ESITYSLISTA 32/2002 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Perjantai 5.4.2002 kello 09.30 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 22/2002 vp Pohjois Atlantin jäävartion taloudellisesta tuesta tehdyn sopimuksen voimassaolon lakkauttamisen hyväksymisestä, ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutosten hyväksymisestä ja sopimusmuutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamista koskevaksi laiksi sekä laiksi merilain 6 luvun muuttamisesta I käsittely Merkitään saapuneeksi lainsäädäntöneuvos Risto Eerolan, oikeusministeriö, kirjallinen lausunto. Kuultavina: merenkulkuneuvos Raimo Kurki, liikenne ja viestintäministeriö hallitussihteeri Jaana Heikkinen, liikenne ja viestintäministeriö lainsäädäntöneuvos Ronald Wrede, ulkoasiainministeriö professori Kari Hakapää professori Tuomas Ojanen professori Ilkka Saraviita Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 4. E 20/2002 vp avoimesta koordinaatiosta Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten suurelle valiokunnalle. 5. HE 20/2002 vp laiksi turvallisuuden edistämistä yleisillä paikoilla koskevien säännösten uudistamiseksi Jatkettu I käsittely Todetaan asiantuntijakuuleminen päättyneeksi. Yleiskeskustelu ESITYSLISTA 32/2002 vp 6. HE 248/2001 vp laiksi seutuyhteistyökokeilusta Jatkettu I käsittely \ Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. 1(2)
Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu \ Yksityiskohtainen käsittely 7. Muut asiat \ 8 Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina 9.4.2002 klo 10.00. 2(2)
i Perustuslakivaliokunnalle Asia: HE 22/2002 vp 1. Sopimuksesta luopuminen muutoin kuin irtisanomalla Nähdäkseni Pohjois Atlantin jäävartion taloudellisesta tuesta tehtyä sopimusta koskeva tilanne on eduskunnan suostumuksen tarpeellisuuden kannalta rinnastettavissa sopimuksen irtisanomiseen. Perustuslain 94.1 :n momenttiin viitaten eduskunnan hyväksyminen jäävartiosopimuksen lakkauttamiselle näyttäisi tarpeelliselta. 2. SOLAS yleissopimuksen muutosten hyväksyminen Koska perustuslain 94.1 edellyttää, että eduskunnan tulee hyväksyä sellaiset valtiosopimukset, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, eduskunnan tulisi hyväksyä myös nyt esillä olevat SOLAS yleissopimuksen muutokset kokonaisuudessaan. Tätä korostaa asiaa koskevan säännöksen muuttuminen perustuslaissa. Entisen valtiopäiväjärjestyksen 69.1 näytti edellyttävän vain niiden sopimuskohtien hyväksymistä, jotka sisällöltään ja merkitykseltään kuuluivat eduskunnan toimivaltaan. Hallituksen esityksenkin mukaan perustuslain 94.1 :n "sanamuodon ja siihen perustuvan perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan eduskunta hyväksyy sopimusmuutokset kokonaisuudessaan". Hallituksen esityksessä esitetään kuitenkin poikkeuksellista menettelyä, jossa eduskunnalta pyydetään hyväksymistä vain SOLAS yleissopimuksen liitteen V luvun muutoksille. Esityksen mukaan vain kyseinen V luku sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia muutoksia eivätkä muut muutokset muutoinkaan sisällä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä. Perusteluna viitataan myös siihen, että kyseisten muiden muutosten määräykset ovat luonteeltaan teknisiä ja koskevat vain rajoitettua kohderyhmää, ne ovat myös "melko laajoja" eli yhteensä 120 sivua. Esitys näyttäisi perustuvan näkemykseen, jonka mukaan laajojen luonteeltaan teknisten ja rajoitettua kohderyhmää koskevien sopimusmuutosten ei tarvitsisi edellyttää eduskunnan hyväksymistä vain osana muuten eduskunnan hyväksymistä edellyttävää sopimuskokonaisuutta. Ehkä tulkinta olisi ulotettavissa alkuperäisiinkin sopimussitoumuksiin, joita ei näin ollen tällaisissa tapauksissa myöskään tarvitsisi kokonaisuudessaan esittää eduskunnan hyväksyttäväksi? Hallituksen esityksellä pyydetään eduskunnan hyväksyntää SOLAS yleissopimuksen liitteen V lukuun tehdyille muutoksille niin, että sopimusmuutokset voisivat tulla myös Suomessa voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2002, niin kuin siitä on kansainvälisesti sovittu. Esityksestä näyttäisi olevan luettavissa, että mikäli muutokset tulisi esittää kokonaisuudessaan eduskunnan hyväksyttäväksi, asian valmistelu veisi niin paljon aikaa, ettei muutosten voimaantulo olisi mahdollista sanotussa aikataulussa. Tarkoituksenmukaisuussyyt näyttäisivät puoltavan ehdotettua poikkeusmenettelyä. Perustuslain 94.1 : n sanamuotoja siihen perustuva perustuslakivaliokunnan käytäntö eivät ymmärtääkseni kuitenkaan tätä tue. Kysymyksessä olisi myös ennakkotapaus, joka avaisi oven vastaavanlaisille tulkinnoille tulevaisuudessa: milloin olisi kysymys vain teknisluontoisista määräyksistä tai vain rajoitettua kohderyhmää koskevista määräyksistä tai "melko laajoista" muutoksista?
Perustuslain 94.1 näyttää edellyttävän, että hyväksyessään valtiosopimuksen, jossa on sen hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä, eduskunnan tulee olla selvillä koko sopimuskokonaisuudesta. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa näin ei ole, vaan ymmärtääkseni eduskunnalla ei ole edes käytettävissään kyseisten "muiden muutosten" suomen ja ruotsinkielisiä käännöksiä. Menettely näyttäisi olevan ristiriidassa 94.1 :n kanssa eikä käsitykseni mukaan ole perusteltavissa pelkästään tarkoituksenmukaisuuteen perustuvalla tulkinnalla. Nähdäkseni hallituksen esitystä tulisi tältä osin täydentää (PeL 71 ). Ehkä pitemmällä tähtäyksellä yleissopimusten tekniset liitteet voitaisiin esillä olevan kaltaisissa tilanteissa voimaansaattaa jonkinlaisella valtuuslakimenettelyllä. 3. Eräitä täsmennyksiä Lakiehdotukset Laki merilain 6 luvun muuttamisesta 9 Hyvän merimiestaidon noudattaminen Alusturvallisuuden valvonnasta annetun lain (370/1995) 2 :ssä tarkoitettu... 12a Päällikön ilmoitusvelvollisuus Aluksen päällikön on ilmoitettava lähettyvillä oleville aluksille sekä Suomen vesialueella merenkulkulaitokselle... pitäisikö olla: Suomen aluevesillä? Liite V LUKU: MERENKULUN TURVALLISUUS 10 sääntö 4 Alusten reittijakojärjestelmät tulisi toimittaa järjestöjen hyväksyttäväksi. 33 sääntö "takavarikointi" ei vaikuta parhaalta käännökseltä termille "requisition"; ehkä esim. "toimintamääräys" voisi olla parempi. Oikeakielisyyskysymyksiä Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus Amerikan Yhdysvallat / Amerikan yhdysvallat?
Kari Hakapää Kansainvälisen oikeuden professori Lapin yliopisto Rovaniemellä 4. huhtikuuta 2002
A Tuomas 4.4.2002 Ojanen Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys 22/2002vp Yleistä I Nähdäkseni hallituksen esitys tuo esiin perusteiltaan kolmenlaisia valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä, joita yhdistää se, että ne kaikki liittyvät tavalla tai toisella perustuslain 94 :n 1 momentin tulkintaan eli kansainvälisten velvoitteiden ja niiden irtisanomisen hyväksymiseen. Lisäksi hallituksen esitykseen sisältyy asetuksenantovaltaa koskevan perustuslain 80 :n kannalta huomionarvoisia kohtia. Hyväksymisen tarpeellisuus \ Hallituksen esitykseen sisältyy kaksi kysymystä, jotka antavat aiheen pohtia kysymystä eduskunnan hyväksymisen tarpeellisuudesta. Ensinnäkin kysymyksenä on, kuuluuko perustuslain 94.1 :n soveltamisalaan myös tilanne, jossa valtiosopimuksen eli tässä tapauksessa jäävartiosopimuksen päättyminen tapahtuisi irtisanomisen sijasta osapuolten suostumuksella sen jälkeen, kun asiasta on neuvoteltu muiden sopimusvaltioiden kanssa. Perustuslain 94.1 kuuluu: "Eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen." Perustuslain sanamuoto ei siis nimenomaisesti kata nyt käsillä olevan kaltaista tilannetta, jossa ei ole kysymys kansainvälisen velvoitteen irtisanomisesta vaan tällaisen velvoitteen päättämisestä osapuolten suostumuksella sen jälkeen, kun asiasta
7 on neuvoteltu muiden sopimusvaltioiden kanssa. Käytännössä nyt käsillä oleva tilanne kuitenkin rinnastuu olennaisessa määrin irtisanomiseen. Kun lisäksi osapuolten suostumuksen perusteella päättyvä jäävartiosopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä hallituksen esityksestä ilmenevällä tavalla, eduskunnan hyväksyminen on mielestäni tarpeellista sen voimassaolon lakkauttamiselle. Toisena kysymyksenä on, onko esitykseen sisältyvälle SOLAS yleissopimuksen liitteen V luvun muutoksille saatava eduskunnan hyväksyminen, vaikka eduskunta ei ole aikanaan hyväksynyt SOLAS yleissopimusta. Perustuslain 94.1 :ää on nähdäkseni aina tulkittava tulkintahetkellä vallitsevan oikeustilan mukaan. Kuten perustuslakivaliokunta on todennut lausunnoissaan Pe VL 4/2001vp ja 61/2001vp) tilanteissa, joissa oli kysymys eduskunnan hyväksymisen tarpeellisuudesta varauman tai vastaavan peruuttamiselle: "Samoin on eduskunnan hyväksyminen hankittava sellaisen varauman tai vastaavan peruuttamiseen, jonka eduskunta on hyväksynyt tai jonka hyväksymisestä eduskunnan olisi nykyisin vallitsevan perustuslaintulkinnan mukaan tullut päättää." Tämän vuoksi, ja kun SOLAS yleissopimuksen liitteen V luvun muutokset koskevat myös hallituksen esityksestä ilmenevällä tavalla lainsäädännön alaan kuuluvia asioita, eduskunnan hyväksyminen on tarpeellista SOLAS yleissopimuksen liitteen V luvun muutoksille, vaikka eduskunta ei ole aikanaan hyväksynyt SOLAS yleissopimusta. Hyväksymispäätöksen ala Esityksellä pyydetään eduskunnan hyväksyntää SOLAS yleissopimuksen liitteen V lukuun tehdyille muutoksille. Esityksestä kuitenkin ilmenee (s. 15), että muutoksia on tehty myös SOLAS yleissopimuksen liitteen lukuihin II I, II 2, IX ja X. Kun nämä muutokset ovat luonteeltaan "teknisiä", koskevat vain "rajoitettua kohderyhmää" sekä ovat "melko laajoja" ja kun muutokset eivät esityksen mukaan kuulu lainsäädännön alaan eivätkä muutoinkaan sisällä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä kohtia, eduskunnan suostumusta ei ole pyydetty näihin muutoksiin. Lopputuloksena siis on, että eduskunnan hyväksymispäätös ei kattaisi SOLAS yleissopimuksen liitteen muutoksia kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan liitteen V luvun muutosten osalta. Nähdäkseni esitys ei tältä osin vastaa perustuslain 94.1 :n sanamuotoa, jonka valossa eduskunnan hyväksymispäätöksen alan tulisi kattaa lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä sisältävä tai muutoin merkitykseltään huomattava taikka perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymistä vaativa kansainvälinen velvoite kokonaisuudessaan, eikä siis vain sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten osalta. Kun lisäksi Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältö SOL AS yleissopimuksen mukaan täsmentyy myös yleissopimuksen liitteen lukuihin II I, II 2, IX ja X tehtyjen
muutosten pohjalta, eduskunnan suostumus on mielestäni yleisesti tarpeen SOLAS yleissopimuksen liitteen muutoksille, eikä siis vain liitteen luvulle V. Sopimusmääräysten suhde perustuslakiin \ Yhdyn hallituksen esityksestä välittyvään käsitykseen, jonka mukaan nyt käsillä olevat sopimukset eivät koske perustuslakia perustuslain 94.2 :ssä tarkoitetulla tavalla. Näin ollen eduskunnan hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä. Kun arvio siitä, koskeeko asia perustuslakia, on samanlainen myös voimaansaattamiskysymyksen eli perustuslain 95.2 :n momentin osalta (ks. Pe VL 38/2001vp), äsken hyväksymisestä päättämisestä todettu koskee myös mutatis mutandis esitykseen sisältyvän voimaansaattamislakiehdotuksen käsittelyä. Voimaansaattamislakiehdotus Esitykseen sisältyy myös ehdotus laiksi merilain muuttamiseksi, johon sisältyy säännöksiä, joilla pantaisiin täytäntöön sopimusmuutoksen lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Koska merilain muutoksen kaikki säännökset eivät koske SOLASyleissopimuksen muutoksia, lakia ei ole kuitenkaan yksilöity voimaansaattamislaiksi. Lakiehdotuksessa on näin ollen kysymys yhtäältä kansainvälisen velvoitteen asiasisältöisestä voimaansaattamisesta ja toisaalta muutoksista, jotka eivät lainkaan seuraa Suomen kansainvälisestä velvoitteesta. Esitys on sinänsä varsin perusteltu, mutta se synnyttää ongelman, että laista ei ilmene sen tiettyjen säännösten luonne nimenomaan kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislakina. Nähdäkseni lakiesityksen valmisteluissa olisikin vielä syytä hakea ratkaisuja tiettyjen säännösten voimaansaattamisluonteen esiin tuomiseksi. Tällöin viittaus säännöksessä myös sen taustalla olevaan kansainväliseen velvoitteeseen voisi olla yksi ratkaisu. Lakiehdotuksen asetuksenantovaltuudet Voimaansaattamislakiehdotuksen 3 :n mukaan tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta voidaan antaa tasavallan presidentin asetuksella. Näin ollen on jällen kerran syytä todeta, että on "vaikea nähdä perusteita sille, että kyseisiä säännöksiä annetaan tasavallan presidentin eikä Helsingissä 4. päivänä'huhtikuuta 2002 julkisen Tuomas eurooppaoikeuden Ojanen v professori, valtiosääntöoikeuden dosentti
9 valtioneuvoston asetuksella" (ks. esim. Pe VL 38/2001vp). HE 22/2002/IS Arvoisa puheenjohtaja Käsillä oleva hallituksen esitys sisältää kaksi valtiosääntöoikeudellista ongelmakohtaa, jotka mainitaankin esityksen säätämisjärjestysosassa. Ne ovat kysymys 1. muutoin kuin irtisanomisin lopetettavan kansainvälisoikeudellisen velvoitteen hyväksyminen eduskunnassa ja 2. PeL 94 :n tulkinta silmällä pitäen sitä, tarkoittaako säännös koko kansainvälistä "velvoitetta", voidaanko asia pilkkoa osin ja toimittaa eduskunnan hyväksyttäväksi vain lainsäädännönalaan kuuluvat osastot. Kysymyksistä ensimmäinen näyttää helpolta, jälkimmäinen on ongelmallisempi ja edellyttäisi Wienin valtiosopimuskonvention tuntemusta. L Eduskunnan hyväksymisen tarpeellisuus Washingtonissa 4.1.1956 tehdyn sopimuksen lakkauttamiselle. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan Perustuslain 94 :n 1 momentin säännöstä sopimuksen irtisanomisesta on sovellettava myös nyt esillä olevaan tilanteeseen, jossa koko kansainvälisoikeudellinen velvoite lakkautetaan. Irtisanominen tarkoittaa: sitä, että yksi sopimusvaltio irrottautuu monenkeskisestä sopimuksesta, jolloin sopimus jää voimaan muiden sopijapuolien välisenä tai bilateraalisopimusta, jonka irtisanominen lakkauttaa koko velvoitteen tai sopimuksen ellei käy niin, että sopimus jostain syystä jää kansainvälisoikeudellisesti voimaan unilateraalisena eli yksipuolisena kansainvälisoikeudellisena velvoitteena. Perustelut sille, että irtisanominen edellyttää eduskunnan suostumusta ovat jossain määrin avoinna. Eduskunta on aikanaan hyväksynyt sen, että Suomi sitoutuu kansainväliseen velvoitteeseen, joka esimerkiksi kuuluu lainsäädännön alaan ja siten eduskunnan toimivaltaan. Eduskunnan päätösvalta päättää tällaisen velvoitteen irtisanomisesta voidaan perustella siltä, että sopimuksen lainsäädäntöön ulottuva vaikutus lakkaa ja kansallisen lainsäädännön sisältö palautuu sopimusta edeltäneeseen tilaan. Sama voidaan sanoa myös niistä tapauksista, joissa
10 irtisanotaan sopimus, joka sitoo eduskunnan budjettivaltaa (joka laajenee). Edelleen tämä päättely soveltuu sopimuksiin, jotka on hyväksytty eduskunnassa niiden tärkeyden eli erityisen merkityksen vuoksi (koska irtisanominen voi olla merkityksellistä). Nyt on kysymyksessä tilanne, jossa irrottaudutaan kansainvälisoikeudellisesta velvoitteesta, jota ei ole ymmärtääkseni hyväksytty eduskunnassa. Otan lähtökohdaksi sen, että PeL 94 :n ilmaisua "irtisanominen" on syytä tulkita laajentavasti koskemaan kaikkia niitä menettelytapoja, joilla Suomea sitova kansainvälisoikeudellinen velvoite lakkautetaan.' Eduskunnan ulkoasioihin liittyvän päätösvallan kannalta on epäolennaista, missä kansainvälisen oikeuden tuntemassa muodossa irrottautuminen tapahtuu! Olennaista on, että velvoite poistuu. Tämä on kylläkin teoreettinen näkökohta. Myönnän kyllä, että tämä käsillä oleva tilanne poikkeaa irtisanoutumisesta. Nyt kysymyksessä oleva velvoite lakkaa joka tapauksessa ja siihen katsomatta, miten Suomi menettelee. Suomen menettelyllä ei ole vastaavia oikeusvaikutuksia kuin varsinaisella irtisanomisella. Irtisanominenhan saattaa tapahtua myös oloissa, jolloin muut osapuolet tai toinen osapuoli ei sitä tahdo. Tästä huolimatta katson siis, että eduskunnan hyväksyntä lakkauttamiselle on tarpeen. 2 Tarvitaanko suostumus lakkauttamiselle tässä konkreettisessa tapauksessa? Perustuslain 94 :n mukaan "Eduskunnan hyväksyminen" eli suostumus ratifiointiin tai sitovaan kansainvälisoikeudelliseen vaikutukseen muuten, vaaditaan myös "tällaisen velvoitteen" irtisanomiseen. Kaikille irtisanomisille ei suostumusta tarvita. Ilmaisu viittaan pykälän alkuun, jossa eduskunnan suostumus vaaditaan valtiosopimuksille ja muille kansainvälisille velvoitteille, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Tällainen muu syy on mm. eduskunnan budjettivalta eli se, että kansainvälisoikeudellisesta velvoitteesta aiheutuu valtiolle toistuvia kuluja. Nähdäkseni tällaisesta velvoitteesta irrottautumisesta nyt on kysymys, ja näin päätellen voidaan sanoa, että velvoitteesta irrottautuminen edellyttää PeL 94.1 : ien mukaan eduskunnan hyväksynnän. 3 Asiaan ei mielestäni vaikuta se, että jäävuoriseurannasta aiheutuu edelleen kansainvälisoikeudellisesti sitova velvoite, koska jäsenval 1 Sääntöä eduskunnan hyväksynnän tarpeellisuudesta ei sovelleta valtiosopimuksen soveltamisen keskeyttämiseen CPeVM 10/1998 s. 27). j 2 Suomen historian tunnetuin tapaus, jossa kahdenvälisestä velvoitteesta irrottauduttiin muutoin kuin irtisanomisin oli tapaus, jossa Suomi yksipuolisesti ja irtisanomissäännöksiä noudattamatta irrottautui YYAsopimuksesta. j 1 Myös silloin, kun irtisanottavaa sopimusta ei alun perin ole hyväksytty eduskunnassa, mutta se sisällöltään on sellainen, että uuden perustuslain mukaan se olisi tullut hyväksyä eduskunnassa, irtisanominen edellyttää eduskunnan hyväksynnän (PeVM 10 s. 27). tioiden maksuvelvoite korvautuu uudella, Maksuvelvollisuudelle syntyy uusi oikeusperuste.
2. Eduskunnan hyväksynnän hankinta vain osalle uusista kansainvälisoikeudellisista velvoitteista. Hallituksen esityksessä kuvattava meriturvallisuusjärjestelmä poikkeaa tavanomaisista valtiosopimusjärjestelyistä. Kysymys on ns. opting out menetelmällä tai sen tietyllä muunnoksella toteutettavista kansainvälisoikeudellisista velvoitteista. Kansainvälinen järjestö hyväksyy velvoitteen tekstin. Jos järjestän jäsenvaltio on passiivinen eikä siis vastusta uusien velvoitteiden sitovaa vaikutusta, valtio tulee itsestään sidotuksi velvoitteeseen. Suomi on hallituksen esityksen mukaan käyttänyt mahdollisuutta vastustaa velvoittautumista viitaten sisäisen lainsäädännön ja eduskuntakäsittelyn tarpeellisuuteen. Kun nämä esteet velvoittautumiselle on poistettu, vastustaminen peruutetaan ja Suomi tulee kansainvälisoikeudellisesti sidotuksi liitteen velvoitteisiin. Tämä järjestelmä on katsottu Suomen valtiosääntöön soveltuvaksi, eikä sen katsota perustuslain vastaisella tavalla rajoittavan valtion ulkoista suvereniteettia eli täysivaltaisuutta. Tällä kertaa ei ole kysymys opting out lausekkeen hyväksynnästä ja voimaansaattamisesta sinänsä. Tämä mekanismi on kuitenkin syytä ottaa esille kun pohditaan, onko hallituksen esityksessä tarkoitettu menettelytapa pilkkoa V liite osiin valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävä. Hallituksen esityksessä viitataan erinäisiin lähteisiin (mm. perustuslakivaliokunnan lausuntoihin vuodelta 2001 sekä uutta perustuslakia tarkoittaneeseen hallituksen esitykseen). Mielestäni paras lähde on kuitenkin perustuslakivaliokunnan lausunto 11/2000. Siinä puhutaan nimenomaisesti siitä, että PeL 94 :n mukaan eduskunta hyväksyy koko sopimuksen tai muun velvoitteen, eikä vain sen lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Näyttää siltä, että uuden perustuslain valmistelussa ja viitatuissa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa on ajateltu tavanomaisia valtiosopimuksia, esimerkiksi ratifiointiehdoin tehtäviä yleissopimuksia, eikä tätä harvinaista optingout menetelmää. Perustuslain 93, 94 ja 95 puhuvat sekä valtiosopimuksista että muista kansainvälisistä velvoitteista. Niin ollen myös opting out lausekkeen käyttö kuuluu mielestäni säännösten soveltamisalaan. Hallituksen esityksessä ehdotetaan meneteltäväksi siten, että eduskunta hyväksyy liitteestä vain ne kohdat eli luvut, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia kohtia. Muut laajahkot osat on jätetty eduskuntakäsittelyn ulkopuolelle. Onko tämä perustuslain mukaista? Mielestäni näin ei ole. Kun katsoo vanhempaa käytäntöä, voi etenkin varsinaisista valtiosopimuksista todeta, ettei niitä ole pilkottu osiin siten, että vain jotkut sopimuksen osat on toimitettu eduskunnan hyväksyttäväksi. Minusta se, että kysymys on kansainvälisoikeudellisen yleissopimuksen liitteestä, ei muuta asiaa eduskunnan hyväksynnän suhteen. Siitä, että perustuslain sanamuodon mukaan eduskunta päättää koko sopimuksesta, ei ehkä voi suoraan johtaa sääntöä, jonka mukaan sopimusta ei saa jakaa osiin, jos se on mahdollista, kuten tässä tapauksessa. Perustuslakihan nimenomaan säätää ehdoksi eduskunnan hyväksynnälle sopimuksen kuulumisen lainsäädännön alaan. Eduskunnan lainsäädäntövallasta on näet kysymys.
Voidaan ehkä sanoa, että on vakiintunut tavanomaiseksi valtiosääntöoikeudelliseksi säännöksi, jo 1928 VJ: n kaudella, ettei kansainvälisoikeudellisia velvoitteita jaeta osiksi Teoreettisessa katsannossa velvoitetta toimittaa sopimus tai muu velvoite kokonaisuutena eduskuntakäsittelyyn voidaan perustella silläkin, että eduskunnalla tulee olla koko liite käsiteltävänään silmällä pitäen sitä mahdollisuutta, että liitteen muista luvuista sittenkin ehkä löytyisi lainsäädännön alaan kuuluvia kohtia. Lähtökohtahan on se, että kansainvälisoikeudellisen velvoitteen kaikki lainsäädännön alaan kuuluvat kohdat on lueteltava hallituksen esityksessä ja viimeistään valiokuntien lausunnoissa ja mietinnöissä. On ehkä myös niin, että jos kansainvälinen velvoite pilkotaan eduskuntakäsittelyä silmällä pitäen osiin tässä yhteydessä, on jatkossa vaikea löytää sääntöjä, milloin samankaltainen menettely on sallittua ja milloin ei. Esimerkiksi jako kokonaisiin valtiosopimuksiin (joiden kohdalla pilkonta kiellettäisiin) ja liittein varustettuihin valtiosopimuksiin ja liitemuutoksiin (jolloin se sallittaisiin) on Wienin valtio sopimuskonvention kannalta keinotekoinen, koskei teknisten ratkaisujen erolla ole merkitystä velvoitteen kansainvälisoikeudelliselle sitovuudelle. Ei näyttäisi itsestään selvältä, etteikö eduskuntakäsittelyn ulkopuolelle jätetyissä liitteidenosissa olisi säännöksiä, jotka vuoden 2000 perustuslain kaudella kuuluvat lainsäädännön alaan muuton kuin ns. ristiriitateorian välityksin. Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan säännösten tekniseen luonteeseen ja siihen, että merilaissa säädetty asetuksenantovaltuus kattaa ne. Näin voi tietysti olla, mutta on muistettava, että merilaki on säädetty aikana ennen vuoden 2000 perustuslain tehostettua ja tarkennettua asetuksenanto järjestelmää. Viittaus perusteluissa siihen, että mainitut tekstit ovat laajoja, ei vaikuta hyväksynnän tarpeellisuuteen eikä voimaansaattamiseen. k A A Mitä jatkojohtopäätöksiä on tehtävä siitä, ettei kansainvälisoikeudellista velvoitetta tule jakaa osiin silmällä pitäen vain lainsäädännön alaan kuuluvien kohtien hyväksymistä eduskunnassa? Näyttäisi siltä, että eduskunta voi kylläkin hyväksyä liitteen V lukuun kuuluvat säännökset. Tulkintani johtaa kuitenkin siihen, ettei Suomen valtio voi senkään jälkeen vielä ilmoittaa nootilla luopuvansa velvoittavan vaikutuksen vastustamisesta. On huomattava, että kysymys on kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden hyväksymisestä ja siten PeL 94.1 n tulkinnasta. Tätä seikkaa ei voida toteuttaa perustuslaillisesti siten että voimaansaattamislaki säädetään poikkeuslakina. Poikkeuslaki näet koskee vain eduskunnan päätöksenteon sitä osaa, jolla velvoite säädetään kansallisesti noudatettavaksi. Jos hyväksymisvelvoite määrätään koskemaan kaikkia liitteen osia, tarvittaisiin sitä nimenomaisesti tarkoittava valtuutus voimaansaattamislakiin. Nykyinen valtuutus ei tätä tarkoita. Tällainen valtuutus puolestaan johtuisi kansallisista syistä ja olisi perustuslain vastaisuutensa vuosi säädettävä normaalissa perustuslain säätämisjärjestyksessä. Käytännössä ehkä joustavin menettelytapa olisi käyttää PeL 71 :ssä säädettyä hallituksen esityksen täydentämismenettelyä.
Delegoinnit, Hallituksen esityksen voimaansaattamisjärjestelmä on kaksivaiheinen. Toisaalta kansainvälistä velvoitetta voimaansaatetaan ns. seka muotolailla (eikä pelkällä sisällyksettömällä ns. blankettilailla), toisaalta asiasisältöisellä merilain muutoksella. Tämä menettely on perusteltu etenkin merilain osalta, koska kysymyksessä ovat täsmälliset mm. laivan päällikköä koskevat velvollisuudet, _ oista on säädettävä lakitasossa. Sekamuotoinen, varsinainen voimaansaattamislaki sisältää eräitä delegointeja Merenkulkulaitoksen tasoon. Mielestäni kysymyksessä on sellaisista teknisluontoisista seikoista määrääminen, että delegointi vastaa perustuslain vaatimuksia. Lakiin sisältyy suomalaisessa lakikielessä harvinainen ilmaisu "epämielekäs", joka on suora käännös kansainvälisen velvoitteen tekstistä ja siksi kait perusteltu. Lakiehdotuksen 3 :ssä on taas delegointi tasavallan presidentin eikä valtioneuvoston asetuksen tasoon. 4 :n delegointi (voimaantulosta säätäminen asetuksin) on asianmukainen. Budjettivallan alaan säännöstön voidaan katsoa kuuluvan sillä tavoin,
jäävalvontamaksun peruste muuttuu eli korvautuu uudella ja jossain määrin erilaisella säännöstöllä. Jos päätellään näin, se on lisäsyy liitteen muutosten eduskuntahyväksymiselle PeL 94.1 :ssä edellytetyin tavoin. Helsingissä 5 päivänä huhtikuuta 2002 Ilkka Saraviita