Lisää vakautta Afrikkaan

Transkriptio

1 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009: Kansalaisen opas Lisää vakautta Afrikkaan Uusi toimintamalli Euroopasta DE E U R O P Ä I S C H E R ENTWICKLUNGSBERICHT ES SOBRE EL INFORME EUROPEO DESARROLLO KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN FI E U : N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

2 Esipuhe Monimutkaisia tilanteita 4 EU:n kehitysyhteistyöraportti auttaa Euroopan unionia hiomaan kehitysyhteistyötä Uusia kasvoja, uusia näkökulmia 5 koskevaa näkemystään, kehittämään toimintalinjauksiaan ja vaikuttamaan kansainväliseen keskusteluun. Se myös täydentää muita kehitysyhteistyötä 2000-luvun maailma 5 käsitteleviä keskeisiä raportteja ja pyrkii siten tuomaan esiin sen, että eri asioista on olemassa monenlaisia käsityksiä. Tarvittaessa siinä 2 3 Mitä epävakaus on? 6 Miksi epävakaudella on merkitystä? 7 Omalla tavallaan epävakaa 9 Afrikan epävakauden juuret 10 Maailmanlaajuisen taantuman kätketty afrikkalainen puoli 11 Sopeutumiskykyiset valtiot 13 Vakaa perusta kehitykselle 15 Kehityspolitiikan uusi lehti 16 Eroon epävakaudesta 17 Ensimmäinen vaan ei vähäisin 18 ERD:n tutkimusryhmä 19 esitellään myös EU:n omia lähestymistapoja, jotka perustuvat sekä Euroopan poliittisiin ja sosiaalisiin arvoihin että sen historiaan ja kokemuksiin. Olemme vakuuttuneita siitä, että kehityspolitiikan kaltaisella monimutkaisella ja monitahoisella alalla ei voi olla vain yhtä oikeaa ajattelutapaa. Tänä vuonna julkaistavassa ensimmäisessä EU:n kehitysyhteistyöraportissa käsitellään epävakauden mutkikasta ja moniulotteista kysymystä ja keskitytään erityisesti Afrikkaan, jossa useimmat epävakaat valtiot sijaitsevat. Epävakautta on sanottu aikamme hankalimmaksi kehityshaasteeksi, ja epävakaus huolestuttaakin aiheellisesti sekä Eurooppaa että koko kansainvälistä yhteisöä yhä suuremmassa määrin. Tämän kunnianhimoisen tutkimusaloitteen taustalla on intensiivinen yhteistyöprosessi, johon on osallistunut useita huippututkijoita, poliittisia päättäjiä ja kansalaisyhteiskunnan edustajia sekä Euroopasta että Afrikasta. Ensimmäinen ERD luo yhteistä tutkimuspohjaa näiden vaikeiden tilanteiden ymmärtämiselle ja auttaa siten Eurooppaa hiomaan epävakautta koskevaa strategista toimintamalliaan ja määrittelemään johdonmukaisempia toimintalinjauksia tulevaisuudessa. DE E U R O P Ä I S C H E R ENTWICKLUNGSBERICHT Stefano Manservisi Yves Mény Kehitysyhteistyön pääosaston pääjohtaja Euroopan komissio ES Rehtori Yliopistollinen Eurooppa-instituutti SOBRE EL INFORME EUROPEO DESARROLLO KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN Vastuuvapauslauseke: EU:n kehitysyhteistyöraportissa (ERD) ja muissa asiakirjoissa esitetyt ja tässä esitteessä siteeratut mielipiteet ovat esittäjien omia eivätkä välttämättä kuvasta Euroopan komission tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden näkökantoja. FI E U : N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

3 Monimutkaisia tilanteita EU haluaa olla kunnon maailmankansalainen ja tuoda toiminnassaan esiin solidaarisuuden ja yhteenkuuluvuuden arvoja, jotka ovat lähellä Euroopan kansalaisten sydäntä. Juuri tästä syystä EU on maailman johtava kehitysavun ja humanitaarisen avun antaja. Unioni ja sen 27 jäsenvaltiota käyttivät vuonna 2008 yhteensä lähes 50 miljardia euroa kehitysapuun ja humanitaariseen apuun. Tämä on noin 8 prosenttia enemmän kuin edellisvuonna ja lähes 100 euroa kansalaista kohden. 4 5 Rahoituksella on tarkoitus auttaa kehitysmaita etenemään kohti YK:n vuosituhattavoitteita vuoteen 2015 mennessä. Vuosituhattavoitteita on kaikkiaan kahdeksan: äärimmäisen köyhyyden poistaminen, peruskoulutuksen takaaminen kaikille, sukupuolten tasa-arvon edistäminen ja naisten aseman parantaminen, lapsikuolleisuuden vähentäminen, äitien terveyden kohentaminen, HI-viruksen/aidsin, malarian ja muiden tautien torjuminen, kestävän ympäristökehityksen turvaaminen ja globaalin kehitysyhteistyökumppanuuden edistäminen. Panokset nousevat EU:n apua koskevat viimevuotiset luvut ovat varsin hyvät, mutta maailmanlaajuisen köyhyyden torjuntaa koskevien ensisijaisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttää jatkossakin määrätietoisia toimia, kehitysyhteistyöstä ja humanitaarisesta avusta aiemmin vastannut entinen komission jäsen Louis Michel totesi, kun luvut julkaistiin. YK:n selvitysten mukaan monissa kehitysmaissa ja erityisesti Aasiassa tapahtunut nopea talouskasvu on auttanut miljoonia ihmisiä pääsemään äärimmäisen köyhyyden noidankehästä. Vuosituhattavoitteet ovat silti vaarassa jäädä saavuttamatta joissakin maissa, joissa kymmenet miljoonat ihmiset köyhtyvät ja merkittävät kehityshyödyt ovat murentumassa. Näitä maita ovat erityisesti Saharan eteläpuolisen Afrikan niin kutsutut epävakaat maat. EU:n selvityksessä Millennium Development Goals at midpoint: where do we stand and where do we need to go 1 todetaan, että Vaikka kasvu on nopeutunut vuodesta 2000 lähtien, Saharan eteläpuolinen Afrikka on edelleen jäljessä sekä tulotasoon että muihin tekijöihin perustuvista vuosituhattavoitteista. Lisäksi maailmanlaajuinen talouskriisi näyttää pahentavan tilannetta. Kansainvälinen yhteisö ei kuitenkaan saa tämän vuoksi rikkoa lupaustaan auttaa maailman köyhimpiä ja haavoittuvimpia kansakuntia kehittymään. Komission puheenjohtaja José Manuel Barroso korosti, että kehitys ei ole osa ongelmaa, vaan osa kriisin maailmanlaajuista ratkaisua. Ilman kehitysmaita talouden elpyminen ei ole mahdollista. Meidän kasvumme ja vakautemme on erottamattomasti sidottu niiden kasvuun ja vakauteen ja päin vastoin. Eurooppalaisia visioita Eurooppa on kehitysyhteistyössä maailman johtotähti ja tiennäyttäjä. Koska tasa-arvoisemman maailman luominen on kansainväliselle yhteisölle avunantajille, kumppanimaille ja kansalaisyhteiskunnalle valtava haaste, EU tarvitsee välineen, joka auttaa sitä selkiyttämään kehitystä koskevan näkemyksensä ja vaikuttamaan kansainväliseen keskusteluun. EU:n kehitysyhteistyöraportti (ERD) on juuri tällainen väline. Se on uusi aloite, jolla pyritään laatimaan eurooppalainen näkemys kehitysyhteistyöstä tekemällä tiivistä yhteistyötä tutkijayhteisön ja kehitysmaakumppaneiden kanssa. Tässä riippumattomassa raportissa esitetään näkemys, joka perustuu syvempään ja todistettuun tietoon kehitysmaista ja niiden haasteista, ja esitetään innovatiivisia politiikkaan liittyviä ajatuksia, jotka voivat johtaa todelliseen muutokseen. Aloitetta rahoittavat tällä hetkellä Euroopan komissio ja kuusi jäsenvaltiota (Espanja, Luxemburg, Ruotsi, Saksa, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta). Lokakuussa 2009 julkaistussa ensimmäisessä raportissa keskitytään epävakauden monimutkaiseen ja moniulotteiseen ongelmaan ja tapoihin, joilla se voidaan ratkaista. Erityisenä painopisteenä on Saharan eteläpuolinen Afrikka. Raportin laati asiantuntijaryhmä, jota johti yliopistollisessa Eurooppa-instituutissa (EUI) työskentelevä Giorgia Giovannetti. Monille Saharan eteläpuolisen Afrikan maille on ominaista epävakaus, joka johtuu useista syistä, kuten konflikteista, huonosta hallinnosta, heikoista instituutioista ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden puutteesta. Epävakautta ja sen poistamista on sanottu aikamme hankalimmaksi kehityshaasteeksi, ja se on tällä hetkellä EU:n ja kansainvälisen yhteisön poliittisella asialistalla hyvin korkealla, kuten tässä esitteessä jäljempänä osoitetaan. Koska raportin haluttiin olevan mahdollisimman laadukas ja sisältävän erilaisia näkökulmia, EUI käytti työssään osallistavaa ja konsultoivaa prosessia sekä vertaisarviointia. Raportti pohjautuu ensisijaisesti olemassa olevaan kirjallisuuteen, mutta alan tutkimuslaitoksilta ja yliopistoilta tilattiin myös uutta tutkimusta. Lisäksi Euroopassa ja Afrikassa Uusia kasvoja, uusia näkökulmia Paikalliset ratkaisut ovat usein tehokkain tapa ratkaista paikallisia ongelmia ja vastata paikallisiin haasteisiin. Tästä syystä ERD:n New Faces for African Development -aloitteessa tarjottiin nuorille afrikkalaisille tutkijoille näkyvä tilaisuus esitellä kehitysyhteistyötä koskevia tutkimustuloksiaan ja näkemyksiään. Hakemuksia tuli alun perin 38:sta maasta, ja 158 hakijan joukosta valitut 15 tutkijaa eri puolilta Afrikkaa kutsuttiin esittelemään tutkimustyötään Ghanan pääkaupungissa Accrassa pidetyssä merkittävässä ERD-konferenssissa. Lahjakkaat nuoret tutkijat tarjosivat hyödyllisiä käytännön näkökulmia Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakautta lisääviin seikkoihin ja siihen, miten ne vaikuttavat alueen yhteiskuntiin ja ihmisiin. He käsittelivät muun muassa seuraavia aiheita: epävakauden syyt ja seuraukset, epävakauden vaikutukset koulutukseen, vallan hajauttaminen perinteisten afrikkalaisten hallintomekanismien avulla, vaaliväkivalta ja epävakaus, Zimbabwen vajoaminen epävakauden tilaan, öljyhallinto ja puutteellinen elintarviketurva Nigeriassa, sukupuoleen perustuva syrjintä Kamerunin työmarkkinoilla, timanttien kirous Sierra Leonessa sekä kehitysavun ja kasvun väliset yhteydet. Nuorten afrikkalaisten tutkijoiden esitelmät, heistä kertova artikkeli sekä podcast-lähetys, jossa he esiintyvät, ovat saatavilla ERD:n verkkosivustolla. pidettiin useita työkokouksia ja konferensseja, joissa keskusteltiin raportin herättämistä kysymyksistä. Tällaiset vertaisryhmien kuulemiset auttoivat varmistamaan, että käsikirjoitusprosessi oli avoin ja osallistava ja siinä olivat mukana kaikki tärkeimmät eurooppalaiset ja afrikkalaiset sidosryhmät. Lisätietoja ERD:n laatimisprosessista on saatavissa esitteestä Towards the European Report on Development: an inclusive and participatory process, joka löytyy osoitteesta luvun maailma Vuosituhattavoitteiden tarkoituksena on tehdä 2000-luvusta tasa-arvoisempi ja vauraampi maailman kaikille ihmisille. Vuosituhattavoitteita on kaikkiaan kahdeksan: äärimmäisen köyhyyden poistaminen peruskoulutuksen takaaminen kaikille sukupuolten tasa-arvon edistäminen ja naisten aseman parantaminen lapsikuolleisuuden vähentäminen äitien terveyden kohentaminen HI-viruksen/aidsin, malarian ja muiden tautien torjunta kestävän ympäristökehityksen turvaaminen globaalin kehitysyhteistyökumppanuuden edistäminen. 1

4 ep ävakaa Miksi epävakaudella on merkitystä? 6 7 Mitä epävakaus on? Epävakauden ymmärtämiseksi sitä kannattaa ehkä verrata resilienssiin eli sopeutumiskykyyn, joka on sen eräänlainen vastakohta. Euroopassa ja muissa kehittyneissä maissa pidetään itsestään selvänä, että valtio takaa kansalaisten turvallisuuden ja oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen ja tarjoaa asukkaille monenlaisia palveluja jätteiden keruusta ja teiden rakentamisesta koulutukseen ja sosiaaliturvaan. Maailmassa on kuitenkin maita, joissa valtio ei voi suorittaa ydintehtäviään tai ei selviydy niistä. Tällaisten epävakaiden maiden hallitukset eivät joko pysty tai niillä ei ole oikeutusta hallita tehokkaasti. Kansalaisilta puuttuvat kaikkein alkeellisimmatkin julkiset palvelut, kuten turvallinen juomavesi ja perusterveydenhuolto, ja heidän elämänsä on usein erittäin turvatonta. Epävakauden määritteleminen ja mittaaminen on suunnattoman vaikea tehtävä. Tämä johtuu osittain siitä, että ei ole olemassa yksiselitteistä, laajasti hyväksyttyä epävakauden määritelmää eikä kansainvälisesti hyväksyttyä luetteloa. Koska epävakauteen vaikuttavat lisäksi erittäin monet tekijät ja tietoja on vähän, epävakauden mittaaminen on vaikeaa. Hidastuva kehitys Valtion epävakaus vaikuttaa voimakkaasti sen kehitykseen. Epävakaiden maiden kehitystä hidastavat huonosti toimivat valtiorakenteet, ja ne ovat jääneet eräänlaiseen köyhyysloukkuun. Tästä syystä niiden kehitys erityisesti kohti vuosituhattavoitteita jää jälkeen. Vaikka vain noin 15 prosenttia kehitysmaiden väestöstä asuu epävakaissa maissa, niiden asukkaat muodostavat kolmanneksen maailman köyhistä ja niissä syntyvistä lapsista puolet kuolee alle viisivuotiaina. Epävakauden taustalla on monia tekijöitä, muun muassa historialliset rasitteet, konfliktit, etniset jännitteet, huono hallintotapa, heikot instituutiot, kilpailu luonnonvaroista, pieni talous etenkin, jos valtio on samalla maantieteellisesti suuri, sekä lukemattomat muut tekijät. Epävakailla valtioilla on tiettyjä yhteisiä piirteitä, kuten kehittymätön infrastruktuuri, laajalle levinnyt puutteellinen elintarviketurva sekä vähäinen henkinen pääoma. Lisäksi maailmanlaajuinen suhdannekehitys ja muut ulkoiset tekijät voivat joko lisätä tai vähentää epävakautta. Epävakaat maat eivät kuitenkaan ole yhtenäistä massaa. Epävakaus on kattotermi, joka käsittää lukuisia hyvin erilaisia yhteiskuntia, joiden sosioekonomiset, kulttuuriset ja poliittiset tilanteet ja rakenteet vaihtelevat suuresti. On syytä huomauttaa, että valtiollinen epävakaus ei pahimmillaankaan koskaan tarkoita täydellistä poliittista tyhjiötä, sillä epäviralliset instituutiot ruohonjuuritason ryhmistä aseellisiin ryhmittymiin huolehtivat usein toiminnoista, jotka kuuluisivat valtiovallalle. Epävakaiden maiden sosioekonomiset ja kulttuuriset rakenteet ja tilanteet ovat äärimmäisen moninaisia. Yhteistä niille on kuitenkin se, että epävakaus on vakavasti heikentänyt niiden kehitysnäkymiä. Epävakaudella on vakavia seurauksia epävakaan valtion kansalaisille, yhteiskunnalle, naapureille ja koko kansainväliselle yhteisölle. Siksi sillä on merkitystä meille kaikille. Pohjimmiltaan valtiollinen epävakaus on hyvin inhimillinen ilmiö. Epävakaissa valtioissa asuvat kymmenet, ehkä sadatkin miljoonat ihmiset kärsivät inhimillisen turvattomuuden, köyhyyden ja puutteen tuhoisista ja nöyryyttävistä vaikutuksista. Paul Collier, joka johtaa Oxfordin yliopiston Afrikan talouksien tutkimuskeskusta (Centre for the Study of African Economies), toteaa kirjassaan The Bottom Billion, että epävakaiden maiden kansalaiset elävät ja kuolevat 1300-luvun oloissa. Epävakaat maat ovat jääneet jälkeen muista kehitysmaista erityisesti Etelä- ja Kaakkois-Aasian kehitysmaista vuosituhattavoitteiden saavuttamisessa. Vuosituhattavoitteet voivat kuitenkin antaa epäoikeudenmukaisen kuvan niistä epävakaista valtioista, jotka ovat saavuttaneet edistystä. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden valtioiden alkutilanne oli yleensä paljon huonompi kuin kaikkien muiden kehitysmaiden. Tämä tarkoittaa esimerkiksi, että köyhyyden puolittamiseksi Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden olisi saavutettava talouskasvu, joka on ennennäkemätön koko maailmassa ja/tai saatava vastaava määrä ulkomaista apua. ERD:n puitteissa suoritetut tutkimukset osoittavat, että köyhyys, vajaaravitsemus (josta kärsii keskimäärin 40 prosenttia Afrikan epävakaiden maiden asukkaista ja peräti 76 prosenttia Kongon demokraattisen tasavallan asukkaista), koulua käyvien vähäinen määrä sekä alle viisivuotiaiden korkea kuolleisuus ovat huomattavasti yleisempiä Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa kuin vakaissa kehitysmaissa. Lisäksi köyhissä oloissa elävien määrä on epävakaissa maissa kolminkertainen verrattuna vakaisiin kehitysmaihin. Vajaaravitsemuksen yleisyys on yhteydessä etenkin siihen, että epävakaat maat eivät kykene takaamaan kansalaistensa elintarviketurvaa, koska ne eivät kykene tuottamaan ja jakelemaan elintarvikkeita tehokkaasti eivätkä suojelemaan maatalousvarallisuutta rappiolta ja häiriöiltä. Toisaalta elintarvikekriisit saattavat johtaa epävakauteen, mikä vuorostaan vähentää elintarviketurvaa entisestään. Tätä kuvastaa se, että elintarvikekriisit kolminkertaistuivat Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 1980-luvun ja 2000-luvun alun välillä. Köyhyyden aiheuttamien koettelemusten lisäksi epävakaissa valtioissa rikotaan usein myös törkeästi alkeellisimpiakin ihmisoikeuksia, kuten oikeutta elämään ja turvallisuuteen. Tästä kärsivät erityisesti kaikkein haavoittuvimmat väestöryhmät, kuten naiset, lapset ja etniset vähemmistöt. Esimerkiksi seksuaaliseen hyväksikäyttöön tähtäävä ihmiskauppa on ilmiö, josta naiset maksavat raskaan hinnan. Noidankehä Paradoksaalista epävakaudessa on se, että sen ote maasta ei yleensä ole epävakaa, vaan hyvinkin vankka. Kun maa jää epävakausloukkuun, siitä irrottautuminen on erittäin hankalaa. Tästä syystä maan itsensä ja sen kehityskumppaneiden on hyvin vaikea ratkaista ongelmaa. Esimerkiksi Maailmanpankin vuonna 1979 epävakaiksi määrittelemistä 35 maasta kaikki ovat edelleen epävakaita vuonna 2009, kolme vuosikymmentä myöhemmin. Lisäksi yksikään epävakaa afrikkalainen maa ei yllä YK:n inhimillisen kehityksen indeksissä korkeammalle sijalle kuin 115. Sierra Leone on viimeinen 179. sijallaan. Epävakauden hellittämättömyys voi johtua noidankehästä, jonka osatekijät ruokkivat toisiaan: köyhyys, alhaiset kehitysasteet ja kehittymättömät valtiorakenteet aiheuttavat epävakautta, joka vuorostaan luo lisää köyhyyttä, alhaisia kehitysasteita ja kehittymättömiä valtiorakenteita.

5 8 Epävakaus aiheuttaa usein konflikteja, ja konfliktitkin voivat johtaa epävakauteen. Miljardista maailman köyhimmästä ihmisestä, joista valtaosa asuu epävakaissa maissa, lähes kolme neljännestä on hiljattain kokenut tai kokee parhaillaan sisällissodan. Vaikka epävakaassa maassa tällä hetkellä vallitsisikin rauha tai konfliktin jälkeinen tilanne, sen vaara suistua sisällissotaan viiden vuoden sisällä on erittäin suuri, noin yksi kuudesta. Konfliktialttius on luonut arpia kaikkialle Afrikan mantereelle ja vaatinut suunnattomasti ihmisuhreja. Esimerkiksi African Development Report -raportissa 2 arvioidaan, että Angolan 27-vuotisen sisällissodan ( ) taisteluissa kuoli ihmistä ja lisäksi yli 1,5 miljoonaa ihmistä menehtyi konfliktin seurauksena nälkään, tauteihin tai muihin syihin. Kongon demokraattisessa tasavallassa käyty sota on aiheuttanut toisen maailmansodan jälkeen eniten ihmishenkien menetyksiä: 5,4 miljoonaa. Lisäksi naiset ja lapset ovat epävakaissa maissa haavoittuvimmassa asemassa, etenkin jos niissä on käynnissä konflikti. ERD:n yhteydessä laaditussa selvityksessä kävi ilmi, että erittäin epävakaissa Afrikan maissa sukupuolten epätasa-arvo on keskimäärin kaksinkertainen muuhun Afrikkaan verrattuna. Lisäksi epävakaiden maiden turvautuminen epävirallisiin mekanismeihin voi vahingoittaa naisten asemaa, sillä perinteiset instituutiot toimivat usein syrjivästi. Tämä osoittaa, että epävakauden sukupuoliulottuvuuteen on puututtava. Asiaa valotti Isaac Oluwatayo Ado-Ekitin yliopistosta. Hän on yksi ERD:n New Faces for African Development aloitteen uusista kasvoista, ja hän totesi tutkimuksessaan, että elintarviketurva on todennäköisemmin suurempi sellaisissa kotitalouksissa, joissa päätöksiä tekevillä naisilla on käytettävissään varoja, kuin sellaisissa, joissa naisilla ei ole käytettävissään varoja. Välillisesti tämä tarkoittaa, että naisille on annettava enemmän päätäntävaltaa. Ongelmia naapurissa Epävakaus ei ole huono uutinen pelkästään epävakaan valtion väestölle, vaan myös sen naapureille, sillä epävakaudella on heijastusvaikutuksia: se vaikuttaa alueen sisäiseen kauppaan, karkottaa ulkomaisia sijoituksia ja saattaa jopa lietsoa etnisiä jännitteitä. Nämä heijastusvaikutukset voivat heikentää tai horjuttaa koko lähiympäristöä. Noin 80 prosenttia epävakauden kustannuksista, jotka muodostuvat menetetystä talouskasvusta, koituu vakaampien naapurimaiden maksettavaksi. Niiden talouskasvumahdollisuudet pienenevät keskimäärin noin 0,6 prosenttia vuodessa. Koska kullakin maalla on keskimäärin 3,5 naapuria, huonojen naapureiden vaikutus voi aiheuttaa Afrikassa vuosittain peräti 160 miljardin euron menetyksen. Epävakaan maan käymä sisällissota voi aiheuttaa naapureille vielä vakavampia seurauksia. Vaikka konfliktit eivät ole tarttuvia, niillä on toisinaan heijastusvaikutuksia. Esimerkki tästä on Charles Taylorin johtama Liberian hallitus, joka tarjosi naapurimaan Sierra Leonen kapinallisille palkkasotureita, rahaa, aseita ja infrastruktuurin siinä toivossa, että saisi hallintaansa alueen timanttikaivokset ja talousverkostot. Toinen esimerkki on Zaire (nyttemmin Kongon demokraattinen tasavalta), jonka ensimmäisen sisällissodan ( ) osasyynä olivat Ruandasta virtaavat hutut, jotka pakenivat maasta tutsien kostohyökkäysten pelossa hutujen vuonna 1994 käynnistämän tutsien kansanmurhan jälkeen. Maailmanlaajuinen ulottuvuus Epävakaudella voi olla myös koko kansainvälistä yhteisöä koskevia, maailmanlaajuisia vaikutuksia. Tästä tuore esimerkki on Adenin lahdella uudelleen virinnyt merirosvous, joka liittyy läheisesti Somalian sekasortoiseen tilanteeseen. Lisäksi talous- ja sotapakolaiset sekä poliittiset pakolaiset eivät suuntaa vain naapurimaihin vaan pakenevat kotimaan epävakautta ymmärrettävästi ja usein vastoin tahtoaan Eurooppaan ja maailman muihin vauraisiin osiin rakentaakseen paremman ja vakaamman elämän. Vielä olennaisempaa on, että yhä rikkaammassa ja vauraammassa maailmassa kansainvälinen yhteisö ei saa katsoa syrjästä, kun sadoilta miljoonilta ihmisiltä viedään alkeellisimmatkin ihmisoikeudet: oikeus turvallisuuteen ja hyvinvointiin. Epävakaissa maissa pikaratkaisut eivät yleensä toimi ep ävakaa ja voivat joskus pahentaa tilannetta. Epävakauteen on puututtava pitkäaikaisella, räätälöidyllä, tilannesidonnaisella ja aktiivisella toiminnalla. Kaikki tämä huomioon ottaen ei ole yllättävää, että Maailmanpankin pääjohtaja Robert Zoellick kutsui epävakaita valtioita aikamme hankalimmaksi kehityshaasteeksi. 2 Omalla tavallaan epävakaa Vaikka epävakailla mailla on tiettyjä yhteisiä piirteitä, on tärkeää huomata, että ne ovat kaikki yksilöllisiä ja jokaista varten on luotava oma räätälöity lähestymistapansa. Epävakauden käsitettä on vaikea määritellä, ja epävakaina pidettävien maiden tunnistaminen on yhtä hankala tehtävä. Tietyllä tasolla useimmat yhteiskunnat ovat tavalla tai toisella joko tosiasiallisesti epävakaita tai niissä on epävakauden aineksia, jotka tulevat ilmeisemmiksi taloudellisesti vaikeina ja muina kriisiaikoina. Kuten aiemmin todettiin, mailla, joihin lyödään epävakauden ei-toivottu leima, on kuitenkin tiettyjä yhteisiä peruspiirteitä, joista yksi on kyvyttömyys taata kansalaisten turvallisuus ja tarjota heille ne julkiset peruspalvelut, joita nykyaikaiselta valtiolta odotetaan. Epävakaiden ja vakaiden tai sopeutumiskykyisten valtioiden välillä on huomattavia eroja, mutta myös epävakaat maat ovat keskenään hyvin erilaisia. Epävakailla valtioilla ei ole paljon muuta yhteistä kuin oireet: köyhyys, turvattomuus, konfliktialttius ja korruptio, Fundación para las Relaciones Internacionales y el Dialogo Exterior (Fride) -säätiössä Madridissa työskentelevä erikoistutkija Ivan Briscoe toteaa. Ne voivat olla luonnonvaroiltaan rikkaita tai ne voivat olla köyhiä, niiden talouskasvu voi olla suurta tai pientä ja niiden ulkomainen velkataakka voi olla raskas tai kevyt. Lisäksi epävakauden voivat laukaista monet eri tekijät väkivaltaisesta konfliktista valtion toimintakyvyn ja legitimiteetin asteittaiseen murenemiseen, ja sen voimakkuus voi vaihdella. Ei ole olemassa yhtä ainoaa ratkaisua Esimerkkeinä toimivat Angola ja Zimbabwe, jotka ovat molemmat OECD:n epävakaiden maiden vuoden 2009 luettelossa, mutta poikkeavat toisistaan hyvin paljon. Vaikka Angolassa on virallisesti vallinnut rauha vuodesta 2002 ja raaka-ainehintojen nousu on lisännyt sen talouskasvua yli 10 prosenttia useana vuonna, luku- ja kirjoitustaito on siellä edelleen harvinaista ja lapsikuolleisuus yleistä. Zimbabwen talous on sen sijaan supistunut, mutta zimbabwelaiset ovat siitä huolimatta Saharan eteläpuolisen Afrikan luku- ja kirjoitustaitoisimpia kansoja ja lapsikuolleisuus on yhä verrattain alhainen. Koska epävakaat maat ovat niin erilaisia ja epäyhtenäisiä, niiden kehityshaasteisiin ei ole olemassa yhtä ainoaa ratkaisua. Epävakauden käsite on hyödyllinen, koska sillä voidaan kiinnittää huomiota maihin, jotka vaativat erityistoimia ja joihin kehitysyhteistyön perinteiset menetelmät eivät sovellu. 9

6 Afrikan epävakauden juuret 10 Afrikan epävakauden siemenistä monet piilevät Saharan eteläpuolisen Afrikan moninaisuudessa ja alhaisessa väestötiheydessä, siirtomaamenneisyydessä ja eurooppalaisten maailmanvaltojen jälkeensä jättämien valtiorakenteiden epäonnistuneessa uudistamisessa itsenäistymisen jälkeen. Eurooppalaisten valtioiden läsnäolo Afrikassa oli ennen siirtomaa-aikaa kestänyt satoja vuosia, mutta se oli rajoittunut enimmäkseen pieniin ranta-alueiden siirtokuntiin. Paikallisia yhteiskuntia tuhoutui enimmäkseen Länsi-Afrikassa, ja syynä oli ennen kaikkea orjakauppa. Vaikka kilpajuoksu Afrikkaan, jolloin epävirallinen imperialismi väistyi suoremman vallan tieltä, kesti vain verrattain vähän aikaa 1880-luvulta ensimmäiseen maailmansotaan sillä oli pitkäaikaisia, syvällisiä vaikutuksia suureen osaan Saharan eteläpuolista Afrikkaa. Siirtomaa-aika oli taitekohta Afrikan historiassa, ERD:ssä todetaan. Siirtomaakokeilun tuloksena Afrikkaan tuotiin ulkomaisia instituutioita, maiden välisiä rajoja vedettiin sattumanvaraisesti, alkuperäistä johtorakennetta horjutettiin tai se sulautettiin osaksi hallintojärjestelmää ja luotiin siten eräänlainen hajautettu itsevalta sekä synnytettiin ryöstötalouksia, joiden tarkoituksena oli luonnonvarojen siirtäminen siirtomaavalloille. Brittiläinen tutkija Virginia Luling toteaa, että valtio on suurimmassa osassa Afrikkaa pohjimmiltaan sellaisen yhteiskunnan päälle kiinnitetty keinotekoinen rakenne, joka ei itse olisi koskaan sitä luonut eikä pyytänyt. Jotkin asiantuntijat huomauttavat, että tämä tulenarka sekoitus tuomitsi monet Afrikan valtiot epäonnistumaan melkein alusta alkaen. Eurooppalaisten läsnäolo Afrikassa myös pahensi jo valmiiksi vaikeaa tilannetta. Afrikan valtiorakentajien olivatpa he siirtomaa-aikaa edeltäviä kuninkaita, siirtomaa-ajan kuvernöörejä tai itsenäisten maiden presidenttejä perustavana ongelmana on ollut määräysvallan levittäminen karuille alueille, joissa asuu verrattain vähän ihmisiä, Jeffrey Herbst kirjoittaa States and power in Africa -kirjassaan. Menetettyjä mahdollisuuksia Saharan eteläpuolisen Afrikan valtiot itsenäistyivät vähitellen toisen maailmansodan jälkeen. Rauhanomainen siirtyminen siirtomaavallasta poliittiseen autonomiaan tarjosi selkeän tilaisuuden hankkiutua eroon siirtomaavaltioiden vahingollisista institutionaalisista piirteistä, ERD:ssä todetaan. Vastamuodostuneiden maiden poliittiset eliitit menivät kuitenkin harvoin byrokratian afrikkalaistamista pidemmälle. Siirtomaa-ajan jälkeisten valtiorakenteiden kotimaistamisen epäonnistumiseen oli monia syitä: valtiorakenteiden heikkous sai itsenäistymisen jälkeiset johtajat usein olemaan uudistuksissaan varovaisia, monet näistä johtajista olivat omaksuneet länsimaisia näkemyksiä, rajojen siirtäminen oli vaikeaa ja siirtomaa-ajan instituutioiden säilyminen oli joidenkin turmeltuneiden johtajien etujen ja länsimaisten taloudellisten etujen mukaista. On ironista, että avuksi tarkoitettu ulkomainen tuki saattoi joissakin tapauksissa jatkaa riippuvuuden kulttuuria, joka on jarruttanut maiden omien resurssien käyttöön perustuvaa, sisäsyntyistä kehitystä. Maailmanlaajuisen taantuman kätketty afrikkalainen puoli Lehtien etusivuilla lukee harvoin, että maailmanlaajuisesta talouskriisistä on aiheutunut suuria kärsimyksiä Saharan eteläpuoliselle Afrikalle ja erityisesti sen epävakaisimmille valtioille sekä suurta haittaa niiden kehitykselle. Tilanne suuressa osassa Saharan eteläpuolista Afrikkaa oli menossa parempaan suuntaan lähes vuosikymmenen ajan alueen talouksien kasvaessa voimakkaasti. Kun talouskriisi kävi ilmeiseksi vuonna 2008, monet asiantuntijat ja kommentaattorit uskoivat sen ohittavan Saharan eteläpuolisen Afrikan, jonka rahoitussektori oli hyvin pieni ja jonka yhteydet maailmanlaajuiseen rahoitusjärjestelmään olivat heikot. Vain muutama maa, jolla on kehittyneemmät rahoitusmarkkinat Ghana, Kenia, Nigeria ja Etelä-Afrikka koki samanlaisia häiriöitä rahoitussektorilla kuin teollistuneempi maailma. Nigerian osakemarkkinat romahtivat itse asiassa pahemmin kuin monien kehittyneiden maiden markkinat. Aivan kuten rahoituskriisi saastutti reaalitalouden kehittyneissä maissa, se heijastui myös afrikkalaisiin talouksiin, jotka ovat tulleet viime vuosikymmenen kuluessa paljon riippuvaisemmiksi kansainvälisestä kaupasta ja siten herkemmiksi maailmanlaajuisille laskukausille. Juuri kun Saharan eteläpuolinen Afrikka ja erityisesti sen epävakaimmat alueet eniten tarvitsevat talouskasvua pelastaakseen kansalaisiaan köyhyydestä, niiden taloudet ovat hidastuneet merkittävästi. Ennustettu bruttokansantuotteen (eli kansantulon) reaalikasvu vuonna 2009 on keskimäärin noin 1,5 prosenttia, kun se oli 5,5 prosenttia lokakuussa Jos ennuste toteutuu, vuodesta 2009 tulee vuosikymmenen ensimmäinen vuosi, jolloin suurimmassa osassa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaita maita tulot asukasta kohden tosiasiassa laskevat. Vaikka teollisuusmaat katsovat maailmanlaajuisen laman käynnistyneen sub-prime-kuplan puhjetessa vuoden 2007 loppupuolella, Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa kriisi alkoi monessa mielessä jo paljon aikaisemmin, erityisesti tavallisten kansalaisten ja köyhien keskuudessa. Vuosien elintarvike- ja polttoainekriisi oli länsimaisille kuluttajille epämiellyttävä asia, mutta monien afrikkalaisten elämän se tuhosi täysin syösten heidät syvemmälle äärimmäiseen köyhyyteen. Hiljalleen etenevä kurjuus Maailmanlaajuinen lama uhkaa tehdä tyhjäksi Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden edistymisen kohti vuosituhattavoitteiden täyttymistä. Kesti melko kauan ennen kuin rahoituskriisin ensimmäiset vaikutukset näkyivät Afrikassa, mutta nyt ne alkavat olla ilmeisiä. Kriisi pyyhkäisee pois yrityksiä, kaivoksia, työpaikkoja, tuloja ja toimeentulokeinoja. Kyseessä on siis täysimittainen kehityskriisi, Afrikan valtiovarainministerien ja keskuspankkien hallitusten jäsenten komitean raportissa 3 todetaan lopuksi. Afrikan kehityspankki arvioi, että afrikkalainen köyhälistö lisääntyy 27 miljoonalla hengellä, ja Kansainvälinen työjärjestö (ILO) ennustaa työttömyyden kasvavan 8,5 prosenttia vuonna Joe Masawe Tansanian keskuspankista totesi Accrassa Ghanassa järjestetyssä ERD:n tapahtumassa, että vaikka kriisin

7 ensimmäinen aalto väisti Afrikan, se kärsii nyt toisen aallon vaikutuksista. Toisin kuin teollistuneissa maissa rahoitusjärjestelmän häiriö on todennäköisesti peräisin reaalisektorilta. Afrikan maat ja niiden väestöt poikkeavat tietenkin erittäin voimakkaasti toisistaan sekä kriisin vaikutusten osalta että siltä osin, kuinka ne selviytyvät näistä vaikutuksista. Kuten ERD:ssä kuitenkin huomautetaan, valtiorakenteiden heikkous on yleensä huonontanut epävakaiden maiden hallitusten kykyä reagoida häiriöihin ja vaimentaa niiden vaikutuksia. Viimeaikaiset ulkoiset häiriöt elintarvike-, polttoaine-, rahoitus- ja talouskriisi saattavat yhdessä horjuttaa epävakaita valtioita entisestään tai jopa syöstä aiemmin vakaita tai sopeutumiskykyisiä maita epävakauteen tai konfliktiin joihin joutuminen on helpompaa kuin niistä irrottautuminen Kriisin saapumisväylät ERD:ssä yksilöidään neljä epäsuoraa väylää, joita pitkin maailmanlaajuinen taantuma rantautui Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan: viennin supistuminen, ulkomaille muuttaneiden yhteisöjen rahalähetysten pienentyminen, suorien ulkomaisten sijoitusten väheneminen sekä ulkomailta tulevan kehitysavun todennäköinen lasku. Kriisi on vahingoittanut Saharan eteläpuolista Afrikkaa lähinnä kaupan kautta. Useimpien maiden talouskasvu riippuu raaka-aineiden joko maataloustuotteiden tai luonnonvarojen viennistä, ja maailmanlaajuinen laskusuhdanne on vähentänyt näiden raaka-aineiden kysyntää voimakkaasti ja tehnyt hinnoista erittäin häilyviä. Kuten aiempien taantumien aikana, Afrikan vienti näyttää heikentyneen suhteettomasti verrattuna muihin kehittyviin alueisiin, jopa raaka-aineiden viennistä riippuvaisiin alueisiin. Tämä saattaa johtua osittain siitä, että koska Saharan eteläpuolisilla viejillä ei ole luottolähteitä, ne ovat riippuvaisempia vientirahoitusjärjestelmistä, kuten vastaanottajamaiden maksusitoumuksista. Nämä taas ovat ehtymässä. Toinen syy on se, että afrikkalaisilla yrityksillä ei ole kylliksi henkilöstöä eikä pääomaa löytääkseen uusia markkinarakoja tai siirtyäkseen ylemmäksi arvoketjussa kriisiaikoina. Ihmiset ovat tavallaan Saharan eteläpuolisen Afrikan tärkeimpiä vientiartikkeleita, ja rahalähetykset afrikkalaisilta siirtotyöläisiltä jotka työskentelevät rikkaammissa tai vakaammissa Afrikan maissa tai länsimaissa ovat merkittävä tulolähde erityisesti köyhimmissä ja epävakaimmissa maissa. Rekisteröityjen lähetysten ennustetaan vähenevän jopa 7 prosenttia. Epävirallisia rahalähetyksiä on vaikea mitata, etenkin jos ne ovat peräisin muista Afrikan maista, mutta niiden arvellaan vähenevän huomattavasti joissakin epävakaissa maissa. Hidastuva virta Suorissa ulkomaisissa sijoituksissa suuntaus on samanlainen. Vaikka suorat ulkomaiset sijoitukset ovat viime vuosina lisääntyneet, Saharan eteläpuolisessa Afrikassa niiden määrä on edelleen maailman alhaisimpia. Taantuman kiristäessä kehittyneissä ja kehittyvissä talouksissa toimivien yritysten luottoja ja supistaessa niiden voittoja, ne ovat vähentäneet ulkomaisia sijoituksiaan erityisesti Saharan eteläpuolisen Afrikan maihin, joita pidetään erityisen riskialttiina. Investoinnit luonnonvaroihin ja tehdasteollisuuteen ovatkin lähes keskeytyneet. Esimerkiksi Sambiassa ja Botswanassa on peruutettu kaivoshankkeita, ja Sudanissa on lykätty jalostamon rakentamista. Ainoa poikkeus, jossa suorat ulkomaiset sijoitukset ovat itse asiassa kasvaneet, ovat maa-alueet, jota elintarviketurvaa tai biopolttoaineita varten tarvittavaa biomassaa havittelevat ulkomaat ostavat. Tämä saattaa pehmentää kriisiä, mutta näiden tulovirtojen mahdolliset vaikutukset vastaanottajamaihin ovat erittäin kiistanalaiset, sillä ne saattavat horjuttaa maiden elintarviketurvaa tai avata oven korruptiolle. Vaikka avunantajamaiden hallitukset ovat vakuuttaneet pysyvänsä sitoutuneina vuosituhattavoitteisiin ja monet ovat sanoneet tekevänsä kaikkensa säilyttääkseen nykyiset kehitysaputasot, kehitysapuvirtojen hidastumisesta on yhä enemmän näyttöä. Jos näin tapahtuu, tilanne on sama kuin aiemmissa taantumissa ja pääasiallisina kärsijöinä ovat todennäköisesti epävakaat maat. Maltillisemmin voidaan todeta, että vaikka hallitukset pitäisivät aikaisemmat lupauksensa avun lisäämisestä Afrikalle, virrat eivät tosiasiassa ehkä voimistuisi, sillä kehitysapusitoumukset ilmaistaan prosenttiosuutena kansantulosta, joka on laskenut, samoin kuin eräiden keskeisten valuuttojen vaihtokurssit, esimerkiksi Englannin punnan kurssi suhteessa Yhdysvaltain dollariin. Sopeutumiskykyiset valtiot Vaikka suuri osa Saharan eteläpuolista Afrikkaa vaikuttaa epävakaalta, monissa afrikkalaisissa yhteisöissä on kehitetty selviytymis- ja mukautumismekanismeja, jotka voivat tarjota kotoperäisiä prototyyppejä ja malleja kestävälle ja sopeutumiskykyiselle valtiorakenteiden kehittämiselle. Kylmän sodan päättymisen jälkeen valtiorakenteiden kehittämisestä on muodostunut avunantajavaltioiden ensisijainen painopiste. Kansainvälisen yhteisön toimet ovat eri syistä yleensä suuntautuneet ylhäältä alaspäin, ja niissä on keskitytty instituutioiden rakentamisen teknisiin näkökohtiin, kuten tuomarien ja virkamiesten kouluttamiseen, lakien laatimiseen, tuomioistuinten rakentamiseen ja vaalijärjestelyissä avustamiseen. Viime vuosina on yhä paremmin ymmärretty, että valtiorakenteiden kehittäminen on sisäsyntyinen prosessi, jota ei voida tuoda ulkoa ja jota ulkopuoliset eivät voi johtaa kansainvälinen yhteisö voi korkeintaan tarjota apua. Lisäksi kestävin muutos lähtee ruohonjuuritasolta, eikä sitä voida tyrkyttää ylhäältä tai ulkoa käsin. Valtiorakenteiden kehittämiseen liittyy myös monia aineettomia tekijöitä ja näkökohtia, joita on hyödynnettävä ja jotka on otettava huomioon. Tämän ymmärrettyään kansainvälinen yhteisö on vähitellen siirtymässä tukemaan sekä virallisten että epävirallisten hallintorakenteiden sisäsyntyistä, alhaalta lähtevää uudistumista ja muutosta. Kestävää kehitystä Biologisesti monimuotoiset ekosysteemit, joissa elää erittäin sopeutumiskykyisiä lajeja, sietävät paremmin muuttuvia oloja ja ulkoisia häiriöitä. Tämä johtuu siitä, että järjestelmä kykenee selviytymään epäsuotuisista tapahtumista aivan kuten ihmispopulaatiot, jotka koostuvat monia eri kykyjä ja taitoja omaavista yksilöistä. Vaikka resilienssin käsite onkin peräisin luonnontieteistä, sitä käytetään luontevasti myös kehitysyhteistyön alalla. Yhteiskunta, jolla on käytettävissään monenlaisia inhimillisiä, aineellisia ja institutionaalisia voimavaroja, kestää yleensä paremmin talouskriisejä ja muita odottamattomia myllerryksiä. Kädestä suuhun elävällä ja olemassaolostaan taistelevalla yhteiskunnalla tai yhteisöllä ei sen sijaan yleensä ole valmiuksia sopeutua yllättäviin muutoksiin. Vaikka monet afrikkalaiset kansallisvaltiot ja niiden viralliset instituutiot ovat epävakaita, Saharan eteläpuolisen Afrikan yhteiskunnat ovat osoittaneet olevansa erittäin valmiita ja kykeneviä mukautumaan luovasti toistuviin kriiseihin. Ne ovat itse asiassa kehittäneet hienostuneita ja syvälle juurtuneita eloonjäämis-, selviytymis- ja mukautumismekanismeja perheen ja yhteisön sisäisistä vakuutusjärjestelmistä perinteisiin maanhallintainstituutioihin, jotka ulottuvat usein yli keinotekoisten kansallisrajojen. Nämä mekanismit voivat auttaa väestöä välttymään joiltakin valtiollisen epävakauden ihmisille ja kehitykselle aiheuttamilta iskuilta, vaikkeivät voikaan täysin vaimentaa niitä. Paikallisia selviytymismekanismeja Abena Oduro Ghanan yliopistosta tutki talous- ja muiden häiriöiden vaikutuksia afrikkalaisiin kotitalouksiin sekä näiden käyttämiä selviytymismekanismeja. Hän havaitsi, että tämänhetkinen maailmanlaajuinen kriisi tuo uuden riski- ja epävarmuuskerrostuman jo ennestään riskialttiisiin yhteisöihin ja kotitalouksiin. Häiriöillä voi olla sekä lyhyt- että pitkäaikaisia seurauksia. Esimerkiksi välittömästi Norsunluurannikolla tapahtuneen säähäiriön jälkeen kouluissa oppitunneilla olevien oppilaiden määrä väheni ja vajaaravitsemus lisääntyi. Jos koulutuksen ja terveydenhuollon rahoitus on pitkään riittämätöntä häiriöiden vuoksi, tällaiset kielteiset seurauksetkin voivat jatkua pitkään. Häiriötilanteissa kotitalouksilla on tapana turvautua erilaisiin selviytymisstrategioihin. Ne saattavat esimerkiksi myydä omaisuutta kulutuksen rahoittamiseksi tai vähentää kulutusta, tukeutua perheeseen, heimoon, kylään tai muihin ruohonjuuritason verkostoihin, siirtyä muualle etsiäkseen parempia elinmahdollisuuksia ja lähettääkseen kotiin rahaa tai hyödyntää epävirallisia laina- tai vakuutusjärjestelmiä. Epäviralliset mekanismit toimivat kuitenkin parhaiten, kun häiriö ei koske koko yhteisöä vaan yksittäisiä ihmisiä tai pieniä ryhmiä. Takaisin perusasioihin Resilienssi on tärkeä osa kestävää kehitystä, koska yhteiskunta, joka ei kykene mukautumaan muutokseen, tuskin kykenee kehittymään ajan mittaan. Epävakaiden maiden resilienssiä voidaan lisätä kohentamalla sekä virallisten että epävirallisten instituutioiden valmiuksia selviytyä häiriöistä ja suunnistaa kohti kehitystä ja vaurautta.

8 Yksi lupaava tapa kehittää pysyviä ja kestäviä valtiorakenteita on hyödyntää, mukauttaa ja laajentaa kotoperäisiä ja perinteisiä hallintovälineitä. Eteläafrikkalainen tutkija Jesse McConnell, joka osallistui ERD:n New Faces for African Development -aloitteeseen, perehtyi siihen, miten hallintoa hajauttamalla ja kotimaisiin hallintomekanismeihin turvautumalla voidaan parantaa sellaisten epävakaiden maiden hallintoa, jotka ovat joko monietnisiä tai maantieteellisesti valtavia tai molempia. Ruandassa käytetään kotoperäistä ideaa, jota kutsutaan imihigoksi ja joka pohjimmiltaan tarkoittaa, että viranomaiset sitoutuvat saavuttamaan tietyt tavoitteet tietyssä ajassa, hän selittää. McConnell havaitsi, että imihigo on auttanut luomaan uuden kansallisen identiteetin ja samalla synnyttänyt virkamiesten ja poliittisten päättäjien keskuudessa uuden palvelutarjonnan ja vastuuntunnon kulttuurin. Vakaa perusta kehitykselle Monet epävakaat valtiot kärsivät turvattomuudesta. Turvallisuus on resilienssin ja vakauden kulmakivi ja tässä EU:lla on ollut ja voi olla jatkossakin keskeinen asema. Maslow n kuuluisassa tarvehierarkiassa turvallisuustarpeet ovat pyramidin toisella askelmalla, heti hengittämisen, veden ja ruuan kaltaisten fysiologisten tarpeiden jälkeen. Mikä pätee yksilöön, pätee myös yhteiskuntaan enemmän tai vähemmän. Kehityksen ja turvallisuuden suhde on monimutkainen eikä aina selkeä, mutta varmasti läheinen. Turvallisuus on erityisen olennainen asia epävakaille maille, koska ne kärsivät usein kroonisesta ja jatkuvasta turvattomuudesta Koska turvallisuuden ja kehityksen välinen suhde on niin tärkeä, EU on viime vuosina keskittynyt monissa toimissaan juuri tälle osa-alueelle ja kehittänyt useita toimintalinjoja ja välineitä sen edistämiseksi. Turvallisuuden ja kehityksen välinen yhteys on keskeinen tekijä EU:n erikoislaatuisessa ulkopolitiikassa ja sen nousussa siviilialan maailmanvallaksi, ERD:ssä todetaan. Tällaisia toimintalinjoja ja välineitä ovat muun muassa vuonna 2003 hyväksytty Euroopan unionin turvallisuusstrategia sekä Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka. Yhtenäinen ja johdonmukainen Turvallisuus ei ole erillinen asia, eikä sitä voida erottaa paikallisesta tilanteesta tai tavoitella tietyllä yhdenmukaisella tavalla. Kaikki tilanteet ovat ainutlaatuisia, ja, kuten ERD:ssä todetaan, on tärkeää, että paikalliset asukkaat ovat mukana kaikessa turvallisuuteen liittyvässä kehitysavussa ja että tällainen apu on suunniteltu heidän tarpeitaan ja koko yhteiskunnan etua ajatellen. On myös tärkeää, että turvallisuus on osa laajempaa kokonaisuutta, jossa politiikat ja ohjelmat täydentävät toisiaan ja johon kuuluvat muun muassa poliittinen sovittelu, hyvä hallintotapa, instituutioiden uudistaminen ja niiden valmiuksien kehittäminen, kansalaisyhteiskunnan osallistumisen tukeminen unohtamatta investointeja talouteen, infrastruktuuriin ja terveydenhuoltoon. Tämä täydentävyys on osa kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuuden käsitettä, joka ilmaistaan EU:n perussopimuksissa ja jonka tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla unionin politiikoilla edistetään kehitysprosessia.

9 Kehityspolitiikan uusi lehti EU:lla on jo käytettävissään joitakin epävakautta koskevia, järeitä toimintapolitiikkoja. ERD:llä pyritään tuomaan tähän kehitysprosessiin lisätietoa sekä hienosäätämään ja viimeistelemään sitä. Epävakaus ja toiminta epävakaissa valtioissa on ollut EU:n asialistalla jo joitakin vuosia. EU ei lähde tyhjästä parantamaan toimia, joilla epävakauteen voidaan puuttua, ERD:ssä todetaan Jo vuonna 2001 Belgia julisti puolivuotisella EUpuheenjohtajakaudellaan epävakaat valtiot painopistealueeksi. Vuoteen 2005 mennessä tältä alalta saadut kokemukset ja opetukset johtivat kehityspolitiikkaa koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen, merkittävään asiakirjaan, jossa EU ja sen jäsenvaltiot kiteyttävät yhteisen näkemyksensä kehityksestä. Se perustuu lupaukseen köyhyyden poistamisesta ja vakaamman ja tasavertaisemman maailman rakentamisesta. Konsensuksessa määritellään valtiollinen epävakaus yhdeksi kehityspolitiikan viidestä keskeisestä periaatteesta ja hahmotellaan EU:n lähestymistapa, joka perustuu hallinnonuudistuksiin, oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen, lahjonnan torjuntaan, toimintakelpoisten valtionlaitosten perustamiseen ja valtion toimintakyvyn tehostamiseen. Tässä poliittisessa asiakirjassa kehotetaan myös pitämään kiinni sitoumuksesta estää valtiorakenteiden romahtaminen. p ävakaa EU toimii lisäksi yhteistyössä hyvin monien muiden Kehityspolitiikan räätälöinti Vuonna 2007 käyty laaja keskustelu- ja kuulemisprosessi johti komission tiedonantoon, useisiin neuvoston päätelmiin ja Euroopan parlamentin päätöslauselmaan, joissa hahmotellaan kokonaisvaltainen EU:n toimintatapa epävakaissa tilanteissa. EU:n vuonna 2008 julkaisemassa selvityksessä Millennium Development Goals at midpoint: where do we stand and where do we need to go suositellaan omaa kehitysohjelmaa epävakaille valtioille. Vuonna 2009 on määrä julkaista epävakautta ja konflikteja koskeva EU:n toimintasuunnitelma, joka sisältää konkreettisia ehdotuksia johdonmukaisemmaksi ja strategisemmaksi eurooppalaiseksi lähestymistavaksi epävakauteen. Osana tätä hanketta komissio harkitsee myös rahoitusvälineidensä ja menettelyjensä uudistamista siten, että niillä voidaan paremmin vastata epävakauden aiheuttamiin haasteisiin. Saharan eteläpuolista epävakaata Afrikkaa koskeva unionin toimintamalli on kolmiosainen. Se koostuu yleisistä toimintakehyksistä, EU:n ja Afrikan yhteisistä poliittisista asiakirjoista (joihin kuuluu muun muassa Cotonoun sopimus, jossa vahvistetaan EU:n ja sen Afrikassa, Karibialla ja Tyynellämerellä sijaitsevien kumppanien välisen kehitysyhteistyön pääperiaatteet) sekä EU:n laajuisista kehityspolitiikoista ja kehityspoliittisista suuntaviivoista, jotka koskevat muun muassa turvallisuutta, konfliktien estämistä, hyvää hallintotapaa ja kehityspoliittisten toimien johdonmukaisuutta. Eurooppalainen ulottuvuus Yhteistyö afrikkalaisten kumppanien kanssa tarjoaa EU:lle hyvät mahdollisuudet todella vaikuttaa epävakauteen. Tämä johtuu siitä, että unioni on poliittinen yksikkö, joka toimii kehitysyhteistyön lisäksi muillakin osa-alueilla, joilla epävakaita maita voidaan auttaa vakautumaan. Ennen kaikkea sillä on yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP), jonka kautta 27 jäsenvaltiota yhdistävät diplomaattiset voimavaransa yhteisesti tärkeinä pidetyissä kysymyksissä. Mielestäni EU:lla on erittäin hyvät mahdollisuudet toimia epävakaustilanteissa, sillä mikään yksittäinen poliittinen taikaväline ei ratkaise kaikkia ongelmia, Paul Collier Oxfordin yliopistosta totesi Barcelonassa pidetyssä ERD:n työkokouksessa. Hyvin harvoilla organisaatioilla on näinkin laaja toimintakenttä. Esimerkiksi Maailmanpankki on pohjimmiltaan avunantajajärjestö, eikä sillä ole valtuuksia toimia paljonkaan muilla aloilla. Koska Euroopan unioni on sen sijaan itsessään eräänlainen hallitus, se voi hyödyntää kaikkien eri alojen poliittisia välineitä. toimijoiden kuin hallitusten kanssa paikallisista viranomaisista ja kansalaisyhteiskunnasta alueellisiin organisaatioihin, jotka voivat tarjota sille uusia näkökulmia paikalliseen tilanteeseen ja sitä muokkaaviin voimiin. EU on myös jäsenvaltioidensa ja komission lähetystöjen kautta ollut pitkään läsnä Afrikan valtioissa, myös epävakaissa valtioissa, mikä voi olla uskomattoman arvokasta räätälöitäessä toimia yksilöllisiä tilanteita varten. Avunsaajamaiden vaihtelevien tarpeiden vuoksi kehitysohjelmien ja tietenkin niiden taustalla olevien periaatteiden onkin oltava riittävän joustavia toimiakseen tehokkaasti. Tästä syystä ERD on raportin pääkäsikirjoittajan Giorgia Giovannettin mukaan pikemminkin ajattelukehikko kuin toimintapoliittinen ohjeisto. Giovannetti on myös todennut, että kyetäkseen torjumaan epävakautta tehokkaasti Euroopan on arvioitava uudelleen asemansa maailmannäyttämöllä. Raportissa varoitetaan samasta asiasta seuraavasti: EU:n lisäarvoa Eroon epävakaudesta Epävakaiden maiden on itse löydettävä tie ulos epävakaudesta ja kohti resilienssiä. EU voi edistää tätä prosessia toimintapolitiikoillaan ja välineillään, mutta tämä edellyttää kutakin maata varten erikseen räätälöityä lähestymistapaa ja pitkäaikaista sitoutumista kaikilla toiminnan osa-alueilla. Elämme epävarmoja aikoja: maailmantalous on hidastunut, taloudellinen valta maailmassa on vähitellen siirtymässä kohti itää, ja samalla ilmastonmuutos, väestönkasvu ja hupenevat luonnonvarat ovat vaatimassa raskaan veron, joka kohdistuu erityisesti maailman heikoimpiin ja haavoittuvimpiin. Vuosituhattavoitteiden tarkoituksena on kuroa umpeen kehityskuilua hyvä- ja huono-osaisten välillä sekä siirtää historiaan 1900-luvun eriarvoisuus ja rakentaa tasavertaisempi maailma. Valtiollinen epävakaus uhkaa kuitenkin horjuttaa näitä pyrkimyksiä. Seuraavat 20 vuotta ovat ratkaisevia; muutoin luvusta tulee seuraava menetetty mahdollisuus Saharan eteläpuoliselle Afrikalle. Alueella on kaikki menestymisen ainekset: nuori ja kasvava väestö, runsaat luonnonvarat ja hedelmällinen maa. Sieltä puuttuvat vain vakaus ja resilienssi, joita näiden voimavarojen hyödyntäminen edellyttää. Euroopan unioni voi auttaa luomaan tällaiset olosuhteet, mutta vain sitoutumalla pysyvästi. ERD:ssä kehotetaan EU:ta tekemään epävakaille valtioille antamastaan sitoumuksesta uskottava, toimintamalleistaan ymmärrettäviä ja vaikutuksestaan tuntuva. hyödynnetään täysimääräisesti vasta, kun [EU] ja sen jäsenvaltiot kykenevät puhumaan ja toimimaan yksimielisesti ja niillä on tehokas ja toimiva työnjako. Tämä tarkoittaa, että EU:n politiikkoja on yhdenmukaistettava ja koordinoitava muutenkin kuin teknisesti siten, että voidaan luoda yhteisiä visioita ja poliittisia strategioita. Kuten aiemmin todettiin, ERD on pikemminkin ajattelukehikko kuin toimintapoliittinen ohjeisto. Siinä ei pyritä keksimään pyörää uudelleen, vaan ottamaan oppia vuosikymmenten kokemuksesta ja osoittamaan sen perusteella suunta, jota noudattamalla voidaan vaikuttaa valtiollisen epävakauden näennäisen järkähtämättömään ongelmaan. Siinä tunnustetaan, että vuosien varrella on useasti onnistuttu ja muutaman kerran epäonnistuttu. Kaikista tapauksista voidaan kuitenkin ottaa oppia tulevaisuutta varten. Tienhaarassa Jokainen epävakaa maa on pohjimmiltaan yksilöllinen, ja jokaisen on siksi löydettävä oma tiensä ulos epävakaudesta. Tätä varten kaikkia käytettävissä olevia politiikan osa-alueita ja välineitä on hyödynnettävä tavalla, joka sopii paikalliseen kontekstiin. Tämä puolestaan edellyttää tilanteen syvällistä ja täydellistä ymmärtämistä. Juuri siksi ERD:ssä korostetaan, että EU:n on räätälöitävä yleiset politiikkansa niin, että niitä voidaan soveltaa yksittäisiin kysymyksiin ja mukauttaa ne yksittäisiin tilanteisiin. EU:n ja paikallisten toimijoiden hallituksista kansalaisyhteiskuntaan olisi yhdessä suunniteltava reitti, jota ne lähtevät kulkemaan. Tämä edellyttää pitkäaikaista toimintaa monella painopistealalla, sillä epävakaiden valtioiden ongelmat ovat ennen kaikkea rakenteellisia ja itsepintaisia ja edellyttävät joustavien lähestymistapojen lisäksi vakaata ja jatkuvaa sitoutumista. ERD:ssä määritellään viisi keskeistä painopistealuetta EU:n toimille. Ne ovat lyhyen aikavälin tarpeiden ja pitkän aikavälin politiikan ja resilienssin välisen kuilun umpeen kurominen, henkisen ja sosiaalisen pääoman