KOMISSION TIEDONANTO VALTIONTUKISÄÄNTÖJEN SOVELTAMISESTA JULKISEEN YLEISRADIOTOIMINTAAN (ETA:N KANNALTA MERKITYKSELLINEN TEKSTI) FI 1 FI

Transkriptio

1 FI FI FI

2 KOMISSION TIEDONANTO VALTIONTUKISÄÄNTÖJEN SOVELTAMISESTA JULKISEEN YLEISRADIOTOIMINTAAN (ETA:N KANNALTA MERKITYKSELLINEN TEKSTI) FI 1 FI

3 1. JOHDANTO JA TIEDONANNON SOVELTAMISALA 1. Radio- ja televisiolähetystoiminta on muuttunut huomattavasti viimeisten kolmen vuosikymmenen aikana. Monopolien lakkauttaminen, uusien yhtiöiden tulo markkinoille ja teknologian nopea kehitys ovat muuttaneet perusteellisesti kilpailuympäristöä. Televisiolähetystoimintaa on harjoittanut perinteisesti monopoliasemassa toimiva julkinen yritys. Kyseinen tilanne on johtunut pääasiassa lähetystaajuuksien rajallisesta saatavuudesta ja korkeista markkinoillepääsyn esteistä. 2. Taloudellinen ja teknologinen kehitys antoi kuitenkin 1970-luvulla jäsenvaltioille enenevässä määrin mahdollisuuden sallia myös muiden operaattoreiden lähetystoiminta. Tästä syystä jäsenvaltiot ovat päättäneet avata markkinat kilpailulle. Tämä on antanut kuluttajille enemmän valinnanmahdollisuuksia, sillä tarjolla on monia uusia kanavia ja palveluja. Se on myös edistänyt vahvojen eurooppalaisten radio- ja televisioyhtiöiden perustamista ja kasvua, uusien teknologioiden kehittämistä sekä varmistanut laajemman moniarvoisuuden alalla. Kehityksen myötä on saatu muutakin kuin pelkkiä lisäkanavia ja -palveluja. Vapauttaessaan markkinat kilpailulle jäsenvaltiot katsoivat, että julkista yleisradiotoimintaa on jatkettava. Sen avulla voidaan varmistaa ohjelmasisällön monipuolisuus sekä yleisön tarpeiden tyydyttäminen ja julkisen vallan tavoitteiden saavuttaminen tavalla, jota ei kenties muuten kyettäisi toteuttamaan parhaalla mahdollisella tavalla. 3. Monet yksityiset operaattorit ovat ilmoittaneet komissiolle, että lisääntynyt kilpailu yhdessä valtion rahoittamien operaattoreiden toiminnan kanssa on aiheuttanut kasvavaa huolta toimintaedellytysten tasapuolisuudesta. Kanteluissa väitetään, että yleisradioyhtiöiden julkisessa rahoittamisessa on rikottu EY:n perustamissopimuksen 86 ja 87 artiklan määräyksiä. 4. Vuonna 2001 annetussa komission tiedonannossa valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan määritettiin ensimmäisen kerran puitteet valtion rahoittamalle julkiselle yleisradiotoiminnalle. Vuoden 2001 tiedonanto on ollut hyvä perusta, jonka pohjalta komissio on tehnyt merkittäviä päätöksiä tällä alalla. Vuodesta 2001 on tehty yli 20 päätöstä, jotka koskevat julkisten yleisradioyhtiöiden toiminnan rahoittamista. 5. Samaan aikaan teknologian kehitys on muuttanut perusteellisesti yleisradiotoiminnan ja audiovisuaalialan markkinoita. Markkinoille on tullut useita jakelukanavia ja -tekniikoita, kuten digitelevisio, internetpohjainen televisio (IPTV), mobiilitelevisio ja tilausvideopalvelu. Uuden teknologian myötä kilpailu on kiristynyt ja markkinoille on tullut uusia toimijoita, muun muassa verkko-operaattoreita ja internetpalvelujen tarjoajia. Teknologian kehitys on tuonut markkinoille myös mediapalveluja, jotka eivät ole perinteisiä ohjelmia, kuten online-tietopalveluja ja ei-lineaarisia tai tilauspalveluja. Mediapalvelujen tarjonta on yhdentymässä, kun kuluttajat pystyvät yhä helpommin hankkimaan useita palveluja yhdeltä alustalta tai laitteesta, tai vaihtoehtoisesti saman palvelun useilta alustoilta tai laitteista. Kuluttajien laajemmat vaihtoehdot mediasisällön hankkimisessa ovat lisänneet tarjolla olevaa sisältöä ja johtaneet katsojakunnan pirstaloitumiseen. Uusi teknologia on parantanut kuluttajien osallistumismahdollisuuksia. Perinteisistä passiivisista kuluttajista on tulossa

4 vähitellen aktiivisia osallistujia, jotka voivat vaikuttaa mediapalvelujen sisältöön. Sekä julkiset että yksityiset radio- ja televisioyhtiöt ovat pyrkineet vastaamaan uusiin haasteisiin monipuolistamalla toimintaansa, ottamalla käyttöön uusia jakelukanavia ja laajentamalla palvelutarjontaansa. Yleisradioyhtiöiden julkisista varoista rahoitettavien toimintojen monipuolistuminen (esimerkiksi onlineohjelmasisältö ja erikoisalojen kanavat) on johtanut siihen, että muut markkinatoimijat (myös kustantajat) ovat tehneet asiasta lukuisia kanteluja. 6. Vuodesta 2001 on lisäksi tehty tärkeitä lainsäädäntömuutoksia, jotka ovat vaikuttaneet yleisradiotoimintaan. Yhteisöjen tuomioistuin määritti asiassa Altmark heinäkuuta 2003 antamassaan tuomiossa edellytykset, joiden täyttyessä julkisen palvelun velvoitteesta maksettavat korvaukset eivät ole valtiontukea. Komissio teki vuonna 2005 uuden päätöksen 2 korvauksena julkisista palveluista myönnettävästä valtiontuesta ja antoi asiaa koskevat yhteisön puitteet 3. Komission vuonna 2004 antaman valkoisen kirjan 4 ja Euroopan parlamentin vuonna 2006 antaman lausunnon 5 jälkeen komissio antoi vuonna 2007 yleishyödyllisiä palveluita ja yleishyödyllisiä sosiaalipalveluita koskevasta uudesta eurooppalaisesta sitoumuksesta tiedonannon, joka on tiedonannon 2000-luvun Euroopan yhtenäismarkkinat saateasiakirja 6. Tiedonannossa komissio esittää näkemyksensä EU:n roolista ja lähestymistavasta yleishyödyllisten palvelujen tarjonnassa. Audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi 7 tuli voimaan joulukuussa Kyseisessä direktiivissä Asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, tuomio , Kok. 2003, s. I Komission päätös, tehty 28 päivänä marraskuuta 2005, EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (EUVL L 312, , s. 67). Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat yhteisön puitteet (EUVL C 297, , s. 4). Vuonna 2004 annettu valkoinen kirja (KOM(2004) 374, ), joka perustui aiempiin kuulemiskierroksiin ja tiedonantoihin sekä erityisesti komission vihreään kirjaan vuodelta 2003 (KOM(2003) 270, ), kahteen tiedonantoon vuodelta 2001 (KOM(2001) 598, ja komission tiedonanto Yleishyödylliset palvelut Euroopassa, EYVL C 17, ) ja aiheesta vuonna 1996 annettuun ensimmäiseen tiedonantoon ( Yleishyödylliset palvelut Euroopassa, EYVL C 281, ). Euroopan parlamentin päätöslauselma (A6-0275/2006, annettu 26. syyskuuta 2006) päätti vuoden 2004 valkoisesta kirjasta käynnistetyn EU:n toimielinten ja sidosryhmien laajan kuulemiskierroksen. Päätöslauselmassa tuetaan valkoisessa kirjassa esitettyjä perusperiaatteita ja ensisijaisia toimia. Päätöslauselman mukaan yleishyödyllisiä palveluita on mahdotonta määritellä yhtenevästi. Päätöslauselmassa ei pidetä toivottavana yhden horisontaalisen lainsäädäntökehyksen luomista. Siinä kehotetaan sen sijaan EU:ta ja erityisesti komissiota jatkamaan toimia eri aloilla sovellettavien EU:n sääntöjen selkiyttämiseksi ja yhtenäistämiseksi tinkimättä kuitenkaan toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta. Myös Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea ovat antaneet asiasta lausuntonsa (CESE/2005/121, , CESE/2006/223, , ja CDR/2004/327, ). KOM(2007) 725 lopullinen. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/65/EY, annettu 11 päivänä joulukuuta 2007, televisiotoimintaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten 3

5 otetaan huomioon markkinoiden ja teknologian viimeaikainen kehitys ulottamalla EU:n audiovisuaalialan sääntely koskemaan kehitteillä olevia mediapalveluja. 7. Nämä muutokset markkinoilla ja sääntely-ympäristössä edellyttävät valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan vuonna 2001 annetun tiedonannon päivittämistä. Komission vuonna 2005 laatimassa valtiontuen toimintasuunnitelmassa 8 todetaan, että komissio aikoo myös tarkistaa tiedonantonsa valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan. Erityisesti uusien digitaalitekniikoiden ja internetpohjaisten palvelujen kehityksen myötä julkisen yleisradiotoiminnan laajuudesta on esitetty uusia näkemyksiä. 8. Komissio järjesti 10. tammikuuta 10. maaliskuuta 2008 julkisen kuulemiskierroksen selvittääkseen, onko vuoden 2001 tiedonantoa tarpeen muuttaa. Kuulemiskierros perustui yksityiskohtaisiin kysymyksiin, joissa sidosryhmiä pyydettiin kommentoimaan tiettyjä ehdotuksia, joilla parannetaan ja ajanmukaistetaan voimassa olevaa tiedonantoa. Komissio julkaisi saamansa 121 kommenttia. Vastaukset vahvistavat komission alustavan arvion, jonka mukaan vuoden 2001 tiedonannossa esitetyt selventävät seikat eivät riittävän hyvin vastaa komission yksittäisissä päätöksissä noudattamaa toimintalinjaa. 9. Tässä tiedonannossa kootaan yhteen komission valtiontukien alalla soveltama päätöskäytäntö tulevaisuuteen suuntautuvalla tavalla ja otetaan huomioon kuulemiskierroksen aikana saadut kommentit. Tiedonannossa selvennetään periaatteita, joita komissio on noudattanut soveltaessaan EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa ja 87 artiklaa yleisradiotoimintaan, ja otetaan huomioon viimeaikainen kehitys markkinoilla ja lainsäädännössä. Tämä tiedonanto ei rajoita sisämarkkinasääntöjen eikä yleisradiotoimintaa koskevien perusperiaatteiden soveltamista. 2. JULKISEN YLEISRADIOTOIMINNAN TEHTÄVÄ 10. Julkista yleisradiotoimintaa ei voida verrata julkiseen palveluun millään muulla talouden alalla, vaikka sillä onkin selkeästi taloudellista merkitystä. Mikään muu palvelu ei pysty samanaikaisesti kattamaan yhtä laajaa osaa väestöstä, tarjoamaan yhtä paljon informaatiota ja ohjelmasisältöä sekä vaikuttamaan sekä yksittäisten ihmisten että yleisön mielipiteeseen. 11. Lisäksi yleisradiotoimintaa pidetään yleensä erittäin luotettavana tietolähteenä ja huomattavalle väestönosalle se on myös tärkein tietolähde. Tällä tavoin se edistää julkista keskustelua ja voi viime kädessä varmistaa kaikkien kansalaisten jonkinasteisen osallistumisen yhteiskunnallisiin asioihin. Yleisradiotoiminnan riippumattomuutta koskevat suojatoimet ovat tässä yhteydessä keskeisiä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa vahvistetun sananvapauden yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 89/552/ETY muuttamisesta (EUVL L 332, ). 8 KOM(2005) 107 lopullinen. 4

6 yleisperiaatteen mukaisesti. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimet valvovat tämän yleisen oikeusperiaatteen noudattamista Julkisen palvelun asema 10 tunnustetaan yleisesti ottaen perustamissopimuksessa, etenkin 86 artiklan 2 kohdassa: Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. 13. Tämä määräys vahvistetaan Amsterdamin sopimuksella EY:n perustamissopimukseen sisällytetyssä ja 1. toukokuuta 1999 voimaan tulleessa yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin liittyvässä EY:n perustamissopimuksen 16 artiklassa, jossa määrätään seuraavaa: Ottaen huomioon yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeän aseman unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä yhteisö ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja tämän sopimuksen soveltamisalalla siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 73, 86 ja 87 artiklan soveltamista. 14. Näiden periaatteiden tulkintaa esitellään jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta laaditussa tulkitsevassa pöytäkirjassa, jäljempänä Amsterdamin pöytäkirja, joka on EY:n perustamissopimuksen liitteenä, ottaen erityisesti huomioon yleisradiotoiminnan erityisluonne. Pöytäkirjassa todetaan aluksi, että jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus. Pöytäkirjassa todetaan myös seuraavaa: Euroopan yhteisön perustamissopimuksen määräykset eivät rajoita jäsenvaltioiden toimivaltaa rahoittaa julkista yleisradiotoimintaa, siinä määrin kuin rahoitus myönnetään yleisradioyrityksille kunkin jäsenvaltion antaman, määrittelemän ja järjestämän julkisen palvelun tehtävän täyttämiseksi, ja siinä määrin kuin rahoitus ei vaikuta yhteisön kauppa- ja kilpailuolosuhteisiin sellaisessa laajuudessa, että se olisi yleisen edun vastaista, kun samalla otetaan huomioon tällaisen julkisen palvelun tehtävän toteuttaminen. 15. Julkisen yleisradiotoiminnan merkitystä unionin yhteiskuntaelämälle, demokratialle ja kulttuurille korostettiin myös neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden ja hallitusten edustajien 25. tammikuuta 1999 antamassa päätöslauselmassa julkisesta yleisradiotoiminnasta, jäljempänä päätöslauselma. Päätöslauselmassa todetaan seuraavaa: Julkisen yleisradiotoiminnan erityisvelvoitteen täyttämisen välttämätön edellytys on, että 9 10 Asiassa C-260/89, ERT, annettu tuomio, Kok. 1991, s. I EY:n perustamissopimuksen 16 artiklan ja Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetyn julistuksen N:o 13 mukaisesti pöytäkirjassa jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta mainitun julkisen palvelun käsitteen katsotaan tässä tiedonannossa viittaavan 86 artiklan 2 kohdassa käytettyyn käsitteeseen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. 5

7 erilaiset kanavat ja palvelut ovat suuren yleisön saatavilla syrjimättömyyden ja yhtäläisten mahdollisuuksien pohjalta. Julkisen yleisradiotoiminnan on hyödynnettävä tekniikan kehitystä, sillä on tärkeä tehtävä uusista audiovisuaalialan palveluista ja tietopalveluista sekä uusista tekniikoista koituvien hyötyjen saattamisessa yleisön saataville ja sen tehtäviin kuuluu toiminnan kehittäminen ja monipuolistaminen digitaalisena aikana. Päätöslauselmassa todetaan lisäksi, että julkisen yleisradiotoiminnan on voitava vastaisuudessakin tarjota laaja ohjelmistovalikoima jäsenvaltioiden sille määrittelemän tehtävän mukaisesti puhutellakseen koko yhteiskuntaa; näin ollen on perusteltua, että julkisella yleisradiotoiminnalla pyritään saavuttamaan laaja yleisö Näiden yleisradiotoiminnalle ominaisten piirteiden vuoksi julkisen palvelun tehtävää, joka kattaa laajan ohjelmistovalikoiman jäsenvaltioiden sille määrittelemän tehtävän mukaisesti, kuten päätöslauselmassa todetaan, voidaan periaatteessa pitää perusteltuna. Tavoitteena on tasapainoinen ja vaihteleva ohjelmistovalikoima, jolla pystytään säilyttämään tietty yleisöosuus julkisille yleisradioyhtiöille ja varmistamaan näin, että ne hoitavat niille annetun tehtävän yhteiskunnan demokraattisten, sosiaalisten ja kulttuuritarpeiden täyttäjinä ja moniarvoisuuden turvaajina. 17. Julkisen yleisradiotoiminnan rooli kulttuurisen monimuotoisuuden edistäjänä tunnustetaan myös Unescon vuoden 2005 yleissopimuksessa kulttuuri-ilmaisujen moninaisuuden suojelemisesta ja edistämisestä. Yleissopimuksen mukaan kunkin sopimuspuolen on toteutettava toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on edistää tiedotusvälineiden moninaisuutta, myös julkisen palvelun televisio- ja radiotoiminnan avulla Nämä julkisen yleisradiotoiminnan arvot ovat yhtä tärkeitä nopeasti muuttuvassa uudessa mediaympäristössä. Euroopan neuvoston ministerikomitea käsitteli asiaa kahdessa suosituksessa, jotka hyväksyttiin tammikuussa Euroopan neuvoston ministerikomitea kehottaa viestinnän moniarvoisuudesta ja mediasisällön monimuotoisuudesta antamassaan suosituksessa 13 Euroopan neuvoston jäsenvaltioita varmistamaan, että julkisilla mediaorganisaatioilla on näkyvä asema uudessa mediaympäristössä ja antamaan julkisille mediaorganisaatioille mahdollisuuden kehittää toimintaansa, jotta niiden ohjelmasisältö on saatavilla useiden jakelukanavien kautta. Erityisesti niiden on varmistettava korkealaatuisen, innovatiivisen ohjelmasisällön tarjonta digitaalisessa ympäristössä ja luotava kokonaan uusia palveluja, interaktiiviset toiminnot mukaan luettuina. Lisäksi ministerikomitea suosittaa julkisten EYVL C 30, , s. 1. Unescon yleissopimus kulttuuri-ilmaisujen moninaisuuden suojelemisesta ja edistämisestä, hyväksytty neuvoston 18. toukokuuta.2006 tekemällä päätöksellä 2006/515/EY; 6 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan h alakohta. Ministerikomitean suositus CM/Rec(2007)2 jäsenvaltioille viestinnän moniarvoisuudesta ja mediasisällön monimuotoisuudesta, annettu ministerineuvoston 985. kokouksessa 31. tammikuuta

8 tiedotusvälineiden tehtävästä antamassaan suosituksessa 14, että Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden hallitukset takaavat julkisten tiedotusvälineiden keskeisen aseman uudessa digitaalisessa ympäristössä ja määrittävät julkisille tiedotusvälineille selkeän tehtävän ja sisällyttävät lainsäädäntöönsä julkisen tiedotusvälineiden tehtävästä erilliset säännökset, jotka kattavat erityisesti uudet tiedonvälityspalvelut. Euroopan neuvoston jäsenvaltioita kehotetaan suosituksessa myös takaamaan julkisten tiedotusvälineiden toiminta läpinäkyvästi ja vastuullisesti ja antamaan julkisille tiedotusvälineille mahdollisuus vastata täysipainoisesti ja tehokkaasti tietoyhteiskunnan haasteisiin kunnioittaen julkisten ja yksityisten tiedotusvälineiden muodostamaa Euroopan sähköisen viestintäympäristön kaksijakoista rakennetta ja ottaen huomioon markkinoihin ja kilpailuun liittyvät kysymykset. 19. Euroopan parlamentti suosittaa tiedotusvälineiden keskittymisestä ja moniarvoisuudesta Euroopan unionissa antamassaan päätöslauselmassa, että valtiontukea koskevia sääntöjä laaditaan ja sovelletaan siten, että julkiset ja yhteisölliset tiedotusvälineet voivat täyttää tehtävänsä dynaamisessa ympäristössä, ja että samalla varmistetaan, että julkiset tiedotusvälineet hoitavat jäsenvaltioiden niille asettamat tehtävät avoimesti ja vastuullisesti välttäen julkisen rahoituksen väärinkäyttöä poliittisten tai taloudellisten tarkoitusperien vuoksi On huomattava, että kaupallisilla radio- ja televisioyhtiöillä, joista osalle on asetettu julkisen palvelun velvoitteita, on oma roolinsa Amsterdamin pöytäkirjan tavoitteiden toteuttamisessa, sillä ne edistävät moniarvoisuutta, herättävät kulttuurista ja poliittista keskustelua sekä laajentavat ohjelmistovalikoimaa. Kuten audiovisuaalisia mediapalveluja koskevassa direktiivissä 16 muistutetaan, yksityisten ja julkisten audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoajien rinnakkaiselo erottaa eurooppalaiset audiovisuaaliset mediamarkkinat muista. 3. OIKEUDELLINEN KEHYS 21. Valtiontukisääntöjen soveltamisessa julkiseen yleisradiotoimintaan on otettava huomioon monia eri seikkoja. Valtiontukien arviointi perustuu EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan valtiontukimääräyksiin ja 86 artiklan 2 kohdan määräyksiin perustamissopimuksen määräysten ja erityisesti kilpailusääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin. Maastrichtin sopimuksella EY:n perustamissopimukseen sisällytettiin 151 artikla, jonka mukaan yhteisö ottaa kulttuuriin liittyvät näkökohdat huomioon muiden perustamissopimuksen määräysten mukaisesti, erityisesti kulttuuriensa monimuotoisuuden vaalimiseksi ja edistämiseksi. Maastrichtin sopimuksella perustamissopimukseen sisällytettiin myös määräyksiä Ministerikomitean suositus CM/Rec(2007)3 jäsenvaltioille julkisten tiedotusvälineiden tehtävästä tietoyhteiskunnassa, annettu ministerineuvoston 985. kokouksessa 31. tammikuuta Euroopan parlamentin päätöslauselma 25. syyskuuta 2008 tiedotusvälineiden keskittymisestä ja moniarvoisuudesta Euroopan unionissa (2007/2253(INI)). Direktiivi 2007/65/EY, ks. alaviite 7. 7

9 kulttuurin edistämiseksi myönnettävän valtiontuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille (87 artiklan 3 kohdan d alakohta). Amsterdamin sopimuksella perustamissopimukseen sisällytettiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskeva artikla (16 artikla) ja Amsterdamin sopimuksen liitteenä oleva pöytäkirja jäsenvaltioiden julkisesta yleisradiotoiminnasta. 22. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 3. lokakuuta 1989 direktiivin 89/552/ETY 17 televisiotoimintaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (ns. televisio ilman rajoja -direktiivi). Televisio ilman rajoja -direktiiviä muutettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/65/EY, ja sen nimeksi tuli audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi. Komissio antoi 25. kesäkuuta 1980 direktiivin 80/723/ETY 18 jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta. Direktiiviin on sittemmin tehty useita huomattavia muutoksia. Muutokset on kodifioitu 16. marraskuuta 2006 annetussa komission direktiivissä 2006/111/EY. 23. Näitä sääntöjä on tulkittu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Yhteisöjen tuomioistuin on määrittänyt erityisesti asiassa Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg vastaan Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH antamassaan tuomiossa 19 edellytykset, joiden mukaisesti korvaukset julkisista palveluista eivät ole perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea Komissio on myös antanut useita asiaan liittyviä tiedonantoja valtiontukisääntöjen soveltamisesta. Vuoden 2005 valtiontukien toimintasuunnitelmassa esitetään valtiontukiuudistuksen tavoitteet osana kasvua ja työllisyyttä koskevaa Lissabonin strategiaa. Komissio kokosi myös vuonna 2005 yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevan asiakirjapaketin, jolla selvennetään perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan vaatimuksia. 4. PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 1 KOHDAN SOVELLETTAVUUS 4.1. Onko julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetty valtion rahoitus valtiontukea? 25. Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua EYVL L 298, , s. 23, direktiivi sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/36/EY (EYVL L 202, , s. 60). EYVL L 195, , s. 35, direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2000/52/EY (EYVL L 193, , s. 75). Asia C-280/00, ks. edellä alaviite 1. Ks. alaviitteet 2 ja 3. 8

10 suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 26. Valtion toimenpiteen tarkoitus ei ole ratkaiseva seikka sen sisältämän valtiontuen arvioimiseksi 87 artiklan 1 kohdan mukaisesti, vaan ratkaisevia ovat toimenpiteen vaikutukset. Julkisille yleisradioyhtiöille myönnettyä valtion rahoitusta on pidettävä yleensä valtiontukena, sikäli kun se täyttää edellä mainitut arviointiperusteet. Julkisia yleisradioyhtiöitä rahoitetaan yleensä valtion talousarviosta tai vastaanottimien haltijoilta perityin lupamaksuin. Tietyissä erityisolosuhteissa valtio voi sijoittaa pääomaa julkiseen yleisradioyhtiöön tai luopua lainojensa takaisinmaksuvaateista. Tällaiset rahoitustoimenpiteet perustuvat yleensä julkisten viranomaisten toimintaan ja niihin liittyy valtion varojen siirtämistä. Kun tällaiset toimenpiteet eivät lisäksi täytä markkinataloudessa toimivan sijoittajan testiä ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta julkisten viranomaisten omistuksiin annetun tiedotteen 21 ja jäsenvaltioille ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta ja komission direktiivin 80/723/ETY 5 artiklan soveltamisesta tehdasteollisuuden alalla toimiviin julkisiin yhtiöihin annetun komission tiedonannon 22 mukaisesti, ne suosivat useimmissa tapauksissa ainoastaan joitakin yleisradioyhtiöitä ja voivat siten vääristää kilpailua. Rahoitukseen mahdollisesti sisältyvä valtiontuki on arvioitava tapauskohtaisesti rahoituksen luonteesta riippuen Yhteisöjen tuomioistuin on todennut seuraavaa: Kun jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista myönnetty tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 24 Julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn valtion rahoituksen voidaan siis yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, jota harjoitetaan usein kansainvälisellä tasolla. Niiden julkisten yleisradioyhtiöiden osalta, jotka saavat myydä mainosaikaa, myös mainostamisella on rajatylittäviä vaikutuksia varsinkin kansalliset rajat ylittävillä yhtenäisillä kielialueilla. Lisäksi kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio. Internetissä tarjottavia palvelujakin voidaan vastaanottaa maailmanlaajuisesti. 28. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön 25 mukaan korvaukset julkisista palveluista eivät ole perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua Tiedote EY-9, EYVL C 307, , s. 3. Tuki nro NN 88/98, ympärivuorokautisen mainoksettoman uutiskanavan rahoittaminen BBC:n lupamaksuilla (EYVL C 78, , s. 6), ja tuki nro NN 70/98, valtiontuki julkisille tvkanaville (Kinderkanal ja Phoenix) (EYVL C 238, , s. 3). Asiat 730/79, Philip Morris Holland v. komissio, Kok. 1980, s. 2671, 11 kohta; C-303/88, Italia v. komissio, Kok. 1991, s. I-1433, 27 kohta; C-156/98, Saksa v. komissio, Kok. 2000, s. I-6857, 33 kohta. Asia C-280/00, ks. edellä alaviite 1. 9

11 valtiontukea, jos neljä kumulatiivista edellytystä täyttyvät. Ensinnäkin tuensaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi. Toiseksi ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kohtuullinen voitto. Neljänneksi, silloin kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei yksittäistapauksessa valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä Tuen luonne: onko kyse voimassa olevasta vai uudesta tuesta? 29. Nykyisin useimmissa jäsenvaltioissa sovellettavat rahoitusohjelmat otettiin käyttöön jo kauan sitten. Tämän vuoksi komission on ensiksi määritettävä, voidaanko nämä tukiohjelmat katsoa 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi. 30. Voimassa olevaa tukea säännellään 88 artiklan 1 kohdassa, jossa määrätään, että komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Se tekee jäsenvaltioille ehdotuksia yhteismarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi. 31. EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/ artiklan b kohdan i alakohdassa määritellään voimassa oleviksi tuet, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisessä jäsenvaltiossa, eli tukiohjelmat ja yksittäiset tuet, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen. 32. Itävallassa, Ruotsissa ja Suomessa ennen ETA-sopimuksen voimaantuloa 1. tammikuuta 1994 käyttöön otettuja valtiontukia pidetään voimassa olevina tukina. Vuonna 2004 EU:hun liittyneiden kymmenen jäsenvaltion (Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari ja Viro) sekä vuonna 2007 liittyneiden Bulgarian ja Romanian osalta ennen 10. joulukuuta 1994 käynnistetyt, liittymissopimuksen liitteessä luetellut ja ns. väliaikaisen menettelyn mukaisesti hyväksytyt toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea. 33. Asetuksen 1 artiklan b kohdan v alakohdassa voimassa olevaksi tueksi määritellään myös tuet, joiden voidaan katsoa olevan voimassa olevia tukia, koska voidaan osoittaa, että ne käyttöönottohetkellä eivät vielä olleet tukia, mutta 26 EYVL L 83, , s

12 ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä. 34. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön 27 mukaan komissio tarkistaa, ovatko sääntelypuitteet, joita soveltaen tuki on myönnetty, muuttuneet tuen myöntämisen jälkeen. Komissio ottaa huomioon kaikki oikeudelliset ja taloudelliset seikat, jotka liittyvät tietyn jäsenvaltion yleisradiotoimintaan. Vaikka tällaisen arvioinnin kannalta merkityksellisissä oikeudellisissa ja taloudellisissa seikoissa on yhtymäkohtia kaikissa tai useimmissa jäsenvaltioissa, komissio katsoo, että tässä yhteydessä paras lähestymistapa on tapauskohtainen arviointi Gibraltarilla 29 sovelletun oikeuskäytännön mukaan voimassa olevaan tukeen tehdyt muutokset eivät välttämättä merkitse voimassa olevan tuen muuttumista uudeksi tueksi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan alkuperäinen järjestelmä on muuttunut uudeksi tukijärjestelmäksi ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos on vaikuttanut alkuperäisen järjestelmän olennaiseen sisältöön. Tällaisesta olennaisesta muutoksesta ei kuitenkaan voi olla kyse, jos uusi elementti on selvästi erotettavissa alkuperäisestä järjestelmästä. 36. Edellä esitettyjen näkökohtien vuoksi komissio pyrkii yleensä päätöstä tehdessään vastaamaan seuraaviin kysymyksiin: 1) onko julkisille yleisradioyhtiöille myönnetty alkuperäinen rahoitusjärjestelmä edellä 28 ja 29 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaista voimassa olevaa tukea; ja 2) vaikuttavatko myöhemmät muutokset toimenpiteen varsinaiseen sisältöön (eli saatavan edun luonne tai rahoituslähde, tuen tarkoitus, tuensaajat tai tuensaajien toiminta) vai ovatko muutokset luonteeltaan pelkästään muodollisia tai hallinnollisia 30 ; ja 3) jos myöhemmät muutokset ovat huomattavia, voidaanko ne erottaa alkuperäisestä toimenpiteestä, jolloin niitä voidaan arvioida erikseen, vai ovatko ne niin kiinteässä yhteydessä alkuperäiseen toimenpiteeseen, että se on muuttunut uudeksi tueksi Asia C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit SA v. Office National du Ducroire ja Belgia, Kok. 1994, s. I Ks. esimerkiksi komission päätökset seuraavissa asioissa: E 8/06, valtion rahoitus Flanderin julkiselle yleisradioyhtiölle VRT:lle (EUVL C 143, , s. 7); E 4/05, valtiontukena myönnetty rahoitus RTE:lle ja TNAG:lle (TG4) (EUVL C 121, , s. 5); E 9/05, lisenssimaksut RAI-yhtiölle (EUVL C 235, , s. 3); E 10/2005, lisenssimaksut France 2 ja 3 -kanaville (EUVL C 240, , s. 20); E 8/05, Espanjan kansallinen yleisradioyhtiö RTVE (EUVL C 239, , s. 17); C 2/04, Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tapauskohtainen rahoitus (EUVL L 49, , s. 1); C 60/99, komission päätös, tehty , valtiontuesta, jonka Ranska on toteuttanut France 2:n ja France 3:n hyväksi (EUVL L 361, , s. 21); C 62/99, komission päätös, tehty , toimenpiteistä, jotka Italia on toteuttanut RAI SpA:n hyväksi (EUVL L 119, , s. 1); NN 88/98, ympärivuorokautisen mainoksettoman uutiskanavan rahoittaminen BBC:n lupamaksuilla (EYVL C 78, , s. 6) ja NN 70/98, valtiontuki julkisille tv-kanaville (Kinderkanal ja Phoenix) (EYVL C 238, , s. 3). Yhdistetyt asiat T-195/01 ja T-207/01, Kok. 2002, s. II Ks. esimerkiksi komission päätös valtiontukiasiassa E 3/2005 Valtiontuki julkisille yleisradioyhtiöille Saksassa. 11

13 5. TUEN SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI 87 ARTIKLAN 2 JA 3 KOHDAN NOJALLA 37. Vaikka julkisesta yleisradiotoiminnasta maksettavaa korvausta arvioidaan yleensä perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti, myös 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa lueteltuja poikkeuksia voidaan soveltaa lähetystoimintaan tiettyjen edellytysten täyttyessä. 38. Perustamissopimuksen 151 artiklan 4 kohdan mukaan yhteisö ottaa kulttuuriin liittyvät näkökohdat huomioon muiden perustamissopimuksen määräysten mukaisessa toiminnassaan, erityisesti kulttuuriensa monimuotoisuuden vaalimiseksi ja edistämiseksi. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdassa komissiolle annetaan mahdollisuus katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi tuki kulttuurin edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. 39. Komission tehtävä on päättää tämän määräyksen käytännön soveltamisesta samalla tavoin kuin muidenkin 87 artiklan 3 kohdan poikkeusmääräysten soveltamisesta. Olisi pidettävä mielessä, että valtiontukikiellosta poikkeuksen myöntäviä määräyksiä on sovellettava tiukasti. Sen vuoksi komissio katsoo, että kulttuurisiin syihin perustuvaa poikkeusta voidaan soveltaa ainoastaan tapauksissa, joissa kulttuurituote on selkeästi yksilöity tai yksilöitävissä. 31 Lisäksi kulttuurin käsitettä on sovellettava kyseessä olevan tuotteen sisältöön ja muotoon eikä tiedotusvälineeseen tai sen levinneisyyteen. 32 Lisäksi jäsenvaltioiden opetukselliset ja demokraattiset tarpeet on pidettävä erillään kulttuurin edistämisestä Julkisille yleisradioyhtiöille myönnettävässä valtiontuessa ei yleensä erotella yhteiskunnan kulttuurisia, demokraattisia eikä opetuksellisia tarpeita. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohtaa ei yleensä voida soveltaa, ellei rahoitusta ole nimenomaisesti osoitettu kulttuuritavoitteiden edistämiseen. Julkisten yleisradioyhtiöiden valtiontuki myönnetään yleensä korvauksena julkisen palvelun tehtävän suorittamisesta ja sitä arvioidaan 86 artiklan 2 kohdan ja tässä tiedonannossa esitettyjen perusteiden mukaisesti. 6. VALTIONTUEN SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI 86 ARTIKLAN 2 KOHDAN NOJALLA 41. Komissio on tunnustanut yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen merkityksen Euroopan unionin perustavoitteiden saavuttamisessa vuonna 2005 asiasta Ks. esimerkiksi komission päätökset asioissa NN 88/98, BBC:n ympärivuorokautinen mainokseton uutiskanava (EYVL C 78, ), ja NN 70/98, Kinderkanal ja Phoenix (EYVL C 238, ). Ks. esimerkiksi komission päätös asiassa N 458/2004, valtiontuki Espacio Editorial Andaluza Holding sl:lle (EUVL C 131, ). Ks. valtiotukiasia nro NN 70/98, valtiontuki julkisille tv-kanaville (Kinderkanal ja Phoenix) (EYVL C 238, , s. 3). 12

14 antamassaan asiakirjapaketissa sekä yleisemmällä tasolla vuonna 2007 antamassaan tiedonannossa yleishyödyllisistä palveluista (ks. 6 kohta). 42. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 86 artikla sisältää poikkeusmääräyksen, jota on tulkittava suppeasti. Yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt, että toimenpiteen on täytettävä seuraavat ehdot, jotta siihen voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta: i. kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi (määritelmä); 34 ii. jäsenvaltio on uskonut nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi kyseisen palvelun tarjoamisen (tehtävänanto); 35 iii. perustamissopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen (tässä tapauksessa valtiontukien kiellon) soveltaminen estäisi yritykselle osoitettujen tehtävien täyttämisen eikä poikkeus vaikuta kaupan kehitykseen yhteisön etujen kanssa ristiriitaisella tavalla (suhteellisuustesti) Komission tehtävä on perustamissopimuksen valvojana arvioida, täyttyvätkö nämä ehdot. 44. Julkista yleisradiotoimintaa koskevassa erityistapauksessa edellä olevaa lähestymistapaa on muokattava ottaen huomioon Amsterdamin pöytäkirjassa olevat tulkintamääräykset. Pöytäkirjassa viitataan julkisen palvelun tehtävään, jonka kukin jäsenvaltio antaa, määrittelee ja järjestää (määritelmä ja tehtävänanto), ja jossa määrätään julkisen yleisradiotoiminnan rahoitusta koskevasta poikkeuksesta perustamissopimuksen määräyksiin siinä määrin kuin rahoitus myönnetään yleisradioyrityksille julkisen palvelun tehtävän täyttämiseksi, ja siinä määrin kuin rahoitus ei vaikuta yhteisön kauppa- ja kilpailuolosuhteisiin sellaisessa laajuudessa, että se olisi yleisen edun vastaista, kun samalla otetaan huomioon tällaisen julkisen palvelun tehtävän toteuttaminen (suhteellisuus) Julkisen palvelun tehtävän määritelmä Yleistä 45. Jotta 42 kohdan i alakohdassa esitetty ehto 86 artiklan 2 kohdan soveltamiselle voidaan täyttää, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä virallisesti. Vasta sen jälkeen komissio voi arvioida riittävällä oikeusvarmuudella, voidaanko 86 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusta soveltaa. 46. Julkisen palvelun tehtävän määritteleminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan ja päätös voidaan tehdä kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla. Yleensä Asiassa 172/80, Zuechner, annettu tuomio, Kok. 1981, s Asiassa C-242/95, GT-Link, annettu tuomio, Kok. 1997, s Asiassa C-159/94, EDF ja GDF, annettu tuomio, Kok. 1997, s. I

15 tätä toimivaltaa käytettäessä on otettava huomioon yhteisön näkemys ns. yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista. 47. Komission tehtävä on tutkia, noudattavatko jäsenvaltiot perustamissopimuksen määräyksiä. 37 Määriteltäessä julkista palvelua yleisradiotoiminnan alalla komission tehtävä rajoittuu selvien virheiden valvontaan. Komissio ei päätä, tarjotaanko ohjelmaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, eikä aseta kyseenalaiseksi jonkin tuotteen luonnetta tai laatua. Julkisen palvelun tehtävän määrittelyssä olisi kuitenkin tehty selvä virhe, jos tehtävään kuuluisi toimintoja, joiden ei kohtuudella voitaisi katsoa täyttävän pöytäkirjan mukaisia yhteiskunnan demokraattisia, sosiaalisia ja kulttuurisia tarpeita. Tämä pätee yleensä esimerkiksi mainontaan, sähköiseen kaupankäyntiin, teleostoksiin, sponsorointiin tai markkinointiin. Tässä yhteydessä on muistettava, että julkisen palvelun tehtävä kattaa yleisölle tarjotut yleishyödylliset palvelut. Julkisen palvelun tehtävän määrittelyä koskevaa kysymystä ei pidä sekoittaa kysymykseen näiden palvelujen rahoitusjärjestelyistä. Vaikka julkiset yleisradioyhtiöt voivat harjoittaa kaupallisia toimintoja, kuten mainosajan myyntiä tulojen hankkimiseksi, tällaisia toimintoja ei voida pitää osana julkisen palvelun tehtävää. 48. Jäsenvaltioissa julkisen palvelun tehtävän määritelmän olisi oltava mahdollisimman tarkka. Sen perusteella olisi saatava varmuus siitä, onko jäsenvaltion tarkoituksena sisällyttää jokin tietty talouden toimijalle annettu toiminto julkisen palvelun tehtävään. Ilman selvää ja tarkkaa määritelmää niistä velvoitteista, joita julkiselle yleisradioyhtiölle aiotaan asettaa, komissio ei voi suorittaa 86 artiklan 2 kohdan mukaisia tehtäviään eikä siten myöntää artiklan mukaisia poikkeuksia. 49. Julkisen palvelun tehtävään sisällytettyjen toimintojen selvä määrittely on tärkeää myös operaattoreille, jotka eivät hoida julkista palvelutehtävää, jotta ne voivat suunnitella toimintaansa. Lisäksi julkisen palvelun tehtävän olisi oltava tarkkarajainen, jotta jäsenvaltioiden viranomaiset voivat valvoa tehokkaasti tehtävän täyttämistä, kuten jäljempänä esitetään. 50. Kun samalla otetaan huomioon radio- ja televisiolähetystoiminnan erityisluonne, määritelmää, jonka mukaan tietyn yleisradioyhtiön tehtäväksi uskotaan laajan, tasapainoisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen, pidetään oikeutettuna 86 artiklan 2 kohdan ja Amsterdamin pöytäkirjan tulkitsevien säännösten mukaisesti. 38 Tällaista määritelmää pidetään yleensä yhteensopivana yhteiskunnan demokraattisten, sosiaalisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä ja moniarvoisuuden, mukaan lukien kulttuurinen ja kielellinen moninaisuus, takaamista koskevan tavoitteen kanssa. Kuten seuraavassa luvussa todetaan, julkisen palvelun tehtävän määritelmä voi myös heijastaa toiminnan kehitystä ja monipuolistumista digitaalitekniikan aikakaudella ja siihen voi sisältyä palveluja, jotka eivät ole ohjelmia perinteisessä merkityksessä Ks. asiassa C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA, annettu tuomio, Kok. 1991, s. I Asiassa T-442/03, SIC/komissio, annettu tuomio, Kok. 2008, 201 kohta. 14

16 Markkinakehitys 51. Julkisten yleisradioyhtiöiden on yhteiskuntaa hyödyttävällä tavalla voitava käyttää digitalisoinnin ja jakelukanavien monipuolistumisen tarjoamia mahdollisuuksia teknologioihin sitoutumattomalta pohjalta. Jotta julkisten tiedotusvälineiden keskeinen asema voidaan taata uudessa digitaalisessa toimintaympäristössä, yleisradioyhtiöt voivat (edellyttäen, että käytössä on asianmukaiset suojatoimet) tarjota audiovisuaalista mediasisältöä lineaaristen palvelujen muodossa uusien jakelukanavien kautta sekä tarjota erikoisalojen ohjelmia sekä mediapalveluja, jotka eivät ole perinteisessä merkityksessä ohjelmia. Näitä ovat muun muassa online-tietopalvelut ja ei-lineaariset tai tilauspalvelut. Tällaiset palvelut voivat olla osa julkisen palvelun tehtävää edellyttäen, että ne vastaavat samoihin demokraattisiin, sosiaalisiin ja kulttuuritarpeisiin kyseisessä yhteiskunnassa eivätkä aiheuta markkinoilla suhteettomia vaikutuksia, jotka eivät ole tarpeen julkisen palvelun tehtävän täyttämiseksi. 52. Samalla kun mediapalvelut kehittyvät nopeasti, myös yleisradioyhtiöiden liiketoimintamallit ovat muutosten kourissa. Yleisradioyhtiöt hyödyntävät yhä useammin uusia rahoituslähteitä, kuten online-mainontaa tai maksullisten palvelujen tarjoamista (esimerkiksi maksullinen arkistojen käyttö, kertamaksuihin perustuvat erikoisalojen TV-kanavat, mobiilipalvelujen käyttö kiinteällä maksulla, nauhoitettujen TV-ohjelmien maksullinen katselu ja maksullinen online-sisällön lataaminen). Maksullisista palveluista saatava korvaus voi liittyä esimerkiksi yleisradioyhtiöiden maksamiin verkon jakelupalkkioihin tai tekijänoikeuskorvauksiin (esimerkiksi silloin kun mobiilikanavilla tarjottavista palveluista on maksettava mobiilijakelupalkkio). Komissio toteaa myös, että useat jäsenvaltiot eivät ole toistaiseksi antaneet julkisille yleisradioyhtiöille lupaa tarjota maksullisia palveluja osana julkisen palvelun tehtäväänsä, koska maksullisia palveluja olisi vaikea sovittaa yhteen perinteisen tavoitteen eli yleisesti saatavilla olevien, riippumattomien ja laadukkaiden ohjelmien tarjoamisen kanssa. 53. Komissio katsoo, että julkisen yleisradioyhtiön palveluista kulutushetkellä maksettava korvaus voi vähentää palvelun yleistä saatavuutta yhteiskunnassa, koska palvelut suuntautuvat sille väestön osalle, joka pystyy maksamaan ja haluaa maksaa kyseisestä palvelusta. Yleisen saatavuuden puuttuminen voi viedä palvelun taustalla olevalta julkiselta rahoitukselta sen oikeutuksen, joka on tarjota koko yhteiskunnalle palvelu, joka on luonteeltaan sosiaalinen, demokraattinen ja kulttuurinen. Tässä yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon käynnissä oleva yleisradiotoiminnan monipuolistuminen, mikä johtanut siihen, että maksulliset yleisradiotoiminnan palvelut voivat joissain tapauksissa olla myös perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Edellytyksenä kuitenkin on, että kyseiset palvelut ovat luonteeltaan selvästi ei-kaupallisia. Näitä palveluja on kuitenkin seurattava tarkkaavaisesti, jotta voidaan olla varmoja palvelujen sisältö, loppukäyttäjän suora osallistuminen maksuihin ja markkinoilla toimivien kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden yleisesti tarjoamat palvelut huomioon ottaen siitä, että 15

17 kyseisillä palveluilla vastataan konkreettisesti yhteiskunnan sosiaalisiin, demokraattisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin vääristämättä kilpailua tarpeettomasti Suosituimman ohjelmasisällön (esimerkiksi UEFA:n Mestarien liigan loppuottelu) lähettäminen tilausmaksua tai käyttöperusteista kertamaksua vastaan tai katsojien osallistuminen kilpailuun palkinnoista maksullisen puhelinnumeron kautta on selkeä esimerkki kaupallisesta toiminnasta eikä sitä voida rahoittaa valtiontuella perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Sitä vastoin muut maksulliset palvelut voivat tarjottavasta ohjelmasisällöstä ja yleisistä olosuhteista riippuen uskottavalla tavalla tyydyttää yhteiskunnan erityistarpeet, ja niiden vaikutus markkinoilla käytävään kilpailuun voi olla oikeassa suhteessa sosiaalisiin, demokraattisiin ja kulttuurisiin tavoitteisiin. Julkisten palvelujen tarjoaminen henkilöille, jotka ovat kiinnostuneita erikoisaloista, voi edellyttää lisäresursseja. Tasapuolisuuden vuoksi näissä tapauksissa ei ehkä voida rasittaa koko väestöä kyseisten julkisten palvelujen rahoittamisella, vaan maksut peritään niiltä, jotka ovat kiinnostuneita palvelusta ja pystyvät käyttämään sitä, perimällä tilausmaksu tai käyttöperusteinen kertamaksu kattamaan osa palvelujen aiheuttamista lisäkustannuksista. Esimerkkinä voidaan mainita julkisen palvelun pisimmälle kehitettyjen ominaisuuksien käyttöoikeus. Tämän mukaisesti jäsenvaltiot voivat antaa julkisten yleisradioyhtiöiden tehtäväksi yleisradiopalvelujen tarjoamisen esimerkiksi matkapuhelinpalvelujen kaltaisten uusien jakelukanavien kautta. Tällöin jakelukanavan operaattori perii palkkion verkossa tapahtuvasta tiedonsiirrosta. Vaikka yleisradioyhtiö siirtää verkossa tapahtuvan tiedonsiirron kustannukset suoraan loppukuluttajan maksettaviksi, tietyn jakelukanavan kautta toimitetun palvelun voidaan silti katsoa olevan osa julkisen palvelun tehtävää. 55. Komissio katsoo kaiken kaikkiaan, että julkisen yleisradioyhtiön tarjoama palvelu ei välttämättä ole ristiriidassa julkisen palvelun tehtävän käsitteen kanssa vaikka yhtiö saisi palveluista suoran korvauksen asiakkailta. Maksettava korvaus on yksi osatekijä analysoitaessa tällaisten palvelujen yhteensopivuutta julkisen palvelun tehtävän kanssa, koska korvaus voi vaikuttaa palvelun yleiseen saatavuuteen ja kokonaissisältöön sekä palvelun markkinavaikutuksiin. Mikäli maksullisen osuuden sisältävillä palveluilla tyydytetään yhteiskunnan sosiaalisia, demokraattisia ja kulttuurisia tarpeita eikä haitata suhteettomasti kilpailua tai rajatylittävää kauppaa, jäsenvaltiot voivat antaa julkisille yleisradioyhtiöille mahdollisuuden tarjota kyseisiä palveluja osana julkisen palvelun tehtäväänsä Menettelylliset takeet 56. Julkisten yleisradioyhtiöiden tarjoamilla merkittävillä uusilla palveluilla, joihin kuuluvat erityisesti julkisin varoin rahoitetut muut kuin perinteiset mediapalvelut 39 Kuten Euroopan neuvosto toteaa julkisten tiedotusvälineiden tehtävästä tietoyhteiskunnassa antamassaan suosituksessa, jäsenvaltiot voivat harkita täydentäviä rahoitusratkaisuja ottaen asianmukaisesti huomioon markkinoihin ja kilpailuun liittyvät kysymykset. Erityisesti uusissa yksilöllisissä palveluissa jäsenvaltiot voivat sallia julkisille tiedotusvälineille maksujen perimisen asiakkailta. Nämä ratkaisut eivät kuitenkaan saisi vaarantaa julkisten tiedotusvälineiden yleisen kattavuuden periaatetta eivätkä johtaa väestöryhmien syrjimiseen yhteiskunnassa. Uusia rahoitusjärjestelmiä kehitettäessä jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä riittävästi huomiota ohjelmasisällön luonteeseen julkisen ja yhteisen edun mukaisesti. 16

18 ja maksulliset palvelut, voi olla huomattava vaikutus markkinoiden toimintaan. Lisäksi ne voivat vaikuttaa yksityisiin aloitteisiin ja innovointiin. Sama vaikutus voi olla nykyisiin palveluihin tehdyillä merkittävillä muutoksilla. Lisäksi esimerkiksi internetin kautta tarjottavat palvelut ulottuvat joskus perinteisiä televisiopalveluita laajemmin muihin maihin, jolloin niillä voi olla suurempi vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan. Tämän vuoksi julkisista varoista rahoitettavien toimintojen leviämiseen entistä laajemmalle on kohdistettava asianmukaisia suojatoimia, joilla varmistetaan EY:n perustamissopimuksen määräysten moitteeton noudattaminen. 57. Julkisen palvelun laajuuden määritys ja sen varmistaminen, että julkisten yleisradioyhtiöiden toiminnan rahoittamisesta annettuja säännöksiä noudatetaan, on ensisijaisesti jäsenvaltioiden tehtävä. Ennen kuin markkinoille tuodaan merkittäviä uusia palveluja, jäsenvaltioiden on arvioitava, kuten Amsterdamin pöytäkirjassa määrätään, vastaako yksittäinen palvelu samoihin yhteiskunnan demokraattisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin, kun otetaan asianmukaisesti huomioon sen potentiaaliset vaikutukset kaupankäyntiin ja kilpailuun markkinoilla. 58. Pääasiassa jäsenvaltioiden vastuualueeseen kuuluu määrittää, mikä on ns. merkittävä uusi palvelu. Jäsenvaltioiden on tällöin otettava huomioon radio- ja televisiolähetysmarkkinoiden ominaispiirteet ja kehitys sekä yleisradioyhtiön nykyinen palveluvalikoima. Palvelun uutuus voi perustua yhtä hyvin kulutustapoihin (esimerkiksi ei-lineaarinen tai tilauspalvelu lineaarisen palvelun sijaan) kuin sisältöön. Palvelun merkittävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon esimerkiksi sen kehittämisen edellyttämät taloudelliset resurssit ja odotettu vaikutus kysyntään. Käytössä oleviin palveluihin tehdyt merkittävät muutokset arvioidaan samalla tavoin kuin merkittävät uudet palvelut. 59. Jäsenvaltioilla on toimivalta valita tarkoituksenmukaisin mekanismi, jolla varmistetaan merkittävien uusien palvelujen yhdenmukaisuus Amsterdamin pöytäkirjan määräysten kanssa, kun otetaan huomioon niiden kansallisten radioja televisiolähetysjärjestelmien erityispiirteet. Läpinäkyvyyden vuoksi, ja jotta sidosryhmät voivat hankkia kaikki perustellun päätöksen edellyttämät tiedot, niillä on oltava oikeus esittää näkemyksensä uudesta palvelusta ennen sen hyväksymistä. Arvioinnin tulos ja päätöksen perustelut on julkistettava. 60. Kun jäsenvaltiot arvioivat, vastaavatko merkittävät uudet palvelut yhteiskunnan demokraattisia, sosiaalisia ja kulttuurisia tarpeita, niiden olisi tarkasteltava muun muassa tavoitteiden, ohjelmasisällön, suunnittelun, kohdeyleisön ja kattavuuden kaltaisia palvelujen ominaispiirteitä (maksullisissa palveluissa myös vaikutukset ohjelmatarjonnan yleiseen kattavuuteen sekä hintatason asianmukaisuus suhteessa kyseisen julkisen palvelun kohtuulliseen saatavuuteen kansalaisten keskuudessa ja vallitseviin markkinaoloihin). Lisäksi tarkastelun kohteena pitäisi olla palvelujen vaikutus yleisradioyhtiön tasapainoiseen, monipuoliseen kokonaistarjontaan sekä niiden julkisen palvelun lisäarvo suhteessa tarjolla oleviin palveluihin (maksullisten palvelujen osalta on selvitettävä, oikeuttaako julkisen palvelun lisäarvo perimään maksun suoraan loppukuluttajilta). 61. Jotta voidaan tarkastella kyseisten palvelujen potentiaalisia vaikutuksia markkinoihin ja välttää kilpailun kohtuuton vääristyminen, jäsenvaltioiden on arvioitava uuden palvelun yleistä kaupallista tarjontaa mahdollisesti vääristävä 17

19 vaikutus selvittämällä, miten markkinat toimisivat uuden suunnitellun palvelun kanssa ja ilman sitä. Jäsenvaltioiden olisi vertailua tehdessään tarkasteltava muun muassa vastaavia tai korvattavissa olevia palveluja markkinoilla, kaupallista potentiaalia, markkinarakennetta, julkisen yleisradioyhtiön markkina-asemaa, kilpailua yksityissektorilla, yksityisten toimijoiden aloitteiden mahdollista syrjäytymistä sekä potentiaalisia vaikutuksia lähimarkkinoihin ja muiden jäsenvaltioiden markkinoihin esimerkiksi palvelujen rajatylittävän käytön osalta Puolueettomuuden varmistamiseksi ja kolmansien oikeuksien suojaamiseksi (esimerkiksi toimitettujen tietojen luottamuksellisen käsittelyn vuoksi) arvio olisi syytä teettää ulkopuolisella taholla, joka on riippumaton yleisradioyhtiön johdosta. Jos kyseisen arvion laatiminen annetaan poikkeuksellisesti yleisradioyhtiön organisaatioon kuuluvan tahon tehtäväksi, asianomaisen jäsenvaltion on varmistettava sen riippumattomuus yleisradioyhtiön toimivasta johdosta. Riippumattomuus varmistetaan muun muassa seuraavilla toimilla: (i) otetaan käyttöön erityismenettelyt, joilla nimitetään sisäisessä valvontayksikössä toimivat päätöksentekijät ja vältetään eturistiriidat yleisradioyhtiön toimivan johdon kanssa; (ii) erityiset suojatoimet, joilla varmistetaan, että sisäisessä valvontayksikössä toimivia päätöksentekijöitä ei voida poistaa tehtävistään ilman asianmukaisesti perusteltuja syitä, (iii) sisäiselle valvontayksikölle myönnetään riittävät taloudelliset ja henkilöresurssit ja sen annetaan organisoida resurssinsa ja käyttää niitä riippumattomasti, (iv) perustetaan tehokkaita tiedonkulun esteitä (kiinanmuureja), jotta vältetään tarpeeton tiedonkulku yleisradioyhtiön johdolle ja suojataan kolmansien toimittamien tietojen luottamuksellisuus. 63. Edellä esitetyt näkökohdat eivät saa estää yleisradioyhtiöitä testaamasta innovatiivisia uusi palveluja esimerkiksi ajan ja kohdeyleisön suhteen rajatuilla pilottihankkeilla kerätäkseen tietoja suunnitellun palvelun toteuttamiskelpoisuudesta ja lisäarvosta. Testivaiheessa ei kuitenkaan saa ottaa käyttöön täysin valmista uutta merkittävää palvelua. 64. Komissio katsoo, että riippumattomasti ja perusteellisesti toteutetulla kansallisen tason arviolla, jonka yhteydessä otetaan asianmukaisesti huomioon edellä mainitut suojatoimet, varmistetaan osaltaan EY:n valtiontukisääntöjen noudattaminen. Tästä huolimatta komission toimivaltaan luonnollisesti kuuluu sen varmistaminen, että jäsenvaltiot noudattavat perustamissopimuksen määräyksiä. Lisäksi komissio voi tarpeen vaatiessa toteuttaa toimia joko omasta aloitteestaan tai kantelujen perusteella. 40 Esimerkiksi mitä lähempänä uusi palvelu on markkinoilla jo olevaa kaupallista tarjontaa, sitä todennäköisemmin se vie katsojia kaupallisilta toimijoilta ja vääristää kilpailua. Vaikutukset riippuvat siitä, kuinka suuri kaupallinen potentiaali uudella palvelulla on. Mitä vahvempi asema julkisella yleisradioyhtiöllä on katsojien keskuudessa ja mainosmarkkinoilla, sitä todennäköisemmin uusi palvelu vääristää kilpailua. Jos uuden palvelun tarkoitus on laajentaa suosituimman ohjelmasisällön, joka on ollut vain rajoitetusti tarjolla, saatavuutta markkinoilla, on tarpeen arvioida laajentumisen vaikutuksia näillä lähimarkkinoilla. 18

20 6.2. Tehtävänanto ja valvonta 65. Jotta perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on annettava virallisesti (esimerkiksi lainsäädännöllä, sopimuksella tai sitovalla toimeksiannolla) yhdelle tai useammalle yritykselle. 66. Tehtävänantoa koskevassa säännöksessä on määritettävä julkisen palvelun velvoitteiden tarkka sisältö edellä 6.1 luvussa esitetyn mukaisesti, ehdot korvauksen maksamiselle sekä järjestelyt, joilla vältetään liian suuren korvauksen maksaminen. 67. Silloin kun julkisen palvelun tehtävän soveltamisala ulotetaan kattamaan uusia palveluja, määritelmää ja tehtävänantoa koskevaa säännöstä olisi muutettava vastaavasti 86 artiklan 2 kohdan määräysten puitteissa. Jotta julkiset yleisradioyhtiöt voivat reagoida nopeasti teknologian kehitykseen, jäsenvaltiot voivat toteuttaa uutta palvelua koskevan tehtävänannon edellä luvussa esitetyn arvioinnin mukaisesti ennen kuin alkuperäinen tehtävänantoa koskeva säännös konsolidoidaan virallisesti. 68. Täsmällisesti määritellyn julkisen palvelun tehtävän antaminen virallisesti julkiselle yleisradioyhtiölle ei kuitenkaan yksin riitä. Julkista palvelua on myös käytännössä tarjottava valtion ja kyseisen yrityksen välillä sovitulla tavalla. Tästä syystä on tarpeen, että tehtävään soveltuva viranomainen tai nimetty elin valvoo palvelun tarjoamista läpinäkyvästi ja tehokkaasti. Tällaisen valvontaviranomaisen tai -elimen tarve on ilmeinen silloin, kun toimeksiannon saajalle asetetaan laatuvaatimuksia. Periaatteista ja suuntaviivoista yhteisön audiovisuaalipolitiikassa digitaaliaikana annetun komission tiedonannon 41 mukaan komission tehtävänä ei kuitenkaan ole arvioida laatuvaatimusten täyttämistä. Sen on voitava luottaa siihen, että jäsenvaltiot vastaavat asianmukaisesta valvonnasta Amsterdamin pöytäkirjan mukaan jäsenvaltion toimivaltaan kuuluu sen järjestelyn valitseminen, jolla varmistetaan julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen tehokas valvonta, jotta komissio voi suorittaa 86 artiklan 2 kohdan mukaiset tehtävänsä. Tällainen valvonta voinee olla tehokasta vain silloin, kun siitä vastaa yleisradioyhtiöstä riippumaton ulkopuolinen taho, jolla on toimivalta ja riittävät resurssit säännölliseen valvontaan ja joka voi määrätä asianmukaisia korjaustoimenpiteitä (esimerkiksi sitovia velvoitteita ja tarkoituksenmukaisia seuraamuksia), jos julkisen palvelun velvoitteiden noudattaminen sitä edellyttää. 70. Jos ei ole riittävästi luotettavia todisteita siitä, että julkista palvelua todella tarjotaan sovitulla tavalla, komissio ei voi hoitaa 86 artiklan 2 kohdan mukaisia tehtäviään eikä myöntää kyseisen määräyksen mukaisia poikkeuksia KOM(1999) 657 lopullinen, 3 jakson 6 kohta. Asiassa T-442/03, SIC/komissio, annettu tuomio, Kok. 2008, 212 kohta. 19