1 (9) Lausunto hallituksen esityksestä 137/2017 vp Eduskunnalle laiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (järjestelmäriskipuskuri) Tiivistelmä Suomen rahoitusmarkkinoiden nykyinen vakavaraisuustaso ja rahoitusjärjestelmän rakenne eivät edellytä kansallisen lainsäädännön kiirehtimistä vaan järjestelmäriskipuskurivaatimuksesta tulisi säätää EU-tasolla luottolaitosten kilpailuedellytysten tasapuolisuuden varmistamiseksi. Jos järjestelmäriskipuskurivaatimuksesta kuitenkin säädetään kansallisesti, vaatimuksen ulisi perustua rahoitusjärjestelmän poikkeuksellisiin rakenteellisiin ominaispiirteisiin ja vaatimuksen lähtötasosta tulisi säätää laissa. Viranomaiselle esityksen mukaan jäävää harkintavaltaa on merkittävästi supistettava perustuslain vakiintuneiden tulkintojen mukaisesti vähintään kytkemällä vaatimus mitattavissa oleviin, asetuksella tarkemmin säädettäviin järjestelmäriskin osatekijöihin. Järjestelmäriskipuskurin tulisi olla viimeisijainen eikä sitä saisi soveltaa samanaikaisesti muiden rahoitusjärjestelmän rakenteellisiin ominaisuuksiin perustuvien lisäpääomavaatimusten ohella. Järjestelmäriskipuskurivaatimus tulisi asettaa niiin, että se voidaan laskea nykyisen viranomaisraportoinnin mukaisten tietojen perusteella. Laatija OP Osuuskunta Ari Virtanen 010 252 5036 Postiosoite PL 308 00013 OP Käyntiosoite Gebhardinaukio 1 HELSINKI Sähköposti/Internet ari.p.virtanen@op.fi op.fi OP Osuuskunta, Y-tunnus 0242522-1, PL 308, 00013 OP, kotipaikka HELSINKI
2 (9) Yleistä Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi luottolaitostoiminnasta annettua lakia lisäämällä lakiin säännökset erityisestä lisäpääomavaatimuksesta, jolla katettaisiin pitkäaikaisten ja ei-syklisten rahoitusjärjestelmää tai kokonaistaloutta uhkaavien tekijöiden muodostamaa riskiä. Lausuntonaan OP Ryhmä esittää kunnioittavasti seuraavan. Säännöskohtaiset muutosehdotukset perusteluineen on esitetty liitteessä. Pidämme perusteltuna, että tapauksissa joissa rahoitusjärjestelmän rakenteen erityispiirteistä seuraa poikkeuksellisia riskejä rahoitusmarkkinoiden vakaudelle, voidaan asettaa lisäpääomavaatimuksia. Suhtaudumme kuitenkin hyvin varauksellisesti nyt lausuttavana olevaan lakiehdotukseen seuraavista, jäljempänä tarkemmin perusteltavista syistä: Lakiehdotus ei viranomaisen harkintavallan laajuuden ja tarkkarajaisuuden osalta täytä lainsäädännölle perustuslakivaliokunnan tulkintakäytönnössä asetettuja vaatimuksia eikä riittävästi turvaa eri luottolaitosten tasapuolista kohtelua. Järjestelmäriskipuskurivaatimuksen asettaminen kansallisessa lainsäädännössä ilman vähintään EU-tason harmonisointia ei kilpailuedellytysten tasapuolisuuden näkökulmasta ole perusteltua. Nykyinen makrovakausvälineistö on jo niin monipuolinen ja kattava, että Suomen markkinoiden vakauden näkökulmasta ei ole tarvetta kiirehtiä kansallista lainsäädäntöä ennen EU-tason harmonisointia. Pääomavaatimuksia on viime vuosina muutenkin jo nostettu merkittävästi suhteellisen lyhyen ajan kuluessa ja uusi kriisinratkaisulainsäädäntö ja yhteinen kriisinratkaisumekanismi ovat merkittävästi vähentäneet riskien realisoitumisesta reaalitaloudelle aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia. Järjestelmäriskipuskurin asettamisen metodologiaa ei ole esitysluonnoksessa esitetty lain soveltamisen ennustettavuuden kannalta riittävän kattavasti. Viranomaisen harkintavallan tulee olla tarkkarajaista Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan viranomaiselle annetun harkintavallan, erityisesti delegoidun norminantovallan tulee olla tarkkarajainen. Nyt Finanssivalvonnalle ehdotettu oikeus asettaa luottolaitoksille pysyvä lisäpääomavaatimus rinnastuu delegoituun norminantovaltaan etenkin, kun päävaatimuksista säädetään muilta osin yksityiskohtaisesti laissa (ks, esim. PeVL 24/2002 vp s.3). Käsityksemme mukaan hallituksen esitys ei tältä osin täytä viranomaiselle delegoidun harkintavallan tarkkarajaisuudelle asetettavia vaatimuksia. Tämän vuoksi ehdotettuja
3 (9) säännöksiä tulee täsmentäää vähintään niin, että järjestelmäriskipuskurivaatimus voidaan asettaa ainoastaan mitattavissa olevien, asetuksella tarkemmin säädettävien jäjrestelmäriskin osatekijöiden perusteella. Kilpailuedellytysten tasapuolisuus on turvattava Eri maissa asetetut eritasoiset ja eri perustein asetettavat lisäpääomavaatimukset asettavat jäsenvaltioiden luottolaitokset merkittävällä tavalla keskenään erilaiseen kilpailuasemaan. Kuten esitysluonnoksessakin todetaan, Euroopan unionin jäsenmaiden kesken ei ole yhteisymmärrystä eikä vakiintunutta näkemystä makrovakauden valvonnan keinovalikoimasta eikä välineiden kalibroinnista. Korostamme, että nykyinen direktiivi ei käytännössä sisällä mitään ohjaavia periaatteita järjestelmäriskin soveltamisalan ja tason määräämiselle. Direktiivin nykyinen säännös ei perustu komission säädösehdotukseen eikä sitä koskevia vaikutuarvioita ole tehty. Säännös syntyi kompromissina niiden jäsenvaltioiden kanssa (lähinnä UK ja Ruotsi), jotka direktiivineuvotteluissa vastustivat komission ehdottamaa vakavaraisuusvaatimusten täysharmonisointia. Direktiiviehdotusta koskevan valtioneuvoston kannan mukaisesti Suomi tuki vakavaraisuusvaatimusten täysharmonisointia ja sen taustalla oleva tavoitetta yhtenäisestä eurooppalaisesta sääntökirjasta ( single European rulebook). Nyt tehty lakiehdotus on vastakkainen näille tavoitteille ja vastoin koko pankkiunionin lähtökohtana olevaa tavoitetta varmistaa yhdenmukainen valvonta kaikissa euroalueen jäsenpankeissa. Lisäksi on otettava huomioon se, että komission parhaillaan käynnissä olevan makrovakausvälineiden uudelleen arvioinnin johdosta makrovakauden valvonnan sääntelyyn on lähivuosina odotettavissa muutoksia. Edellä mainituista syistä katsomme, että Suomessa ei tulisi säätää kansallisesti järjestelmäriskipuskurista ennen kuin sitä koskevat periaatteet on riittävästi harmonisoitu EU-tasolla. Nykyinen makrovakausvälineistö on jo monipuolinen ja kattava Kuten oheisesta taulukosta ilmenee, viranomaisten käytössä on jo laaja ja monipuolinen makrovakausvälineistö. Sitä täydentävät luottolaitosten taloudellisen aseman valvontaan liittyvät harkinnanvaraiset lisävaatimukset (ns. pilari 2 -vaatimukset). Finanssivalvonnan on luottolaitosten taloudellista asemaa valvottaessa sekä valvontaan perustuvia pilari 2 -vaatimuksia harkittaessa huomioitava luottolaitosten toiminnasta koko rahoitusjärjestelmän vakaudelle mahdollisesti aiheutuvat riskit ja vaatimukset voidaan asettaa myös useammalle luottolaitokselle samanaikaisesti ilman erillistä arviota, jos niiden liiketoiminta ja riskit ovat samanlaisia.
4 (9) Taulukko 1. Makrovakausvälineistö (http://www.finanssivalvonta.fi/fi/valvonta/makrovakausvalvonta/makrovakausvalineisto/pages/default.aspx) Erityisesti on huomattava, että Finannsivalvonta on jo tänä syksynä päättänyt asuntolainojen riskipainojen korottamisesta EU:n vakavaraisuusasetuksen 458 artiklan mukaisesti ja saanut sille komission hyväksynnän, mikä osoittaa, että makrovakausvälineistö kattaa jo nykyisin myös järjestelmäriskin. Edellä mainitusta syistä ei ole tarpeen kiirehtiä järjestelmäriskipuskuria koskevaa kansallista lainsäädäntöä vaan voidaan hvyin odottaa sitä koskevan sääntelyn kansainvälistä harmonisointia. Jos kansallinen järjestelmäriskipuskurivaatimus kuitenkin asetetaan sen tulisi olla viimesijainen ja sovellettavissa ainoastaan, jos järjestelmäriskiä ei ole katettu muilla lisäpääomavaatimuksilla, mukaan lukien EU:n vakavaraisuusasetuksen 458 ja 459 artiklan perusteella asetetut lisäpääomavaatimukset Luottolaitosten tappionkantokykyä on jo monin tavoin vahvistettu viime vuosina. Pääomavaatimukset ovat kasvaneet viime vuosina voimakkaasti ja hiljattain voimaan tullut EU:n kriisinratkaisulainsäädäntö siihen sisältyvine sijoittajanvastuuperiaatteineen on lisäksi vähentänyt riskien realisoitumisesta reaalitaloudelle aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia.
5 (9) Metodologian oikeellisuus ja kattavuus Vuonna 2014 voimaan tulleen vakavaraisuusuudistuksen johdosta suomalaisten luottolaitosten vakavaraisuusvaatimukset ovat nousseet merkittävästi. Tällöin järjestelmäriskin kannalta merkittävien luottolaitosten enimmäisydinpääomavaatimus nousi harkinnanvaraiset lisäpääomavaatimukset huomioon ottaen 4 prosentista 11,5 prosenttiin Kiinnitämme myös huomiota siihen, että luottolaitokset joutuvat käytännössä toimimaan lakisääteisiä pääomavaatimuksia merkittävästi korkeammilla pääomatasoilla. Tämä todellisen pääomatason ja lakisääteisen vähimmäisvaatimuksen erotus muodostaa käytännössä sen pääomapuskurin, joka pankeilla on going concern tilanteessa käytettävissä tappioiden kattamiseen. Lakisääteisten pääomavaatimusten nostaminen vähentää siten ainakin lyhyellä tähtäyksellä pankkien tappionkantokykyä, koska mahdollisuudet hankkia uutta vakavaraisuuspääomaa markkinoilta ovat rajalliset. Tämä seikka korostuu Suomen rahoitusmarkkinoilla entisestään kun jäljelle jäävät kotimaiset pankkiryhmät ovat pääosin osuuskuntia ja säästöpankkeja, joiden pääomainstrumenteille ei ole samanlaisia markkinoita kuin osakeyhtiömuotoisille liikepankeille. Tältä osin on myös huomattava, että sopeutuminen uusiin pääomavaatimuksiin siirtämällä tase-eriä muille kotimaisille pankeille, ei millään tavoin vähennä esimerkiksi pankkisektorin suureen suhteellisen kokoon tai sen riskikeskittymiin liittyviä järjestelmäriskejä. Kasvaneiden vakavaraisuusvaatimusten lisäksi pankeille on samanaikaisesti asetettu sitova maksuvalmiusvaatimus. Myös uusi kriisinratkaisusääntely sisältää uusia minimivaatimuksia pankeille ja vähentää kriisien todennäköisyyttä ja lieventää merkittävästi niiden vaikutuksia reaalitaloudelle Samansuuntaisesti vaikuttaa myös johdannaismarkkinoiden ja niiden infrastruktuurin merkittävästi kiristynyt sääntely. Myös Suomen rahoitussektorin vahva vakavaraisuus ja se, että luottolaitosten sääntelyä on viime vuosina jo merkittävästi kiristetty, puoltavat näkemystä, että järjestelmäriskipuskurivaatimuksen asettamiselle ainakaan pelkästään kansallisessa lainsäädännössä ole erityistää tarvetta. Esitysluonnoksessa ei ole riittävästi arvioitu kaikkia eri ulottuvuuksia, jotka on otettava huomioon järjestelmäriskipuskuria asetettaessa. Järjestelmäriskipuskurin asettamismetodologian osalta esityksestä olisi tullut käydä ilmi selkeästi ainakin seuraavat seikat perusteluineen: I. järjestelmäriskipuskurivaatimuksen lähtötaso ja sen määräytyminen; käsityksemme mukaan laista tulisi erikseen ilmetä järjestelmäriskipuskurin lähtötaso lain voimaan tullessa, koska hallituksen esityksen perusteluista ei käy ilmi, millä tasolla Suomen rahoitusmarkkinoiden järjestelmäriskin ajatellaan tällä hetkellä olevan; järjestelmäriskipuskurivaatimuksen asettaminen tulisi voida
6 (9) perustella Suomen rahoitusjärjestelmän poikkeuksellisissa riskeillä, koska nykyisten vakavaraisuusvaatimusten lähtökohtana on ollut, että ne kattavat kaikki rahoitusjärjestelmän riskit; II. III. IV. järjestelmäriskin osatekijöiden mittaaminen; lain soveltamisen enustettavuuden parantamiseksi esityksessä olisi tullut kiinnittää enemmän huomiota siihen, miten järjestelmäriskiä ja sen eri osatekijöitä on tarkoitus mitata; mitattavuus tulisi laissa asettaa käytettävien osatekijöiden edellytykseksi; järjestelmäriskin alueellinen ulottuvuus, erityisesti se, millä perusteilla sisämarkkinoilla ja erityisesti pankkiunionissa, joka perustuu yhteiseen valvontaja kriisinratkaisumekanismiin ja tulevaisuudessa mahdollisesti myös yhteiseen talletussuojaan, järjestelmäriskipuskurin asettamiskriteeriet on tarkoituksenmukaista rajoittaa Suomen markkinoiden eikä koko EU:n tai pankkiunionin markkinoiden erityispiirteisiin; millä perusteilla valitaan ne luottolaitokset, joihin järjestelmäriskipuskurivaatimusta sovelletaan, jos järjestelmäriskipuskuria ei sovelleta samalla tavoin kaikkiin luottolaitoksiin; tältä osin on otettava huomioon muun muassa seuraavaa: on vähintään kyseenalaista voidaanko järjestelmäriskipuskuriavaatimusta soveltaa pelkästään rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviin luottolaitoksiin ottaen huomioon, että näitä koskevien erityisten lisäpääomavaatimusten maksimimäärästä säädetään erikseen direktiivissä ja olisi epäasianmukaista käyttää järjestelmäriskipuskurivaatimusta näille lisäpääomavaatimuksille asetetun enimmäismäärän kiertämiseen; järjestelmäriskipuskurivaatimusten soveltamisalan rajaamista alueellisin perustein on vaikea toteuttaa, koska luottolaitoksen alueellisella sijainnilla ei välttämättä ole yhteyttä riskien sijaintiin ja riskien (esimerkiksi asuntoluottojen ja niiden vakuuksien) alueellinen raportointi edellyttäisi suhteettomia hallinnollisia lisäkustannuksia. Lisäksi ehdotetuissa säännöksissä tulee ottaa huomioon se, että luottolaitosten viranomaisraportointi on jo nykyisin hyvin laajaa ja yksityiskohtaista ja sen muutoksista aiheutuu luottolaitoksille merkittäviä kustannuksia. Edellä esitetyistä syistä katsomme, että jos vastoin käsitystämme pidetään perusteltuna tässä vaiheessa säätää kansallisessa laissa järjestelmäriskipuskurivaatimuksesta siten, että 1) vaatimuksen lähtötaso tulee määritellä laissa ja muuutosten tulee perustua ainoastaan sellaisiin mitattavissa oleviin indikaattoreihin, joiden arvot ovat Suomessa poikkeuksellisen korkeita muihin EU-maihin verrattuna; muun ohessa on
7 (9) otettava huomioon että asteikkoa on voitava soveltaa myös nykyistä olennaisesti suuremman järjestelmäriskin oloissa nin, että luottolaitoksilla on realistieset edellytykset sellaisessa tilanteessa vielä lisätä vakavaraisuuspääomaansa; 2) vaatimusta sovelletaan samalla tavalla kaikkiin suomalaisiin luottolaitosryhmiin; 3) siltä osin kuin vaatimus perustuu riskikeskittymiin tai muuten ainoastaan osaan luottolaitoksen kokonaisriskistä, vaatimus on voitava laskea niiden tietojen perusteella, jotka sisältyvät jo nykyiseen viranomaisraportointiin.
8 (9) 1. lakiehdotus LIITE 10 luku Taloudellista asemaa koskevat vaatimukset 3 Lisäpääomavaatimusten määrä - - - - Kokonaislisäpääomavaatimus koostuu kiinteästä lisäpääomavaatimuksesta, kokonaistaloudellisten muuttujien perusteella määrättävästä muuttuvasta lisäpääomavaatimuksesta, rahoitusjärjestelmän poikkeuksellisten rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta sekä rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen lisäpääomavaatimuksesta. - - - - - Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus määrätään on 1 prosentti luottolaitoksen konsolidointiryhmän ylimmän suomalaisen emoyrityksen tai talletuspankkien yhteenliittymän konsolidoidusta kokonaisriskin määrästä, jollei Finanssivalvonta 4 ja 6 :n mukaisesti tee päätöstä lisäpääomavaatimuksen soveltamatta jättämisestä taikka lisäpääomavaatimuksen korottamisesta tai korotetun lisäpääomavaatimuksen alentamisestanoudattaen 4 ja 6 a :ää. Tämän momentin mukainsen Finanssivalvonnan tämän momentin mukaisesti määräämän lisäpääomavaatimuksen on oltava vähintään 1 prosenttia ja enintään 5 prosenttia luottolaitoksen konsolidointiryhmän ylimmän suomalaisen emoyrityksen tai talletuspankkien yhteenliittymän konsolidoidusta kokonaisriskin määrästä tai, siltä osin kuin lisäpääomavaatimus perustuu 6 a :n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun riskikeskittymään, niiden tase-erien ja taseen ulkopuolisten erien kokonaisriskin määrästä, joista riskikeskittymä muodostuu. Perustelut: Pykälän 2 momenttia tarkistettaisiin selvyyden vuoksi rahoitusjärjestelmän poikkeuksellisten rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän isäpääomavaatimuksen osalta jäljempänä 6a :n 2 momenttin ehdotetun uuden 4 kohdan johdosta Pykälän 5 momenttiin lisättäisiin lain soveltamisen ennustettavuuden parantamiseksi säännös rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen vähimmäismäärästä lain voimaan tullessa. Finanssivalvonnan olisi siten päättäessään mahdollisesti myöhemmin lisäpääomavaatimuksen muuttamisesta voitava perustella muutos lain voimaan tulon jälkeen tapahtuneilla järjestelmäriskin osatekijöiden muutoksilla. 6 a Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen määräämisen perusteet - - - - - Lisäpääomavaatimus voidaan asettaa, jos: 1) pitkäaikaisten ja suhdannevaihteluista riippumattomien rahoitusjärjestelmää tai kokonaistaloutta uhkaavien tekijöiden muodostama riski edellyttää suurempaa pääomatarvetta; 2) edellä 1 kohdassa tarkoitettu riski uhkaa tai saattaa uhata kansallisella tasolla rahoitusjärjestelmän häiriötöntä toimintaa ja vakautta; ja
9 (9) 3) muut makrovakauden valvontaan tarkoitetut välineet, lukuun ottamatta EU:n vakavaraisuusasetuksen 458 ja 459 artiklassa tarkoitettuja välineitä, eivät ole olleet riittäviä tai muuten soveltuvia pääomatarpeen kattamiseksi; 4) yhden tai useamman 3 momentissa tarkoitetun järjestelmäriskin osatekijän perusteella voidaan arvioida, että suomalaisiin luottolaitoksiin kohdistuva 1 kohdassa tarkoitettu riski on poikkeuksellisen suuri; (3 mom) Finanssivalvonnan on tätä pykälää soveltaessaan otettava huomioon arvioitava lisäpääomavaatimuksen tarve seuraavien asetuksella tarkemmin säädettävien mitattavissa olevien järjestelmäriskin osatekijöiden perusteella : - - - - - (4 mom.) Lisäpääomavaatimuksen on oltava kohtuullinen ja oikeasuhtainen 1 momentissa tarkoitettuun riskiin nähden ja se on määrättävä yhdenmukaisin perustein kaikille luottolaitoksille sekä niin, että se voidaan laskea säännöllisessä vakavaraisuusraportoinnissa ilmoitettavien erien perusteella. Perustelut: Pykälän 2 momentin 3 kohdasta poistettaisiin viittaus EU:n vakavaraisuusasetuksen 458 ja 459 artiklaan pykälässä tarkoitetun lisäpääomavaatimuksen viimesijaisuuden varmistamiseksi ja päällekäisten lisäpääomvaatimusten samanaikaisen soveltamisen välttämiseksi. Lisäksi 2 momenttiin lisättäisisiin uusi 4-kohta, jonka mukaan pykälässä tarkoitetun lisäpääomavaatimuksen asettamisen edellytyksenä on, että järjestelmäriski on poikeukellisen suuri. Pykälän 3 momentin johdantolausetta muutettaisiin sen varmistamiseksi, että pykälässä tarkoitettu lisäpääomavaatimus perustuu mitattavissa oleviin järjestelmäriskin osatekijöiden muutoksiin. Säännös ei estäisi ottamasta huomioon lisäpääomavaatimuksen oikean tason arvionnissa mitattavissa olevien tekijöiden lisäksi laadulliisia tekijöitä, mutta muuttamispäätöksen edellytyksenä tulisi aina olla mittattavissa oleva muutos yhdessä tai useammassa momentissa tarkoitetussa järjestelmäriskin osatekijässä. Pykälän 4 momenttiin lisättäisiin luottolaitosten tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi vaatimus siitä, että pykälässä tarkoitettu lisäpääomavaatimus asetetaan kaikille luottolaitoksille yhdenmukaisin perustein. Finanssivalvonta ei voisi siten etukäteen yksilöidä niitä luottolaitoksia, joihin lisäpääomavaatimus perustuu, vaan vaatimuksen soveltamisalan tulisi perustua päätöksestä ilmeneviin yleisiin kriteereihin. Lisäksi 4 momenttin lisättäisiin uusista vaatimuksista luottolaitoksille aiheutuvien kustannusten rajoittamiseksi, että järjestelämäriskipuskurivaatimus olisi voitava laskea jo käytettävissä olevien tietojen perusteella ilman, että vaatimuksen asettaminen ja muuttaminen edellyttäisi merkittäviä muutoksia luottolaitosten tietojärjestemiin.