Valinnanvapauspalveluiden yhtiöittämisen vaikutukset tietojärjestelmäratkaisuihin

Transkriptio

1 M Kirjallinen lausunto Karri Vainio Sosiaali- ja terveysvaliokunnan kuulemisessa pyydetyt lisäselvitykset 1) valinnanvapauspalveluiden yhtiöittämisen vaikutuksia sekä 2) maakuntien ICT-muutoskustannuksia koskien HE 15/2017 vp eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi 1. Valinnanvapauspalveluiden yhtiöittämisen vaikutukset tietojärjestelmäratkaisuihin Valinnanvapauspalveluiden tuottaminen yhtiömuodossa Sosiaali- ja terveydenhuollon valinnanvapautta koskevan hallituksen esityksessä (HE 16/2018 vp) valinnanvapauspalveluiden yhtiöittämisvelvoite on poistettu sote-keskusten ja suun terveydenhuollon osalta. Tästä huolimatta on todennäköistä, että useat maakunnat tulevat yhtiöittämään julkista palvelutuotantoaan niiltä osin kun se katsotaan maakunnan näkökulmasta järkeväksi ja mahdolliseksi tuotantomuodoksi. Osakeyhtiömuodossa toimimisen perusteiksi voidaan katsoa esimerkiksi yhtiömuotoisen toimijan kykyä nopeampaan päätöksenteon ja sopeutumiskykyyn olosuhteiden muuttuessa. Lisäksi on todennäköistä, että monet maakunnat tulevat myös yhtiöittämään asiakassetelillä ja henkilökohtaisella budjetilla annettavien palveluiden tuotantoa, koska maakunnan liikelaitoksen mahdollisuus tuottaa palveluita on rajoitettu tilanteisiin, joissa asiakas kieltäytyy asiakassetelistä tai henkilökohtaisesta budjetista valinnanvapauslain 25 tai 29 mukaisesti. Osakeyhtiömuodossa toimivat maakunnan tuottajat tarvitsevat monilta osin vastaavia hallinnon, sekä palvelutuotannon tietojärjestelmäratkaisuja, joita myös maakunta käyttää omassa toiminnassaan. Maakunnan omistaman valinnan vapauden piirissä toimivan yhtiön hankintalain mukainen status Aikaisemmassa hallituksen esityksessä lähdettiin siitä ajatuksesta, että maakunnan omistama valinnanvapauden piirissä toimiva tytäryhtiö oikeudellisesti rinnastetaan täysin markkinaehtoisesti toimivaan yhtiöön eikä sillä ole tarkoitettu oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei olisi kaupallista luonnetta (hankintalaki 5 :n 2 mom.) Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, etteivät maakunnan omistaman valinnanvapauden piirissä toimivan tytäryhtiön hankinnat kuuluisi hankintalain soveltamisalan piiriin eikä tytäryhtiö siten olisi omissa hankinnoissaan velvollinen noudattamaan hankintalain mukaisia velvoitteita esimerkiksi hankintojen kilpailuttamisen osalta. Kuntaliitto esittää, että kyseistä seikkaa olisi hyvä käsitellä lainvalmistelussa, jottei siitä aiheudu tarpeetonta epäselvyyttä eri toimijoiden kesken uudistuksen toimeenpanovaiheessa. Yhtenäisten tietojärjestelmäratkaisujen rajoitusten vaikutukset Vaikka pidemmällä aikavälillä on mahdollista että myös julkisesti omistetut tuottajat voivat hankkia osin tarvitsemistaan tietojärjestelmäratkaisuja itsenäisesti, ovat ne käytännössä uudistuksen alkuvaiheessa riippuvaisia maakunnan tietojärjestelmäratkaisuista. Kokonaan erillisten laajojen tietojärjestelmäkokonaisuuksien hankkiminen ja käyttöönotto sekä integroiminen maakunnan tietojärjestelmiin sekä valtakunnallisiin palveluihin veisi useita vuosia riippumatta siitä joudutaanko ratkaisu kilpailuttamaan hankintalain mukaisesti. Vertailun vuoksi on syytä tunnistaa, että suurimmalla osalla yksityisistä valinnanvapauspalveluiden tarjoamiseen osallistuvista sote-yrityksistä tietojärjestelmäratkaisut (sekä muut tukipalvelut) ovat hyödynnettävissä yrityksen muun palvelutoiminnan (esim. työterveydenhuolto, vakuutusyhtiöille ja itse maksaville asiakkaille tuotetut palvelut), eivätkä niitä koske julkisomisteisia organisaatioita koskevat maakuntalain 113 :n mukaiset eikä valinnanvapauslakiesityksen 61 mukaiset rajoitteet. Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14,00530 Helsinki PL 200, Helsinki Puh ,faksi etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi Finlands Kommunförbund Andra linjen 14,00530 Helsingfors PB 200, Helsingfors Tfn , fax fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi

2 2 Mikäli maakunnan tietojärjestelmäratkaisujen hyödyntäminen maakunnan yhtiömuotoisille toimijoille lainsäädännöllä estetään, uhkaa tämä entisestään kasvattaa muutoksesta aiheutuvia kertaluonteisia kustannuksia sekä heikentää monituottajamalissa tarvittavan asiakasja palveluketjujen yhteensovittamisen edellytyksiä. Lisäksi mikäli maakunta ei voi tarjoa valinnanvapauden piiriin kuuluville tuottajille hyödynnettäväksi yhtenäisiä tietojärjestelmä -ja tukipalveluratkaisuja edes niissä tapauksissa, joissa tuottajilla ei ole mahdollista näitä itsenäisesti järjestää, voi tämä lisäksi muodostua tuottajaksi pääsyn esteeksi erityisesti pienille ja keskisuurille yksityisen ja kolmannen sektorin tuottajille. Lisäksi tulee huomioida, että niiltä osin kun valinnanvapauden laajentuminen koskee sosiaalihuollon palveluita, esimerkiksi kotihoitoa, kotipalveluita, sosiaalista kuntoutusta sekä erityisryhmien asumispalveluita, on jo pelkästään kattava asiakastietojen kulku maakunnan liikelaitoksen ja yksityisten tuottajien välillä haastavaa ilman yhtenäisten tietojärjestelmien vähintään rajattua hyödyntämismahdollisuutta tilanteessa jossa tiedonvaihto sosiaalihuollon valtakunnallisen asiakastiedon arkiston avulla tulee mahdollistumaan vasta useiden vuosien kuluttua. Mikäli yhteisiä tietojärjestelmäratkaisuja ei mahdollisteta, voidaan siitä arvioida aiheutuvan mm. seuraavia kielteisiä vaikutuksia. Tiedonkulku maakunnan liikelaitoksen ja valinnanvapauspalvelutuottajien välillä jää rajatuksi (erityisesti sosiaalihuollon asiakastietoja koskien). Tästä aiheutuu tehottomuutta sekä asiakasja potilasturvallisuuden vaarantumisen riski kasvaa erityisesti hoito- ja palveluvastuiden siirtyessä tuottajalta toiselle Kuvaa asiakkaan kokonaistilanteesta on hankalaa saada ja palveluketjujen ohjaus hankaloituu Palveluiden yhteensovittamista (integraatiota) koskevia sote-järjestämislain 13 :n ja valinnanvapauslain mukaisia velvoitteita on haastavaa toteuttaa, sekä maakunnan että valinnanvapauspalveluiden tuottajien näkökulmista Maakunnan yhtiömuotoisten ja pienten ja keskisuurten yksityisten tuottajien on erittäin haastavaa, jollei jopa mahdotonta, täyttää uudistuksen alkuvaiheessa valinnanvapauslain 76 mukaista velvoitetta tallentaa palveluissa syntyvät asiakasja potilastiedot järjestämislain 58 :n mukaiseen maakunnan asiakasja potilasrekisteriin Valinnanvapauspalveluiden tuottajaksi pääsy voi puutteellisten tietojärjestelmävalmiuksien osalta vaarantua / estyä erityisesti pieniä ja keskisuuria yksityisen ja kolmannen sektorin tuottajia koskien Maakunta- ja sote-uudistuksen kertaluonteiset muutoskustannukset kasvavat, kun valtion talousarviosta joudutaan rahoittamaan tietojärjestelmien eriyttämisestä aiheutuvia kustannuksia, myös sellaisten alueiden osalta joissa on aiempien vuosien aikana merkittävästi panostettu asiakasja potilastietojärjestelmien yhtenäistämiseen Hallitusohjelman tavoite sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmät yhtenäistetään järjestämisvastuussa olevilla alueilla ei toteudu. Käsitys maakuntien mahdollisuudesta tuottaa omistamilleen tytäryhtiöille (ja yksityisille tuottajille) tietojärjestelmiä ja muita tukipalveluita nykyisen lakiesityksen ja HaV:n lausunnon mukaisesti Maakuntalakiehdotuksen 15 luvussa säädettäisiin maakunnan toiminnasta kilpailutilanteessa markkinoilla. Kyseiset säännökset vastaisivat asiasisällöltään pitkälti sitä mitä kuntalain 15 luvussa kunnan toiminnasta kilpailutilanteessa markkinoilla on säädetty. Lakiehdotuksen 112 mukaan Maakunnan hoitaessa lain 6 :ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Maakuntalakiehdotuksen 113 :ssä on säädetty yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset samankaltaisesti kuin mitä kuntalain 127 :ssä on säädetty. Maakuntalakiehdotuksen 113 :n 1 momentin 3 kohdan perusteella maakunta voisi myydä tukipalveluita maakuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille ilman, että maakunnalla olisi kyseisen toiminnan osalta yhtiöittämisvelvollisuutta. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tukipalveluita olisivat muun muassa tietojärjestelmät ja niiden ylläpitoa koskevien palveluiden myynti. Hallintovaliokunta on Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamassaan lausunnossaan (HaVL 3/2018 vp) todennut, että maakuntalain 113 :ssä tarkoitetuilla tukipalveluilla tarkoitetaan hyvin suppeaa palveluiden alaa. Valiokunnan lausunnossa todettu maakunta voisi hoitaa myös eräitä tietojärjestelmien edellyttämiä tuki- ja ylläpitopalveluja, on sisällöltään epäselvä ja tulkinnanvarainen, eikä se vastaa sisällöltään muun muassa maakuntalakiluonnoksen tai kuntalain esitöiden mukaista määritelmää. Sanamuotoilu aiheuttaa epävarmuutta sen suhteen, pyritäänkö lausunnolla kaventamaan maakunnan mahdollisuuksia tuottaa tietojärjestelmiin liittyviä palveluita maakunnan omille yhtiömuotoisille sote-keskuksille.

3 3 Monet sairaanhoitopiirien ja kuntien nykyiset sote-tietojärjestelmät on järjestetty yhtiömuotoisten julkisomisteisten sidosyksikköyritysten (nk. inhouse-yrityksen) kautta ja järjestelystä on hyviä kokemuksia. Yrityksiä ovat esimerkiksi Apotti Oy (Uusimaa), 2M-IT Oy (mm. Varsinais-Suomi, Päijät-Häme, Kanta-Häme, Kymeenlaakso, Satakunta), Istekki Oy (mm. Pohjois-Savo, Pirkanmaa, Keski-Suomi), Lapit Oy (Lappi), Pohjois-Karjalan tietotekniikkakeskus, Saita Oy (Etelä-Karjala). Selkeyden vuoksi todettakoon että inhouse-yritykset toimivat nk. integraattoreina ja hankkivat varsinaiset tietojärjestelmäratkaisut pääosin markkinoilta ja myös kilpailuttavat hankintansa hankintalain mukaisesti. Mikäli maakunta on yhtiöittänyt tai tulee yhtiöittämään sekä tukipalvelutuotantotoiminnan (tässä tapauksessa tietojärjestelmäpalvelut) sekä varsinaisen sotetuotannon, tulee tällöin arvioida mahdollisuutta tarjota palveluita maakuntien omistamille soteyrityksille ja yksityisille tuottajille myös kansallisen hankintalain (1397/2016) näkökulmasta. Hankintalain 15 edellytyksenä on, että maakunnan sidosyksikkö (tässä tilanteessa tukipalvelua tuottava inhouse-yritys) harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Käytännössä hankintalain säännös poissulkee mahdollisuuden tarjota tietojärjestelmäratkaisuja tässä tilanteessa maakuntien yhtiömuodossa toimiville sote-yrityksille sekä yksityisille toimijoille. Huomionarvoista on että EU:n hankintadirektiivi (2014/24/EU) mahdollistaisi yhtenäisten tietojärjestelmäratkaisujen tarjoamisen myös tässä tilanteessa, ja rajoite ei aiheudu direktiivistä vaan jäsenvaltioiden kansalliseen liikkumavaraan kuuluvasta kansallisesta lainsäädännöstä (hankintalaki). Lakiesityksen ja hallintovaliokunnan lausunnon vaikutuksia on havainnollistettu oheisessa kuvassa Käsitys maakuntien mahdollisuudesta tarjota tietojärjestelmiä ja muita tukipalveluita käyttöön nykyisen lakiesityksen ja HaV:n lausunnon mukaisesti Ehdotukset tilanteen korjaamiseksi ja yhtenäisten tukipalveluiden hyödyntämisen mahdollistamiseksi Kuntaliiton asiantuntijat ovat aiemmissa sosiaali- ja terveysvaliokunnan kuulemisissa (mm , ja ) esittäneet seuraavia ratkaisuehdotuksia yhtenäisten tietojärjestelmäpalveluiden ja muiden tukipalveluiden mahdollistamiseksi tulevassa maakunta- ja sote-rakenteessa sekä siihen liittyvässä valinnanvapausjärjestelmässä. 1. maakuntalakiehdotuksen 113 :n 1 momentin 3 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa ei tulisi olla tyhjentävästi määritelty, mitä lain tarkoittamat tukipalvelut ovat. Yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitun luettelon tulisi on luonteeltaan esimerkinomainen eikä tyhjentävä. Kyseisen sääntelytapa vastaa silloin sitä, mitä kuntalain 127 :n 1 momentin 3 kohdassa on omaksuttu. 2. maakunnan omana toimintana tapahtuvan palvelutuotannon lisäksi perusteluihin tulisi tarkentaa, että maakunnalla on mahdollisuus sisällyttää tytäryhteisoilleen tuottamiin tukipalveluihin myös ulkopuolisilta hankkimiaan tukipalveluita.

4 4 3. maakuntalakiin olisi otettava erityissäännös siitä, että maakunnan omistama sidosyksikkö voisi myydä palveluita ulkopuolisille markkinoille hankintadirektiivin salliman määrän eli 20 prosenttia liikevaihdostaan menettämättä sidosyksikköasemaansa suhteessa maakuntaan ja sen liikelaitokseen. (Huom. tämä muutos ei siis olisi EU:n hankintadirektiivin vastainen) Kuntaliiton asiantuntijat ovat katsoneet, että maakuntien toiminnan kokonaistaloudellisuuden, toiminnan tarkoituksenmukaisen järjestämisen, palveluiden toiminnallisen integraation mahdollistamisen sekä pienten ja keskisuurten yritysten toimintamahdollisuuksien varmistamiseksi on ratkaisevan tärkeää, että yhtenäiset tietojärjestelmä- ja muut tukipalvelut mahdollistetaan eikä lainvalmistelun lähtökohtia prosessin loppuvaiheessa muuteta tavoilla, joilla voi olla huomattavia haittavaikutuksia maakuntien toiminnan kannalta. Silloin kun kyse on maakuntalakiluonnoksen ja kuntalain esitöissä tarkoitetuista tukipalveluista kuten tietojärjestelmistä ja niihin liittyvistä palveluista, tukipalvelutuotannon kilpailuneutraliteetti tulisi varmistaa juuri valinnanvapauslakiesityksen 61 ja maakuntalakiesityksen 113 edellyttämän markkinahinnoittelun avulla, ei sallittujen tukipalveluiden alaa kaventamalla. Ehdotusten vaikutuksia on havainnollistettu ohjeisessa kuvassa (ehdotukset numeroituna) Kuntaliiton asiantuntijoiden esittämät ehdotuksen yhteisten tietojärjestelmien ja muiden tukipalveluiden mahdollistamiseksi 2. Maakuntien ICT-muutosten rahoitus vuosina Maakuntien arvioima tarve Maakuntien perustamisesta ja niille tapahtuvien tehtäväsiirtojen toteuttamisesta aiheutuvien kertaluonteisten tietojärjestelmäkustannusten on maakuntien omiin arvioihin perustuen arvioitu olevan vuosina yhteensä n. 390 milj. euroa. Tiedot pohjautuvat Kuntaliiton maakuntien valmisteluorganisaatioilta maaliskuussa 2018 saatuihin arvioihin. Vastaukset saatiin kaikilta 18 maakunnalta. Maakuntia ohjeistettiin sisällyttämään arvioihin maakuntien perustamisen sekä tehtäväsiirtojen suunnittelusta ja toteuttamisesta aiheutuvat välttämättömät ICT-kustannukset sekä sellaisten muutosten kustannukset, jotka ovat välttämättömiä maakuntien toiminnallisten muutosten ja näihin liittyvien hyötyjen mahdollistamiseksi. Maakuntia ohjeistettiin rajaamaan arvioiden ulkopuolelle sellaiset kustannukset jotka eivät ole välttämättömiä tai muuten perusteltuja maakuntien perustamisen ja tehtävänsiirtojen näkökulmasta sekä muutokset jotka rahoitetaan keskitetysti tai jotka toteutetaan valtakunnallisten palvelukeskusten (Vimana Oy ja Sotedigi oy) kautta. Maakuntien arvioimiin rahoitustarpeisiin sisältyy vielä monia epävarmuustekijöitä.

5 5 Muutoskustannusten jakautuminen Laskennallisesti sekä väestömäärään suhteutettuna pienimmät muutoskustannukset syntyvät maakunnissa joissa on lähtötilanteessa käyttöönotettuna maakunnallinen integroitu sote-kuntayhtymämalli (Kainuu, Etelä-Karjala, Pohjois-Karjala, Keski-Pohjanmaa), joiden muodostamisen yhteydessä on jo koottu yhteen sekä yhdenmukaistettu alueellista ICT-infrastruktuuria ja toiminnassa hyödynnettäviä tietojärjestelmiä. Verrattaessa eri maakuntaryhmien väestöpohjaan suhteutettujen muutoskustannusten keskiarvoja, voidaan todeta, että väestöpohjaltaan suurten ja hajanaisesta lähtötilanteesta lähtevien (Esim. Uusimaa, Varsinais-Suomi, Pirkanmaa, Pohjois-Pohjanmaa) maakuntien keskimääräiset asukaskohtaiset muutoskustannukset ovat lähes neljä kertaa suuremmat kuin maakuntien joissa on lähtötilanteessa integroitu sote-tuotantorakenne ja alueellisesti verraten yhtenäinen ICT-ympäristö. Asukaskohtaiset ICT-muutoskustannukset vuosille ovat kansallisesti n. 71 euroa / asukas. Vertailuna vuosina toteutetun Kainuun hallintokokeilun noin kahdelle vuodelle ajoittuneen perustamisvaiheen ICT-kustannukset olivat noin 63 euroa / asukas. Väestöpohjaan suhteutettujen muutoskustannusten keskiarvojen vertailu eri maakuntaryhmien välillä. Maakunnille aiheutuu myös niiden ensimmäisten toimintavuosien osalta alkaen ICT-muutoksista ylimääräisiä kustannuksia, joista ei ole olemassa toistaiseksi tarkkoja arvioita ja joita ollaan täsmentämässä osana valtion ja maakuntien välistä maakuntatalouden simulointia Esitykset valtion talousarvioissa ja ero maakuntien arvioimaan tarpeeseen nähden Valtion talousarviossa 2018 ja hallituksen kehysriihipäätösten ( ) mukaisen Julkisen talouden suunnitelman vuodelle 2019 kohdistuvissa varauksissa on maakuntien ICT-muutoksiin tällä hetkellä varattu yhteensä enintään 220 milj. euroa seuraavasti Hyväksytyssä valtion talousarviossa 2018 on korkeintaan 100M varattu maakuntien vastuulla oleviin muutoksiin Lisätalousarvioesityksessä I/2018 on ehdotettu maakuntien ICT-muutostukeen lisämäärärahaa 15M Julkisen talouden suunnitelmassa vuodelle 2019 on linjattu että koko maakunta- ja sote-uudistuksen ns. digimuutosohjelman rahoitus vuodelle 2019 on yhteensä 98M. Tämä sisältää oletettavasti muitakin käyttökohteita maakuntien ICT-muutosten rahoituksen lisäksi. Lisäksi vuodelle 2017 myönnetyistä valtionavustuksista käyttämättömänä vuodelle 2018 siirtyi korkeintaan 8M Lisätalousarvioesitys I/2018 huomioiden valtion talousarvioon vuosille tehtyjen ja ehdotettujen varausten määrä on vähintään 170M pienempi kuin maakuntien itse arvioima tarve. Toisin sanoen tehdyt ja esitetyt varaukset kattavat korkeintaan 56% maakuntien itse arvioimasta rahoitustarpeesta

6 6 Valinnanvapauspilottien ja kansallisten palvelukeskusten rahoituksen vaikutus Hallitus on lisäksi linjannut että ns. valinnanvapauspilotteja rahoitetaan. Hallitus on kehysriihessä 2018 päättänyt rahoittaa ns. valinnanvapauspilotteja yhteensä 200 milj. eurolla. On syytä huomioida, että valinnanvapauspilottien rahoitus kohdistuu pääosin valinnanvapauspalveluiden ja niiden edellyttämien muutosten toteuttamiseen, ei maakuntien perustamisen tai tehtäväsiirtojen toteuttamiseen. Lisäksi pilotoinnit toteutetaan vuosina kuntien ja kuntayhtymien toimesta, eivätkä kaikki pilotointien edellyttämät tietojärjestelmäratkaisut ole sellaisinaan siirrettävissä tulevien maakuntien käyttöön. On syytä myös huomioida, että rahoitustarpeet voidaan ratkaista vuosina ainoastaan maakuntien valmisteluorganisaatioille suunnattavalla riittävällä rahoituksella. Maakuntien ICT-palvelukeskuksen (Vimana Oy) tai SoteDigi-kehittämisyhtiön perustamisella/rahoittamisella ei voida ratkaista eikä pienentää maakuntien perustamisesta ja tehtävien siirrosta aiheutuvia rahoitustarpeita. SUOMEN KUNTALIITTO Karri Vainio Erityisasiantuntija