Lausunto 1 (5) VNS 5/2016 vp, Valtioneuvoston selonteko sisäisestä turvallisuudesta; poliisiosaston lausunto

Transkriptio

1 Lausunto 1 (5) Hallintovaliokunnalle VNS 5/2016 vp, Valtioneuvoston selonteko sisäisestä turvallisuudesta; poliisiosaston lausunto 1. Taustaa Suomalaisten turvallisuuden tunne on kansainvälisesti vertailtuna edelleen korkea. Turvallisuuden tunnetta selittävät vahva sosiaalinen koheesio, vähäinen korruptio ja luottamus instituutioihin sekä erityisesti perheeseen ja läheisiin. Viimeaikaisissa asennetutkimuksissa on kuitenkin havaittavissa merkkejä turvallisuudentunteen heikkenemisestä. Sisäisessä turvallisuudessa huolta aiheuttivat erityisesti kansainvälinen terrorismi, turvapaikkaa hakevien määrän kasvu, kehitys Venäjällä ja kyberuhkat. Erilaisten arvioiden mukaan turvallisuuden tunteeseen vaikuttavat kuitenkin enemmän näkyvät järjestyshäiriöt ja mielikuvat turvallisuusuhkista kuin varsinainen rikollisuus tai todelliset turvallisuusuhkat. Viranomaisten toimintavalmiusaikojen piteneminen, näkyvän poliisitoiminnan väheneminen ja päivittäisrikosten selvittämisasteen heikko taso ovat vaikuttaneet turvallisuuden tunteen heikentymiseen. Näkyvä valvonta ja nopea vasteaika hälytystehtävissä lisäävät merkittävästi turvallisuuden tunnetta. Suomen kansallinen ja kansainvälinen turvallisuusympäristö on nopean muutoksen tilassa, jossa voidaan havaita ainakin kolme kehityslinjaa: 1. Turvallisuusympäristön epävarmuus ja monimutkaisuus lisääntyvät lukuisat eri tavoin toisiinsa kytkeytyneet muutosvoimat myötävaikuttavat turvallisuusuhkien muodostumiseen trendimäisten kehityskulkujen vaikutukset ovat osittain hyvinkin ennustettavia, mutta samalla on kyettävä vaikeasti ennakoitavien riskien hallintaan 2. Käsitteet 'sisäinen turvallisuus' ja 'ulkoinen turvallisuus' sulautuvat toisiinsa, minkä johdosta viranomaisvastuiden jakamisessa on enenevästi haasteita turvallisuusriskien taustat, juurisyyt, ovat usein kansainvälisessä kehityksessä vakiintuneiden toimivaltuusmäärittelyjen rinnalle tarvitaan yhä paremmin toimivia yhteistoimintarakenteita ja jaettua vastuuta 3. Juurisyiden tunnistaminen ja riskienhallinnan kohdentaminen niihin korostuu turvallisuusajattelussa ja riskien ennakoinnissa On syytä korostaa, että sisäisen turvallisuuden strateginen näkymä ei yksinomaan, ei edes voittopuolisesti, kytkeydy varautumiseen poikkeusoloihin tai kriisitilanteisiin. Sisäinen turvallisuus voitaisiin määritellä esimerkiksi tavoitetilaksi, jossa rikollisuudesta, onnettomuuksista, häiriöistä tai kansainvälisestä toimintaympäristöstä aiheutuvat vaarat ja uhkat ovat hallittavissa. Yhteiskunnan toimivuus ja yhteiskuntarauhan säilyminen edellyttävät viranomaisilta ja muilta yhteiskunnallisilta toimijoilta sisäisen turvallisuuden ylläpitämisen kykyä. Oleellista on, että toimintaympäristömuutoksesta johtuen yhteiskunnan normaalitilakin muuttuu. Sisäisen turvallisuuden viranomaisten palvelukysyntää kuvaa se, että Suomen hätäkeskukset vastaanottivat vuonna 2015 noin 3,7 miljoonaa hätäilmoitusta, joista hätäpuheluita oli noin 2,8 Postiosoite: Käyntiosoitteet: Puhelin: Virkasähköpostiosoite: Sisäministeriö Erottajankatu 2 Vaihde kirjaamo@intermin.fi PL 26 Helsinki Valtioneuvosto Faksi:

2 Sisäministeriö Lausunto 2 (5) miljoonaa. Hätäkeskukset välittivät yli 1,8 miljoonaa tehtävää, joista poliisille 51 %, terveystoimelle 42 %, pelastustoimelle 6 % ja sosiaalitoimelle, Rajavartiolaitokselle ja muille toimijoille 1 %. Erityisesti poliisin osalta on tärkeää korostaa, että hälytystehtäviin vastaamisen ja rikosten esitutkinnan osalta joudutaan jo nyt tekemään rajuja priorisointeja. Poliisityötä tekevien määrän väheneminen edelleen lisää ja vaikeuttaa näitä ratkaisuja. Lisäksi operatiivisiin tehtäviin sidotusta suppenevasta henkilökunnasta on yhä vaikeampi saada riittävästi voimia vastaamaan muuttuvan turvallisuusympäristön asettamiin tarpeisiin. 2. Eräitä turvallisuusympäristön muutoksia Kansallisen ja kansainvälisen turvallisuusympäristön muutos ilmenee konkreettisesti useilla alueilla ja useissa ilmiöissä, joista eräitä keskeisiä käsitellään seuraavassa lyhyesti. Kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus Euroopan unionin perusarvoihin kuuluva vapaa liikkuvuus on tuonut Suomeen ulkomaisia, liikkuvia ja järjestäytyneitä rikollisryhmiä. Niiden tekotavat ja toimintamallit ovat usein Suomessa aiemmin tuntemattomia. Niiden jäsenten tekemät rikokset ovat monesti sarjarikoksia, joissa yksittäisen teon aiheuttama taloudellinen vahinko ei välttämättä ole suuri, mutta joilla kokonaisuutena aiheutetaan huomattavaa taloudellista vahinkoa. Suomessa toimiva järjestäytynyt rikollisuus on silti pääosin kotimaista. Kuitenkin myös järjestäytynyt rikollisuus kansainvälistyy. Monet järjestäytyneistä ryhmistä tekevät yhteistyötä ulkomaisten rikollisryhmien kanssa varsinkin Venäjällä ja Baltiassa. Rikollisryhmien toimialoja ovat mm. huumausainerikollisuus sekä perintätoiminta, ravintola-ala ja rakennusala, joista viimemainituissa toiminnan tavoitteena ovat tuottavat talousrikokset. Euroopan alueella on havaittu viime vuosina merkittävää aktivoitumista laittoman maahantulon järjestämisen verkostojen toiminnassa, ja laittomaan maahantuloon liittyvä järjestäytynyt rikollisuus on kasvussa. Rikollisten kiinnijäämisriski on pieni, mutta rikoksella saadut hyödyt ovat suuria. Laittomasti maassa oleskelevilla ja turvapaikanhakijoilla on kohonnut riski velkaantua rikollisjärjestöille, tulla muuten törkeästi hyväksikäytetyksi sekä joutua ihmiskaupan uhreiksi ja järjestäytyneen rikollisuuden piiriin. Euroopan Unioni on määritellyt vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ennalta ehkäisyn ja torjunnan yhdeksi sisäisen turvallisuuden prioriteetikseen. Maahanmuutto Euroopan Unionin alueelle Ennen kokematon turvapaikanhakijoiden määrä asettaa suuret haasteet turvapaikkaprosessille, kotouttamiselle ja kielteisen päätöksen saaneiden henkilöiden palauttamiselle. Tilanne on lisännyt myös yleisen järjestyksen ja turvallisuuden häiriöitä. Vastaanottokeskuksiin on kohdistunut vahingontekoja ja ilkivaltaa. Turvapaikanhakijoita on uhkailtu. Turvapaikanhakijoiden keskinäisten jännitteiden selvittelyissä ja viranomaisten toimien vastustamisessa on turvauduttu väkivaltaan. Lähtöalueiden sodan ja rikollisuuden kokemukset vaikuttavat ihmisten toimintaan myös Suomessa. Aidosti turvapaikan tarpeessa olevien turvapaikanhakijoiden joukossa on eittämättä myös henkilöitä, joita epäillään tai on jo tuomittu sotarikoksista. Myös aiempaa huomattavasti kovempi huumausainerikollisuus voi saapua Suomeen uusien kansainvälisten kytkösten myötä. Kotouttamisella ja kotoutumisella on olennainen merkitys sille, miten uusi tilanne vaikuttaa rikollisuuteen ja sisäiseen turvallisuuteen Suomessa. Radikalisoituminen ja terrorismi Varsinaisten terrori-iskujen riski arvioidaan Suomessa edelleen pieneksi, joskin yksittäisten tekijöiden väkivaltaisten iskujen riski on kohonnut. Suomen rooli kansainvälisessä terrorismin torjunnassa vaikuttaa todennäköisyyteen, jolla Suomi altistuu terroristijärjestöstä lähtöisin olevan iskun uhkalle. Terrorismin torjunnan kohdehenkilöiden määrä Suomessa on kasvanut huomattavasti viime vuosina. Tällä hetkellä kohdehenkilöiden määrä on yli 300. Kasvuun vaikuttavat sekä Suomessa

3 Sisäministeriö Lausunto 3 (5) tapahtunut radikalisaatio että maahan saapuneet radikalisoituneet henkilöt, joista joidenkin tiedetään osallistuneen terroristiseen toimintaan. Konfliktialueilla taisteluihin osallistuneiden saapuminen ja paluu Suomeen sekä ääriliikkeistä kiinnostuneiden määrän kasvu ja heidän värväyksensä radikaaliin toimintaan kohottavat uhkaa. Suomeen on muotoutunut järjestäytyneitä terrorismin tukirakenteita. Yhteydet Suomesta terroristisiin toimijoihin ulkomailla ovat lisääntyneet. Riskien hallitsemiseksi tiedonhankinnan merkitys korostuu entisestään. Torjuntakyvyn varmistamiseksi on keskeisen tärkeää, että turvallisuusviranomaisten tiedonhankinta- ja tiedustelukyky turvataan riittävin toimivaltuuksin ja voimavaroin. Euroopan Unioni on turvallisuusagendassaan määritellyt yhdeksi sisäisen turvallisuuden prioriteetikseen terrorismin, terrorismiin radikalisoitumisen sekä terrorismiin rekrytoinnin ja rahoituksen torjunnan sekä vahvistetun rajaturvallisuuden. Hybridivaikuttaminen eri ilmenemismuodoissaan Hybridiuhalla tai -vaikuttamisella ymmärretään suunnitelmallista toimintaa, jossa valtiollinen tai eivaltiollinen toimija hyödyntää samanaikaisesti erilaisia sotilaallisia keinoja ja esimerkiksi taloudellisia tai teknologiaan perustuvia painostuskeinoja sekä informaatio-operaatioita pyrkien vaikuttamaan kohteena olevan valtion heikkouksiin ja saavuttamaan omat tavoitteensa. Hybridiuhkaksi katsottavan informaatiovaikuttamisen yhteydessä käytetään usein käsitettä "trollaus", jolla tarkoitetaan varsinkin sosiaalisen median välityksellä tapahtuvaa vaikuttamista. Trollauksen todellinen vaikutus jäänee valistuneessa Suomessa kuitenkin pääsääntöisesti vähäiseksi. Hybridiuhkien torjunnassa sisäisen turvallisuuden viranomaisten toimiva kommunikaatio ulko- ja turvallisuuspoliittisiin toimijoihin päin on keskeisen tärkeää. Kyberuhkat Valtioneuvoston periaatepäätöksenä vuonna 2013 julkaistu Suomen kyberturvallisuusstrategia määrittelee kyberturvallisuuden seuraavasti: Kyberturvallisuudella tarkoitetaan tavoitetilaa, jossa kybertoimintaympäristöön voidaan luottaa ja jossa sen toiminta turvataan. Kyberuhka puolestaan tarkoittaa mahdollisuutta sellaiseen kybertoimintaympäristöön vaikuttavaan tekoon tai tapahtumaan, joka toteutuessaan vaarantaa jonkin kybertoimintaympäristöstä riippuvaisen toiminnon. Kybertoimintaympäristöön kohdistuvat uhkat ovat tietoturvauhkia, jotka toteutuessaan vaarantavat tietojärjestelmän oikeanlaisen tai tarkoitetun toiminnan. Suomessa on lukuisia kokemuksia todennetuista kyberuhkista. Tietojärjestelmän halvaannuttavat palvelunestohyökkäykset ovat jopa verraten yleisiä, ja kyberympäristössä tehtyjen rikosten määrä on voimakkaassa kasvussa. Kyberuhkien nopea lisääntyminen asettaa vastuuviranomaisille erittäin huomattavia osaamis- ja teknologiahaasteita. 3. Sisäisen turvallisuuden viranomaistoiminta ja suorituskyvyt Sisäministeriön hallinnonalan toimintaan vaikuttavat erityisesti seuraavat näkökohdat: a) Tilannekuvan merkitys on korostunut ja toimintaympäristö on muuttunut pysyvästi Toimintaympäristön muutosnopeuden, ennakoimattomuuden ja käytettävissä olevien resurssien välisen suhteen yhteensovittamisen merkitys korostuu. b) Turvallisuus on kaiken keskiössä Sopeuttamisen edellyttämät toimet koskien toimintamenomäärärahoja ja henkilöstöä kohdennetaan siten, että kiireellisten hälytyspalvelujen saatavuus pyritään aina turvaamaan ja ihmisten turvallisuutta ylläpitävää toimintaa priorisoimaan. Sopeuttamistoimet vaikuttavat näin ollen esimerkiksi jo tapahtuneiden rikosten selvittämiseen, ennalta estävään toimintaan tai rajaliikenteen sujuvuuden varmistamiseen. c) Henkilöstön merkitys korostuu entisestään

4 Sisäministeriö Lausunto 4 (5) Sisäisen turvallisuuden viranomaiset ovat koko 2000-luvun toteuttaneet suuria rakenteellisia uudistuksia ja sopeuttamistoimia. Hallinto- ja tukitehtäviä on karsittu ja niiden tuottavuutta on parannettu. Lisäsopeuttamistoimet kohdistuvat aiempaa voimakkaammin operatiiviseen henkilöstöön. Tavoitteena on priorisoida voimavarat ydintehtäviin. d) Sopeuttaminen on välttämätöntä Nykyinen kehystaso edellyttää kaikilta toimialoilta sopeuttamistoimia. Sisäministeriön hallinnonalan kulurakenne painottuu erittäin vahvasti toimintamenoihin. Sopeuttaminen pyritään silti mahdollisuuksien mukaan toteuttamaan niin, että palvelutason ylläpito ei vaikeudu eikä erilaisten häiriöiden todennäköisyys lisäänny. Samalla tunnistetaan tämän riskin kasvu. e) Tunnistetaan keskeiset poliittista linjausta vaativat priorisoinnit Sisäisen turvallisuuden selonteko sisältää lukuisia poliittista linjausta vaativia kokonaisuuksia. Sopeuttamisen seurauksena syntyy epäsuhta turvallisuustilanteen edellyttämien vaatimusten ja kansalaisten palveluodotuksiin vastaamista edellyttävien viranomaisten voimavarojen välillä. Viranomaisten henkilöstö ei riitä pitkäkestoisten häiriö- ja poikkeustilanteiden hoitamiseen. Niiden hoitaminen myös lyhyellä aikavälillä edellyttää henkilöstökeskityksiä, jotka tällöin heikentävät palvelukykyä toisaalla. 4. Hallintovaliokunnan toimeksianto koskien valiokunnan aiempia kannanottoja Hallintovaliokunta on liittänyt kuulemispyyntöön seuraavat toimeksiannot ja kysymykset: a) Sisäisen turvallisuuden selonteon osalta pyydetään ottamaan yksilöidysti kantaa siihen, miten selonteossa on otettu huomioon eduskunnan lausuma eli ensisijainen toimeksianto sisäisen turvallisuuden selonteon laatimisesta ja sisällöstä. HaVM 7/2013 vp: Eduskunta edellyttää hallituksen 1) seuraavan tarkkaan poliisin hallintorakenneuudistuksen toimeenpanoa ja 2) antavan hallintovaliokunnalle vuoden 2014 loppuun mennessä perustuslain 47 :n 2 momentissa tarkoitetun selvityksen poliisin hallintorakenneuudistuksen toimeenpanosta mukaan lukien asetettujen toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden saavuttaminen kiinnittäen erityistä huomiota muun muassa liikenteen valvontaan ja liikenneturvallisuustyöhön sekä poliisin palvelujen saatavuuteen maan eri osissa ja 3) antavan eduskunnalle vuoden 2017 loppuun mennessä kokonaisvaltaisen seikkaperäisen selonteon sisäisen turvallisuuden tilasta, sisäisen turvallisuuden viranomaisten ja muiden toimijoiden toiminnan tuloksellisuudesta, toimintojen kehittämistarpeista ja haasteista sekä eri tehtävien edellyttämistä pidemmän tähtäimen taloudellisista voimavaroista ja muista resurssitarpeista. b) Lisäksi kiinnitetään huomiota alla olevaan lausumaan. Kuinka se on otettu huomioon? HaVM 42/2010 vp : Eduskunta edellyttää hallituksen laativan ajantasaisen poliisin pitkän aikavälin tehtävä-, resurssi- ja rahoitussuunnitelman, johon myös sitoudutaan. Eduskunta edellyttää hallituksen tarkkaan seuraavan poliisimiehen hätävarjelua koskevien säännösten toimivuutta ja ryhtyvän tarvittaessa toimenpiteisiin lainsäädännön tarkistamiseksi. Toukokuussa valmistunut sisäisen turvallisuuden selonteko sekä nyt valmisteltavana oleva sisäisen turvallisuuden strategia tulevat yhdessä kehyspäätösten kanssa muodostamaan hallintovaliokunnan lausuman HaVM 7/2013 kohdassa 3 tarkoitetut tietokokonaisuudet. Sisäministeriö asetti työryhmän laatimaan poliisin pitkän aikavälin resurssisuunnitelman, joka ulottuu vuoteen Kyseessä on lähinnä v asetetun Poliisi työryhmätyön laskelmien päivitys ja tarkistus ensisijaisesti kevään 2012 kehyspäätöksen jälkeen poliisin määrärahakehyksiin tehtyjen määrärahaleikkausten johdosta. Työryhmän selvitys julkaistiin ( Selvityksessä on esitetty, että poliisimiesten määrä tulisi olla yli 7 500, jotta sillä pystyttäisiin vastaamaan kaikkiin poliisin tehtäviin vuoden 2015 suorituskyvyn tasolla huomioiden muuttuva toimintaympäristö. Tämä olisi edellyttänyt 67 miljoonan euron tasokorotusta huhtikuussa 2014 vahvistettuun kehyspäätökseen.

5 Sisäministeriö Lausunto 5 (5) Sisäisen turvallisuuden selonteossa 2016 valtioneuvosto on katsonut, että poliisimiesten määrän tulee pysyä yli henkilötyövuoden tasolla, jotta se olisi riittävä. Julkisen talouden säästöpaineet haastavat tämän voimakkaasti. Vuoden 2016 kehyspäätöksen ja syksyllä 2016 tehtyjen lisätalousarvioesitysten myötä tämä pystytään turvaamaan vuonna 2017, mutta tämän jälkeisten vuosien osalta tason säilyttäminen edellyttää korotuksia nykyiseen kehyspäätökseen (liitteet 1 ja 2). Sisäministeriö on antanut perustuslain 47 :n 2 momentin mukaisen selvityksen eduskunnalle poliisin hallintorakenneuudistuksesta. Sisäisen turvallisuuden selonteon myötä valtioneuvosto katsoo, että hallintorakenneuudistus on päättynyt ja sen toiminnalliset sekä taloudelliset tavoitteet on saavutettu. Poliisin tehtävien ja toiminnan tavoitteiden osalta selonteossa on todettu ilmeinen ristiriita nykyisten resurssien, lakisääteisten tehtävien laajuuden ja päätöksentekijöiden sekä suuren yleisön odotusten välillä. Kuten selonteosta ilmenee, poliisitoiminnan vastuulla olevat yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen ja rikostorjunta pitävät sisällään lukuisia erilaisia osa-alueita. Nämä osa-alueet ovat keskenään huonosti vertailukelpoisia eikä niille ole mahdollista määrittää tavoitetasoa pelkästään nykyiseen lainsäädäntöön tai poliisin toiminnalliseen arvioon perustuen (tavoitealueiden toiminnallinen vertailukelvottomuus). Niin edellä kuin selonteossakin todetaan, että toimintaympäristön muutosnopeus ja ennakoimattomuus on niin voimakas, että pitkän aikavälin tavoitteiden ja niiden edellyttämien resurssien määrittäminen nykyisten olosuhteiden tai edes lähitulevaisuuden oletetun turvallisuuskehityksen perusteella ei riitä (toimintaympäristön muutosnopeus). Myös turvallisuuteen liittyvät odotukset ja pelot ovat muutostilassa. Arjen turvallisuus Suomessa on lukuisilla mittareilla parempi kuin koskaan. Esimerkiksi liikennekuolemat, henkirikokset ja rikollisuuden kokonaismäärä ovat historiallisesti katsottuna hyvin alhaisella tasolla. Moni poliisilta tyypillisesti aiemmin piiloon jäänyt rikollisuuden muoto tulee nykyisin paremmin tietoon vaikka uhritutkimusten mukaan tällaisten rikosten kokonaismäärä on vähentynyt. Samanaikaisesti toisaalta ihmisten pelot ja toisaalta vaatimukset näiden perinteisten turvallisuusuhkien osalta ovat kuitenkin kasvaneet (kasvaneet pelot ja turvallisuusodotukset). Perinteisten turvallisuusuhkien rinnalle ja osin niiden ohi on noussut turvallisuusuhkia, joihin liittyvää riskiä ei joko täysin tunnetta tai joiden riski on epätodennäköinen, mutta toteutuessaan riskin aiheuttama vahinko on merkittävä koko yhteiskunnalle. Tällaisia ovat esimerkiksi terrorismi, laajat kansainväliset muuttoliikkeet, hybridiuhkat ja osin myös kyberuhkat. Näihin täytyy panostaa tiedustelun, varautumisen ja ennalta ehkäisemisen keinoin ja samalla kuitenkin vastata perinteisiin turvallisuusuhkiin kohdistuviin kasvaneisiin vaatimuksiin. Näiden toimintojen keskinäinen vertailu on kuitenkin hyvin hankalaa. Tiedustelun, varautumisen ja ennalta ehkäisyn onnistumista ja resursoinnin riittävyyttä koetellaan ainoastaan siinä tilanteessa, kun riski on toteutunut (uusien turvallisuusuhkien torjunnan luonne). Näiden seikkojen vuoksi selonteossa esitetyt poliisitoiminnan kehittämislinjaukset tähtäävät ensi sijassa siihen, että poliisin palvelutaso määritellään jatkossa yksityiskohtaisemmin suhteessa eri osa-alueisiin. Näin pystytään paremmin varmistamaan se, että resursointi on ajantasaista, resurssien käyttö on läpinäkyvämpää ja yhteiskunnallisessa päätöksenteossa pystytään tarkemmin määrittelemään, millaista turvallisuutta poliisitoiminnalla halutaan. Uusien turvallisuusuhkien osalta sisäministeriö kehittää voimakkaasti uusia ohjausmenetelmiä, jotta myös tiedustelua, varautumista ja ennalta ehkäisyä edellyttävien uusien turvallisuusuhkien resursointitarpeet saadaan mahdollisimman läpinäkyväksi ja että niitä voidaan arvioida rinnakkain perinteisten rikosten ja häiriöiden torjunnan resurssitarpeiden kanssa. Poliisin voimankäyttöön ja hätävarjeluun liittyvien säädösten toimivuuden seurannan osalta viimeisin uudistus on sisäministeriön antama asetus poliisin voimakeinoista sekä kulkuneuvon pysäyttämisestä. Asetuksen mukaan Poliisihallitus seuraa poliisin voimakeinojen käyttöä ja ohjaa sekä kehittää niiden koulutusta. Poliisi on velvollinen tekemään selvityksen voimankäyttövälineiden käytöstä riippumatta siitä, onko niitä käytetty virkatehtävän suorittamiseksi tai hätävarjeluna. Selvitykset kootaan yhteen valtakunnallisesti Poliisiammattikorkeakoululla, jossa on parhaillaan käynnissä arviointityö, jonka tulosten perusteella pystytään tarvittaessa tekemään eduskunnan lausuman mukaisia toimenpiteitä lainsäädännön tarkistamiseksi.

6 Esityslista

7 Liite