HALLINTOTUOMIOISTUINTEN TOIMINTAKERTOMUS 37867 31054 26170 Ratkaistu Saapunut Vireillä 31.12. Helsingin hallinto-oikeus - Hämeenlinnan hallinto-oikeus - Kouvolan hallinto-oikeus - Kuopion hallinto-oikeus - Oulun hallinto-oikeus - Rovaniemen hallinto-oikeus - Turun hallinto-oikeus - Vaasan hallinto-oikeus - Ahvenanmaan hallintotuomioistuin - Markkinaoikeus - Vakuutusoikeus - Korkein hallinto-oikeus
2 (84) Sivu 1 ESIPUHE 3 2 KATSAUS VUODEN TOIMINTAAN 4 3 TOIMINTAYMPÄRISTÖ 9 4 HALLINTOTUOMIOISTUINJÄRJESTELMÄ 32 5 RESURSSIT, TAVOITTEET JA TOIMINTA 36 5.1 HALLINTOTUOMIOISTUINTEN RESURSSIT VUODELLE 36 5.2 HALLINTOTUOMIOISTUINTEN TAVOITTEET VUODELLE 42 5.3 MÄÄRÄLLISTEN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN 44 5.4 ALUEELLISET HALLINTO-OIKEUDET 50 5.5 MARKKINAOIKEUS 56 5.6 VAKUUTUSOIKEUS 60 5.7 KORKEIN HALLINTO-OIKEUS 64 6 HALLINTOTUOMIOISTUINTEN YHTEISTYÖ 69 7 LAADUNHALLINTA 70 8 HALLINTOTUOMIOISTUINTEN KOULUTUSTYÖRYHMÄ 75 9 SISÄISEN VALVONNAN ARVIOINTI- JA VAHVISTUSLAUSUMA 76 10 HALLINTOTUOMIOISTUINTEN TOIMINNAN TAVOITTEET 78 11 YHTEYSTIEDOT 79 Liite 1 Hallinto-oikeuksien tunnuslukuja Liite 2 Vuonna ratkaistujen asioiden keskimääräiset käsittelyajat hallinto-oikeuksittain ja pääasiaryhmittäin
3 (84) 1 ESIPUHE Tämä on hallintotuomioistuinten toimintakertomus. Valtion talousarvio- ja tilinpäätösjärjestelmää sekä siten myös toimintakertomuksen sisältöä säätelevät etenkin Suomen perustuslaki (731/1999), laki valtion talousarviosta (423/1988) ja asetus valtion talousarviosta (1243/1992). Koska toimintakertomus on osa valtion talousarvio- ja tilinpäätösjärjestelmää, sen sisällössä painottuvat numerotiedot, taloudelliset seikat, voimavarat ja asiamäärät. Yhteisen toimintakertomuksen lisäksi useimmat hallintotuomioistuimet julkaisevat omia vuosikertomuksiaan, joissa selostetaan tarkemmin kunkin tuomioistuimen toimintaa. Yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja kahdeksan alueellista hallintooikeutta eli Helsingin, Hämeenlinnan, Kouvolan, Kuopion, Oulun, Rovaniemen, Turun ja Vaasan hallinto-oikeudet. Lisäksi toimintakertomukseen on pyritty sisällyttämään tietoja Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen toiminnasta. Se on myös alueellinen hallintotuomioistuin, vaikka se toimii Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Hallintolainkäytön alalla toimivia erityistuomioistuimia ovat markkinaoikeus ja vakuutusoikeus. Hallintotuomioistuinten päätökset ovat tärkeitä paitsi oikeudenkäyntien asianosaisille, myös yleisemmin, koska ne vaikuttavat laajalti yhteiskunnan toiminta- ja kilpailukykyyn. Korkein hallinto-oikeus, valtiovarainministeriö ja Tilastokeskus ovat käynnistämässä tutkimushanketta, jossa tarkemmin selvitetään hallinnon ja hallintolainkäytön toiminnallisia yhteyksiä sekä hallintotuomioistuinten ratkaisujen merkitystä hallinnon tuottavuudelle. Tutkimuksen tuloksia voidaan käyttää hyväksi hallintotuomioistuinten kehittämisessä. Tutkimus voi tuottaa aineistoa useampaan tarkoitukseen: paremman sääntelyn ohjelma, kansallinen kilpailukyky ja hyvinvointi. Vuonna hallintotuomioistuimet suoriutuivat verrattain hyvin perustuslain mukaisesta oikeusturvatehtävästään, vaikka lukumäärällisiä ratkaisutavoitteita ei kaikilta osin pystytty täyttämään. Hallintotuomioistuinten toimintaa on edelleen kehitettävä avoimempaan suuntaan lisäämällä suullisten käsittelyjen määrää ja asioiden käsittelyaikoihin on kiinnitettävä huomiota. Hallintotuomioistuimille on tämän vuoksi turvattava riittävät voimavarat tulevaisuudessakin. Tämän toimintakertomuksen sisältöä käsiteltiin 25.2.2008 hallintotuomioistuinten päällikkötuomarikokouksessa, johon osallistuivat korkeimman hallinto-oikeuden presidentti, alueellisten hallinto-oikeuksien, markkinaoikeuden ja vakuutusoikeuden ylituomarit. Helsingissä 14.3.2008 Pekka Hallberg Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti
4 (84) 2 KATSAUS VUODEN TOIMINTAAN Oikeusturvan toteutuminen. Hallintotuomioistuinten toiminnan perustana ovat perustuslain säännökset oikeusvaltioperiaatteesta ja oikeusturvasta. Perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 21 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Toimiva oikeusvaltio ja julkisen vallankäytön legitimiteetti edellyttävät hallintoasioissa laajaa muutoksenhakuoikeutta. Valtion, kuntien ja uskonnollisten yhdyskuntien sekä muiden julkista valtaa käyttävien elinten päätöksiin on mahdollisuus hakea tarvittaessa muutosta hallintotuomioistuimilta. Hallinnossa ja siten myös hallintotuomioistuimissa sovellettaville säännöksille on luonteenomaista niiden jatkuva muuttuminen yhteiskunnan muutosten mukana. Samanaikaisesti suomalainen, eurooppalainen ja kansainvälinen oikeusjärjestelmä kehittyvät yhä hienojakoisemmiksi. Siten oikeuslähteet, joita julkista valtaa käyttävät viranomaiset soveltavat päätöksissään, monimutkaistuvat jatkuvasti. Hallintopäätökset tuovat myös hallintotuomioistuimiin koko ajan uudentyyppisiä oikeusongelmia. Edelliseen vuoteen verrattuna hallinto-oikeuksien käsittelyajat ovat osin pidentyneet samoin kuin myös markkinaoikeuden ja vakuutusoikeuden käsittelyajat. Korkeimmassa hallintooikeudessa käsittelyaika puolestaan aleni. Käsittelyaikojen pituus on edelleen ongelma, mutta se on kiinteässä yhteydessä hallintotuomioistuinten käytössä oleviin resursseihin. Laadunhallinnasta ja hallintotuomioistuinten yhteisestä laatujärjestelmästä on tarkemmin luvussa "7 Laadunhallinta". Voidaan arvioida, että toiminta vuonna ottaen huomioon hallintolainkäyttöön kohdistuneen lainsäädännön uudistukset, hallintotuomioistuimet ovat suoriutuneet verrattain hyvin perustuslain mukaisesta oikeusturvatehtävästään. Yhteiskunnallinen vaikuttavuus. Hallintotuomioistuinten päätökset ovat tärkeitä paitsi oikeudenkäyntien asianosaisille, myös yleisemmin, koska ne vaikuttavat laajalti yhteiskunnan toiminta- ja kilpailukykyyn. Hallinnossa ja siten myös hallintotuomioistuimissa sovellettaville säännöksille on luonteenomaista niiden jatkuva muuttuminen yhteiskunnan muutosten mukana. Hallintopäätökset tuovat hallintotuomioistuimiin koko ajan uudentyyppisiä oikeusongelmia. Julkista valtaa käyttävät viranomaiset tekevät hallinnon eri aloilla ja tasoilla vuosittain miljoonia hallintopäätöksiä, joihin voidaan tarvittaessa hakea muutosta hallintotuomioistuimilta.
5 (84) Suurimpia asiaryhmiä ovat verotus, sosiaali- ja terveydenhoito, elinkeinon harjoittaminen, ympäristöasiat ja kunnallishallinto. Selvät virheet hallintopäätöksissä on useimmiten mahdollista oikaista hallinnollisissa oikaisumenettelyissä, mutta päätösten suuren määrän takia hallintotuomioistuinten ratkaistavaksi tulee vuosittain yli 30 000 oikeusriitaa. Hallintotuomioistuimiin saapuvia asioita on selostettu jäljempänä luvussa "3 Toimintaympäristö". Hallintolainkäytön ja hallinnon toiminnallisia yhteyksiä voi kuvata seuraavan pyramidin tavoin siten, että hallinnon perustasossa tehdään miljoonia hallintopäätöksiä verotuksen, sosiaaliturvan, elinkeinojen harjoittamisen, ympäristön ja kunnallishallinnon aloilla. Päävastuu hyvinvoinnin edellytyksistä on tällä tasolla. Kaikilta aloilta ongelmia kanavoituu sitten hallintotuomioistuimiin. Hallintopäätöksistä vain suhteellisen pieneen osaan haetaan muutosta tuomioistuimilta. Väliasteessa ratkaistaan noin 30 000 asiaa ja korkeimmassa hallintooikeudessa 4 000 asiaa. Toisaalta yhteiskunnan oikeudellistumisen, säädösten lisääntymisen ja EY-oikeuden kasvavan vaikutuksen takia hallintotuomioistuimilta haetaan oikeusturvaa yhä vaikeammissa oikeudellisissa kysymyksissä. Uusien säädösten tulkintaratkaisut ja oikeuskäytäntö ovatkin tärkeitä hallinnon toimivuudelle. Koko julkishallinnon toimivuuden ja sitä kautta suomalaisen yhteiskunnan kilpailukyvyn kannalta onkin tärkeää, että hallintotuomioistuimet voivat antaa hallinnon oikeusriitoihin hyvin perusteltuja ratkaisuja mahdollisimman nopeasti. KHO 4000 VUOSITTAIN MILJOONIA ALUEELLISET HALLINTO-OIKEUDET, VAKUUTUSOIKEUS, MARKKINAOIKEUS 30 000 VEROTUSTA SOSIAALITURVAA YMPÄRISTÖÄ KUNTIA ELINKEINOJA KOSKEVIA HALLINTOPÄÄTÖKSIÄ Korkein hallinto-oikeus, valtiovarainministeriö ja Tilastokeskus ovat käynnistämässä tutkimushanketta, jossa tarkemmin selvitetään hallinnon ja hallintolainkäytön toiminnallisia yhteyksiä sekä hallintotuomioistuinten ratkaisujen merkitystä hallinnon tuottavuudelle. Tutkimuk-
6 (84) sessa otetaan huomioon hallintopäätösten erilaiset oikaisujärjestelmät ja valitusten määrä hallintotuomioistuimissa. Tarkoitus ei ole seurata yksittäisten asioiden ratkaisemista vaan pikemminkin selvittää julkisen vallan palvelutasoa, toimivuutta ja tuottavuutta sekä päätöksenteon laatua. Tutkimusaineistoa saadaan ensi vaiheessa hallinnon tilastoista. Koska tilastollinen seuranta ja sen yksityiskohtaisuus vaihtelee hallinnonaloittain, tutkimus palvelee samalla tilastollisen seurannan yhtenäisyyden edistämistä ja kokonaiskuvan luomista ensi asteen hallinnosta. Aineistona käytetään tilastollisia jaotuksia eri vertailuvuosilta. Eräissä asiaryhmissä on yksityiskohtaiset tiedot oikaisumenettelyistä. Hallintotuomioistuimista on käytettävissä yhtenäiset asiaryhmäluokitukset (yli 200 asianimikettä). Tällä tavoin valitusasioiden seurannasta saadaan aineistoa myös paremman sääntelyn ohjelmalle. Erikseen seurattavia asioita ovat myös joutuisuus, lopputulokset, tiedottaminen ja kustannustehokkuus. Resurssit. Julkishallinnon osuuteen kansantaloudessa verrattuna hallintotuomioistuinten voimavarat ovat vähäiset. Oikeusturva valtion- ja kunnallishallinnossa toteutuukin kustannustehokkaasti hallinnon oikaisujärjestelmien ja hallintotuomioistuinten kautta. Siihen vaikuttavat muun muassa tarpeettomien muotosäännösten välttäminen hallintolainkäytössä, hallintolainkäyttölain (586/1996) 33 :n mukainen tuomioistuimen aktiivinen prosessinjohto ja asioiden selvittämisvelvollisuus sekä se, että hallintotuomioistuimissa oikeudenkäyntimenettely on pääasiassa kirjallista. Tarkasteluun on otettava myös mukaan julkisen oikeusavun kustannukset valtiolle. Valtaosa oikeusaputoimistojen toimenpiteistä kohdistuu riita- ja rikostuomioistuinten toimialaa koskeviin asioihin. Hallintotuomioistuinten asiakkaat pystyvätkin useimmiten ajamaan asiaansa ilman valtion tai yksityisten tarjoamia oikeusapupalveluja. Lisäksi yksityinen voidaan vain poikkeuksellisesti velvoittaa korvaamaan vastapuolena olleen viranomaisen tai julkisyhteisön kulut eli oikeusturvan saatavuus hallintoasioissa on taattu pienellä kuluriskillä. Hallintotuomioistuinten henkilöresurssit vuonna olivat yhteensä 688 henkilötyövuotta (675 edellisvuonna) ja toimintamenot yhteensä 47 171 932 euroa (43 900 052 edellisvuonna). Vuosien ja 2006 toteutuneet henkilötyövuodet ja toimintamenot ovat ohessa. Näihin lukuihin eivät sisälly Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen tiedot. htv:t 2006 htv:t eurot 2006 eurot Hallintotuomioist. yht. 688,2 675,3 46 171 932 43 900 052 Hallinto-oikeudet 449,2 442,3 28 822 059 27 384 327 Markkinaoikeus 21,8 18,8 1 543 744 1 314 941 Vakuutusoikeus 118,5 112,1 7 013 830 6 497 657 Korkein hallinto-oikeus 98,7 102,1 8 792 299 8 703 217 Hallintotuomioistuimilla oli vuonna käytössään henkilöresursseja 13 henkilötyövuotta enemmän kuin edellisvuonna.
7 (84) Toiminta. Vuonna hallintotuomioistuimet ratkaisivat 37 773 lainkäyttöasiaa eli 286 asiaa enemmän kuin edellisvuonna. Hallintotuomioistuinten yhteenlaskettu tavoite oli ratkaista 40 905 lainkäyttöasiaa vuonna eli ne ratkaisivat 3 132 lainkäyttöasiaa vähemmän kuin oli tavoitteena. Vuosien ja 2006 ratkaistujen asioiden määrät ovat ohessa. Näihin lukuihin eivät sisälly Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen tiedot. ratkaistut 2006 ratkaistut Hallintotuomioistuimet yhteensä 37 773 37 487 Hallinto-oikeudet 23 103 22 720 Markkinaoikeus 450 365 Vakuutusoikeus 10 423 10 396 Korkein hallinto-oikeus 3 797 4 006 Tarkempia tilastotietoja on jäljempänä luvussa "5 Resurssit, tavoitteet ja toiminta". Toimitilat. Hallintotuomioistuinten tilojen tulisi olla asianmukaisia ja tilojen pitäisi soveltua nimenomaan tuomioistuintoimintaan. Siten niiden tulisi sopia sekä oikeuden istuntoihin eli esittelyihin ja tuomareiden neuvotteluihin, mutta toisaalta asiakaspalveluun ja suullisten käsittelyjen järjestämiseen. Toimitilojen osalta ongelmallisimmat tilanteet ovat tällä hetkellä Kuopion hallinto-oikeudella, Helsingin hallinto-oikeudella, Ahvenanmaan hallintotuomioistuimella ja vakuutusoikeudella. Kuopion hallinto-oikeuden toimitilat on asetettu käyttökieltoon 2.7. alkaen terveyttä vaarantavan sisäilman epäpuhtauden takia. Tämän johdosta henkilökunta työskentelee kolmessa eri rakennuksessa. Päätöstä uusien toimitilojen rakentamisesta ei ole vielä tehty. Helsingin hallinto-oikeuden tilat eivät sovellu tuomioistuimen käyttöön. Helsingin hallinto-oikeudella on ongelmia suullisten käsittelyjen järjestämisessä, koska hallinto-oikeuden käytössä on vain kaksi istuntosalia, jotka soveltuvat suullisen käsittelyn järjestämiseen. Vakuutusoikeuden työskentelytilat ovat puolestaan käyneet niin ahtaiksi, että se haittaa työskentelyä. Esittelijöitä on kolmekin samassa huoneessa, ja tarvittavista kokous ja istuntotiloista on suoranainen puute. Tämä vaikuttaa esittelijöiden vaihtuvuuteen ja siten myös tulokseen. Tulosneuvottelussa vuodelle 2008 sovittiin, että vakuutusoikeudelle vuokrataan noin 600 neliömetrin lisätilat käytössä olevien tilojen yhteyteen. Tämä ei kuitenkaan suunnitellulla tavalla. Sen sijaan kiinteistön muiden haltijoiden tarpeiden johdosta tehtävät muutostyöt aiheuttavat
8 (84) sen, että yli 20 vakuutusoikeuden työhuonetta on usean kuukauden ajan poissa käytöstä. Alueellisilla hallinto-oikeuksilla, markkinaoikeudella ja vakuutusoikeudella pitäisi olla käytössään toimitilat, jotka nykyistä paremmin kuvastaisivat niiden kasvavaa merkitystä muutoksenhakutuomioistuimina. Hallintotuomioistuinten osalta oikeushallinnossa ei ole asianmukaisella tavalla huolehdittu toimitilainvestoinneista viime vuosina. Hallintotuomioistuinten ratkaisutoiminnan riippumattomuudessa ei ole esiintynyt ongelmia, mutta lainkäytön on myös näytettävä riippumattomalta kansalaisten silmissä. Vaikutelman syntymisessä on merkityksensä myös sillä, minkälaiset tilat hallintotuomioistuimilla on käytössään. Yhteenveto. Vuonna hallintotuomioistuimet suoriutuivat verrattain hyvin perustuslain mukaisesta oikeusturvatehtävästään, vaikka lukumäärällisiä ratkaisutavoitteita ei kaikilta osin pystytty täyttämään. Hallintotuomioistuimiin saapui noin 6 700 lainkäyttöasiaa vähemmän kuin niitä ratkaistiin. Siten vireillä olevien asioiden lukumäärä väheni selvästi, minkä seurauksena tulevaisuudessa ratkaistujen asioiden käsittelyajat voivat olla nykyisiä lyhyemmät. Tätä on selostettu tarkemmin jäljempänä osuudessa "5.3 Määrällisten tavoitteiden toteutuminen". Hallintotuomioistuimet pyrkivät jatkuvasti kehittämään ratkaisutoimintaansa parantamalla oikeudenkäyntimenettelyä ja antamiensa päätösten laatua, mutta myös parantamalla toiminnallista tehokkuuttaan. Mahdollisuudet sillä tavoin lisätä vuosittain ratkaistavien lainkäyttöasioiden määrää ovat kuitenkin rajalliset. Olisikin tärkeää saada hallintotuomioistuimille riittävästi voimavaroja, jotta ne voivat päätösten hyvä laatu säilyttäen ratkaista enemmän lainkäyttöasioita kuin niihin saapuu uusia asioita. Sen seurauksena keskimääräinen käsittelyaika lyhenisi nykyisestä. Hallintotuomioistuinten ratkaisutoiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden takia voimavarojen sijoittamista hallintotuomioistuimiin ei ole syytä tarkastella pelkästään oikeusministeriön hallinnonalan talousarviokehyksen näkökulmasta. Koska hallintotuomioistuimiin saapuu asioita kaikkien ministeriöiden hallinnonaloilta, hallintotuomioistuinten resurssien riittävyyttä on tarkasteltava koko valtionhallinnon ja -talouden sekä kunnallishallinnon ja -talouden näkökulmasta. Tehdessään päätöksiä valtiontaloudesta eduskunta samalla määrittelee, kuinka hyvin lainsäätäjän tahto toteutuu hallinnossa. Riittävästi resursoitu ja tehokkaasti toimiva hallintotuomioistuinjärjestelmä parantaa suomalaisen yhteiskunnan toiminta- ja kilpailukykyä. Samalla luodaan edellytyksiä suomalaisten hyvinvoinnille.
9 (84) 3 TOIMINTAYMPÄRISTÖ Yleistä. Hallinnossa sovellettavia säädöksiä muutetaan jatkuvasti, minkä vuoksi hallintotuomioistuimet joutuvat koko ajan ratkaisemaan uudentyyppisiä oikeusriitoja ja arvioimaan hallintoviranomaisten päätösten lainmukaisuutta. Yhteiskunnan muutokset ja julkishallintoa koskevan lainsäädännön muuttuminen voivat myös tuottaa odottamattomia yllätyksiä hallintotuomioistuimiin saapuvien asioiden määriin. Viime vuosilta esimerkkejä sellaisista asiaryhmistä, joissa vireille tulleiden oikeudenkäyntien määriin on ollut vaikea ennakolta varautua, ovat Helsingin hallinto-oikeudessa autovero- ja ulkomaalaisasiat, markkinaoikeudessa julkiset hankinnat ja energiamarkkina-asiat sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa viimeksi ympäristöasiat ja myös päästökauppa-asiat. Väestön ikärakenteen muutos vaikuttaa talouskehitykseen ja työllisyyteen. Sillä tulee olemaan mittavia vaikutuksia julkistalouteen sekä valtion ja kuntien hallintoon. Väestörakenteen muutokset edellyttävät myös jatkuvaa lainsäädännön uudistamista, minkä seurauksena hallintotuomioistuinten ratkaistavaksi tulee hyvinvointiyhteiskunnan perusteita koskevia sosiaali- ja terveydenhuollon kysymyksiä. Valtioneuvoston hyväksymä tuottavuusohjelma (Valtioneuvoston päätös valtion kehyksistä vuosille - 2011, VM 5/214/2006) velvoittaa ministeriöt suunnittelemaan tuottavuutta parantavia toimenpiteitä niin, että riittävät toimenpiteet voidaan ylläpitää entistä vähäisemmän rahoituksen turvin. Hallituksen kehyspäätöksessä 8.3.2006 on asetettu tavoitteeksi valtionhallinnon henkilöstön vähentäminen vuoteen 2011 mennessä 9 600 henkilötyövuodella. Oikeusministeriön hallinnonalan henkilöstövähennystavoitteeksi on hallituksen päätöksessä asetettu 720 henkilötyövuotta. Pääministeri Vanhasen II hallituksen kehyspäätöksessä on 25.5. asetettu edellä mainitun 9 600 henkilötyövuoden vähennystavoitteen lisäksi uusi, 4 800 henkilötyövuoden vähennykseen valtionhallinnosta tähtäävä tavoite. Yksittäisten toimenpiteiden tuottavuusvaikutuksia ei ole kaikilta osin vielä voitu arvioida. Myöskään tuottavuusohjelman vaikutusta yleisten hallinto-oikeuksien toimintaan ei vielä tässä vaiheessa voida tarkasti arvioida. Tuottavuusohjelman vaikutusta on kuitenkin arvioitu muun muassa eduskunnan 14.2. hyväksymän uuden lastensuojelulain (HE 252/2006 vp) yhteydessä. Lakiuudistus tuo alueellisille hallinto-oikeuksille uusia tehtäviä. Perustuslakivaliokunta onkin hallituksen esityksen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 58/2006 vp) todennut, että ensi vaiheen päätöksenteon siirtäminen kuntien viranomaisilta maassa nykyisin olevalle kahdeksalle hallintooikeudelle edellyttää merkittävien lisäresurssien osoittamista hallinto-oikeuksille ja ehdotuksen perusteella ainoaksi muutoksenhakuasteeksi jäävälle korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Perustuslakivaliokunta on edelleen todennut, että muussa tapauksessa voi vaarantua asioiden joutuisa ja samalla moniammatilliseen asiantuntemukseen perustuva sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset täyttävä käsittely. Lakivaliokunta toteaa puolestaan lausunnossaan (LaVL 22/2006), että ehdotettu sääntely merkitsisi huomattavaa muutosta hallinto-oikeuksien toimintaan näissä asioissa. Hallinto-oikeuksien asema ja tehtävä ensiasteen päätöksentekijöinä ja siihen liittyvien väliaikaismääräysten antajana olisi täysin toinen kuin mitä se nykyi-
10 (84) sin hallinto-oikeuden toimiessa alistus- ja muutoksenhakuviranomaisena. Menettely monimutkaistuisi ja etääntyisi paikallistasosta. Lakivaliokunta on edelleen todennut perusteluissaan, että uudet tehtävät aiheuttaisivat hallinto-oikeuksille huomattavan suuren lisävoimavarojen tarpeen ensiasteen päätöksenteon ja suullisten käsittelyjen lisääntymisen vuoksi. Lakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että samaan aikaan, kun hallinto-oikeuksien työmäärä kasvaa, on vireillä valtionhallinnon niin sanottu tuottavuusohjelma, joka uhkaa johtaa myös oikeuslaitoksen henkilöstön vähentämiseen. Lakivaliokunnan mukaan vaarana olisi oikeusturvan, yksilöiden hyvinvoinnin ja yritysten kilpailukyvyn heikkeneminen. Korkein hallinto-oikeus jäisi ainoaksi muutoksenhakuasteeksi. Nimenomaan tahdonvastaisissa huostaanotoissa muutoksenhakujärjestelmä tulisi olla kaksiportainen. Yleisten hallintotuomioistuinten talous- ja henkilöstöhallinnon tukitehtävät on koottu oikeushallinnon palvelukeskukseen, joka on aloittanut toimintansa 1.1.. Tällä muutoksella on tavoiteltu tehokkuuden parantamista. Kaikki toiminnot, kuten Hertta eli henkilöstöhallinnon palveluportaali, eivät vielä vuonna ole olleet käytettävissä. Hallintotuomioistuimet siirtyivät vuoden 2006 ja vakuutusoikeus vuoden aikana Windows XP -käyttöjärjestelmään. XP -käyttöjärjestelmän käyttöönotto virastoissa ei ole tapahtunut aivan ongelmitta. Eniten huolta on aiheuttanut sovellusten, erityisesti notes -pohjaisten järjestelmien kankea toimivuus uudessa käyttöjärjestelmässä. Korkeimman hallinto-oikeuden, hallinto-oikeuksien ja vakuutusoikeuden asiakirjahallinnan työryhmä antoi loppuraporttinsa syyskuussa (Korkeimman hallinto-oikeuden julkaisuja 1/). Työryhmä on ehdottanut muun ohella: Asiakirjojen palauttaminen säilytettäväksi alempaan asteeseen laajennetaan kaikkiin niihin asioihin, joissa päätöksen on tehnyt viranomainen, joka on arkistolaitoksen alainen omassa toiminnassaan. Päätösjäljennösten jakelu muutetaan tapahtumaan sähköiseksi hallintotuomioistuinten kesken ja myös niille viranomaisille, joilla on valmiuksia vastaanottaa päätösjäljennökset sähköisessä muodossa. Hankitaan tuomioistuinten kirjaamoihin riittävän suuritehoiset monitoimilaitteet ja aloitetaan asiakirjojen skannaus asianhallintaan sitä kautta. Lähetemenettelyssä sähköisessä muodossa saadut asiakirjat siirretään kysymyksessä olevan asian kohdalle asianhallintaan. Sähköpostin ja asianhallinnan väliin hankitaan linkki, jota kautta asiakirjat siirtyvät sähköpostista asianhallintaan. Sitten kun on tehty ratkaisu Lotus Notes -järjestelmän käytön mahdollisesta jatkamisesta nykyisen vuonna 2011 päättyvän TTS-kauden jälkeen tai järjestelmästä, jolla Lotus Notes korvataan, aloitetaan asiakirjojen rakenteistaminen tietotekniikan kannalta ja tarkistetaan, että asiakirjat vastaavat voimassaolevia standardeja. Järjestelmän valintaa koskeva ratkaisu tulisi tehdä mahdollisimman pian, jotta menettelyjen kehittäminen ei vaikeudu. Uuden järjestelmän valintaa tehtäessä tulisi ottaa huomioon, että Lotus Notesin sekä toimisto-ohjelmien SmartSuiten ja OpenOfficen käyttö voi aiheuttaa suunnittelussa huomioon otettavia yhteensopivuusongelmia. Asiakirjojen sähköinen editointi vie aikaa ja vaatii tuomioistuimelta resursseja. Tämä tulisi ottaa huomioon tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä
11 (84) maksuista annetun lain (701/1993) muutoksen yhteydessä niin, että sähköisistä asiakirjoista voidaan periä maksu samaan tapaan kuin paperimuotoisista. Oikeusministeriö on 24.1.2008 asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on 1) selvittää hallintotuomioistuinten asianhallinnan nykytila sekä eri tuomioistuinten toimintaprosessit ja niiden ongelmakohdat, vertailla tarvittavilta osin hallintotuomioistuinten asianhallintajärjestelmiä muualla Euroopassa, laatia ehdotus hallintotuomioistuinten asianhallinta- ja raportointijärjestelmän kehittämiseksi sekä selvittää sen mahdollisia vaikutuksia muihin raportointi- ja asianhallintajärjestelmiin, tehdä ehdotus sähköisen asiakaspalvelun kehittämisestä, selvittää asianhallintajärjestelmän mahdolliset vaikutukset henkilöstöresursseihin, tehdä konkreettiset ehdotukset kehittämishankkeiden käynnistämiseksi aikatauluineen ja kustannusarvioineen sekä seurata ja tukea kehittämishankkeiden etenemistä. Työryhmä jättää raporttinsa 31.12.2009 mennessä. Työryhmä suunnittelee vuoden 2009 kehittämistehtävät ja mahdolliset kehittämishankkeet, priorisoi ne ja arvioi kustannukset 31.8.2008 mennessä. Vastaavasti työryhmä suunnittelee vuoden 2010 kehittämistehtävät 31.8.2009 mennessä. EY-oikeus. Euroopan unionissa laadittuja säädöksiä ja niihin perustuvaa kansallista lainsäädäntöä sovelletaan pääosin hallintoviranomaisissa, joten EY-oikeuden tulkintakysymykset yleensä ohjautuvat hallintotuomioistuimiin. Näitä asioita ovat muun muassa kilpailuasiat, välillistä verotusta koskevat asiat, sosiaaliasiat ja ympäristöön liittyvät asiat, joissa EYoikeudella on suuri merkitys. Vuonna Suomesta lähetettiin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen viisi ennakkoratkaisupyyntöä, joista korkein hallinto-oikeus lähetti neljä (C-73/07, C-303/07, C-317/07 ja C- 523/07). Yksi ennakkoratkaisupyyntö lähetettiin korkeimmasta oikeudesta. Suomesta on vuosina 1995 - eli kolmenatoista ensimmäisenä jäsenyysvuotena lähetetty 52 ennakkoratkaisupyyntöä. Niistä yli puolet liittyi hallintolainkäyttöön. Vuosien 1995 - ennakkoratkaisupyynnöistä lähetti korkein hallintooikeus kaksikymmentäkaksi (C-412/96, C-237/97, C-513/99, C-9/00, C-101/00, C- 113/01, C-114/01, C-244/02, C-319/02, C-365/02, C-184/04, C-520/04, C-50/05, C-231/05, C-240/06, C-366/06, C-435/05, C-464/06, C-73/07, C-3030/07, C- 317/07, C-523/07), Kuopion hallinto-oikeus yhden (C-136/00), Helsingin hallintooikeus yhden (C-398/03), Rovaniemen hallinto-oikeus yhden (C-289/05), Ahvenanmaan hallintotuomioistuin yhden (C-42/02), vakuutusoikeus yhden (C-351/00), entinen Uudenmaan lääninoikeus kaksi (C-213/96, C-233/97) sekä entinen Lapin lääninoikeus yhden (C-389/99). Lisäksi samalla ajanjaksolla esimerkiksi maaseutuelinkeinojen valituslautakunta lähetti yhden (yhdistetty asia C-9/97 ja C-118/97), tarkastuslautakunta yhden (C-333/00) sekä entinen kilpailuneuvosto yhden (C- 18/01). Ennakkoratkaisupyynnön lähettämisestä aiheutuu oikeudenkäynnin keskeytyminen kansallisessa tuomioistuimessa. EY-tuomioistuimessa ennakkoratkaisupyyntöjen käsittely on kestänyt keskimäärin noin kaksi vuotta.
12 (84) Korkeimman hallinto-oikeuden esitykset. Perustuslain 99 :n 2 momentin mukaan ylimmät tuomioistuimet voivat tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä. Korkein hallinto-oikeus teki 10.3.2003 esityksen valtioneuvostolle hallintolainkäyttöä koskevan lainsäädännön muuttamiseksi. Siinä korkein hallinto-oikeus esitti muutoksia 49 lakiin eri ministeriöiden hallinnonaloilla. Lakimuutokset tulivat voimaan 1.10.2005 (Suomen säädöskokoelma 9.9.2005 N:o 698 732). Lainmuutoksilla parannettiin hallintotuomioistuinten toimintaedellytyksiä ohjaamalla nykyistä useammissa tapauksissa hallintoviranomaisten päätöksiä koskevat valitukset korkeimman hallinto-oikeuden sijasta ensin alueelliseen hallintooikeuteen. Hallintotuomioistuinten toimintaa tehostettiin ratkaisukokoonpanojen keventämisellä eräissä menettelykysymyksissä ja asioissa. Esityksessään korkein hallinto-oikeus ehdotti myös poistettavaksi mahdollisuuden valittaa erikseen täytäntöönpanoa koskevasta alueellisen hallinto-oikeuden päätöksestä. Tämä tarpeellinen muutos ei ole vielä. Erillislakeihin otetut säännökset tekevät muutoksenhakusäännöistä monimutkaisia ja ovat omiaan aikaansaamaan ongelmia lainsoveltamistilanteissa. Korkein hallinto-oikeus on 6.3. tehnyt esityksen valtioneuvostolle lainsäädäntötoimiin ryhtymisestä ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden ensi asteen muutoksenhaun nopeuttamiseksi. Korkein hallinto-oikeus totesi esityksessään, että ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisilla ympäristölupa-asioilla ja vesilain (264/1961) mukaisilla vesitalousasioilla on kansalaisten, yritysten ja talouden kannalta huomattavan suuri merkitys. Hallintolainkäyttöjärjestelmän yleisen kehittämisen kannalta selkein ja käytännössä toimivin ratkaisu on jakaa ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisista päätöksistä tehtävien valitusten käsittely Vaasan hallinto-oikeuden ja Kuopion hallintooikeuden kesken sekä osoittaa tarvittavat lisämäärärahat tekniikan ja luonnontieteiden alan hallintotuomarien virkojen perustamiseen. Aloite ei ole johtanut lainsäädäntötoimiin. Sen sijaan näiden asioiden määrien kehitys ja resurssitarve ovat oikeusministeriön seurannassa. Korkein hallinto-oikeus on 12.6. tehnyt esityksen valtioneuvostolle lainsäädäntötoimiin ryhtymisestä maankäyttö- ja rakennuslain 191 4 momentin tarkistamiseksi oikeusturvan yleisiä periaatteita vastaavaksi. Vuoden 2000 alusta voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain mukaan yleis- ja asemakaavojen hyväksymistä koskevista kunnan päätöksistä valitetaan hallintooikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakua korkeimpaan hallinto-oikeuteen on kuitenkin lain alkuperäisessä 191 :n 3 momentissa rajoitettu siten, että muilla kuin kunnalla ei ole oikeutta hakea muutosta päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut kunnan viranomaisen kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen. Poikkeuksena ovat sellaiset ranta-asemakaavat, joiden laatimisesta on huolehtinut maanomistaja; näissä tapauksissa myös maanomistajalla on oikeus hakea muutosta kaavan kumoamista koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen. Käytännössä voi kuitenkin olla epäselvää, onko kysymyksessä sellainen ranta-asemakaava, jonka laatimisesta on huolehtinut maanomistaja. Puheena oleva
13 (84) säännös on käytännössä osoittautunut ongelmalliseksi erityisesti tilanteissa, joissa yleiskaavapäätöksiä on osittain kumottu hallinto-oikeudessa. Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksenhakujärjestelmää on tarkistettu viimeksi 1.3. voimaan tulleella lailla 1441/2006. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan sisällöllisesti tarkistettu maankäyttö- ja rakennuslain 191 :n 3 momenttia, joka tosin mainitun muutoksen jälkeen on siirtynyt pykälän 4 momentiksi. Edellä mainitut oikeusturvaongelmat eivät ole yleispätevästi ja järjestelmän kokonaisuuden kannalta tyydyttävästi ratkaistavissa oikeuskäytännön toimin. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettu laki (1265/2006), joka tuli voimaan 1.1., korostaa korkeimman hallinto-oikeuden asemaa ylimpänä tuomioistuimena ja sen yhteistyötä hallintotuomioistuinten kanssa. Korkeimman hallinto-oikeuden valvontatehtävään kuuluvat lainkäytön yhtenäisyyden, käsittelyaikojen ja tuomioistuinten voimavarojen riittävyyden valvominen sekä neuvottelupäivien järjestäminen ja henkilöstön koulutuksesta huolehtiminen. Korkeimman hallinto-oikeuden työjärjestys (193/) on tullut voimaan 1.3.. Säädösvalmistelu. Keväällä päättyneellä eduskuntakaudella annettiin vuodessa keskimäärin 1 300 säädöstä, runsaat 4 500 sivua. Kokonaisuudistuksia oli vuosittain 25-35, joukossa tärkeitäkin lakeja. Ongelma on kuitenkin siinä, että osittaisuudistuksissa harvoin selvitetään muutosten vaikutuksia. Samoin pulmana on lainsäädännön lyhytjänteisyys, puuttuminen usein vain epäkohtiin. Sääntelyyn kohdistuu erilaisia vaatimuksia. Verolailta edellytetään perustuslaissa erityistä tarkkuutta. Verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta on säädettävä lailla. Toinen kaikkia koskettava ala on sosiaalioikeus. Sen merkitys kasvaa olennaisesti väestön ikääntyessä. Vaatii paljon niin lakien säätäjiltä kuin soveltajilta turvata tasapuolisuutta tarveharkinnassa, ymmärtää ihmisten olosuhteita ja rakentaa järjestelmät toimiviksi. Ympäristöasioille ovat puolestaan tyypillisiä joustavat normit. Niiden soveltamisessa tarvitaan uusinta tutkimustietoa ja varautumista epävarmoihin vaikutuksiin. Kaikilla aloilla oikeudenkäyttöön kohdistuu uusia odotuksia. Paremman sääntelyn toimintaohjelma (Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2006) sisältää oikeusjärjestyksen kehittämisen säädöspoliittiset periaatteet ja linjaukset ottaen huomioon erityisesti yritysten toimintakyvyn ja kansalaisten toimintamahdollisuuksien turvaamisen sekä lainvalmisteluprosessissa noudatettavat periaatteet ja menetelmät voimassa olevan lainsäädännön laadun ja toimivuuden jatkuvalle arvioinnille. Toimintaohjelman lähtökohta on, että hyvällä ja hyvin valmistelulla lainsäädännöllä voidaan edistää sekä kansalaisten hyvinvointia että yritysten kilpailukykyä. Toimintaohjelmassa esitetään sitoutumista yhteensä 11 periaatteeseen, joista seitsemän ensimmäistä koskee yleisesti kysymystä siitä, miten lainsäädännön avulla voidaan edistää hyvinvointia ja kilpailukykyä. Tämän jälkeen esitettävissä neljässä muussa periaatteessa syvennetään lainsäädännössä huomioon otettavia seikkoja, kun tarkoituksena on edistää kansatalouden kasvuedellytyksiä ja yritysten kilpailukykyä.
14 (84) Säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II työryhmä) on antanut loppuraporttinsa 24.1.2008 (Oikeusministeriön työryhmämietintöjä :14). Työryhmän tehtävänä on ollut jatkaa ministeriöiden välistä yhteistyötä säädösvalmistelun kehittämiseksi ja etsiä keinoja ja menetelmiä yhteisen hyvän säädösvalmistelukulttuurin luomiseksi valtioneuvostossa ja ministeriöissä. Keskeisimmät työryhmän käsittelemät asiakokonaisuudet ja toimenpiteet ovat liittyneet vaikutusten arvioinnin laadun parantamiseen, lainvalmistelun suunnitelmallisuuden kehittämiseen, säädösvalmistelukoulutuksen kehittämiseen ja ministeriöiden sisäisen säädösvalmistelun kehittämistoiminnan tukemiseen. Samalla työryhmä on toiminut tärkeänä tiedonvaihto- ja ideointifoorumina. Oikeusministeriö on 21.1.2008 asettaa valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE III -työryhmä) tukemaan ja koordinoimaan ministeriöiden säädösvalmistelun kehittämistä. Työryhmän tehtävänä on paremman sääntelyn ministerityöryhmän ja neuvottelukunnan tukena etsiä keinoja ja menetelmiä yhteisen hyvän säädös-valmistelukulttuurin luomiseksi valtioneuvostossa ja ministeriöissä. Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastuskertomuksessaan (Tarkastuskertomus 140/: Natura 2000 -verkoston valmistelu) todennut, että Suomen Natura -verkoston valmistelun aikataulu oli erittäin kireä. Natura 2000 -verkoston valmistelu oli luonnonsuojeluhallinnolle liian suuri ja vaativa tehtävä. Lisäksi valmistelua vaikeuttivat muun muassa EUtietojärjestelmien ongelmat. Valmistelu oli kuitenkin kustannustehokasta: se maksoi 2,5 euroa hehtaarilta. Tarkastusviraston mukaan Naturan valmistelua ei suunniteltu alussa riittävästi. Tarkastusvirasto on todennut, että Naturasta saadut kokemukset ovat kehittäneet luonnonsuojeluhallinnon vuorovaikutustaitoja sekä ymmärrystä suojelun yhteiskunnallisista ulottuvuuksista. Tarkastusvirasto on edelleen todennut, että Natura oli korkeimman hallinto-oikeuden koko henkilökunnalle vaativa prosessi. Natura - valituksista muodostui korkeimman hallinto-oikeuden kaikkien aikojen suurin asiaryhmä. Tehtävän mittavuutta kuvaa sekin, että asiassa annettujen päätösten yhteinen sivumäärä on noin 40 000. Valtioneuvoston Natura -päätöksestä tehdyt valitukset edustivat vuonna 1998 kaikista korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneista asioista 28:aa prosenttia. Myös eurooppalaisessa mittakaavassa kyse oli poikkeuksellisen laajasta oikeuskäsittelystä. Valtion talousarviossa tuomioistuinten toimintamenot ovat oikeusministeriön pääluokassa. Hallintotuomioistuimissa kuitenkin sovelletaan suurimmalta osin lakeja, joita ei ole valmisteltu oikeusministeriössä, vaan muissa ministeriöissä, lähinnä kauppa- ja teollisuusministeriössä, liikenne- ja viestintäministeriössä, maa- ja metsätalousministeriössä, opetusministeriössä, sisäasiainministeriössä, sosiaali- ja terveysministeriössä, työministeriössä, valtiovarainministeriössä ja ympäristöministeriössä. Myös viranomaiset, joiden päätöksiin haetaan muutosta hallintotuomioistuimilta, ovat enimmäkseen muiden ministeriöiden kuin oikeusministeriön hallinnonalalla sekä kunnallishallinnossa.
15 (84) Kun hallintotuomioistuimiin tulee asioita useiden eri ministeriöiden hallinnonaloilta, hallintotuomioistuinten ratkaisutoiminta vaikuttaa varojen käyttöön useilla eri hallinnonaloilla. Yksi esimerkki ovat ulkomaalaisasiat. Jos Helsingin hallinto-oikeudella on voimavarat ratkaista sinne keskitetyt turvapaikka-asiat joutuisasti, säästyy muiden ministeriöiden hallinnonaloilta turvapaikanhakijoihin liittyviä kustannuksia. Säästöt saattavat olla moninkertaisia muilla hallinnon aloilla. Kun hallintotuomioistuinten soveltama aineellinen normisto valmistellaan useissa eri ministeriöissä, lainvalmistelussa on vaikeuksia kokonaisuutena arvioida, mitä vaikutuksia uudella lainsäädännöllä tulee olemaan hallintotuomioistuinten toimintaan. Oikeusturvapolitiikan toimintaohjelmassa vuosille - 2011 on todettu, että sektorikohtaisesti ilman riittävää selvitystä valmistellut uudistukset vaikeuttavat lainsäätäjän tahdon toteutumista. Lainvalmistelijoiden ja hallintotuomioistuinten yhteistyö lainsäädäntöhankkeissa on välttämätöntä. Hallintotuomioistuimissa pyritään kokoamaan yhteistä aineistoa, joka olisi säädösvalmistelijoiden käytettävissä. Esimerkki sektorikohtaisen lainvalmistelun ongelmista ovat valtiovarainministeriössä valmistellut muutokset autoverolakiin (1482/1994), joista viimeisimmät ovat tulleet voimaan 15.5.2003 (266/2003 ja 340/2003), 1.1.2004 (1074/2003 ja 1159/2003), 1.1.2005 (1277/2004 ja 1278/2004), 1.1.2006 (1126/2005), 1.1. (1450/2006), 2.11. (235/). Lainmuutos 1311/ ei ole vielä tullut voimaan. Korkeimman hallinto-oikeuden Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta pyytämistä ennakkoratkaisuista kaksi on koskenut autoveroa (C-101/00 Tulliasiamies ja Siilin sekä C- 365/02 Lindfors). Autoverotuksen muutokset ovat aiheuttaneet runsaasti valituksia Helsingin hallinto-oikeuteen ja jatkovalituksina korkeimpaan hallintooikeuteen ilman, että muutoksia saapuneiden lainkäyttöasioiden määrissä on riittävästi ennakoitu voimavaroissa. Vuoden lopussa Helsingin hallintooikeudessa on ollut vireillä 1 146 autoveroasiaa. Tullipiireissä on vuoden lopussa ollut vireillä 16 600 muutoksenhakemusta. Niistä on arvion mukaan tulossa valituksia noin 13 000. Autoverotukseen on nyt saatu aikaan ympäristövaikutukset huomioiva uudistus ja suuntana on autokannan vähittäinen uusiminen. Ongelmana on kuitenkin edelleen käytettyinä maahantuotujen autojen autoverotus. Siihen uusin laki (1311/) ei tuonut muutosta. Lakivaliokunta on lausunnossaan (LaVL 12/ vp) hallituksen esityksestä valtion talousarvioksi vuodelle 2008 (HE 62/ vp) todennut, että tilanne on kestämätön sekä verovelvollisten perustuslain 21 :ään perustuvien oikeusturvaodotusten että tuomioistuinlaitoksen voimavarojen järkevän käytön kannalta. Valiokunta on pitänyt välttämättömänä, että hallitus ryhtyy kiireellisesti toimenpiteisiin lainsäädännön uudistamiseksi siten, että autoverotusta koskevia tulkintakysymyksiä ei ole tarpeen saattaa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi nykyisessä laajuudessa. Keinoina voivat olla sekä autoverotusta koskevien aineellisten säännösten selkeyttäminen että oikaisuvaatimusmenettelyn luominen autoverotukseen.
16 (84) Seuraavassa on mainittu esimerkkeinä eräiden ministeriöiden hallinnonaloilta viimeaikaisia uudistuksia, jotka vaikuttavat hallintotuomioistuinten toimintaan. Oikeusministeriö asetti 25.1. toimikunnan, jonka tehtävänä on laatia ehdotus oikaisuvaatimusjärjestelmän kehittämisestä oikeusturvakeinona. Erityisesti toimikunnan tulee selvittää, tulisiko oikaisuvaatimusjärjestelmää laajentaa ja millä tavalla, ja olisiko järjestelmää toisaalta syytä kehittää yleiseksi pakolliseksi muutoksenhaun esivaiheeksi. Samalla toimikunnan tulee selvittää oikaisuvaatimusmenettelyä koskevan yleissääntelyn tarve sekä tehdä ehdotukset mahdollisista erityissääntelyyn tarvittavista muutoksista. Toimikunnan tulee ottaa huomioon oikeusministeriön hallinnonalan tuottavuusohjelman tavoitteet. Toimikunnan tulee saada työnsä valmiiksi 31.5.2008 mennessä. Toimikunta on antanut työstään välimietinnön (Oikeusministeriön komiteanmietintö :1). Oikaisuvaatimustoimikunnan välimietinnössä tarkastellaan oikaisuvaatimusjärjestelmän taustaa ja kehitystä sekä nykytilaa kuten sitä, millaiseksi järjestelmän käyttöala on pääpiirteissään muodostunut, ja millaisia menettelyvaatimuksia oikaisuvaatimusasian käsittelyssä ja päätöksenteossa noudatetaan. Myös kansainvälisessä vertailussa esille nousevia piirteitä on nostettu tiivistetysti esiin. Voimassa olevaa oikaisuvaatimusjärjestelmää arvioidaan esille nousseiden kehittämistarpeiden valossa. Oikeusministeriö asetti 20.3.2006 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus tehokkaaksi keinoksi, jota asianosainen voi käyttää oikeudenkäynnin viipymistä vastaan. Työryhmä on mietinnössään (Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2006:21) ehdottanut säädettäväksi uusista oikeussuojakeinoista, joita asianosainen voisi käyttää oikeudenkäynnin viivästymisen estämiseksi tai hyvittämiseksi. Esityksen tavoitteena on parantaa asianosaisten oikeusturvaa ja panna täytäntöön Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksesta aiheutuvat velvoitteet. Oikeusministeriön asettama työryhmän, jonka tehtävänä oli kehittää oikeudenkäynnin kehittämistä immateriaalioikeusasioissa, on antanut 6.2.2008 työryhmämietinnön :20, jossa immateriaalioikeuksien käsittely rikosasioita lukuun ottamatta ehdotetaan keskitettäväksi markkinaoikeuteen. Siten esimerkiksi patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnassa käsiteltävistä asioista valitukset väitteisiin samoin kuin hallinto-oikeudessa käsiteltävistä asioista verkkotunnusten rekisteröintiä koskevat valitukset keskitettäisiin markkinaoikeuteen. Oikeusministeriö on asettanut toimikunnan, jonka tavoitteena on jatkaa hallintolainkäytön kehittämistä niin, että oikeusongelmiin saadaan ratkaisu nykyistä joutuisammin, monipuolisemmin ja edullisemmin. Toimikunnan tehtävänä on laatia ehdotukset seuraavista asiakokonaisuuksista: Oikeussuojakeinot viranomaisen passiivisuustilanteissa, hallintolainkäytön yleisten menettelysäännösten uudistaminen ja eri hallintotuomioistuintasojen tehtävät ja asema hallinnon oikeussuojajärjestelmässä. Toimikunnan toimikausi alkanut 1.10. ja päättyy 31.12.2010. Oikeusministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö (1.1.2008 alkaen työ- ja elinkeinoministeriö) ovat 30.11. yhdessä asettaneet työryhmän, jonka tehtävänä on valmistella ehdotus julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän uudistamisesta. Työryhmän tehtävänä on selvittää julkisten hankintojen oikeussuojakeinojen uudistamistarpeet. Tavoitteena on, että oikeussuojakeinojen käyttöedellytykset ovat selkeitä ja että oikeussuojakeinot johtavat sisällölli-
17 (84) sesti ja ajallisesti tehokkaaseen asioiden käsittelyyn hankintamenettelyyn osallistuvien oikeussuojan ja hankintayksiköiden toimintaedellytysten turvaamiseksi. Laki hallinto-oikeuslain muuttamisesta (675/2006) on tullut voimaan 1.1.. Lain mukaan hallinto-oikeus on edelleen pääsääntöisesti päätösvaltainen kolmijäsenisenä. Laissa erikseen säädetyissä asioissa hallinto-oikeus on päätösvaltainen myös suppeammissa kokoonpanoissa. Hallinto-oikeus on päätösvaltainen kokoonpanossa, johon kuuluu kaksi jäsentä, jollei asiassa ratkaistavana olevan kysymyksen laatu edellytä kolmijäsenisen kokoonpanon käyttämistä ja ratkaistavana on 12 a :ssä tarkemmin lueteltu muutoksenhakuasia. Hallinto-oikeus on päätösvaltainen myös yksijäsenisenä ratkaistaessa muutoksenhakuasiaa, joka on lueteltu lain 12 b :ssä. Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa (381/) on tullut voimaan 1.10.. Lakia sovelletaan hallintolainkäyttöasian käsittelyyn ja oikeudenkäyntiasiakirjoihin hallintotuomioistuimissa. Lain soveltaminen varsinkin hallintotuomioistuimen diaariin tehtyjen merkintöjen osalta ei ole ollut ongelmatonta. Sisäasiainministeriö. Toukokuussa 2005 käynnistyi kunta- ja palvelurakenteen uudistushanke. Tämä niin sanottu Paras -hanke toteutettiin puitelailla. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/) sekä laki kuntajakolain muuttamisesta (170/) ovat tulleet voimaan 23.2.. Laissa säädetään suuntaviivat ja puitteet kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Puitelaki ei vielä suoraan vaikuta hallintolainkäyttöön vaan kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain vaikutukset hallintolainkäyttöön ja oikeusturvaan konkretisoituvat tulevassa lainvalmistelutyössä sekä kuntien hallinnon ja palveluiden uudelleenjärjestelyissä. Voidaan arvioida, että hallintotuomioistuinten ratkaistavaksi tulevista asioista lisääntyvät palvelujen saatavuuteen ja laatuun erityisesti terveydenhuollon alalla liittyvät oikeusriidat, kuntajaon muutoksiin liittyviä asiat ja kuntien henkilöstöön ja sen asemaan liittyvät kunnallisvalitukset. Eduskunta on edellyttänyt hallituksen antavan vuonna 2009 eduskunnalle selonteon kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuksesta sekä kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain tavoitteiden toteutumisesta. Maa- ja metsätalousministeriö. Oikeusministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön asettama työryhmä, jonka tehtävänä oli selvittää maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttamista ja sen käsittelemien asioiden siirtoedellytyksiä alueellisiin hallinto-oikeuksiin, on 16.2. antanut mietintönsä (Oikeusministeriön työryhmämietintöjä :1). Työryhmä on ehdottanut mietinnössään ensinnäkin, että kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisten päätöksistä haetaan jatkossa muutosta valituksen sijasta oikaisuvaatimuksena työvoima- ja elinkeinokeskukseen. Toiseksi muutoksenhaku nykyisin maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa ehdotetaan siirrettäväksi alueellisiin hallinto-oikeuksiin. Kolmanneksi työryhmä on ehdottanut, että valituslupaperusteet yhdenmukaisestaan kaikilta osin hallintolainkäyttölain mukaiseksi. Edelleen työryhmä on todennut, että koska maatilatalouden harjoittamiseen liittyvien tukiasioiden kohdalla on arvioitu tarvittavan erityistä perehtyneisyyttä maataloudellisiin kysymyksiin, näiden asioiden muutoksenhaku on ehdotettu keskitettäväksi yhteen hallinto-oikeuteen, joka on Hämeenlinnan hallinto-oikeus. Ahvenanmaan lääninhallituksen päätösten osalta valitukset ohjattaisiin Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen. Porotalouden ja
18 (84) luontaiselinkeinojen tukien sekä kolttalain mukaisten tukien muutoksenhaku keskitettäisiin Rovaniemen hallinto-oikeuteen. Sen sijaan maaseutuelinkeinoihin liittyvistä tukiasioista ohjelmakaudesta 2013 alkaen maaseudun kehittämiseen myönnettävien tukien ja elinkeinokalatalouden tukien muutoksenhakutie hajautettaisiin kaikkiin alueellisiin hallinto-oikeuksiin. Samalla tavoin kaikkiin hallintooikeuksiin ohjautuisi valitustie myös muissa maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan toimivaltaan nykyisin kuuluvissa asioissa eli kalastusta, metsästystä, Metsähallituksen viranomaispäätöksiä, eläintauteja, kasvinterveyden valvontaa ja yhteisaluelain osakaskunnan sääntöjä koskevissa asioissa. Hallinto-oikeuksissa käsitellään jo nykyisin näitä hajautettavia asiaryhmiä vastaavia asioita. Asiasiirron toteutuminen edellyttää työryhmän mukaan, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan nykyisiä kustannuksia vastaava määräraha siirretään maa- ja metsätalousministeriöstä oikeusministeriöön ja että sen lisäksi oikeusministeriön hallinnonalalle saadaan noin 370 000 euron lisämääräraha. Oikeusministeriö on todennut, että hallituksen esitys annetaan, kun uudistuksen rahoitus on saatu järjestetyksi. Uudistus voi tulla voimaan aikaisintaan vuoden 2009 alusta. Rahoituksen järjestymisen ei kuitenkaan tulisi olla esteenä uudistukselle, kun otetaan huomioon oikeusturvanäkökohdat. Tällä hetkellä muutoksenhaku maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksistä ohjautuu suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslautakunnan toimivaltaan kuuluvista asioista säädetään maaseutuelinkeinojen valituslautakunnasta annetussa laissa (1203/1992) ja erityislainsäädännössä. Kauppa- ja teollisuusministeriö (1.1.2008 alkaen työ- ja elinkeinoministeriö). Päästökauppalaki (683/2004) tuli voimaan 4.8.2004. Päästökauppalain nojalla valtioneuvosto myönsi 21.12.2004 laitoskohtaiset päästöoikeudet vuosille 2005. Päätös perustui kansalliseen jakosuunnitelmaesitykseen, jonka Euroopan komissio oli hyväksynyt 20.10.2004. Päästöoikeuksien hakemiset toistuvat säännöllisin väliajoin. Päästökauppalain nojalla annettuihin päätöksiin haetaan muutosta yleisiltä hallintotuomioistuimilta. Valtioneuvoston 21.12.2004 tekemästä päätöksestä tehtiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen 12 valitusta ja valtioneuvoston 21.6.2006 tekemästä päätöksestä kaksi valitusta. Laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (1172/2004) tuli voimaan 27.12.2004. Laki maakaasumarkkinalain muuttamisesta (1293/2004) tuli voimaan 1.1.2005. Lainmuutoksen mukaan maakaasumarkkinaviranomainen vahvistaa maakaasuverkkopalvelujen hinnoittelussa noudatettavat laskentamenetelmät ennen niiden käyttöönottoa. Sekä sähkö- että maakaasumarkkinalain nojalla annettuihin päätöksiin haetaan muutosta asiasta riippuen joko yleisiltä hallintotuomioistuimilta tai markkinaoikeudelta. Vuonna 2005 markkinaoikeuteen tehtiin 77 valitusta, vuonna 2006 ei tehty yhtään valitusta ja vuonna tehtiin 11 valitusta Energiamarkkinaviraston päätöksistä. Hankintalainsäädännön uudistus on tullut voimaan 1.6. (laki julkisista hankinnoista 348/ ja laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista 349/). Uudistuksella on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja
19 (84) neuvoston direktiivit 2004/18/EY ja 2004/17/EY (ns. hankintadirektiivi ja erityisalojen hankintadirektiivi). Hankintalainsäädännön uudistuksen yhteydessä ei tehty muutoksia oikeussuojakeinoihin. Lakia julkisista hankinnoista sovelletaan markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallintooikeudessa. Kauppa- ja teollisuusministeriö on asettanut 13.6. työryhmän selvittämään kilpailunrajoituksista annetun lain muutostarpeita. Työryhmän on laadittava ehdotuksensa vuoden 2008 loppuun mennessä. Sosiaali- ja terveysministeriö. Hoitotakuuta koskevat lait tulivat voimaan 1.3.2005 (HE 77/2004 vp laeiksi kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain sekä eräiden muiden lakien muuttamisesta). Urheilijoiden tapaturma- ja eläketurvasta annettua lakia (575/2000) muutettiin 1.1.2006 alkaen siten, että tapaturmaturvaa koskeva muutoksenhaku ohjautuu vakuutusoikeuteen. Vuoden 2006 lopussa Kansaneläkelaitoksen yhteydessä toimivien sosiaalivakuutuslautakuntien toiminta päättyi. Niille kuuluneiden asioiden muutoksenhaku ohjautui sen jälkeen suoraan sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan (nykyinen tarkastuslautakunta) ja sieltä edelleen vakuutusoikeuteen. Kysymyksessä ovat sairausvakuutus-, lapsilisä-, äitiysavustus-, sotilasavustus- ja lasten kotihoidon tukiasiat. Muutokset perustuvat toimeentuloturvan muutoksenhakukomitean (KM 2001:9) esityksiin. Muutoksena on myös se, että toimivalta etuuslaitosten päätösten poistoasioissa on siirtynyt sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnalle, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnalle, työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnalle tai työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnalle. Toimivalta Kansaneläkelaitoksen tai opintotukilautakunnan opintotukilaissa tarkoitettua etuutta koskevan päätöksen poistamiseen siirtyi 1.5. opintotuen muutoksenhakulautakunnalle. Muutoksenhakulautakuntien poistoasioissa antamista päätöksistä voi valittaa vakuutusoikeuteen. Vuoden alusta yksityisten alojen palkansaajien työeläkettä koskeva lainsäädäntö yhdistettiin. Muutokset perustuvat hallituksen esitykseen eduskunnalle työntekijän eläkelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 45/2005 vp). Työntekijän eläkelaki (395/2006) on tullut voimaan 1.1.. Samasta ajankohdasta ovat tulleet voimaan yrittäjän eläkelaki (1272/2006) ja maatalousyrittäjän eläkelaki (1280/2006) sekä uudet valtion eläkelaki (1295/2006) ja merimieseläkelaki (1290/2006) sekä kunnallisen eläkelain muutokset (1293/2006). Uusi lastensuojelulaki on (417/) on tullut voimaan 1.1.2008. Lain keskeisin uudistus koskee lapsen huostaanottoa ja siihen liittyvää päätöksentekojärjestelmää. Uudistuksen mukaisesti tahdonvastaisia huostaanottoasioita koskevat päätökset tullaan tekemään sosiaalilautakuntien sijasta ensivaiheessa hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus muuttuu näiden asioiden osalta järjestelmässä ensimmäiseksi ja ainoaksi muutoksenhakuasteeksi.
20 (84) Korkeimman hallinto-oikeuden 5.3. asettama työryhmä on arvioinut uuden lastensuojelulain toimivuutta sekä varautumista lain toimeenpanoon vuoden 2008 alusta. Työryhmän tehtävänä on ollut arvioida jo ennalta lapsen huostaanottoa koskevan nykyisestä poikkeavan päätöksentekojärjestelmän toimivuutta, selvittää varautumista hallinto-oikeuksissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa lastensuojelulain mukaisiin uusiin tehtäviin, laskea kussakin tuomioistuimessa tarvittavat lisäresurssit sekä valmistella uuden lainsäädännön edellyttämää koulutusta ja suunnitella lainsäädännön toimeenpanoon liittyvän seurannan järjestämistä. Työryhmä on mahdollisuuksien mukaan ottanut huomioon myös kuntatasolta uuteen päätöksentekojärjestelmään kohdistuvia odotuksia sekä arvioinut uudistuksen vaikutuksia myös kuntien toimintaedellytyksiin näissä asioissa. Työryhmä on 12.12. antamassaan loppuraportissa arvioinut, että hallintooikeuksien tehtävät ensi asteen päätöksentekijöinä tahdonvastaisissa huostaanotoissa eroavat oleellisesti hallinto-oikeuksien aikaisemmista tehtävistä niiden toimiessa alistus- ja valitusviranomaisina. Asian käsittelyn pohjana ei ole enää kunnan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen päätös, vaan kunnan viranhaltijan hakemus. Lain 44 :ssä on nimenomaiset säännökset siitä, mitä hakemuksen tulee sisältää. Hakemusten laadulliset puutteet saattavat johtaa moniin täydennysvaatimuksiin eikä kaikkia tarvittavia selvityksiä muutoinkaan ehditä hankkia ja laatia samalla kuin hakemus hallinto-oikeudelle jätetään. Mainitut seikat samoin kuin asianosaisten kuuleminen ja suullisten käsittelyjen pitäminen selvästi aikaisempaa useammissa tapauksissa saattavat johtaa siihen, ettei hallinto-oikeusmenettely juurikaan lyhene toivotulla tavalla nykyisiin käsittelyaikoihin verrattuna. Päätöksentekoa ei kaikissa tapauksissa myöskään voi pitää erityisen kiireellisenä. Joissakin kriisitapauksissa tilanteen seuraaminen voi olla hyvinkin perusteltua. Erityisesti asianosaisten kuulemiseen ja suulliseen käsittelyyn liittyen työryhmä pitää tärkeänä, että kuulemisen yhteydessä selvästi ilmoitetaan myös mahdollisuudesta pyytää suullisen käsittelyn järjestämistä. Tällä seikalla on merkitystä myös jatkovalituksen käsittelyn kannalta, mikäli suullista käsittelyä pyydetään vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaikka sitä olisi voitu pyytää jo hallintooikeudessa. Päätöksentekojärjestelmän toimivuuden kannalta on tärkeää, että suullinen käsittely, johon asianosaisella on hallintolainkäyttölain 38 :n ja ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan perusteella oikeus, pidetään jo hallinto-oikeudessa ja että korkein hallinto-oikeus keskittyy vain niiden suullisten käsittelyjen järjestämiseen, jotka ovat hallintolainkäyttölain 37 :ssä tarkoitetulla tavalla asian selvittämiseksi tarpeen. Tahdonvastaisiin huostaanottoihin liittyen hallinto-oikeudet joutuvat uuden lain mukaan tekemään myös eräitä väliaikaispäätöksiä. Kiireelliselle sijoitukselle on lain 39 :ssä säädetty enimmäisajat. Hallinto-oikeus voi kuitenkin mainitun pykälän 4 momentin nojalla hakemuksesta jatkaa kiireellistä sijoitusta tietyn enimmäisajan, joka on tarpeen huostaanottoasian valmistelemiseksi. Korkein hallinto-oikeus tulee uuden lain mukaan toimimaan ensimmäisenä ja ainoana valitusasteena haettaessa muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, joka kos-
21 (84) kee lapsen tahdonvastaista huostaanottoa ja lupaa lapsen tutkimiseen. Muissa asioissa korkein hallinto-oikeus toimii edelleen toisena valitusviranomaisena. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle saapuvien valitusten määrän voidaan olettaa huomattavasti kasvavan. Sitä, miten paljon valitusten määrä lisääntyy, on tässä vaiheessa mahdoton arvioida. Karkeana arviona voidaan esittää, että valitusten määrä tulee ainakin kaksinkertaistumaan. Samalla tarve järjestää asian selvittämiseksi suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee lisääntymään. Työryhmä arvioi 3.5. jättämässään ensi vaiheen arviossaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja alueellisilta hallinto-oikeuksilta saatujen selvitysten perusteella uuden lastensuojelulain voimaantulosta aiheutuviksi lisämenoiksi yhteensä noin 2,3 miljoonaa euroa. Vuoden 2008 talousarvioesityksen mukaan tuomioistuinten toimintamenomäärärahojen lisäys on seuraava: korkein hallinto-oikeus 200 000 euroa (momentti 25.10.02) ja hallinto-oikeudet 1 800 000 euroa (momentti 25.10.03, Muiden tuomioistuinten toimintamenot). Myönnettyjen lisämäärärahojen perusteella vuotta 2008 koskevissa talousneuvotteluissa hallinto-oikeuksille osoitettiin lisähenkilöstöä 15 henkilötyövuotta (9 tuomaria, 3 esittelijää ja 3 kansliahenkilöä). Seurattaessa uuden päätöksentekojärjestelmän toimivuutta käytännössä on syytä jatkossa tarkemmin arvioida, onko uusi päätöksentekojärjestelmä kokonaisuutena arvioiden tarpeettoman raskas ja monimutkainen ja etääntyykö päätöksenteko tahdonvastaisista huostaanotoista hallinto-oikeuksissa ensi asteessa päätettäessä liiaksi paikallistasosta. Erityistä huomiota tulee työryhmän mielestä kiinnittää paitsi hallintotuomioistuinten resurssitarpeisiin myös siihen, mikä vaikutus uudella päätöksentekojärjestelmällä on hallintotuomioistuinten käsiteltäviksi kuuluvien muiden asioiden asianmukaiseen ja joutuisaan käsittelyyn. Valtiovarainministeriö. Hallitus antoi 30.11. esityksen autoverolain muutoksenhakusäännösten muuttamisesta (HE 160/ vp). Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi autoverolain muutoksenhakusäännöksiä. Esityksen mukaan verovelvollisen tulisi muutosta hakiessaan pääsääntöisesti tehdä ensin veroviranomaiselle kirjallinen oikaisuvaatimus, jota koskevaan päätökseen vasta olisi mahdollista hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta. Esityksessä ehdotetaan myös, että autoveroasioissa toimivaltainen tuomioistuin olisi yleensä verovelvollisen kotikunnan mukaan määräytyvä alueellinen hallinto-oikeus. Asia on eduskunnassa valiokuntakäsittelyssä. Ympäristöministeriö. Hallitus antoi 25.11.2005 esityksen laiksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain muuttamisesta (HE 210/2005 vp). Tällä niin sanotun YVA - lain muutoksella (458/2006), joka on tullut voimaan 1.9.2006 ja siihen liittyvällä valtioneuvoston asetuksella ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (713/2006) pannaan YVAlainsäädännön osalta täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta. Säädösmuutoksilla on vaikutusta etenkin ympäristölupa-asioissa tehtyihin valituksiin, joita käsitellään Vaasan hallintooikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Ympäristönsuojelu asioiden määrä on ollut jatkuvassa nousussa.
22 (84) Laki maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (1441/2006) tuli voimaan 1.3.. Lainmuutoksen mukaan asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen ei enää saa hakea muutosta valittamalla siltä osin kuin alueen pääasiallinen maankäyttö on ratkaistu lainvoiman saaneessa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Niin ikään hallintooikeuden päätökseen rakennuslupaa ja katusuunnitelmaa koskevassa asiassa ei saa enää hakea muutosta siltä osin kuin asia on ratkaistu lainvoiman saaneessa asemakaavassa. Lisäksi rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätökseen, jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Lainmuutoksella on myös rajattu kunnan jäsenten valitusoikeutta vaikutukseltaan vähäisissä asemakaavan muutoksissa niihin, joiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Muutoksenhakuviranomaisen on kunnan pyynnöstä ilmoitettava arvio valituksen käsittelyajasta yhteiskunnallisesti merkittävissä asemakaava-asioissa. Maankäyttö- ja rakennuslain edellä kerrottu muutos ei nopeuta asioiden käsittelyä, koska muutokset synnyttävät uusia tulkintaongelmia. Tulkintaongelmia saattaa syntyä esimerkiksi vähäisen asemakaavan muutoksen tulkinnasta. Ympäristöministeriön asettama selvitysmies Lauri Tarasti on 10.12. antanut selvityksensä kaavoituksen nopeuttamisesta ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten tehtävien jaosta pääkaupunkiseudulla. Selvitys on tarkoitus ottaa huomioon hallituksen vuoden 2008 alussa annettavassa asuntopoliittisessa toimenpideohjelmassa. Muutokset saapuvien asioiden määrissä. Vuonna hallintotuomioistuimiin saapui yhteensä 31 139 uutta lainkäyttöasiaa, mikä oli 7 737 asiaa vähemmän kuin edellisvuonna. Saapuneiden asioiden määrä väheni erityisesti Helsingin hallinto-oikeudessa ja vakuutusoikeudessa. Hallintotuomioistuimiin vuosina 2002 - saapuneiden asioiden määrät 2002 2003 2004 2005 2006 Hallintotuomioistuimet yhteensä 35 812 35 769 36 643 39 577 38 876 31 054 Alueelliset hallinto-oikeudet 21 714 20 836 21 049 24 025 24 389 19 568 Ahvenanmaan hallintotuomioistuin 86 92 108 109 99 83 Markkinaoikeus 253 356 608 418 425 Vakuutusoikeus 9 777 10 782 11 411 10 903 10 177 7 087 Korkein hallinto-oikeus 4 036 3 806 3 719 3 931 3 793 3 891
23 (84) Vuosina 2002 - kaikkiin hallintotuomioistuimiin yhteensä saapuneiden lainkäyttöasioiden määrät 45000 40000 35769 39577 38876 35000 30000 35812 36643 25000 31054 20000 15000 10000 5000 0 Vuosi 2002 Vuosi 2003 Vuosi 2004 Vuosi 2005 Vuosi 2006 Vuosi
24 (84) Vuosina 2002 - hallintotuomioistuimiin saapuneiden lainkäyttöasioiden määrät 25000 20000 15000 10000 5000 0 Alueelliset hallint o- oikeudet Ahvenanmaan hallint ot uomioist uin Markkinaoikeus Vakuutusoikeus Korkein hallint o-oikeus Alueelliset hallinto-oikeudet. Vuonna alueellisiin hallinto-oikeuksiin saapui 19 653 uutta lainkäyttöasiaa eli 4 736 asiaa vähemmän kuin edellisvuonna. Ne jakautuvat pääasiaryhmittäin seuraavasti: 1. Valtio-oikeus ja yleishallinto 1 481 7,6 % 2. Itsehallinto 952 4,9 % 3. Ulkomaalaisasiat 1 703 8,7 % 4. Rakentaminen 1 743 8,9 % 5. Ympäristö 1 174 6,0 % 6. Sosiaali- ja terveydenhuolto 6 415 32,8 % 7. Taloudellinen toiminta mukaan lukien liikenne- ja viestintäasiat 2 818 14,4 % 8. Verot 3 218 16,4 % 9. Muut asiat 64 0,3 %
25 (84) Alueellisiin hallinto-oikeuksiin vuonna saapuneet lainkäyttöasiat pääasiaryhmittiäin Verot 16,4 % Taloudellinen toiminta mukaan lukien liikenneja viestintäasiat 14,4 % Muut asiat 0,3 % Valtio-oikeus ja yleishallinto 7,6 % Itsehallinto 4,9 % Ulkomaalaisasiat 8,7 % Rakentaminen 8,9 % Ympäris tö 6,0 % Sosiaali- ja terveydenhuolto 32,8 % Tärkein yksittäinen syy alueellisiin hallinto-oikeuksiin saapuneiden asioiden määrän suureen kasvuun vuosina 2005 ja 2006 olivat Helsingin hallinto-oikeuteen saapuneet autoverovalitukset, joita vuonna 2005 oli 2 340 (edellisvuonna 322). Autoverotusasioita on vuoden 2006 lopussa ollut Helsingin hallinto-oikeudessa vireillä 3 400 ja vuoden lopussa 1 146. Vuonna alueellisiin hallinto-oikeuksiin saapuneiden lainkäyttöasioiden määrä on vähentynyt lähes samalle tasolle kuin se oli ennen vuotta 2005. Alueellisiin hallinto-oikeuksiin saapuvien lainkäyttöasioiden tarkastelussa on otettava huomioon, että lainkäyttöasioiden edellyttämien työpanosten määrät vaihtelevat suuresti asioittain ja asiaryhmittäin. Esimerkiksi yksittäinen kaava-asia pääryhmässä "4. Rakentaminen" saattaa edellyttää esittelijöiltä ja tuomareilta monikymmenkertaisen työpanoksen verrattuna yksittäiseen televisio- tai pysäköintivirhemaksuasiaan pääryhmässä "7. Taloudellinen toiminta mukaan lukien liikenne- ja viestintäasiat". Vaasan hallinto-oikeudessa on vuosina 2006 ja ollut merkittävä asiaryhmä ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanoon liittyvät, suurten teollisuuslaitosten jo olemassa olevia toimintoja koskevat lupahakemukset. Määräaika hakemusten jättämiselle ympäristölupavirastoihin päättyi 31.12.2004. Vaasan hallinto-oikeudessa oli vuoden 2006 alussa vireillä 1 043 lainkäyttöasiaa ja vuoden lopussa 1 365 asiaa. Asioiden määrä oli vuonna 2006 lisääntynyt 322:lla. Erilaisia ympäristöasioita oli vastaavasti vireillä vuoden 2006 alussa 716 ja lopussa 1 019 eli niiden määrä oli lisääntynyt 303:lla. Vuoden alussa vireillä oli 1 706 lainkäyt-
26 (84) töasiaa, joista ympäristöasioita oli 1 034. Vuoden lopussa vireillä oli 1 517 lainkäyttöasiaa, joista ympäristöasioita oli 907. Markkinaoikeus. Vuonna markkinaoikeuteen saapui 425 uutta lainkäyttöasiaa eli 7 asiaa enemmän kuin edellisvuonna. Ne jakautuvat pääasiaryhmittäin seuraavasti: 2006 Julkiset hankinnat 386 90,8 % 392 93,8 % Kilpailunrajoitusasiat 8 1,9 % 13 3,1 % SopMenL-asiat 15 3,5 % 13 3,1 % Kuluttajansuoja-asiat 4 0,9 % 0 0,0 % Energiamarkkina-asiat 11 2,6 % 0 0,0 % Muut asiat 1 0,3 % 0 0,0 % Markkinaoikeuteen vuonna saapuneet lainkäyttöasiat pääasiaryhmittäin Kuluttajansuojaasiat SopMenL-asiat Energiamarkkinaasiat Muut asiat Kilpailunrajoitusa siat Julkiset hankinnat
27 (84) Vuoden lopussa markkinaoikeudessa oli ratkaisematta 531 lainkäyttöasiaa, mikä vastaa noin puolentoista vuoden työmäärää. Markkinaoikeuden ruuhka pysyi ennallaan vuonna. Vakuutusoikeus. Vuonna vakuutusoikeuteen saapui 7 087 uutta lainkäyttöasiaa eli 3 090 asiaa vähemmän kuin edellisvuonna. Ne jakautuvat pääasiaryhmittäin seuraavasti: 2006 Työttömyysturva-asiat 824 11,6 % 1 867 Sosiaaliturvan soveltamisasiat 20 0,3 % 62 Sotilasvamma-asiat 274 3,9 % 361 Kuntoutusasiat 222 3,1 % 256 Tapaturma-asiat 1 127 15,9 % 1 128 Työeläkeasiat 1 960 27,6 % 2 671 Kansaneläkeasiat 922 13,0 % 1 003 Rikosvahinkoasiat 266 3,7 % 379 Vammais- ja hoitotukiasiat 294 4,1 % 351 Asumistukiasiat 292 4,1 % 713 Opintotukiasiat 671 9,5 % 1 231 SairausvakuutusL:n mukaiset 118 1,7 % Palkkaturva-asiat 21 0,3 % 34 Muut asiat 76 1,1 % 121
28 (84) Vuonna vakuutusoikeuteen saapuneet lainkäyttöasiat pääasiaryhmittäin Sairausvakuutuslain mukaiset asiat 1,7 % Palkkaturva-asiat 0,3 % Muut asiat 1,1 % Työttömyysturva-asiat 11,6 % Sosiaaliturvan soveltamisasiat 0,3 % Opintotukiasiat 9,5 % Asumistukiasiat 4,1 % Vammais- ja hoitotukiasiat 4,1 % Sotilasvamma-asiat 3,9 % Kuntoutusasiat 3,1 % Rikosvahinkoasiat 3,8 % Tapaturma-asiat 15,9 % Kansaneläkeasiat 13,0 % Työeläkeasiat 27,7 % Vakuutusoikeuteen saapuneiden asioiden määrä kasvoi vuosina 2003 ja 2004, mutta väheni vuosina 2005 -. Määrät vähenivät kaikissa asiaryhmissä. Uutena asiaryhmänä saapui 118 sairausvakuutuslain mukaista valitusasiaa. Asioiden väheneminen vuonna on johtunut suurimmalta osin siitä, että vakuutusoikeuden toimialaan kuuluvan sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan toiminta ei organisaation uudistumisen jälkeen käynnistynyt ennakoidusti. Asioiden väheneminen on kuitenkin todennäköisesti ohimenevää. Suurten ikäluokkien asiamääriä korottava vaikutus voimistunee lähivuosina. Sosiaalivakuutuslautakuntien lakkauttamiseen liittyvät uudistukset lisännevät vakuutusoikeuteen saapuvien asioiden määrää noin 1 500:lla vuonna 2008. Korkein hallinto-oikeus. Vuonna korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapui 3 891 uutta lainkäyttöasiaa eli 98 asiaa enemmän kuin edellisvuonna. Saapuneista asioista 3 212 (82,5 prosenttia) kohdistui yleisten alueellisten hallintotuomioistuinten eli alueellisten hallinto-oikeuksien ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen antamiin päätöksiin. Markkinaoikeuden päätöksiin kohdistui 65 asiaa (1,7 prosenttia). Saapuneista asioista 10 koski vakuutusoikeuden päätöksiä. Alla olevissa taulukossa ja kaaviossa yleisten alueellisten hallintotuomioistuinten lukuihin sisältyvät alueellisten hallinto-oikeuksien ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päätöksiin kohdistuvat lainkäyttöasiat. "Muut viranomaiset" -lukuihin
29 (84) sisältyvät korkeimman hallinto-oikeuden omiin päätöksiin kohdistuvat ylimääräiset muutoksenhaut ja vastaavat hakemusasiat, joita esimerkiksi vuonna oli 142 asiaa 327:sta. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneet asiat viranomaisittain 2002 2003 2004 2005 2006 Yleiset alueelliset hallintotuomioistuimet 3 119 3 091 3 112 3 327 3 264 3 212 Markkinaoikeus + ent. kilpailuneuvosto 64 57 63 50 38 65 Vakuutusoikeus 12 10 7 Muutoksenhakulautakunnat 194 146 152 169 122 160 Valtioneuvosto ja ministeriöt 163 83 100 127 96 120 Muut viranomaiset 496 429 292 246 263 327 Yhteensä 4 036 3 806 3 719 3 931 3 793 3 891 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 2002 2003 2004 2005 2006 Muut viranomaiset Valtioneuvosto ja ministeriöt Muutoksenhakulautakunnat Vakuutusoikeus Markkinaoikeus ja ent. kilpailuneuvosto Yleiset alueelliset hallintotuomioistuimet
30 (84) Viime vuosina noin 80 prosenttia korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneista asioista on kohdistunut alueellisten hallinto-oikeuksien ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen antamiin päätöksiin. Sen vuoksi muutokset alueellisiin hallinto-oikeuksiin saapuvien asioiden määrissä ja sisällössä pitkälti määräävät sen, paljonko ja minkälaisia asioita saapuu jatkovalituksina korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Toisaalta joinakin vuosina on korkeimpaan hallinto-oikeuteen voinut saapua suuria määriä valituksia, jotka ovat koskeneet muiden kuin alueellisten hallinto-oikeuksien antamia päätöksiä, kuten vuonna 1998 saapuneet 1 241 valitusta valtioneuvoston Natura 2000 -verkostopäätöksestä ja vuonna 1999 saapuneet 657 saamelaiskäräjäasiaa. Vuonna korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneet 3 891 uutta lainkäyttöasiaa jakautuvat pääasiaryhmittäin seuraavasti: 1. Valtio-oikeus ja yleishallinto 410 10,4 % 2. Itsehallinto 303 7,8 % 3. Ulkomaalaisasiat 377 9,7 % 4. Rakentaminen 555 14,3 % 5. Ympäristö 362 9,3 % 6. Sosiaali- ja terveydenhuolto 804 20,7 % 7. Taloudellinen toiminta mukaan lukien liikenne- ja viestintäasiat 382 9,8 % 8. Verot 687 17,7 % 9. Muut asiat 11 0,3 %
31 (84) Vuonna korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneet lainkäyttöasiat pääasiaryhmittäin Verot 17,7 % Taloudellinen toiminta mukaan lukien liikenneja viestintäasiat 9,8 % Sosiaali- ja terveydenhuolto 20,7 % Muut asiat 0,3 % Ympäris tö 9,3 % Valtio-oikeus ja yleishallinto 10,5 % Itsehallinto 7,8 % Ulkomaalaisasiat 9,7 % Rakentaminen 14,3 %
32 (84) 4 HALLINTOTUOMIOISTUINJÄRJESTELMÄ Oikeusturva hallintoasioissa. Perustuslain mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein hallinto-oikeus ja korkein oikeus. Yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Yleisiä tuomioistuimia ovat korkein oikeus, hovioikeudet ja käräjäoikeudet. Tuomiovaltaa erikseen määrätyillä toimialoilla käyttävistä erityistuomioistuimista säädetään lailla. KORKEIN HALLINTO-OIKEUS Vakuutusoikeus Valtioneuvosto ja ministeriöt Keskusvirastot, maakuntien liitot sekä muutoksenhakulautakunnat Evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkkokunta HALLINTO-OIKEUDET Helsingin, Hämeenlinnan, Kouvolan, Kuopion, Oulun, Rovaniemen, Turun ja Vaasan hallinto-oikeudet sekä Ahvenanmaan hallintotuomioistuin Verotuksen oikaisulautakunnat, veroviranomaiset Kunnalliset viranomaiset Lääninhallitukset Ympäristölupavirastot ja ympäristökeskukset Valtion paikallishallinto Markkinaoikeus Kilpailuvirasto, Energiamarkkinavirasto, Viestintävirasto Perustuslain oikeusvaltioperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava lakia. Tärkeänä takeena sille, että julkista valtaa myös käytännössä käytetään lainmukaisesti, on mahdollisuus hakea hallintopäätöksiin muutosta hallintotuomioistuimissa. Hallintolainkäytön kautta yksilöt, yritykset ja muut yksityisoikeudelliset yhteisöt voivat saada oikeusturvaa, mutta tietyissä asiaryhmissä myös hallintoviranomaisella on valitusoikeus toisen hallintoviranomaisen päätökseen. On lisäksi huomattava, että hallintotuomioistuimet eivät anna oikeusturvaa vain kansalaisille suhteessa julkista valtaa käyttäviin viranomaisiin, vaan ratkaisuissa on usein kysymys myös kansalaisten välisten suhteiden järjestämisestä sekä yleisten etujen turvaamisesta. Tämä näkökulma korostuu erilaisissa ympäristöasioissa, kuten maankäyttö- ja rakennusasioissa ja ympäristönsuojelu- ja vesiasioissa sekä kilpailua ja julkisia hankintoja koskevissa asioissa. Pääsääntönä on, että hallintoviranomaisen päätöksestä valitustie menee yleiseen alueelliseen hallintotuomioistuimeen. Tietyissä asiaryhmissä muutosta haetaan kuitenkin erityistuomiois-
33 (84) tuimelta tai valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusta edeltää usein hallinnollinen oikaisumenettely. Yleisen muutoksenhakuoikeuden periaatteet ovat osaltaan selityksenä sille, että kansainvälisten ihmisoikeussopimusten vaatimukset oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja oikeusturvan edellytyksistä ovat Suomessa täyttyneet pääosin ilman suuria järjestelmän muutoksia. Yleiset alueelliset hallinto-oikeudet. Yleisiä alueellisia hallintotuomioistuimia ovat Helsingin, Hämeenlinnan, Kouvolan, Kuopion, Oulun, Rovaniemen, Turun ja Vaasan hallinto-oikeudet. Vuonna 1955 perustetuista lääninoikeuksista sekä vesiylioikeudesta muodostetut hallinto-oikeudet aloittivat toimintansa 1.11.1999. Niiden toimintaa säätelee hallintooikeuslaki (430/1999). Ahvenanmaan maakunnassa yleisenä alueellisena hallintotuomioistuimena on Ahvenanmaan hallintotuomioistuin. Laki Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta (547/1994) tuli voimaan 1.10.1994. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen antamiin päätöksiin voidaan hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja sen toiminta kuuluu perustuslaissa asetettuun korkeimman hallinto-oikeuden valvontavelvollisuuden piiriin. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin toimii kuitenkin Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Hallinto-oikeuksien tuomiopiirit muodostuvat yhdestä tai useammasta maakuntajakolain (1159/1997) mukaisesta maakunnasta. Tietyissä asiaryhmissä alueellisenkin hallintooikeuden tuomiopiirinä voi olla koko valtio. Esimerkiksi Helsingin hallinto-oikeuteen on keskitetty kaikki arvonlisäveroa, autoveroa, tulleja ja valmisteveroja koskevat asiat sekä turvapaikka-asiat. Vastaavasti muutoksenhaku vesilain (264/1961) ja ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisista lupa- ja velvoittamispäätöksistä on keskitetty Vaasan hallintooikeuteen. Ahvenanmaan maakunta kuuluu kuitenkin useimmissa näistäkin asiaryhmistä Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen tuomiopiiriin. Kuten edellä on todettu eräissä asiaryhmissä Helsingin ja Vaasan hallinto-oikeuksien tuomiopiirinä on koko valtio. Pääosassa asiaryhmistä alueelliset hallinto-oikeudet on kuitenkin jaettu