U 6711998 vp V aitioneuvoston khjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta yhteiseksi toiminnaksi lntemetissä olevan lapsipomografian vastaisesta toiminnasta (lapsipomografian vastustamista koskeva yhteinen toiminta) Valtiopäiväjärjestyksen 54 b :n mukaisesti lähetetään Eduskunnalle muistio Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklaan Helsingissä 22 päivänä lokakuuta 1998 perustuvasta ehdotuksesta yhteiseksi toiminnaksi Intemetissä olevan lapsipomografian vastaisesta toiminnasta. Oikeusministeri Jussi Järventaus Lainsäädäntöjohtaja Jan Törnqvist 380357N
2 U 67/1998 vp OIKEUSMINISTERIÖ MUISTIO EHDOTUS YHTEISEKSI TOIMINNAKSI INTERNETISSÄ OLEVAN LAPSIPORNOGRAFIAN VASTAISESTA TOIMINNASTA 1. Yleistä Euroopan unionin puheenjohtajavaltio Itävalta on tehnyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklassa määrätyn aloiteoikeuden nojalla ehdotuksen yhteiseksi toiminnaksi Intemetissä olevan lapsipomografian vastaisesta toiminnasta. Itävalta on esittänyt aloitteensa poliisiyhteistyöryhmän kokouksessa 3.9.1998. Ehdotus on esitelty myös K.4-komitean kokouksessa 14.9.1998 sekä oikeus- ja sisäasiain neuvostossa 24.9.1998. Puheenjohtajavaltion tavoitteena on yhteisen toiminnan mahdollisimman nopea hyväksyminen. Yhteisen toiminnan tarkoituksena on tarjota konkreettisia, nopeita ja käytännöllisiä työmenetelmiä rikostutkinnalle lapsipomografian vastaisessa taistelussa. Lainsäädännön osalta yhteisen toiminnan asettama keskeisin velvoite olisi, että se edellyttää, että jäsenvaltiot tutkivat, millaisia velvoitteita lntemet-palvelimien ylläpitäjille voidaan asettaa lapsipomografian levittämisen estämiseksi. Tämä muistio perustuu asiakirjaan 10850/98 ENFOPOL 95 JUSTPEN 83 CRI MORG 127. 2. Pääasiallinen sisältö Yhteinen toiminta sisältää sekä poliisi- että oikeudellisen yhteistyön alaan kuuluvia määräyksiä. Yhtetsen toiminnan 1 ja 2 artikla sisältävät lähinnä poliisiyhteistyöhön liittyviä velvoitteita. Yhteisen toiminnan 1 artiklassa ehdotetaan kansallisten yksiköiden perustamista lapsipomografisen aineiston jakelun estämisen ja rikostutkinnan tehostamiseksi. Ympärivuorokautisesti tavoitettavan yksikön tehtävänä on vastaanottaa ja käsitellä epäilyjä Intemetissä levitettävästä lapsipomografisesta aineistosta. Kansallisen yksikön vahvuudeksi ehdotetaan yhtä henkilöä jäsenvaltion miljoonaa asukasta kohden. Yhteisen toiminnan 2 artikla asettaa jäsenvaltioille velvoitteen mahdollisimman laajaan yhteistyöhön ja tietojenvaihtoon rajat ylittävissä tutkintatapauksissa, erityisesti Intemetin kohdalla. Tässä yhteistyössä käytetään ICPO-Interpolin sekä toimintansa lähitulevaisuudessa aloittavan Europolin kanavia. Yhteisen toiminnan 3-5 artikla sisältävät oikeudelliseen yhteistyöhön liittyviä määräyksiä. Yhteisen toiminnan 3 artikla asettaa jäsenvaltioille velvollisuuden tutkia, voitaisiinko Intemet-palvelimien ylläpitäjät velvoittaa tiettyihin toimiin lapsipomografisen aineiston levittämisen estämiseksi. Toimina, joita jäsenvaltioiden olisi tutkittava, artiklassa mainitaan ensinnäkin, että lntemet-palvelimien ylläpitäjät voitaisiin velvoittaa ilmoittamaan toimivaltaisille viranomaisille lapsipomografisesta aineistosta, joka on tullut niiden tietoon ja jota levitetään niiden kautta; toiseksi, että Intemet-palvelimien ylläpitäjät voitaisiin velvoittaa poistamaan tällainen materiaali levityksestä; kolmanneksi, että Intemet-palvelimien ylläpitäjät voitaisiin velvoittaa säilyttämään verkkoyhteyksiä koskevat tiedot tietyn ajan ja toimittamaan tiedot toimivattaisille viranomaisille sekä; neljänneksi, että lntemet-palvelimien ylläpitäjät voitaisiin velvoittaa perustamaan seurantayksiköitä. Yhteisen toiminnan 4 artikla sisältää niin sanottuja epäkonventionaalisia tutkintamenetelmiä koskevan määräyksen. Artiklan mukaan yhteisen toiminnan tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot ovat velvollisia suorittamaan peitetutkintaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti, etenkin valvottujen läpilaskujen avulla, jos muut toimet eivät johtaisi rangaistavien tekojen torjumiseen ja syytteen nostamiseen. Yhteisen toiminnan 5 artikla sisältää määräyksiä rangaistuksen määräämisestä ja mittaamisesta. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tulisi varmistaa, että sellaisia henkilöitä ei rangaista, jotka hankkivat Inteme-
U 67/1998 vp 3 tin kautta lapsipomografista aineistoa ainoastaan siinä tarkoituksessa, että he ilmoittavat asiasta viranomaisille. Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tulisi tutkia, voidaanko sellaisille rikoksentekijöille, jotka ilmoittavat tekonsa viranomaisille ja edistävät merkittävästi lapsipomografista aineistoa tuottavien, levittävien tai hallussapitävien rikoksentekijöiden kiinnisaantia, taata rankaisematta jättäminen tai lievempi rangaistus. Yhteisen toiminnan 6 artikla asettaa jäsenvaltioille velvollisuuden tehdä yhteistyötä kehittääkseen suodattimia ja muita elektronisia välineitä, jotka estäisivät lapsipomografisen aineiston saatavilla olon Intemetissä. Yhteisen toiminnan 7 artiklassa kehotetaan jäsenvaltioita edistämään DNA-tietopankkien perustamista DNA-analyysitulosten vaihdosta tehdyn Euroopan unionin neuvoston päätöslauselman (EYVL N:o C 193, 24.6.1997) mukaisesti, sillä tämä saattaa edistää lasten seksuaalisen hyväksikäytön tutkimista. Yhteisen toiminnan 8 artiklan 1 kohdan mukaan EU:n jäsenvaltioiden vuonna 1997 hyväksxmän lasten seksuaalista hyväksikäyttöä ja thmiskauppaa koskevan yhteisen toiminnan (EYVL N:o L 63, 4. 3. 1997, s. 2) täytäntöön{>anon toteutumisen arviointia aikaistettaisim puolella vuodella siitä, mitä kyseisessä yhteisessä toiminnassa on määrätty. Samassa yhteydessä vuoden 1999 puoleenväliin mennessä selvitettäisiin, missä määrin yhteisen toiminnan määräykset ovat olleet tehokkaita. Artiklan 2 kohdan mukaan neuvoston tulisi yllä mainittuun määräaikaan mennessä lisäksi tutkia, ovatko jäsenvaltiot saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään vuonna 1995 annetun neuvoston päätöslauselman laillisen telekuuntelun kansainvälisistä edellytyksistä (EYVL N:o C 329, 4.11.1996, s. 1). 3. Vaikutus rikostutkintaan Ehdotuksen voidaan katsoa tehostavan rikostutkintaa. Intemetissä salatussa muodossa liikkuvan aineiston tunnistamista voidaan pitää hankalana sekä runsaasti kustannuksia aiheuttavana. Tähän liittyy myös kysymys toteutettavasta kansallisesta tai EU:n laajuisesta salauspolitiikasta. Tehokas ja käytännöllinen yhteistoiminta jäsenvaltioiden välillä tällaisessa rajat ylittävässä rikollisuuden muodossa tuo lisää tehokkuutta lainvalvontaan. Lapsi pomograflasta puhuttaessa on pidettävä mielessä, että aineiston tuottamisessa on kyse lasten seksuaalisesta hyväksikäytöstä. Tähän liittyy Intemetin tietotekninen osuus eli tietoverkoissa välitettävä ja erilaisessa datainformaatiossa olevan tiedon välittäminen. Tehostamalla Intemetin valvontaa tietotekniseltä osin tehostetaan myös lasten seksuaalisen hyväksikäytön estämistä ja selvittämistä. 4. Vaikutus Suomen lainsäädäntöön Voimassa olevat niin sanottuja pomografisia tuotteita koskevat rangaistussäännökset ovat vuodelta 1927 olevassa epäsiveellisten julkaisujen levittämisen ehkäisemisestä annetussa lrussa. Lain 1 :n mukaan kiellettyä on sukupuolikuria tai säädyllisyyttä Ioukkaavan tuotteen kaikenlainen levittäminen, julkiseen paikkaan näkyville paneminen, valmistaminen ja hallussapito edellä mainitussa tarkoituksessa sekä ilmoittaminen, missä näitä tuotteita on saatavissa. Vuoden 1999 alusta voimaan tuleva rikoslain 17 luku (Rikoksista yleistä järjestystä vastaan) sisältää rangaistussäännökset sukupuolisiveellisyyttä Ioukkaavan kuvan levittämisestä (18 ) ja sukupuolisiveellisyyttä Ioukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapidosta (19 ). Epäsiveellisten julkaisujen levittämisen ehkäisemisestä annettu laki lakkaa olemasta voimassa, kun mainittu rikoslain muutos tulee voimaan. Rikoslain 17 luvun 18 :n mukaan joka.p.itää kaupan tai vuokrattavana tai levittää trukka siinä tarkoituksessa valmistaa tai tuo maahan kuvia tai kuvatallenteita, joissa sukupuolisiveellisyyttä loukkaavasti esitetään lasta tai väkivaltaa taikka eläimeen sekaantumista, on tuomittava sukupuolisiveellisyyttä Ioukkaavan kuvan levittämisestä sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Luvun 19 :n mukaan joka oikeudettomasti pitää hallussaan valokuvaa, videonauhaa, elokuvaa tai muuta todellisuudenmukaista kuvatallennetta, jossa esitetään lasta sukupuoliyhteydessä tai siihen rinnastettavassa seksuaalisessa kanssakäymisessä taikka muulla sukupuolisiveellisyyttä ilmeisen loukkaavana tavalla, on tuomittava sukupuolisiveellisyyttä Ioukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapidosta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Rikoslain 17 luvun 19 :n tunnusmerkistössä edellytetään, että lapsipomografisen kuvan hallussapito tapahtuu oikeudettomasti.
4 U 67/1998 vp Tämän takia teko, jossa henkilö hankkii lapsipornografiaa lnternetistä ainoastaan siinä tarkoituksessa, että hän aikoo toimittaa materiaalin viranomaisille, ei lähtökohtaisesti olisi ran~aistava. Jo rikosoikeuden yleisistä periaatteista seuraa, että tällaisen materiaalin hallussapito siihen liittyvän rikosasian selvittämiseksi on rankaisematonta. Se, jonka haltuun on tullut lapsipornografista materiaalia, ei syyllisty hallussapitorikokseen, jos hän ilman aiheetonta viivytystä hävittää materiaalin tai luovuttaa sen viranomaiselle (HE 6/1997). Vuoden 1999 alusta voimaan tulevan rikoslain 1 luvun 11 :n uuden 2 momentin mukaan, vaikka teosta ei säädetä rangaistusta tekopaikan laissa, siihen sovelletaan Suomen lakia, jos teon on tehnyt Suomen kansalainen tai Suomen kansalaiseen rinnastettu henkilö, silloin kun on kyse sukupuolisiveellisyyttä Ioukkaavan kuvan levittämisestä (RL 17:18), sukupuolisiveellisyyttä Ioukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapidosta (RL 17: 19), lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä (RL 20:6 ja 7), seksipalvelujen ostamisesta nuorelta (RL 20:8) tai parituksesta (RL 20:9), jos teko kohdistuu kahdeksaatoista vuotta nuorempaan henkilöön. Kyseinen uudistus on toteutettu osaltaan myös EU :n jäsenvaltioiden vuonna 1997 hyväksymän lasten seksuaalista hyväksikäyttöä ja ihmiskauppaa koskevan yhteisen toiminnan täytäntöönpanemiseksi. Suomen perustuslaissa (HM 10 ) on turvattu jokaiselle sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Perustuslain säännökset estävät verkkoviestinnän sisällön valvonnan ennakollisin keinoin. Sananvapaustoimikunta on mietinnössään (1997:3) selvittänyt, miten verkkoviestinnän jälkikäteistä valvontaa voitaisiin tehostaa. Toimikunta on ehdottanut, että kaikille J?alvelimen ylläpitäjille asetettaisiin verkkoviestin tunnistamistietojen tallentamisvelvollisuus. Tarkoituksena on, että tällöin viranomaisilla on nykyistä paremmat mahdollisuudet selvittää viestin sisällöstä vastuussa olevat henkilöt. Lisäksi toimikunta on ehdottanut säädettäväksi uudesta pakkokeinosta niitä tilanteita varten, jolloin on tarpeen keskeyttää sisällöltään lainvastaisen verkkoviestin jakelu. Ehdotuksen mukaan tuomioistuin voisi määrätä verkkoviestin jakelun keskeytettäväksi, jos on ilmeistä, että viesti on sisällöltään lainvastainen. Suomen lainsäädäntö ei tällä hetkellä sisällä säännöksiä niin sanottujen epäkonventionaalisten tutkintamenetelmien käytöstä. Valmisteilla olevaan poliisilain muutokseen ollaan kuitenkin sisällyttämässä asiasta säännöksiä. Rikoslain 6 luku sisältää säännökset rangaistuksen mittaamisesta. Luvun 3 :n 3 kohdan mukaan rangaistuksen lieventämisperuste on muun ohella se, että rikoksen tekijä oma-aloitteisesti pyrkii estämään tai poistamaan rikoksensa vaikutuksia taikka edistää rikoksensa selvittämistä. Syyttämättä jättämistä koskevat säännökset sisältyvät lakiin oikeudenkäynnistä rikosasioissa (ROL 1 :7). Tuomitsematta jättämistä koskevat säännökset sisältyvät rikoslakiin (RL 3:5). Pakkokeinolain 6 luvun 5 mahdollistaa seksuaalirikoksista tuomittujen henkilöiden DNA-tunnisteiden määrittämisen ja tallettamisen poliisin ATK:lla ylläpidettyyn henkilörekisteriin. Nykyisessä muodossa yhteinen toiminta ei suoranaisesti edellyttäisi muutoksia Suomen lainsäädäntöön. Niiltä osin kuin yhteisen toiminnan 3 ja 5 artikla sisältävät määräyksiä, joita Suomen lainsäädäntö ei vastaa, yhteinen toiminta velvoittaa jäsenvaltioita ainoastaan tutkimaan ehdotusten toteuttamista. Tällaisia ovat 3 artiklassa tarkoitetut määräykset Internet-palvelimien ylläpitäjille asetettavista velvollisuuksista sekä 5 artiklan 2 kohdan määräys, jonka mukaan rikoksentekijöille, jotka antavat tietoja lapsipornografiaa tuottavista, levittävistä ja hallussapitävistä muista rikoksentekijöistä, tulisi taata rankaisematta jättäminen tai lievempi rangaistus. Yhteisen toiminnan 4 artiklaan, joka koskee niin sanottujen epäkonventionaahsten tutkintamenetelmien käyttöä, sisältyy viittaus kansalliseen lainsäädäntöön, joten myöskään se ei edellyttäisi lainsäädännön muuttamista. 5. Taloudelliset vaikutukset Ehdotettu kansallinen yksikkö olisi Suomessa perusteltua sijoittaa keskusrikospoliisin yhteyteen. Tällainen keskus kuuluu luontevimmin Interpolin ja Europolin kansallisen keskuksen yhteyteen. Kustannusvaikutus olisi alkuun noin 0,6 mmk vuodessa. Ehdotuksessa mainittu tavoitetaso edellyttäisi noin 1,5 mmk:n vuosikustannuksia. Tältä osin on huomattava, että valtioneuvoston kannan
U 67/1998 vp 5 mukaan kansallisen yksikön laajuus on perusteltua jättää jäsenvaltioiden kansallisesti päätettäväksi. 6. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ehdotettuun yhteistyöhön sekä yhteisen toiminnan käyttämiseen päätöksentekovälineenä asiassa. On huomioitava, että ehdotuksen sisällöllinen käsittely ja sen tarkempi analyysi Euroopan unionin 111 pilarin työryhmissä jatkuu edelleen. Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti siihen, että myös EU:n tasolla selvitettäisiin millaisiin toimiin Internet-palvelimien ylläpitäjät voitaisiin velvoittaa lapsipornografian levittämisen estämiseksi. Valtioneuvosto katsoo, että yhteisen toiminnan 3 artiklassa tutkittavaksi esitetyt toimenpiteet ovat pääpiirteissään sellaisia, joiden toteuttamista Suomessa voidaan selvittää. Sisällöltään rikollisen aineiston levittämistä koskevilla rajoituksilla ei kuitenkaan saa vaikeuttaa laillista viestintää Internetissä, tarpeettomasti puuttua perustuslaissa turvattuun sananvapauden käyttämiseen eikä varsinkaan säätää Internet-palvelujen tarjoajille yleistä viestien sisällön ennakkotarkastusvelvollisuutta. Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti rikostutkinnan tehostamiseksi ehdotettujen kansallisten yksiköiden perustamiseen. Yksikön laajuus on kuitenkin syytä jättää jäsenvaltiossa kansallisesti päätettäväksi asiaksi.