Valitus valtioneuvoston päätöksestä , päätösnumero STM/3654/2018

Transkriptio

1 1 KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA VALITTAJA Valitus valtioneuvoston päätöksestä , päätösnumero STM/3654/2018 Ruoveden kunta Ruovedentie 30, Ruovesi VALITTAJAN AVUSTAJA JA PROSESSIOSOITE MUU ASIANOSAINEN Asianajaja Heikki Penttilä, Tampere Asianajotoimisto Heikki Penttilä Oy Hämeenkatu 26 A, Tampere p. (03) sähköposti: Virtain kaupunki

2 2 Ruoveden kunnan valitus koostuu seuraavista kohdista 1 VAATIMUKSET 2 VALITUKSEN OIKEUDELLISET PÄÄKOHDAT 3 VALTIONEUVOSTON PÄÄTÖS JA SEN PERUSTEIDEN OIKEUDELLINEN ARVIOINTI 3.1 Valtioneuvoston päätös 3.2 Valtioneuvoston päätöksen perustelut 3.3 Väestöpohjavaatimus 3.4 Virtain kaupungin asema yhteistoimintasopimuksen irtisanomistilanteessa 3.5 Ruoveden asukkaiden potilasturvallisuus ja sen vaarantuminen 3.6 Mahdollinen sosiaali- ja terveydenhuollonuudistus 3.7 Luottamuspula 3.8 Puitelain esityöt ja oikeuskäytäntö

3 3 1 VAATIMUKSET Ruoveden kunta vaatii, että valtioneuvoston päätös STM/3654/2018 kumotaan ja korkein hallinto-oikeus hyväksyy Ruoveden kunnan järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Mänttä-Vilppulan kanssa siten kuin kunnat erikseen sopivat yhteistoiminnasta. Toissijaisesti Ruoveden kunta vaatii, että valtioneuvoston päätös STM/3654/2018 kumotaan ja korkein hallinto-oikeus palauttaa asian valtioneuvoston uudelleen ratkaistavaksi. Ruoveden kunta pyytää, että asia käsitellään korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä, koska yhteistoimintasopimuksen voimassaolo on päättymässä ja asian käsittelyn pitkittyminen saattaa aiheuttaa nykyisellekin yhteistoiminnalla hankaluuksia. 2 VALITUKSEN OIKEUDELLISET PÄÄKOHDAT Valtioneuvosto on velvoittanut Ruoveden kunnan järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Virtain kaupungin kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta. Ruoveden kunta katsoo, että valtioneuvoston päätös on virheellinen ja valtioneuvoston olisi tullut hyväksyä Ruoveden kunnan mahdollisuus siirtää viimeistään lukien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut järjestettäväksi Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueella. Ruoveden kunta vetoaa valituksessaan muun ohella seuraaviin oikeudellisiin seikkoihin, jotka tulevat korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavaksi: Onko valtioneuvostolla toimivaltaa estää kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (jäljempänä puitelaki ) perusteella kuntaa siirtymästä toiseen yhteistoiminta-alueeseen, jossa kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut tulisivat puitelain edellyttämällä tavalla järjestettyä ja, jossa maakuntauudistuksen tavoitteet tulevat olennaisesti aikaisempaa paremmin toteutettua? Onko Ruoveden kunnalla ollut oikeus yhteistoimintasopimuksen sopimusehtojen perusteella irtisanoa Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välinen yhteistoimintasopimus päättymään sellaisissa olosuhteissa, missä sopijapuolten keskinäinen luottamus on vaarantunut, missä Ruoveden kunnan päätäntävalta sosiaali- ja terveyspalvelujen palvelutuotantoon ja sen kustannuksiin on tosiasiassa olematon ja, missä kuntalaisten potilasturvallisuus on vaarantumassa? Onko valtioneuvosto vallitsevissa olosuhteissa velvollinen ryhtymään toimiin Virtain kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen uudelleen järjestämiseksi puitelain edellyttämällä tavalla? Ruoveden kunta uudistaa aiemmin valtioneuvostolle lausumansa ja vetoaa valituksensa perusteluina lisäksi seuraaviin seikkoihin. 3 VALTIONEUVOSTON PÄÄTÖS JA SEN PERUSTEIDEN OIKEUDELLINEN ARVIOINTI 3.1 Valtioneuvoston päätös Ruoveden kunta on irtisanonut vuonna 2018 Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välisen päivätyn yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta siten, että yhteistoiminta päättyy yhteistoimintasopimuksessa mainitussa määräajassa viimeistään Ruoveden kunta on irtisanonut yhteistoimintasopimuksen ehtojen mukaisesti. Irtisanominen ei ole edellyttänyt mitään perustetta. Ruoveden kunta on päätynyt irtisanomaan yhteistoimintasopimuksen, koska sopijakuntien välille on syntynyt merkittävä luottamuspula sosiaali- ja terveyspalvelujen laskutuksen oikeellisuudesta, kustannusten läpinäkyvyydestä ja potilasturvallisuudesta.

4 4 Valtioneuvosto on velvoittanut Ruoveden kunnan järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Virtain kaupungin kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta. 3.2 Valtioneuvoston päätöksen perustelut Valtioneuvosto on päätöksensä perusteluissa vedonnut seuraaviin seikkoihin: Ruoveden kunta ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 :ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Myöskään Virtain kaupunki ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 :ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Saatujen tietojen perusteella Ruovesi on alustavasti selvittänyt siirtymistä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kunnan muodostamaan yhteistoiminta-alueeseen. Virtain kaupunki haluaa jatkaa yhteistoimintaa Ruoveden kunnan kanssa, eikä se ole käynyt neuvotteluja saatujen tietojen mukaan minkään muun tahon kanssa. Valtioneuvostolla on eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 1 :n ja kunta ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 a :n nojalla toimivalta velvoittaa Ruoveden kunta pysymään yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa. Kuntien välinen sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva yhteistoiminta perustuu kuntien vapaaehtoisesti hyväksymään yhteistoimintasopimukseen, jonka mukaan Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen menoista. Virtain kaupungilla on enemmistö yhteisen lautakunnan jäsenistä, mutta yhteistoiminta tällä tavoin järjestettynä perustuu jo aiemmin yhdessä sovittuun yhden kunnan määräävään asemaan. Täten tapaus ei ole rinnasteinen korkeimman hallinto-oikeuden edellä kuvattuun päätökseen koskien Tohmajärven kuntaa, jossa voimasuhteet yhteistoiminnassa olisi muutettu valtioneuvoston päätöksellä. Ruoveden kunnan irtautuminen yhteistoiminta-alueesta aiheuttaisi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisessä Virtain kaupungille ongelmia, joiden johdosta kunnan asukkaiden palvelunsaantia ei välttämättä pystyttäisi turvaamaan. Myös Ruoveden kunnan asukkaiden osalta on huomioitava esimerkiksi asumispalvelua saavien asiakkaiden tilanne, jotka saattaisivat joutua muuttamaan lyhyen ajan vuoksi toisen palveluntarjoajan tiloihin yhteistoiminta-alueen purkautumisen vuoksi. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto katsoo, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät tuleva sosiaali- ja terveydenhuollon- ja maakuntauudistus, uudelleenjärjestelyjen vaatima valmisteluaikataulu ja kilpailulainsäädäntö huomioon ottaen ole realistiset. Saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoiminta-alueen asukkaiden palvelut eivät lainvastaisella tavalla vaaranna nykytilanteessa asukkaiden palvelujen saantia. Valtioneuvoston toimivallan käytöllä on vaikutusta laajemminkin puitelain mukaisten yhteistoiminta-alueiden pysyvyyteen. Yleisesti lain mukaisen toimivallan käyttöä puoltaa kuntien luottamuksen turvaaminen liittyen niihin yhteistoimintarakenteisiin, joihin ne

5 5 ovat jo puitelain mukaisesti sitoutuneet. Lain tarkoituksena on ollut välttää väliaikaiset järjestelyt ennen maa-kunta- ja sosiaali- ja terveydenhuoltouudistuksen voimaantuloa. Ruoveden kunta toteaa, että valtioneuvoston päätöksen perustelut ja niiden johtopäätökset ovat virheelliset, eivätkä ne perustu puitelain ja lain voimaantulosäännöksien tarkoittamiin edellytyksiin. Ruoveden kunta vetoaa jäljempänä mainittuihin seikkoihin yksityiskohtaisina valituksensa perusteina. 3.3 Väestöpohjavaatimus Valtioneuvosto on aivan oikein todennut, että Ruoveden kunta eikä Virtain kaupunki täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 :ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia, eli vähintään noin asukkaan väestöpohjaa. Valtioneuvosto on myös todennut, että puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Ruoveden kunnanvaltuusto on päättänyt siirtyä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueeseen. Mänttä-Vilppulan kunnanvaltuusto on päättänyt käynnistää neuvottelut Ruoveden kunnan kanssa Ruoveden kunnan mahdollisesta liittymisestä Mänttä-Vilppulan kaupungin ja Juupajoen kunnan yhteistoiminta-alueeseen sillä ehdolla, että myös Juupajoen kunta hyväksyy neuvottelupyynnön. Juupajoen kunnanhallitus on päättänyt käynnistää neuvottelut Ruoveden kunnan kanssa Ruoveden kunnan mahdollisesta liittymisestä Mänttä-Vilppulan kaupungin ja Juupajoen kunnan yhteistoiminta-alueeseen sillä ehdolla, että myös Mänttä-Vilppulan kaupunki hyväksyy neuvottelupyynnön. Mainitut kunnat ovat edellä mainituin tavoin hyväksyneet aloitettavan neuvottelut yhteistoimintasopimuksen solmimisesta liittyen Ruoveden kunnan siirtymisestä näiden kuntien kanssa samaan yhteistoiminta-alueeseen. Tällä siirrolla mainitulle yhteistoiminta-alueelle muodostuisi asukasmäärältään noin asukkaan yhteistoiminta-alue. Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin muodostama yhteistoiminta-alueella on asukkaita yhteensä noin Ruoveden kunnan siirtyminen Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueeseen toteuttaa siis olennaisesti paremmin puitelain väestömäärää koskevat edellytykset, eikä valtioneuvosto ole voinut tällä perusteella kieltää Ruoveden kuntaa siirtymästä uuteen yhteistoiminta-alueeseen. Ruoveden kunta on siten oikeutettu siirtymään toiseen yhteistoiminta-alueeseen, koska Ruoveden kunnan päättämä uusi tapa hoitaa sosiaali- ja terveyspalvelutehtäviä täyttää ne vaatimukset, joita tehtävien hoidolle asetetaan puitelain 5 :ssä. 3.4 Virtain kaupungin asema yhteistoimintasopimuksen irtisanomistilanteessa Valtioneuvosto on päätöksessään todennut, että Ruoveden kunnan irtautuminen yhteistoiminta-alueesta aiheuttaisi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisessä Virtain kaupungille ongelmia, joiden johdosta kunnan asukkaiden palvelunsaantia ei välttämättä pystyttäisi turvaamaan. Tämä johtopäätös on virheellinen ja perustunee ainoastaan Virtain kaupungin ilmoitukseen, että se haluaa jatkaa nykyisessä yhteistoiminta-alueessa. Ruoveden kunta on irtisanonut ja sillä on ollut oikeus irtisanoa Virtain kaupungin kanssa tekemänsä yhteistoimintasopimus siten kuin kuntasopijapuolet ovat yhteistoimintasopimuksessa vuonna 2012 sopineet. Virtain kaupunki on ollut tietoinen yhteistoimintasopimuksen irtisanomismahdollisuudesta ja on siten voinut oman toimintansa osalta varautua järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa uudelleen puitelain edellyttämällä tavalla. Virtain kaupunki on kuitenkin kieltäytynyt ryhtymästä toimiin järjestääkseen tässä uudessa olosuhteessa sosiaali- ja terveyspalvelunsa puitelain edellyttämällä tavalla. Tämä Virtain kaupungin passiivinen toiminta ei voi kunnan itsemääräämisoikeuden perusteella estää Ruoveden kuntaa siirtymästä uuteen yhteistoiminta-alueeseen, missä se paremmin toteuttaa puitelain edellytykset.

6 6 Kun mainittua yhteistoimintasopimusta on aikoinaan solmittu, ei Ruoveden kunta tiennyt, eikä se ole voinutkaan tietää, että puitelain voimassaoloa jatketaan useita kertoja. Tällä hetkellä puitelakia on jälleen jatkettu siten, että se on voimassa vuoden 2020 loppuun asti. Tämän hetken tietojen mukaan maakuntauudistus, jonka johdosta puitelaki on saatettu voimaan, ei ole vieläkään toteutumassa. Tällä hetkellä on mahdollista, ettei se sellaisenaan kuin puitelaki vuonna 2007 on saatettu voimaan edes toteudu. Näissä olosuhteissa on täysin kohtuutonta, että Ruoveden kunta olisi sidottu yhteistoimintasopimukseen sen irtisanomismahdollisuudesta huolimatta tosiasiassa määräämättömän ajan. Tämä erityisesti tilanteessa, missä Ruoveden kunta toteuttaisi puitelain edellytykset paremmin kuin nykyisessä vielä voimassa olevassa yhteistoimintajärjestelyssä. Valtioneuvoston tulisi tässä tapauksessa sekä edellä ja jäljempänä mainituissa olosuhteissa puitelain perusteella määrätä Virrat järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa uudelleen lukien paremmin vastaamaan puitelain edellytyksiä. Valtioneuvosto on toiminut tältä osin virheellisesti kieltäessään Ruoveden kuntaa siirtymästä puitelain edellytykset paremmin toteuttavaan yhteistoimintaalueeseen. Valtioneuvoston tulisikin antaa puitelain perusteella ohjaus Virtain kaupungille. 3.5 Ruoveden asukkaiden potilasturvallisuus ja sen vaarantuminen Valtioneuvosto on korostanut päätöksensä perusteluissa, että Ruoveden kunnan asukkaiden osalta on huomioitava esimerkiksi asumispalvelua saavien asiakkaiden tilanne, jotka saattaisivat joutua muuttamaan lyhyen ajan vuoksi toisen palveluntarjoajan tiloihin yhteistoiminta-alueen purkautumisen vuoksi. Tämän mahdollisen kokonaisuuteen nähden erittäin vähäisen ongelman esille tuominen osana perusteluita päinvastoin osoittaa, ettei Ruoveden kunnan asukkaille aiheudu palveluntarjoajan vaihtamisesta juurikaan haittaa. Ruoveden kunnan noin asukkaasta kymmenen on mainitun asumispalvelun piirissä. Yhteistoiminta-alueen vaihtaminen yhteydessä näiden asukkaiden tilanne voidaan vaikeuksitta kaikissa tilanteissa ratkaista potilasturvallisuutta vaarantamatta. Valtioneuvosto on ilmoittanut, että saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoiminta-alueen asukkaiden palvelut eivät lainvastaisella tavalla vaaranna nykytilanteessa asukkaiden palvelujen saantia. Valtioneuvosto on sivuuttanut tekemässään päätöksessä sen, että nykyinen Virtain kaupungin omistaman Keiturin Sote Oy:n palvelutoiminta saattaa muodostua potilasturvallisuuden osalta riittämättömäksi. Ruoveden kunta on erittäin huolestunut nykyisen yhteistoiminta-alueen palveluiden riittävyydestä ja lainmukaisuudesta. Ruoveden kunta epäilee, ettei Virtain kaupunki kykene lähitulevaisuudessakaan vastaamaan Ruoveden kunnan asukkaiden potilasturvallisuudesta. Aluehallintovirasto on lausunnossaan todennut, että Virtain kaupungin omistamalla Keiturin Sote Oy:llä on tähän mennessä ollut suuria vaikeuksia etenkin lääkäripalvelujen saatavuudessa. Aluehallintovirastoon tulleiden lukuisten kuntalaisten yhteydenottojen, epäkohtailmoitusten ja kanteluiden perusteella Virtain ja Ruoveden sosiaali- ja terveyspalveluissa ongelmaksi ovat muodostuneet ensisijaisesti lääkärien rekrytointiongelmat sekä vakituisiin virkoihin, että ostopalveluissa. Tämä on aiheuttanut puutteita lakisääteisten palveluiden tuottamisessa. Keiturin Sote Oy:n toiminnasta on tehty useita kanteluja aluehallintovirastoon ja kesäkuussa 2016 kuusi Keiturin Sote Oy:n lääkäriä irtisanoutui tehtävistään henkilöstö- ja johtamisongelmien seurauksena. Aluehallintovirasto teki kesällä 2016 tarkastuskäynnin Keiturin Sote Oy:n toimintaan ja toimipisteisiin. Keiturin Sote Oy ei vuonna 2017 enää pystynyt tuottamaan poliklinikkapalveluja, jonka seurauksena poliklinikka- ja vastaanottopalvelut ulkoistettiin Attendo Oy.lle. Samanaikaisesti myös työterveyshuollon palvelut ulkoistettiin Attendo Oy:lle. Ruoveden kunta on saanut median välityksellä vuoden 2019 alussa tiedon, että Attendo Oy on irtisanonut poliklinikka- ja vastaanottopalvelujen voimassaolevan sopimuksen. Sopimus on päättymässä

7 Mediasta saadun tiedon mukaan, Attendo Oy on irtisanonut palvelusopimuksen sillä perusteella, ettei Keiturin Sote Oy ole vastannut sopimuksen mukaisiin esityksiin sopimuksessa mainituissa määräajoissa. Ruoveden kunta on siten yhteistoimintasopimuksen voimassaolon aikana jo toisen kerran tilanteessa, jossa on epävarmaa, kykeneekö Virtain kaupunki yhteistoimintasopimuksen mukaisesti tuottamaan lääkäripalvelut Ruoveden kunnan asukkaille. Mikäli Ruovesi olisi laajemmassa ja vakaammassa yhteistoiminta-alueessa Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kanssa, joka myös täyttäisi puitelain edellytykset nykyistä yhteistoiminta-aluetta paremmin, riskiä potilasturvallisuuden vaarantumisesta ei olisi sen muotoisena kuin nykyisessä pienessä ja erittäin haavoittuvassa yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa. Kaikki edellä mainitut toimet ovat kaiken lisäksi aiheuttaneet Ruoveden kunnalle kustannuksia, mihin Ruoveden kunta ei ole voinut miltään osin kuntalain ja perustuslain edellyttämällä tavalla vaikuttaa. 3.6 Mahdollinen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus Valtioneuvosto on päätöksensä perusteluissa viitannut Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston lausuntoon. Aluehallintovirasto on virheellisesti katsonut, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät tuleva sosiaali- ja terveydenhuollon- ja maakuntauudistus, uudelleenjärjestelyjen vaatima valmisteluaikataulu ja kilpailulainsäädäntö huomioon ottaen ole realistiset. Aluehallintoviraston lausunnossa on olennaisia valtioneuvoston päätökseen vaikuttaneita virheellisiä taustatietoja ja johtopäätöksiä. Mahdollinen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus eivät vaarannu eikä nämä mahdolliset uudistukset millään tavoin estä sitä, että Ruoveden kunta siirtyisi asukasmäärältään nykyistä suurempaan yhteistoiminta-alueeseen. Useissa eri yhteyksissä eri uudistuksessa mukana olevat viranomaiset ovat katsoneet, että mahdollinen uudistus ei estä Ruoveden kuntaa siirtymästä tosiasiassa uudistuksen paremmin toteuttavaan järjestelyyn ja yhteistoiminta-alueeseen. Ruoveden kunnalle on jäänyt täysin epäselväksi se, millä perusteella aluehallintovirasto ei katso realistiseksi ryhtyä uudelleenjärjestelyyn sen vaatiman valmisteluaikataulun ja kilpailulainsäädännön vuoksi. Ruoveden kunta on päättänyt kesällä 2018 irtisanoa yhteistoimintasopimuksen päättymään viimeistään Yhteistoimintasopimuksen päättymistä valmistelevat työryhmät on perustettu alkusyksystä Ainoastaan valtioneuvoston kielteinen päätös, mihin aluehallintoviraston edellä mainituilta osin virheelliset johtopäätökset ovat perustuneet, ovat nyt vaikeuttaneet ja myöhästyttäneet uudelleenjärjestelyn toteuttamista ja valmisteluaikataulua. Aluehallintovirasto on lausunnossaan perusteettomasti myös viitannut kilpailulainsäädäntöön. Valtioneuvoston päätöksen julkisuudessa tapahtuneessa uutisoinnissa on myös tuotu esiin aluehallintoviraston kanta siitä, että Ruoveden liittyminen yhteistoiminta-alueeseen Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kanssa olisi merkinnyt alueen niin oleellista laajenemista, mikä olisi vaatinut uuden kilpailutuksen. Myös sosiaali- ja terveysministeriön johtaja Pasi Pohjola on mm. Aamulehdessä julkaistussa artikkelissa todennut, että Ruoveden esittämä aikataulu oli avin mukaan liian optimistinen, käytännössä mahdoton uudelleen järjestelyn vaatimat tehtävät ja hankintalaki huomioon ottaen. Kilpailulainsäädäntöön on viitattu myös valtioneuvoston päätöstä koskevassa muistiossa. Hankintalain säännökset eivät kuitenkaan Ruoveden liittyessä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kanssa samaan yhteistoiminta-alueeseen edellyttäisi uuden kilpailutuksen järjestämistä. Mänttä-Vilppulan kunta on yhteistoiminta-alueen toimintaan liittyen jo aikaisemmin kilpailuttanut kyseessä olevia palveluita koskevan hankinnan ottaen huomioon sellainen väestömäärä, joka kattaa paitsi Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kuntien väestömäärän, niin myös Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kuntien väestömäärän Ruoveden kunnan väestömäärällä lisättynä. Kyseisten palveluiden hankinta on siten jo kilpailutettu asianmukaisella ja riittävällä tavalla, eikä Ruoveden kunnan liittyminen yhteistoiminta-aluee-

8 8 seen edellyttäisi uuden kilpailutuksen järjestämistä. Hankintalain säännökset eivät edellyttäisi myöskään Ruoveden kuntaa järjestämään kilpailutusta kyseisten palveluiden hankinnasta, koska Mänttä- Vilppulan ja Juupajoen kuntien muodostamaan yhteistoiminta-alueeseen liittyessään Ruoveden kunta ostaisi kyseiset palvelut Mänttä-Vilppulalta, joka edellä todetusti jo on kilpailuttanut kyseessä olevan hankinnan. Edellä lausutuilla perusteilla on selvää, että hankintalain säännöksillä on ollut vaikutusta valtioneuvoston virheellisen päätöksen sisältöön, vaikka itse päätöksessä ei olekaan suoraan viitattu näihin säännöksiin. Kyseiset säännökset eivät siis ylipäätään tule tässä tapauksessa sovellettaviksi. Lisäksi on huomattava, että valtioneuvostolla ei myöskään ole toimivaltaa ratkaista hankintalain säännösten soveltamisalaa. 3.7 Luottamuspula Yhteistoimintasopimus pitää perustua sopijakuntien väliseen täydelliseen luottamukseen kaikissa yhteistoimintasopimukseen liittyvissä menettelyissä. Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin sopimussuhteeseen on erityisesti vuoden 2015 jälkeen muodostunut olennainen ja sopimussuhteeseen olennaisesti vaikuttanut luottamuspula. Valtioneuvosto on perusteettomasti sivuuttanut omassa päätöksessään täysin tämän luottamuspulan merkityksen sopimuskokonaisuudelle ja potilasturvallisuudelle. Virtain ja Ruoveden sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoiminta-alue toimi pääsääntöisesti hyvin siihen saakka, kunnes vuonna 2016 Virtain kaupunki perusti 100 % omistamansa yhtiön Keiturin Sote Oy:n, joka ryhtyi tuottamaan Virtain ja Ruoveden kunnan perusterveydenhuollon palveluja. Keiturin Sote Oy:llä oli vaikeuksia rekrytoida avainhenkilöitä ja myös toiminnan käynnistämisessä oli haasteita. Kesäkuussa 2016 kuusi Keiturin Sote Oy:n lääkäriä irtisanoutui henkilöstö- ja johtamisongelmien seurauksena. Epäluottamusta toimintaan lisäsi myös se, että Keiturin Sote Oy:n hallituksen jäsen kirjoitti provosoivia mielipidekirjoituksia lehtiin tilanteesta. Henkilöstöongelmat syvenivät ja palvelun laatu heikkeni. Aluehallintovirasto teki kesällä 2016 valvontakäynnin Keiturin Sote Oy:hyn. Palvelupuutteiden, jotka koskivat erityisesti lääkäripalveluja ja MTT-palveluja vuoksi osa Ruoveden kunnanvaltuutetuista esittivät joulukuussa 2016 kunnanvaltuustolle, että Ruoveden kunta irtisanoo yhteistoimintasopimuksen. Syksyllä 2016 Virtain kaupunki joutui ulkoistamaan poliklinikka- ja vastaanottopalvelut, koska Keiturin Sote Oy ei saanut rekrytoitua lääkäreitä. Helmikuussa 2017 Keiturin Sote Oy palkkasi uuden toimitusjohtajan, joka käynnisti palvelutuotannon, henkilöstön ja taloushallinnon kehittämistoimenpiteitä yhteistoiminta-alueella. Keiturin Sote Oy:n perustamisen jälkeen Ruoveden kunnalla on ollut suuria vaikeuksia myös laskutusten oikeellisuuden ja läpinäkyvyyden todentamiseksi. Myös Ruoveden kunnan tilintarkastaja on kiinnittänyt huomioita asiaan. Kesäkuussa 2018 Ruoveden kunta palkkasi kunnan ulkopuolisen asiantuntijan tekemään selvityksen Virtain kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen laskutuksesta. Saadun analyysin perusteella Ruoveden kunta on toistuvasti pyytänyt vastauksia Virtain kaupungilta liittyen laskutusten perusteisiin ja määriin sekä kustannusten läpinäkyvyyteen. Asian selvittely on edelleen kesken. Asian merkitystä korostaa erityisesti se, että sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannukset ovat noin 70 % Ruoveden kunnan kaikista kustannuksista. Ruoveden kunta on siis saanut median välityksellä vuoden 2019 alussa tiedon, että Attendo Oy on irtisanonut poliklinikka- ja vastaanottopalvelujen voimassaolevan sopimuksen siten, että se päättyy Myös Keiturin Sote Oy:n operatiivisen johdon tilanne on ollut epäselvä, sillä lokakuusta 2018 saakka toimitusjohtaja on ollut poissa töistä ja yhtiön johtamisesta on vastannut hallituksen puheenjohtaja. Saadun tiedon mukaan Keiturin Sote Oy on nyt palkannut uuden toimitusjohtajan 4.3. alkaen. Virtain kaupunki on ulkoistanut perusterveydenhuollon palvelutuotannon omistamalleen Keiturin Sote Oy:lle. Keiturin Sote Oy on puolestaan ulkoistanut poliklinikka- ja vastaanottopalvelut Attendolle, joka on tammikuun alussa 2019 ennen valtioneuvoston päätöstä irtisanonut sopimuksen. Yhteistoi-

9 9 mintasopimuksen mukaisesti kumpikin kunta vastaa palvelutuotantonsa kustannuksista. Yhteistoimintasopimuksen mukaisesti palvelujen järjestämisestä ja ohjaamisesta vastaa perusturvalautakunta. Valtioneuvoston päätöksen perusteella Virtain kaupunki katsoo, että yhteistyötä on jatkettava nykyisen sopimuksen mukaan ja on keskusteltava toiminnan jatkamisesta, palvelutasosta ja niiden kustannuksista. Tällä hetkellä Ruoveden kunta ei ole kuitenkaan tietoinen, miten Virtain kaupunki varmistaa Ruoveden kunnan asukkaiden potilasturvallisuuden edellä mainituissa olosuhteissa. Tosiasiallisesti Ruoveden kunnan on vuoden 2015 jälkeen ollut mahdotonta vaikuttaa kunnan itsemääräämisperiaatteiden mukaisesti palvelujen laatuun ja niiden kustannuksiin, koska Virtain kaupunki on ulkoistanut palvelut omistamalleen yhtiölle, joka edelleen on tehnyt ulkoistussopimuksia muiden palveluntuottajien kanssa. Edellä esitetyillä perusteilla ja olosuhteissa Ruoveden kunta on tehnyt päätöksen vaihtaa yhteistoiminta-aluetta sellaiseen alueeseen, joka täyttää nykyistä paremmin puitelain vaatimukset ja on myös toiminnaltaan vakaampi ja ennustettavampi. Tämä ratkaisu turvaa parhaiten Ruoveden asukkaiden luottamuksen yhteistoimintarakenteisiin. Puitelaki ja sen voimassaolosäännökset eivät voi estää tällaisissa olosuhteissa Ruoveden kuntaa siirtymästä puitelain vaatimukset paremmin täyttävään yhteistoiminta-alueeseen. Vallitsevissa olosuhteissa muu ratkaisu johtaisi Ruoveden kunnan kannalta täysin kohtuuttomaan lopputulokseen, kun se ei saisi itsenäisesti ja puitelain edellytykset täyttävällä tavalla päättää paremmin sille soveltuvasta yhteistoiminta-alueesta. 3.8 Puitelain esityöt ja oikeuskäytäntö Valtioneuvoston toimivallan käytöllä on vaikutusta laajemminkin puitelain mukaisten yhteistoimintaalueiden pysyvyyteen. Valtioneuvosto on päätöksensä perusteluissa todennut, että yleisesti lain mukaisen toimivallan käyttöä puoltaa kuntien luottamuksen turvaaminen liittyen niihin yhteistoimintarakenteisiin, joihin ne ovat jo puitelain mukaisesti sitoutuneet. Lain tarkoituksena on ollut välttää väliaikaiset järjestelyt ennen maakunta- ja sosiaali- ja terveydenhuoltouudistuksen voimaantuloa. Asiassa on kuitenkin riidatonta, ettei puitelaki estä kuntaa siirtymästä toiseen yhteistoiminta-alueeseen, mikäli puitelain edellytykset täyttyvät. Puitelaki antaa myös valtioneuvostolle mahdollisuuden tietyin edellytyksin ja tietyissä olosuhteissa määrätä kunta siirtymään toiseen yhteistoiminta-alueeseen. Asiassa on riidatonta, että puitelain voimassaoloaikana eräät kunnat ovat siirtyneet valtioneuvoston hyväksymisen jälkeen toiseen yhteistoiminta-alueeseen. Ruoveden kunta on päättänyt siirtyä uuteen yhteistoiminta-alueeseen, joka paremmin toteuttaa puitelain edellytykset ja yhteistoiminta-alueen pysyvyyden. Valtioneuvoston olisi voimassa olevan lainsäädännön perusteella tullut hyväksyä siirtyminen uuteen yhteistoiminta-alueeseen ja määrätä Virtain kaupunki myös liittymään sille parhaiten sopivaan yhteistoiminta-alueeseen. Valtioneuvosto on voinut puitelain 5a :n voinut ja voi edelleen velvoittaa kunnat yhteistoimintaan, liittämällä kunta jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai muodostamalla uusi yhteistoimintaalue, mikäli kunta järjestää palveluiden tuottamisen eri tavoin kuin aikanaan antamassaan esityksessä ja, mikäli uusi tapa ei täytä puitelain velvoitteita. Puitelain 5a :ssä on todettu muun ohella seuraavaa: Jos kunta ei täytä 5 :n 3 momentissa säädettyjä väestöpohjavaatimuksia joko itse tai kuulumalla yhteistoiminta-alueeseen, valtioneuvosto voi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen. Jos perustetulle yhteistoiminta-alueelle ei ole annettu 5 :n 3 momentissa säädettyjä tehtäviä, valtioneuvosto voi kuntien puolesta päättää, että mainitut tehtävät siirtyvät yhteistoiminta-alueelle. Valtioneuvosto voi päättää: 1) yhteistoiminta-alueeseen kuuluvista kunnista; 2) yhteistoiminta-alueen oikeudellisesta muodosta 5 :n 2 momentin mukaisesti;

10 10 3) yhteistoiminta-alueen päätöksenteosta vastaavista toimielimistä ja niiden kokoonpanosta sekä äänivallan jakautumisesta niissä; 4) kuntayhtymän perussopimukseen tai muuhun yhteistoiminta-alueen perustamista koskevaan sopimukseen otettavista asioista; 5) yhteistoiminta-alueelle siirrettävistä sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä 5 :n 3 ja 4 momentin mukaisesti sekä tehtävien siirron ajankohdasta; 6) tavasta, jolla kunnat ovat velvollisia rahoittamaan yhteistoiminta-alueelle siirretyt palvelut; 7) henkilöstön mahdollisesta siirtymisestä yhteistoiminta-alueen palvelukseen; sekä 8) muista mahdollisista yhteistoiminta-alueen perustamiseksi välttämättömistä asioista. Jos alueella ei saavuteta toiminnallista kokonaisuutta alueelliset olosuhteet huomioon ottaen muutoin, valtioneuvosto voi velvoittaessaan kunnat yhteistoimintaan päättää, että yhteistoiminta-alueeseen kuuluu myös 5 :n 6 momentin 1 kohdassa tarkoitettu kunta sekä kunta, joka täyttää 5 :n 3 momentissa tarkoitetun väestöpohjavelvoitteen. Tässä pykälässä tarkoitettu valtioneuvoston päätös on voimassa siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin päättävät. Puitelain 15 :n ( /384) voimaantuloa koskevassa säännöksessä on todettu seuraavaa: Tämä laki tulee voimaan 23 päivänä helmikuuta 2007 ja on voimassa vuoden 2012 loppuun. Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, 5 :ää sovelletaan ja valtioneuvoston 5 a :n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet ovat voimassa vuoden 2014 loppuun. Lisäksi valtioneuvosto voi vuoden 2014 loppuun mennessä päättää muuttaa määräämäänsä yhteistoimintavelvoitetta sekä velvoittaa kunta yhteistoimintaan siten kuin 5, 5 a ja 5 b :ssä säädetään. Valtioneuvosto voi kuitenkin velvoittaa kunnan yhteistoimintaan vain, jos kunta on päättänyt 5 :n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta toisin kuin mitä se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b :n 4 momentin perusteella eikä kunnan päätös täytä, mitä säädetään 5 :ssä tehtävien hoitamisesta. (alleviivaus ainoastaan tässä viittauksessa) Tämä voimaantulosäännös on ollut Ruoveden kunnan tiedossa silloin, kun se on sitoutunut samaan yhteistoiminta-alueeseen Virtain kaupungin kanssa. Yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa kunnille on annettu mahdollisuus irtisanoa sopimus päättymään irtisanomisen jälkeen. Ruoveden kunnalla ei ole voinut olla yhteistoimintasopimusta hyväksyessään tietoa siitä, että mainittua voimaantulosäännöstä jatketaan vielä tämän jälkeenkin useasti, viimeksi joulukuussa 2018 kahdella vuodella. Kunnan itsemääräämisoikeutta loukkaava säännös on siten ollut voimassa jo yli neljä vuotta sen jälkeen, kun sen alun perin olit tullut päättyä. Puitelain taustalla oleva maakuntauudistusesitys ei ole toteutumassa lähiaikoina. Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmissa päätöksissä (KHO 2014:144 ja KHO 2014:195) on todettu, että valtioneuvoston mahdollisuuteen velvoittaa kunta pysymään aikaisemmassa yhteistoiminta-alueessa, mikäli kunnan päätös ei täytä, mitä säädetään puitelain 5 :ssä tehtävien hoitamisesta. Tässä tapauksessa Ruoveden kunnan päätös siirtyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen täyttää sen, mitä säädetään puitelain 5 :ssä tehtävien hoitamisesta. Mainituissa päätöksissä korkein hallinto-oikeus ei ole antanut mitään merkitystä sille, että jäljelle jääneiden kuntien yhteenlaskettu väestömäärä ei olisi täyttänyt puitelain asettamia väestöpohjavaatimuksia, eli vähintään noin asukkaan väestöpohjaa. Kunta velvoitettiin pysymään aikaisemmassa yhteistoiminta-alueessa vain sillä perusteella, ettei sen uusi järjestely olisi täyttänyt puitelain 5 :n mukaisia edellytyksiä. Lain esitöissä ei ole käsitelty tapausta, missä yksi yhteistoiminta-alueeseen kuuluva kunta irtisanoo yhteistoimintasopimuksen sopimusehtojen mukaisesti ja perustelluista syistä. Lakien esitöissä on päin-

11 11 vastoin nimenomaisesti todettu, että kunnilla on edelleen oikeus muuttaa yhteistoimintatapaa, kunhan tilanne on se, että muutoksen jälkeenkin kaikkien mukana olleiden kuntien palveluiden tuottaminen täyttää puitelain velvoitteet. Tässä asiassa on siis riidatonta, että Ruoveden kunta olisi siirtymässä puitelain edellytykset olennaisesti paremmin toteuttavaan yhteistoiminta-alueeseen. Ruoveden kunta on irtisanonut yhteistoimintasopimuksen sopimuksen määräysten mukaisesti päättymään viimeistään Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välille on lisäksi syntynyt luottamuspula yhteistoimintasopimukseen liittyvistä menettelyistä ja laskutuksen oikeellisuudesta. Valtioneuvostolla on uusia yhteistoiminta-alueita perustettaessa ollut oikeus määrätä muun ohella yhteistoimintasopimukseen otettavista ehdoista, mutta tällaista oikeutta ei näytä olevan säädetty muissa tapauksissa. Valtioneuvoston yhteistoimintaan velvoittava päätös on voimassa vain siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin sopivat. Eli jos yhteistoiminta-alueen kunnat valtioneuvoston päätöksen jälkeen sopivat keskenään valtioneuvoston päätöksestä poiketen, syrjäyttävät nämä sopimukset valtioneuvoston päätöksen. Kunnat ovat sopineet yhteistoimintasopimuksen irtisanomismenettelystä. Ruoveden kunta on noudattanut näitä Virtain kaupungin kanssa yhdessä sovittuja sopimusehtoja yhteistoimintasopimuksen päättämisessä. Virtain kaupunki on sopimuksessa sitoutunut noudattamaan mainittuja yhteistoimintasopimuksen ehtoja, joten tältä osin yhteistoimintasopimus tulee sopimuksessa yhteisesti sovituin tavoin päättymään viimeistään Lakimuutosta ( /384) koskevassa hallituksen esityksessä (HE 268/2010) eduskunnalle laeiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain ja sosiaalihuoltolain muuttamisesta on todettu muun ohella seuraavaa: Pykälässä säädetään valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan, jos kunta ei täytä 5 :n 3 momentissa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle säädettyjä väestöpohjavaatimuksia tai jos kunta ei ole antanut yhteistoiminta-alueelle mainitussa säännöksessä säädettyjä tehtäviä. Mainitun 5 :n 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollon tehtävistä, on oltava vähintään noin asukasta. Yhteistoimintaalueelle tulee siirtää perusterveydenhuollon lisäksi sosiaalihuollon tehtävät. Yhteistoiminta-alueeseen kuuluva kunta voisi kuitenkin edelleen huolehtia itse lasten päivähoidosta annetussa laissa (36/1973) sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa (1128/1996) säädetyistä tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen. Jos yhteistoiminta-alueelle ei ole siirretty edellä mainittuja tehtäviä, valtioneuvosto voi kuntien puolesta päättää, että mainitut tehtävät siirtyvät yhteistoiminta-alueelle. Pykälän 2 momentin mukaan velvoittaessaan kunnat yhteistoimintaan valtioneuvosto voi päättää yhteistoiminta-alueeseen kuuluvista kunnista, yhteistoiminta-alueen oikeudellisesta muodosta, yhteistoiminta-alueen päätöksenteosta vastaavista toimielimistä ja niiden kokoonpanosta sekä äänivallan jakautumisesta toimielimissä, kuntayhtymän perussopimukseen tai muuhun yhteistoiminta-alueen perustamista koskevaan sopimukseen otettavista asioista, yhteistoiminta-alueelle siirrettävistä sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä sekä tehtävien siirron ajankohdasta, tavasta, jolla kunnat ovat velvollisia rahoittamaan yhteistoiminta-alueelle siirretyt palvelut, henkilöstön mahdollisesta siirtymisestä yhteistoiminta-alueen palvelukseen sekä muista mahdollisista yhteistoiminta-alueen muodostamiseksi välttämättömistä asioista. Yhteistoiminta-alue on oikeudelliselta muodoltaan kuntalaissa säädetyn mukaisesti kuntayhtymä tai vaihtoehtoisesti yksi kunta hoitaa kuntien sopimuksen perusteella tehtävät kaikkien yhteistoiminta-alueen kuntien puolesta. Käyttäessään päätösvaltaansa velvoittaa kunnan yhteistoimintaan valtioneuvosto puuttuu päätöksen varsinaisena kohteena olevan kunnan lisäksi muiden yhteistoiminnan osapuolena olevien kuntien asemaan. Tämä tulee ottaa huomioon valtioneuvoston päätöksenteossa. Muiden kuntien asemaan ei ole tarkoitus puuttua enempää kuin se on puitelain säätämien edellytysten täyttämiseksi tarpeellista.

12 12 Jos valtioneuvosto päättää liittää kunnan jo olemassa olevaan tai päätettyyn yhteistoiminta-alueeseen (isäntäkunta tai kuntayhtymä), kunta tulisi liittää yhteistoiminta-alueeseen samoilla ehdoilla kuin yhteistoiminta-alueen muut kunnat ovat siinä jo mukana Muodostettaessa yhteistoiminta-alueiden ulkopuolisista kunnista kokonaan uusi yhteistoiminta-alue valtioneuvoston harkintavalta olisi laajempi. Tällöin valtioneuvosto voisi päättää yhteistoiminta-alueen hallintomallista, sille siirrettävistä tehtävistä, rahoituksesta ja henkilöstöstä tavalla, jonka valtioneuvosto katsoo tarkoituksenmukaiseksi ja joka täyttää puitelain vaatimukset. Kunta voitaisiin myös velvoittaa yhteistyöhön sellaisen kunnan kanssa, joka itsessään täyttää väestöpohjavaatimukset ja joka ei ole mukana yhteistoiminta-alueissa. Tällöin useimmiten on kyse tilanteesta, jossa pienemmän kunnan sosiaali- ja terveyspalvelut siirrettäisiin väestöpohjavaatimukset täyttävän kunnan järjestämisvastuulle ns. isäntäkuntamallilla... Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston yhteistoimintaan velvoittava päätös olisi voimassa siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin sopivat. Jos yhteistoiminta-alueen kunnat valtioneuvoston päätöksen jälkeen sopivat keskenään valtioneuvoston päätöksestä poiketen, syrjäyttävät nämä sopimukset valtioneuvoston päätöksen. Kunnat eivät kuitenkaan voi sopia asioista, jotka tarkoittaisivat puitelaissa säädetyistä väestöpohjavaatimuksista tai yhteistoimintaalueelle siirrettävistä tehtävistä poikkeamista. (alleviivaukset ainoastaan tässä viittauksessa) Voimaantuloa koskevassa hallituksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on puitelain 15 :n (Voimaantulo) osalta todettu muun ohella seuraavaa: Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan nyt muutettavaksi ehdotettua 5 :ää sovelletaan vuoden 2014 loppuun saakka. Lisäksi valtioneuvoston 5 a :n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet olisivat voimassa vuoden 2014 loppuun. Valtioneuvosto voisi ennen vuoden 2014 loppua myös muuttaa määräämiään yhteistoimintavelvoitteita siten kuin tämän lain 5, 5 a ja 5 b :ssä säädetään. (alleviivaus ainoastaan tässä viittauksessa) Puitelakia koskeva hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta ja sosiaalihuoltolain 2 a :n kumoamisesta HE 61/2014, jonka perusteluissa on todettu seuraavaa: 1 Yhteistoimintavelvoitteen jatkaminen. Pykälässä säädettäisiin puitelain mukaisten sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintavelvoitteiden jatkamisesta. Säännöksen perusteella kunnilla olisi velvoite jatkaa puitelain 5, 5 a ja 5 b :n nojalla määrättyjä yhteistoimintavelvoitteita vuoden 2016 loppuun saakka. Säännös ei estäisi kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttäisi kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, ettei kunnan kuitenkaan tarvitse siirtää yhteistoiminta-alueen hoidettavaksi sellaisia tehtäviä, jotka se on hoitanut tämän lain voimaan tullessa. Kuntia ei velvoitettaisi uusiin yhteistoimintamuotoihin ennen järjestämislain voimassaolon alkamista. Sosiaali- ja terveyspalvelujen integraatio tulee toteutumaan uusissa rakenteissa vuoden 2017 alusta, joten tehtävien siirtäminen yhteistoiminta-alueen hoidettavaksi olisi väliaikaisratkaisu ja sellaisena tarpeeton sekä kunnille ylimääräisiä kustannuksia aiheuttava. Puitelain 5 a :ssä on säännökset valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan. Sen perusteella valtioneuvosto on voinut päättää yhteistoiminta-alueeseen kuuluvista kunnista sekä alueen oikeudellisesta muodosta ja eräistä hallintoon ja toimintaan liittyvistä yhteistoiminnan ehdoista ja toteutuksesta. Valtioneuvosto on voinut käyttää säännöksen mukaista toimivaltaa vain, jos 5 :n 3 momentin mukaiset väestöpohjavaatimukset ja niiden mukaiset yhteistoimintavelvoitteet eivät toteudu kuntien vapaaehtoisten päätösten perusteella... Puitelain 15 :n 2 momentin nojalla valtioneuvosto voi vuoden 2014 loppuun mennessä päättää muuttaa määräämäänsä yhteistoimintavelvoitetta sekä velvoittaa kunta yhteistoimintaan siten kuin 5, 5 a ja 5 b :ssä säädetään. Valtioneuvostolla on oikeus velvoittaa kunta yhteistoimintaan, jos kunta poikkeaa yhteistoiminnan järjestämisessä aiemmin ilmoittamastaan, eikä näin täytä lain yhteistoimintavelvoitetta

13 13 Joissakin esitysluonnoksesta annetuissa lausunnoista velvoitteiden jatkamista vastustettiin muun muassa siksi, että kaikki puitelain nojalla muodostetut yhteistoiminta-alueet eivät välttämättä ole hyvin toimivia. Huonosti toimivia yhteistoiminta-alueita haluttaisiinkin purkaa. Jos yhteistoimintasopimuksia irtisanottaisiin ja laissa säädetystä yhteistoimintavelvoitteesta huolimatta velvoitteet jäisivät täyttämättä, tulee valtioneuvostolla olla toimivalta velvoittaa kunta jatkamaan puitelaissa säädettyjen velvoitteiden noudattamista. (alleviivaukset ja vahvennukset ainoastaan tässä viittauksessa) Puitelain voimassa oloa on sittemmin edelleen jatkettu vuoden 2019 loppuun asti uudella lailla, jota koskevassa hallituksen esityksessä (HE 182/2017) todetaan: Puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Ehdotettu puitelain velvoitteiden voimassaolon jatkaminen ei siten estäisi kuntia ja lain tarkoittamia yhteistoiminta-alueita sopimasta esimerkiksi yhteistoiminnan laajentamisesta. Edellytyksenä tälle on kuitenkin puitelain velvoitteiden osalta, että kaikki yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen. --- Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että kunta- ja palvelurakenneuudistukseen perustuvia sosiaalija terveydenhuollon yhteistoimintavelvoitteita sovellettaisiin vuoden 2019 loppuun saakka. Tältä osin kysymys on puitelaissa kunnille jo säädetyn oikeudellisen velvoitteen jatkamisesta edelleen siihen saakka, kunnes sosiaali- ja terveyspalveluista järjestämisvastuussa olevat uudet organisaatiot aloittavat toimintansa. Esityksessä ei ole kyse uusista yhteistoimintavelvoitteista tai yhteistoimintavelvoitteiden laajentamisesta. Esityksellä ei myöskään laajennettaisi valtioneuvostolle jo aiemmin säädettyä toimivaltaa, vaan esityksellä turvattaisiin yhteistoimintavelvoitteen toteutuminen tänä niin sanottuna siirtymäaikana. Esitys ei tältä osin ole ongelmallinen perustuslain näkökulmasta. Kunnilla olisi ehdotetun lain jälkeenkin mahdollisuus vaihtaa yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttäisi kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Kunnat voisivat siis edelleen päättää yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla yhteistoiminta-alueestaan. Ehdotettu laki ei myöskään estäisi entistä suurempien kokonaisuuksien muodostamista jo ennen vuotta Edellytyksenä tälle on kuitenkin puitelain velvoitteiden osalta, että kaikki yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen joko puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen tai muuhun vastaavaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä vastaavaan kuntayhtymään tai yhteistoimintaalueeseen. Kunnilla olisi myös mahdollisuus, muttei velvollisuutta siirtää sosiaalihuollon tehtävät yhteistoiminta-alueelle. Esitystä ei voida tältäkään osin pitää ongelmallisena perustuslain näkökulmasta... (alleviivaukset ja vahvennukset ainoastaan tässä viittauksessa) Eduskunta on jatkanut jälleen kerran lailla eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annettua lakia (1327/2018). Hallituksen esityksessä (246/2018) on muun ohella perusteltu lain voimassaolon jatkamisesta seuraavasti: Kunnilla olisi ehdotetun lain voimassaoloajan jatkamisen jälkeenkin mahdollisuus vaihtaa yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttäisi kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Kunnat voisivat siis edelleen päättää yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla yhteistoiminta-alueestaan. Ehdotettu laki ei myöskään estäisi entistä suurempien kokonaisuuksien muodostamista jo ennen vuotta Edellytyksenä tälle olisi kuitenkin puitelain velvoitteiden osalta, että kaikki yhteistoimintaalueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen joko puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoimintaalueeseen tai muuhun vastaavaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä vastaavaan kuntayhtymään tai yhteistoiminta-alueeseen. Kunnilla olisi myös mahdollisuus, muttei velvollisuutta siirtää sosiaalihuollon tehtävät yhteistoiminta-alueelle. Esitystä ei voida tältäkään osin pitää ongelmallisena perustuslain näkökulmasta... (alleviivaukset ja vahvennukset ainoastaan tässä viittauksessa) Ruoveden kunta on siirtymässä uuteen yhteistoiminta-alueeseen, jonka syntyvä rakenne täyttää kaikkien siihen osallistuvien kuntien (Juupajoki ja Mänttä-Vilppula) osalta puitelain velvoitteet.

14 14 Edellä esitetyt lain säännökset, sen esityöt ja oikeuskäytäntö osoittavat, että puitelaki on tarkoitettu alun perin väliaikaiseksi laiksi, jonka voimassaoloa on poikkeuksellisesti jatkettu useasti. Laissa ei ole kuitenkaan estetty sen voimassaoloaikana kuntaa siirtymästä toiseen puitelain edellytykset täyttävään yhteistoiminta-alueeseen. Pelkästään tällä perusteella valtioneuvoston olisi tullut hyväksyä Ruoveden kunnan siirtyminen uuteen yhteistoiminta-alueeseen. Edellä esitetyt lain säännökset ja sen esityöt osoittavat, että valtioneuvostolle on jätetty mahdollisuus määrätä tässä tapauksessa ja edellä mainituissa olosuhteissa Virtain kaupunki siirtymään uuteen yhteistoiminta-alueeseen sen sijaan, että se on hylännyt Ruoveden kunnan siirtymisen uuteen yhteistoiminta-alueeseen. Muussa tapauksessa Virtain kaupunki, nyt esitetyllä toiminnallaan, tosiasiassa päättäisi Ruoveden kunnan itsemääräämisoikeuteen kuuluvassa asiassa sen, missä puitelain mukaisessa yhteistoiminta-alueessa Ruoveden kunta toimii. Tämä ei ole ollut kuntasopijapuolten alkuperäinen tarkoitus. Nyt, kun maakuntauudistuksen toteutuminen on edelleen usean vuoden jälkeenkin epäselvää, on Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välinen sopimussuhde muodostunut kohtuuttomaksi, mikäli Ruoveden kunnalla ei ole enää mahdollisuutta itse päättää, mihin puitelain mukaiseen yhteistoimintaalueeseen se kuuluu. Valtioneuvostolla on lain säännösten ja niiden esitöiden mukaan oikeus tässä tapauksessa velvoittaa Virtain kaupunki liittymään johonkin uuteen Virtain kaupungin puitelain edellytykset paremmin toteuttamaan yhteistoiminta-alueeseen. Edellä lausutuilla perusteilla valtioneuvoston olisi tullut hyväksyä Ruoveden kunnan siirtyminen uuteen puitelain edellytykset paremmin toteuttavaan yhteistoiminta-alueeseen. Ruovedellä päivänä helmikuuta 2019 RUOVEDEN KUNNANHALLITUS Eeva Kyrönviita kunnanjohtaja Riku Rekonen hallintojohtaja Laati: Heikki Penttilä asianajaja, Tampere LIITELUETTELO Valtioneuvoston päätös (STM73654/2018) ja siihen liittyvä muistio Ruoveden kunnanvaltuuston päätöspöytäkirjaote Mänttä-Vilppulan kunnanvaltuuston päätöspöytäkirjaote Juupajoen kunnanvaltuuston päätöspöytäkirjaote Ote Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välisestä yhteistoimintasopimuksesta