Lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri LAUSUNTO 8.2.2016 Ympäristövaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS METSÄHALLITUKSEN UUDELLEENORGANISOINTIA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI (HE 132/2015 vp) 1. Esityksen lähtökohdista Oikeusministeriö on asian valmistelun aikaisemmissa vaiheissa antamissaan lausunnoissa (17.6.2014 Dnro 107/43/2014, 23.11.2015 Dnro 168/43/2015) puoltanut Metsähallituksen organisaatiouudistusta ja metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämistä EU:n kilpailuoikeudellisten vaatimusten täyttämiseksi. Oikeusministeriö pitää edelleen ehdotettua mallia tarkoituksenmukaisena ratkaisuna. Tällä hetkellä Metsähallitukseen sovelletaan vuonna 2010 kumottua lakia valtion liikelaitoksista (1185/2002). Vuoden 2010 uuden valtion liikelaitoksista annetun lain (1062/2010) siirtymäsäännösten mukaan kumottua lakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä sovelletaan Metsähallitukseen, kunnes Metsähallituksesta toisin säädetään. Tämä siirtymäsääntely tarkoitettiin väliaikaiseksi järjestelyksi. Oikeusministeriön mielestä olisi tärkeää, että Metsähallitusta koskeva lainsäädäntö saataisiin uudistettua ja nykyinen siirtymävaihe ohitettua. 2. Saamelaisia koskevat säännökset; heikentämiskielto ja saamelaisten kotiseutualueella tapahtuva suunnittelu C:\Users\rolf.heikkinen\AppData\Local\Microsoft\Windows\Temporary Internet Files\Content.Outlook\F6DD7WX3\Metsähallitus YmV 08022016.docx Viime vaalikaudella valmisteltiin hallituksen esitysluonnos Metsähallituslain muuttamiseksi, joka sisälsi saamelaisten asemaa koskevia säännöksiä. Säännökset oli valmistellut erillinen työryhmä, joka mietinnössään esitti Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Kasarmikatu 25 PL 25 02951 6001 09 1606 7730 oikeusministerio@om.fi HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO
2(7) säännösten sisällyttämistä Metsähallituslakiin (MMM 2014:2). Sittemmin kävi selväksi, että esitystä ei annettaisi eduskunnalle valtiopäivillä 2014 käsiteltäväksi. Tämän vuoksi nämä säännökset otettiin hallituksen esitykseen itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen hyväksymisestä sekä laeiksi yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja Metsähallituksesta annetun lain muuttamisesta (HE 264/2014 vp). Tämä esitys on edelleen vireillä eduskunnassa. Näistä säännöksistä vain saamelaisten kotiseutualueen neuvottelukuntia koskeva säännös sisältyy nyt käsillä olevaan esitykseen (1. lakiehdotuksen 39 ). Oikeusministeriö esittää, että myös säännökset heikentämiskiellosta ja saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvasta suunnittelusta palautettaisiin Metsähallituksesta annettavaan lakiin (ks. HE 264/2014 vp, 2. lakiehdotuksen 16 a ja 16 b ). Heikentämiskielto sisältyy nykyisin vesilakiin, kaivoslakiin ja ympäristönsuojelulakiin. Vastaavaa säännöstä Metsähallituslaissa voidaan pitää perusteltuna, sillä laki on saamelaisten perinteisten elinkeinojen ja kulttuurin ylläpitämisen kannalta keskeisessä asemassa. Edellä viitattu työryhmä kirjasi hallituksen esityksen muotoon laaditussa mietinnössään, että esityksen pääasiallisena tavoitteena on turvata säädösperusteisesti saamelaisten oikeus osallistua saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion maa- ja vesialueiden käyttöä koskevien päätösten valmisteluun sekä suojata saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Suomi on syyskuussa 2014 YK:n yleiskokouksen yhteydessä pidetyssä alkuperäiskansojen huippukokouksessa hyväksynyt myös huippukokouksen loppuasiakirjan. Loppuasiakirja vahvistaa valtioiden sitoutumisen vuonna 2007 hyväksyttyyn YK:n alkuperäiskansajulistukseen ja toimii tulevien vuosien tiekarttana alkuperäiskansojen oikeuksien täytäntöönpanon edistämisessä. Sekä alkuperäiskansojen oikeuksia koskeva julistus vuodelta 2007 että alkuperäiskansojen huippukokouksen loppuasiakirja ovat luonteeltaan poliittisia sitoumuksia. Julistus ja loppuasiakirja ovat saaneet YK:ssa ja alkuperäiskansojen keskuudessa paljon huomiota osakseen. YK:ssa seurataan järjestelmällisesti valtioiden toimenpiteitä niissä kirjattujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Asiakirjoilla voidaan katsoa olevan Suomessa lainvalmistelussa ohjaava vaikutus.
3(7) Heikentämiskiellon voidaan osaltaan katsoa ilmentävän erityisesti julistuksen 25 ja 26 artikloja: 25 artikla Alkuperäiskansoilla on oikeus ylläpitää ja vahvistaa tunnusomaista hengellistä suhdettaan perinteisesti omistamiinsa tai muutoin hallussaan pitämiinsä ja käyttämiinsä maihin, alueisiin, vesistöihin, rannikkomeriin ja muihin luonnonvaroihin sekä säilyttää tähän liittyvät vastuunsa tuleville sukupolville. 26 artikla 1. Alkuperäiskansoilla on oikeus perinteisesti omistamiinsa, hallussaan pitämiinsä tai muutoin käyttämiinsä tai hankkimiinsa maihin, alueisiin ja luonnonvaroihin. 2. Alkuperäiskansoilla on oikeus omistaa, käyttää, kehittää ja hallita niitä maita, alueita ja luonnonvaroja, jotka ovat niiden hallussa perinteisen omistuksen tai muun perinteisen hallussapidon tai käytön perusteella tai jotka ne ovat muutoin hankkineet. 3. Valtiot tunnustavat nämä maat, alueet ja luonnonvarat laissa ja suojelevat niitä lailla. Tässä tunnustamisessa on asianmukaisesti kunnioitettava kyseisten alkuperäiskansojen tapoja, perinteitä ja maanhallintajärjestelmiä. Suunnitelmien arviointia koskevan säännöksen sisällyttämistä Metsähallituslakiin puoltaa myös sen ristiriitoja ennaltaehkäisevä vaikutus. Yhteisellä arvioinnilla toteutetaan osaltaan myös saamelaiskäräjälain neuvotteluvelvoitteen tarkoittamaa toimintaa. Säännös toteuttaa osaltaan julistuksen 32 artiklassa esitettyjä tavoitteita: 32 artikla 1. Alkuperäiskansoilla on oikeus määrätä ja kehittää ensisijaisia tavoitteita ja strategioita maidensa tai alueidensa ja muiden luonnonvarojensa kehittämistä tai käyttöä varten. 2. Valtiot neuvottelevat vilpittömässä mielessä ja toimivat yhteistyössä kyseisten alkuperäiskansojen kanssa näiden omien edustuselinten kautta saadakseen niiden vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen ennen kuin valtiot hyväksyvät hankkeita, jotka vaikuttavat alkuperäiskansojen maihin tai alueisiin ja muihin luonnonvaroihin, erityisesti kehitettäessä, käytettäessä tai hyödynnettäessä mineraali- tai vesivaroja tai muita luonnonvaroja. 3. Valtiot tarjoavat tehokkaat järjestelmät, joiden avulla hyvitetään
4(7) asianmukaisesti ja oikeudenmukaisesti edellä mainittu toiminta, ja niiden on toteutettava asianmukaiset toimet, joilla lievennetään ympäristöön kohdistuvia, taloudellisia, sosiaalisia, sivistyksellisiä ja hengellisiä haittavaikutuksia. 3. Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät Esityksen mukaan Metsähallituksen julkisia hallintotehtäviä hoidettaisiin edelleen erillisessä julkisten hallintotehtävien yksikössä. Metsähallitukselle säädetyt julkiset hallintotehtävät säilyisivät esityksen mukaan asiallisesti ennallaan. Myös maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön ohjaustoimivallan sääntely vastaisi asialliselta sisällöltään voimassa olevaa lainsäädäntöä ja noudatettua käytäntöä. Voimassa oleva Metsähallituksesta annettu laki on aikanaan säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 38/2004 vp, PeVL 47/2004 vp). Valiokunta arvioi tuolloin, että viranomaistehtävien osoittaminen Metsähallituksen yhteydessä toimivaan liikelaitoksesta erilliseen ja riippumattomaan julkisten hallintotehtävien yksikköön on tapa organisoida viranomaishallintoa eikä järjestelyssä ole perustuslain kannalta huomautettavaa (PeVL 38/2004 vp, s. 2-3). Valiokunta kuitenkin katsoi, että parempi vaihtoehto olisi Metsähallituksen viranomaistehtävien hoitaminen omassa erillisessä virastossa tai keskuksessa. Tähän valiokunta viittasi myös myöhemmin käsitellessään lakia Metsähallituksen erävalvonnasta (PeVL 46/2005 vp, s. 2/I). On selvää, että julkisten hallintotehtävien järjestäminen liikelaitoksen yhteyteen tuo päätöksentekoon, ohjaukseen ja valvontaan omat vaikeutensa ja vaatimuksensa. Myös ohjauksen ja valvonnan jakautuminen kahden ministeriön maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön välillä aiheuttaa järjestelyyn jonkinasteista hajaannusta. Oikeusministeriön käsityksen mukaan esityksessä ehdotettua, nykytilaa vastaavaa ratkaisua voidaan kuitenkin puoltaa niillä hyödyillä ja eduilla, jotka muodostuvat valtion maa- ja vesiomaisuuden hallinnasta ja suojelusta tarkoituksenmukaisesti yhtenä kokonaisuutena valtion liikelaitoskonsernissa. Esityksen ja voimassa olevan lainsäädännön mukainen määrittely Metsähallituksen julkisista hallintotehtävistä kattaa sinänsä ehkä laajemman tehtäväkokonaisuuden kuin mitä perustuslaissa tarkkaan ottaen ymmärretään julkisen hallintotehtävän käsitteellä. Julkisten hallintotehtävien yksikön toimialassa on otettava huomioon myös toiminnan perustuminen
5(7) valtion budjettirahoitukseen ja sen edellyttämään palomuurivaatimukseen samoin kuin toiminnan organisointiin vaikuttava kilpailuneutraliteettivaatimus sekä yksikön tehtäviin välittömästi liittyvien maa- ja vesialueiden tarkoituksenmukaisen hallinnoinnin järjestäminen. Tällaiselle sääntelylle ei ole oikeusministeriön mielestä perustuslaista johtuvaa estettä. Esityksen säännöksissä ja niiden perusteluissa on eräin kohdin täsmennetty julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön aseman erillisyyttä ja riippumattomuutta nykyiseen verrattuna. Tämä on oikeusministeriön mielestä perusteltua julkisten hallintotehtävien asianmukaisen hoidon kannalta. Yksikön toimintaan kohdistuva maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön ohjaustoimivalta sekä Metsähallituksen hallituksen ja toimitusjohtajan toimivalta on säännösehdotuksissa pääsääntöisesti asianmukaisesti ja riittävällä tavalla järjestetty. Metsähallituksesta annettavan lain 9 :n mukaan ympäristöministeriö tulosohjaa Metsähallitusta ministeriön ohjausvastuulle säädettyjen 5 :ssä tarkoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidossa. Lakiehdotuksen 16 :ssä säädetään julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön tehtäviksi 5 :ssä tarkoitetut tehtävät samoin kuin Suomen luonnonsuojelualueverkoston hoito ja käyttö sekä muiden Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitettujen maa- ja vesialueiden sekä muun omaisuuden hoito. Ehdotetusta 9 :stä näyttäisi siten puuttuvan osa ympäristöministeriön toimialaan kuuluvista tehtävistä. Esityksen perusteluissa tosin todetaan, että ehdotettu 9 vastaa ympäristöministeriön ohjaustoimivallan osalta nykytilaa. Ministeriön tulosohjausta vastaava säännös sisältyy vuoden 2002 (jo kumotun, mutta Metsähallitukseen edelleen sovellettavan) valtion liikelaitoksista annetun lain 8 :n 2 momenttiin. Tämänkaltainen muotoilu ympäristöministeriön ohjaustoimivallasta sisältyi myös nyt käsillä olevan lakiehdotuksen aikaisempiin versioihin ( Ympäristöministeriö tulosohjaa Metsähallitusta julkisten hallintotehtävien osalta toimialallaan. ). Ottaen huomioon edellä todetun olisi perusteltua tarkistaa 9 :n 1 momentin muotoilua siten, että ympäristöministeriön ohjaustoimivallasta ei jää epäselvyyttä. Esityksen mukaan julkisten hallintotehtävien erilliskirjanpidosta luovuttaisiin, mutta julkisista hallintotehtävistä laadittaisiin edelleen erillinen tilinpäätös (33 ). Perusteluissa ei esitetä syytä tällaiselle taloushallinnon
6(7) muutokselle. Perusteluissa kuitenkin korostetaan, että julkisten hallintotehtävien hoitoon osoitetut varat ja velat on pidettävä tehokkaasti erillään liiketoiminnan varoista ja veloista (s. 66). Eduskunnan budjettivallan turvaaminen ja ministeriöiden ohjausvallan toteutuminen sekä julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön aseman riippumattomuus edellyttävät oikeusministeriön mielestä, että taloushallinnon järjestelmät noudattavat käytännössä selkeästi erillisyyden vaatimusta. Asianmukaista olisi, että tästä huolehdittaisiin säännösperusteisesti. Tällainen säännös olisi myös yhdenmukainen EU:n kilpailuoikeudellisten vaatimusten kanssa. Metsähallitukseen edelleen sovellettavan, vuoden 2002 valtion liikelaitoksista annetun lain 13 :n mukaan laitoskohtaisessa laissa säädetyistä muista liikelaitoksen tehtävistä on pidettävä erillistä kirjanpitoa ja laadittava erillinen tilinpäätös. Tätä vastaava, erillistä kirjanpitoa edellyttävä säännös olisi perusteltua ottaa uuden Metsähallituksesta annettavan lain 33 :n 1 momenttiin. Erillinen kirjanpito- ja tilinpäätösvelvoite tulisi ilmeisesti myös kohdentaa 16 :ssä tarkoitettuihin tehtäviin (eikä siis 5 :ssä kuten esityksessä). Nykyisen Metsähallituksesta annetun lain 8 :n 2 momentin mukaan JHTyksikköä johtava luontopalvelujohtaja hyväksyy ja allekirjoittaa hallituksen ohella liikelaitoslain 13 :ssä tarkoitetun erillisen tilinpäätöksen. Tällä säännöksellä on pyritty osaltaan huolehtimaan viranomaisyksikön erillisestä ja riippumattomasta asemasta. Asianmukaista olisikin, että myös uusi laki Metsähallituksesta sisältäisi vastaavan säännöksen. 4. Muita huomautuksia Laki Metsähallituksesta 20 Vastuu julkisten hallintotehtävien hoidossa Vahingonkorvausvastuuta koskeva säännös on luonteeltaan informatiivinen, ja se voitaisiin poistaa tarpeettomana. Vahingonkorvausvastuu julkisten hallintotehtävien hoidossa määräytyy vahingonkorvauslain 3 luvun 1 :n 2 momentin ja 2 :n 1 momentin mukaisesti. 21 Muutoksenhaku Saman pykälän 2 momentin mukaan muuhun kuin 1 momentissa tai 18 :n 3 momentissa tarkoitettuun yksittäistä lupaa koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti. Jatkovalitukseen ei siis
7(7) vaadittaisi valituslupaa. Oikeusministeriön näkemyksen mukaan valituslupa tulisi kuitenkin ottaa käyttöön. Yleislinjaus viranomaisen organisaatiota koskevassa lainsäädännössä on nykyisin, että jatkomuutoksenhaussa on käytössä valituslupa (ks. HE 230/2014 vp). Säännösehdotuksen perusteluissa ei ole selvitetty, miksi tässä kohden näin ei ole menetelty. Laki valtion metsätalousosakeyhtiöstä 4 Oikeus edustaa valtiota eräissä tapauksissa Oikeusministeriöllä ei ole huomautettavaa metsätalousosakeyhtiölle osoitetusta, valtiolle maanomistajana kuuluvan puhevallan käyttöoikeudesta eräissä rajatuissa tilanteissa. Säännösehdotukset ovat yhdenmukaiset perustuslain 92 :n 2 momentin kannalta, jonka katsotaan edellyttävän valtion maaomaisuuden luovutuspuhevallan säilymistä valtio-oikeushenkilöön kuuluvissa toimielimissä. 5 Vahingonkorvausvastuu valtiota edustettaessa Pykälässä säädettäisiin osakeyhtiön velvollisuudesta korvata 4 :ssä tarkoitetuissa tilanteissa valtion puhevallan käyttämisestä aiheutunut vahinko. Säännös selkeyttää vahingonkorvausvastuun määräytymistä siltä osin, kun asiassa on kyse valtiolle aiheutuneen vahingon korvaamisesta. Sen sijaan säännöksen ja perusteluiden valossa jää epäselväksi, keitä olisivat ne muut tahot ja muulle taholle aiheutuneet vahingot, joiden korvaamiseen säännöstä sovellettaisiin. Ehdotuksesta tai sen perusteluista ei myöskään käy ilmi, miksi valtion metsätalousosakeyhtiön osalta on tarpeen poiketa yleisistä vahingonkorvauksen edellytyksistä laissa säädetyissä edustustilanteissa.