. Apulaispäällikön aseman määrittely Ehdotetun Syyttäjälaitosta koskevan lain 18 :n 2 mukaan syyttäjälaitosta johtaa johtava aluesyyttäjä. Säännöksen mukaan johtavan aluesyyttäjän apuna voi toimia yksi tai useampi apulaispäällikkö. Lakivaliokunnan lausuntopyynnön mukaan apulaispäällikön aseman määrittelyssä on lakivaliokunnan järjestämissä asiantuntijakuulemisissa nähty valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Apulaispäällikköä ei mainittaisi ehdotetun Syyttäjälaitosta koskevan lain 7 :ssä, jossa määritellään laissa tarkoitetut syyttäjät. Apulaispäällikköä ei mainittaisi myöskään ehdotetun lain 15 :ssä. Esityksen perustelujen (s. 28) mukaan apulaispäällikön määräämisestä tehtäväänsä säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Esityksen liitteenä olevan syyttäjälaitosta koskevan asetusluonnoksen 9 :n mukaan apulaispäällikön määrää tehtäväänsä valtakunnansyyttäjän toimisto syyttäjäalueen esityksestä. Määräys annettaisiin enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Ehdotettu sääntely vastaa pääpiirteissään voimassa olevaa sääntelyä (laki syyttäjälaitoksesta (439/2011) 17.2 ja asetus syyttäjälaitoksesta (1390/2011) 11 ). Voimassa olevassa sääntelyssä tosin edellytetään, että kihlakunnansyyttäjänviraston apulaispäällikkönä toimii kihlakunnansyyttäjä (asetus syyttäjälaitoksesta 11 ). Käsillä olevan ehdotuksen perusteluissa ei oteta kantaa siihen, miksi apulaispäällikköä koskevaa sääntelyä ollaan tässä suhteessa muuttamassa. Oletettavasti muutos liittyy siihen, että myös apulaispäällikön tehtävän on ajateltu olevan aiempaa enemmän nimenomaan johtamistehtävä. Ehdotettu apulaispäällikköä koskeva sääntely on hieman väljää eikä ole täysin ongelmatonta, että esityksessä on luovuttu siitä voimassa olevaan sääntelyyn sisältyvästä edellytyksestä, jonka mukaan apulaispäällikkönä toimii kihlakunnansyyttäjä. Oletettavaa edelleen kuitenkin lienee, että apulaispäälliköiksi nimitetään aluesyyttäjiä, koska esityksen apulaispäällikön tehtävään nimittämisestä tekisi syyttäjäalue. Toisaalta edellä johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuudesta esitetty on soveltuvin osin sovellettavissa myös apulaispäällikön tehtävän arviointiin, etenkin tilanteissa, joissa apulaispäälliköksi nimitettäisiin henkilö, jota ei ole nimitetty syyttäjän virkaan. Edellä esitetyin perustein saattaisi olla perusteita täsmentää apulaispäällikköä koskevaa sääntelyä esimerkiksi voimassa olevaa sääntelyä vastaavasti siten, että apulaispäälliköksi nimitettäisiin aluesyyttäjä. Tehtävien siirtäminen toiselle syyttäjälle Ehdotetun Syyttäjälaitosta koskevan lain 21 :n mukaan syyttäjä voisi antaa käsiteltävänään olevan rikosasian toisen syyttäjän tehtäväksi tämän suostumuksella, jos se on asian laatu ja muut seikat huomioon ottaen tarkoituksenmukaista. Tämä edellyttäisi kummankin syyttäjän esimiehen suostumusta. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa lainsäädännössä.

6 6 Lakivaliokunnan lausuntopyynnön mukaan ehdotetussa sääntelyssä on lakivaliokunnan järjestämissä asiantuntijakuulemisissa nähty valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Säännöksen perustelut ovat hieman ristiriidassa ehdotetun 21 :n sanamuodon kanssa. Esityksen perusteluissa ensinnäkin todetaan (s. 29), että lähtökohtaisesti syyttäjä vastaa hänelle käsiteltäväksi jaetun rikosasian hoitamisesta ja että erityisestä syystä syyttäjällä olisi oikeus siirtää käsiteltävään oleva rikosasia toisen syyttäjän käsiteltäväksi. Esimerkkinä tällaisesta tilanteesta mainitaan tilanne, jossa jutun asianosaiset ovat muuttaneet toiselle paikkakunnalle. Esityksen perustelujen mukaan asian siirtäminen toiselle syyttäjälle olisi siis poikkeuksellinen toimenpide ja tapahtuisi vain erityisistä syistä. Säännöksen sanamuodon mukaan siirtäminen sen sijaan on mahdollista, jos se on tarkoituksenmukaista. Syyttäjän itsenäisyyden ja riippumattomuuden kannalta olisi parempi, jos säännös muotoiltaisiin siten, että siirtämisen poikkeusluonteisuus tulisi säännöksen sanamuodosta selvästi ilmi. Tämä voitaisiin toteuttaa esimerkiksi siten, että perusteluissa mainittu erityisten syiden edellytys mainittaisiin säännöksen sanamuodossa, esimerkiksi seuraavasti: Syyttäjä voi erityisestä syystä antaa käsiteltävänään olevan rikosasian toisen syyttäjän tehtäväksi tämän suostumuksella, jos se on asian laatu ja muut seikat huomioon ottaen tarkoituksenmukaista. Esityksen 1. lakiehdotuksen sisältämä asetuksenantovaltuus Ehdotetun Syyttäjälaitosta koskevan lain 29 sisältää melko laajan asetuksenantovaltuutta koskevan säännöksen. Säännöksen 1 momentin mukaan asetuksella säädetään syyttäjien kielitaitoa koskevista kelpoisuusvaatimuksista, muiden Syyttäjälaitoksen virkamiesten kuin syyttäjien kelpoisuudesta ja nimittämisestä sekä hallintokanteluasioiden ratkaisemisesta. Säännöksen 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä syyttäjälaitoksen organisaatiosta ja syyttäjäalueista, henkilöstöstä, syyttäjien tehtävistä ja niihin määräämisestä, syyttäjien nimittämisestä määräaikaiseen virkasuhteeseen sekä henkilöstön virkasuhdetta koskevasta päätösvallasta. Ehdotetun syyttäjälaitosta koskevan lain 29 on merkityksellinen perustuslain asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä koskevan 80 :n kannalta. Asetuksenantovaltuutta koskeva ehdotettu säännös vastaa pitkälti voimassa olevan syyttäjälaitoksesta annetun lain (439/2011) 32 :ää. Voimassa olevan syyttäjälaitosta koskevan lainsäädännön vuonna 2010 toteutetun uudistuksen yhteydessä tavoitteena oli nimenomaan nostaa sääntely kaikilta osin perustuslain edellyttämälle säädöstasolle (HE 286/2010 vp, s. 28/II). Syyttäjälaitosta koskevaa lainsäädäntöä ei tosin tuolloin säädetty eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 29 :n suhteen on ensinnäkin huomattava, että eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että perustuslain 80 :n vuoksi on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännöt laissa ja että valtuus on syytä sijoittaa pääsääntöisesti asianomaisen perussäännöksen yhteyteen (esim. PeVL 49/2014 vp, s. 6 ja PeVL 10/2016 vp, s. 5). Nyt käsillä olevan esityksen sisältämän 1. lakiehdotuksen 29 on muotoiltu vanhanaikaiseen tapaan muusta sääntelystä erilliseksi luetteloksi, mitä ei voida pitää perustuslakivaliokunnan valtuutussäännöksiä koskevan nykylinjan mukaisena (esim. PeVL 49/2014 vp, s. 6/I), olkoonkin että nyt kysymys on melko lyhyestä laista. Saattaisi näin olla perusteltua sijoittaa valtuutussäännökset asianomaisten perussäännösten yhteyteen.

7 7 Toiseksi esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 29 :n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä muun muassa syyttäjien tehtävistä ja niihin määräämisestä. Vastaavankaltainen valtuutus sisältyy voimassa olevan syyttäjälaitosta koskevan lain 32 :ään. Kihlakunnansyyttäjän hallinnollisista tehtävistä säädetään tarkemmin valtioneuvoston antamassa syyttäjälaitosta koskevan asetuksen (1390/2011) 12 :ssä. Voimassa olevan lainsäädännön esitöistä käy ilmi, että tarkoitus on nimenomaan ollut, että syyttäjien hallinnollisista tehtävistä voidaan antaa asetuksentasoista sääntelyä (HE 286/2010 vp, s. 23). Tämä on perusteltua, koska syyttäjien lainkäyttöön liittyvät tehtävät ovat suoraan merkityksellisiä perustuslain 21 :n kannalta, minkä vuoksi niistä tulee säätää eduskuntalain tasolla. Nyt käsillä olevan esityksen liitteenä olevassa valtioneuvoston syyttäjälaitosta koskevassa asetusluonnoksessa säädettäisiin myös tarkemmin valtionsyyttäjän, erikoissyyttäjän ja aluesyyttäjän hallinnollisista tehtävistä. On kuitenkin huomattava, että sanamuotonsa mukaan 1. lakiehdotuksen 29 :n 2 momentti mahdollistaisi asetuksentasoisen sääntelyn kaikenlaisista syyttäjän tehtävistä, myös lainkäyttöön liittyvistä tehtävistä. Perustuslain 80 :n ja 21 :n asettamat vaatimukset huomioon ottaen sääntelyä olisi nähdäkseni syytä selvyyden vuoksi täsmentää siten, että 1. lakiehdotuksen 29 :n 2 momentin mukaan asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä syyttäjien hallinnollisista tehtävistä ja niihin määräämisestä. Helsingissä Sakari Melander Rikosoikeuden professori Oikeustieteellinen tiedekunta Helsingin yliopisto puh.: , sähköposti: sakari.melander@helsinki.fi