Viite: Eduskunnan hallintovaliokunnan asiantuntijalausuntopyyntö. HE133/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta

Transkriptio

1 EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIEHEN KANSLIA LAUSUNTO 1 / EOAK/5307/2016 Eduskunta, Hallintovaliokunta EDUSKUNTA Viite: Eduskunnan hallintovaliokunnan asiantuntijalausuntopyyntö. HE133/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta Hallintovaliokunta on pyytänyt eduskunnan oikeusasiamiestä lähettämään edustajansa kuultavaksi asiantuntijana hallituksen esityksestä HE 133/2016 vp sekä antamaan asiasta myös kirjallisen lausunnon. Esitän lausuntonani kunnioittavasti seuraavaa: Totean aluksi, että eduskunnan oikeusasiamies antoi sisäministeriölle päivätyn lausunnon (Dnro EOAK/119/2016) luonnoksesta nyt kyseessä olevasta hallituksen esityksestä. Esityksessä esitetään ulkomaalaislakia muutettavaksi lisäämällä siihen säännökset asumisvelvollisuutta ja lapsen asumisvelvollisuutta koskevista uusista turvaamistoimenpiteistä. Pidän hyvänä esityksen tavoitetta vähentää sekä aikuisten että lasten säilöön ottamista. Toisaalta on epäselvää päästäänkö tavoitteeseen esitetyillä uusilla turvaamistoimilla, koska esitys mahdollistaa turvaamistoimien käytön entistä väljemmillä perusteilla. Esitetyt turvaamistoimet rajoittavat turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia. Pidän välttämättömänä, että esitykseen tehdään vielä tarkennuksia. Lapsen asumisvelvollisuus Hallituksen esityksessä ulkomaalaislakiin esitetään lisättäväksi uusi 122 a. Lapsen asumisvelvollisuus merkitsisi velvollisuutta oleskella tietyn vastaanottokeskuksen alueella ja ilmoittautua siellä yhdestä Eduskunta PU1ttiLaN (09) 4321 usa s iami es. fi

2 2 / 6 neljään kertaan päivässä. Kuten hallituksen esityksessä ja perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, lapsen asumisvelvollisuutta on pidettävä vapaudenmenetyksenä. Pidän hyvänä asiana sitä, että lapselle määrättävän asumisvelvollisuuden edellytykset ovat samat kuin edellytykset lapsen säilöön ottamiselle. Näin ollen kyseessä on todellinen säilöön ottamisen vaihtoehto. Kiinnitän huomiota siihen, että vaikka lapsen asumisvelvollisuus on säilöönottoa hieman vähemmän rajoittava toimenpide, on kyse edelleen vapaudenmenetyksestä. Myös lapsen asumisvelvollisuutta on siten pidettävä säilöönoton ohella viimesijaisena toimenpiteenä. Hallituksen esityksessä todetaan, että jos edellytykset lapsen säilöön ottamiselle ja lapsen asumisvelvollisuudelle eivät täyty, voidaan lapselle kuitenkin määrätä myös asumisvelvollisuus uuden 120 a :n perusteella. Esityksessä ei ole arvioitu ja perusteltu niitä edellytyksiä, joilla lapselle voidaan määrätä asumisvelvollisuus. Pidän tätä ongelmallisena koska asumisvelvollisuus voitaisiin määrätä väljemmillä kriteereillä kuin lapsen asumisvelvollisuus. Asumisvelvollisuus Hallituksen esityksessä ulkomaalaislakiin esitetään lisättäväksi uusi 120 a koskien asumisvelvollisuutta. Jos ulkomaalaislain :ssä tarkoitetut turvaamistoimet eivät ole riittäviä, voidaan kansainvälistä suojelua hakenut ulkomaalainen määrätä asumaan nimetyssä vastaanottokeskuksessa ja ilmoittautumaan siellä yhdestä neljään kertaan vuorokaudessa. Esitetty velvollisuus asua nimetyssä vastaanottokeskuksessa on perusoikeutena turvatun liikkumisvapauden rajoitus. Perustuslain 9 :n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että asumisvelvollisuuteen liittyvä velvollisuus ilmoittautua vastaanottokeskuksessa jopa neljä kertaa vuorokaudessa voi johtaa siihen, että asumisvelvollisuuden vaikutukset muodostuvat tosiasiallisesti lähelle vapaudenmenetystä (PeVL 48/2016 vp). Pidän ongelmallisena sitä, että uutta perusoikeuksia rajoittavaa turvaamistoimea esitetään ilman, että sen tarpeelle olisi juurikaan esitetty hyväksyttäviä perusteita. Hallituksen esityksessä todetaan, että esityksen tavoitteena on edistää kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten sujuvaa käsittelyä. Edelleen esityksessä katsotaan, että asumisvelvollisuuteen määrätty hakija ei voisi asua yksityismajoituksessa ja tästä syystä hän olisi "helpommin saapuvilla hakemuksen käsittelyä, etenkin turvapaikkatutkintaa ja puhuttelua silmällä pitäen". Hallituksen esityksestä ei käy ilmi onko käytännössä ilmennyt ongel-

3 3 / 6 mia siinä, etteivät hakijat saapuisi turvapaikkapuhutteluun tai he välttelisivät turvapaikkatutkintaa. Esityksessä ei myöskään käy ilmi, onko tällä hetkellä sellaisia ongelmia tai tarvetta, jotka perustelisivat tarvetta uudelle turvaamistoimelle ja perusoikeuden rajoittamiselle. Asumisvelvollisuuden edellytykset Perustuslakivaliokunta on säilöönottoa koskevaa lakiehdotusta arvioidessaan pitänyt sääntelyä hankalasti hahmottuvana ja sääntelyn vaikeaselkoisuus korostuu valiokunnan mielestä nyt käsillä olevan ehdotuksen myötä entisestään (PeVL 48/2016 vp). Perusoikeuksien rajoittamiselta vaaditaan täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Pidän ongelmallisena sitä, että nyt esitetyn asumisvelvollisuuden edellytykset on esityksessä jätetty huomattavan väljiksi. Turvaamistoimen tavoitteena mainitun sujuvan käsittelyn edistämiseksi ei ole lakiin kirjoitettu erityisiä edellytyksiä. Esityksessä ei ole pohdittu juurikaan niitä tilanteita, jolloin turvaamistoimen käyttö olisi mahdollista, oikeutettua tai tarpeen. Koska kyseessä voi olla tosiasiassa huomattava liikkumisvapauden rajoittaminen tai jopa vapaudenmenetys, pitäisin parempana sitä, että myös asumisvelvollisuuden osalta määriteltäisiin yleisten edellytysten lisäksi erityiset edellytykset, kuten säilöön ottamisen kohdalla on säädetty (Ulkomaalaislaki 121 ). Tämä toteuttaisi perusoikeuden rajoittamiselta vaadittua täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Olisikin selkeämpää säätää asumisvelvollisuuden edellytykset säilöön ottamisen edellytyksiä vastaaviksi - kuten lasten asumisvelvollisuuden osalta on tehty. Tällöin uuden turvaamistoimen luonne säilöönoton vaihtoehtona toteutuisi parhaiten ja hakijoiden perusoikeuksien rajoittaminen rajattaisiin tarkemmin. Asumisvelvollisuuden kesto Hallituksen esityksessä ei ole määritelty asumisvelvollisuuden kestoa. Esityksessä todetaan ainoastaan, että asiassa sovelletaan ulkomaalaislain 117 a :n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan velvollisuus olisi voimassa, kunnes maahantulon tai maassa oleskelun edellytykset on selvitetty, kunnes maasta poistamista koskeva päätös on pantu täytäntöön tai kunnes asian käsittely on muutoin päättynyt. Pidän asumisvelvollisuuden keston määrittämistä tarkemmin välttämättömänä. Kuten perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan, tulee lakiin ottaa säännökset velvollisuuden enimmäiskestosta. Asumisvelvollisuuden keston määrittämistä pohdittaessa tulee ottaa huomioon erityisesti se, mihin tarkoitukseen asumisvelvollisuus on määrätty. Mikäli asumisvelvollisuuden määrääminen johtuu selkeästi siitä, että säilöön ottamisen edellytykset täytyvät, mutta käytetään lie-

4 4 / 6 vempää turvaamistoimea, voi asumisvelvollisuuden kesto olla hyväksyttävästi pidempi. On kuitenkin huomattava, että hallituksen esityksen mukaan asumisvelvollisuuden soveltamisala olisi mahdollisesti huomattavasti tätä laajempi. Esityksen mukaan asumisvelvollisuuden määräämisellä pyrittäisiin siihen, että hakija olisi tarvittaessa helpommin saapuvilla turvapaikkahakemuksen käsittelyä, etenkin turvapaikkatutkintaa ja - puhuttelua varten. Näkemykseni mukaan asumisvelvollisuuden keston tulisi olla hyvin lyhyt (1-2 viikkoa) jos tarkoituksena on ainoastaan turvata sitä, että hakija on helpommin saapuvilla turvapaikkahakemuksen käsittelyä varten. Turvaamistoimen käyttämiseen tulisi turvautua näissä tilanteissa vain silloin, mikäli henkilö ei ole saapunut hänelle järjestettyyn turvapaikkapuhutteluun hakijasta johtuvasta syystä tai on muita syitä epäillä hänen vaikeuttavan tai viivästyttävän turvapaikkatutkintaa. Ilmoittautumiskertojen määrä Oikeusturvatakeet Asumisvelvollisuuteen liitetään aina ilmoittautumisvelvollisuus vastaanottokeskuksessa yhdestä neljään kertaan päivässä. Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt lausunnossaan, että esitystä tulee täydentää sellaisista perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä edellytyksistä, joiden perusteella päivittäisten ilmoittautumiskertojen määrästä päätetään. Katson, että ilmoittautumiskertojen määrästä päätettäessä lähtökohtana olisi hyvä pitää sitä, että ilmoittautuminen kerran päivässä olisi riittävä. Erityisesti on otettava huomioon se, ettei ilmoittautumiskertojen määrä saa rajoittaa ulkomaalaisen oikeuksia enempää kuin on välttämätöntä. Näin ollen esimerkiksi hakijan mahdollinen työssäkäynti, opiskelu, sosiaaliset suhteet ja kuntoutus ovat tässä arvioinnissa varteenotettavia seikkoja. Mitä useampi ilmoittautumiskerta on määrätty, sitä rajoittavammaksi määrätty turvaamistoimenpide muodostuu. Näin ollen silloin kun ilmoittautumiskertoja määrätään enemmän kuin yksi tulisi sille aina olla hyväksyttävät perusteet. Perustuslain 21 :n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Esityksen mukaan asumisvelvollisuudesta olisi ulkomaalaislain 190 :n mukainen valitusoikeus. Ulkomaalaislain 190 :n mukaan laissa tarkoitettuun Maahanmuuttoviraston, poliisin, rajatarkastusviranomai-

5 5 / 6 sen, työvoimatoimiston, Suomen edustuston ja opetusministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 31 :n mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Hallituksen esityksessä (s. 32) todetaan, että asumisvelvollisuuden osalta päätöstä tulisi kuitenkin noudattaa sen luonteen vuoksi heti. Oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon on turvattu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa. Oikeussuojakeinon tehokkuuden arvioinnin osalta oikeussuojakeinon riittävä saatavuus ja nopeus ovat tärkeitä osatekijöitä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut sopimusloukkauksen tapauksessa, jossa 45 päiväksi kurinpitoselliin määrätty vanki oli jo ehtinyt istua rangaistuksensa ennen kuin asiaa alettiin arvioida oikeudellisesti. (Payet v. France, no /08) Hallituksen esityksessä ei ole käsitelty hallinto-oikeuden valitusasioiden käsittelyaikoja. Normaalisti valitusasioiden käsittely kestää useita kuukausia. Olisi siis mahdollista, että asumisvelvollisuuteen ja ilmoittautumisvelvolliseksi määrätty hakija olisi ollut turvaamistoimen kohteena useita kuukausia ennen kuin tuomioistuin arvioisi päätöksen lainmukaisuutta. Katson tarpeelliseksi asumisvelvollisuuden oikeusturvatakeiden arvioimisen nykyistä esitystä tarkemmin. Kuten edellä on todettu asumisvelvollisuuden määrääminen rajoittaa henkilön liikkumisvapautta ja turvaamistoimi voi joissain tapauksissa olla lähellä vapaudenmenetyksen kaltaisia olosuhteita. On ensiarvoisen tärkeää, että hakijan oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon varmistetaan ja turvataan. Lopuksi Edellä on kiinnitetty huomiota niihin perusoikeuksien kannalta merkittäviin kohtiin, jotka mielestäni kaipaavat vielä jatkovalmistelua ja tarkennuksia. Lisäksi totean, että lapsen säilöön ottamisen tarvetta olisi ollut hyvä pohtia tässä yhteydessä tarkemmin. Lausunnossaan sisäministeriölle hallituksen esityksen luonnoksesta YK:n Pakolaisjärjestö UNHCR suosittaa, että Suomi luopuisi lasten säilöön ottamisesta kokonaan. UNHCR katsoo, että koska lapsen asumisvelvollisuudesta tulee todellinen säilöön ottamisen vaihtoehto ei lapsen säilöön ottamiselle Suomessa ole enää tarvetta.

6 6 / 6 Lopuksi muistutan, että uusien turvaamistoimien yhdenmukaisen käytännön ja valvonnan seuraamiseksi on ensiarvoisen tärkeää, että viranomaisten turvaam istoim ia koskevista päätöksistä pidetään luotettavia tilastoja. Oikeusasiamiehensihteeri Elina Castren