U 65/2009 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajat) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 30 päivänä huhtikuuta 2009 antama ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista ja direktiivien 2004/39/EY ja 2009/.../EY muuttamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio Helsingissä 8 päivänä lokakuuta 2009 Hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi Neuvotteleva virkamies Irmeli Vuori 294765
2 U 65/2009 vp VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2009/0857 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI VAIHTO- EHTOISTEN SIJOITUSRAHASTOJEN HOITAJISTA JA DIREKTIIVIEN 2004/39/EY JA 2009/.../EY MUUTTAMISESTA 1 Ehdotuksen tausta ja tavoite Euroopan yhteisöjen komissio antoi 30 päivänä huhtikuuta 2009 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista ja direktiivien 2004/39/EY ja 2009/.../EY muuttamisesta, KOM(2009) 207 lopullinen, jäljempänä direktiiviehdotus/direktiivi. Direktiiviehdotus on osa komission ohjelmaa, jolla pyritään laajentamaan sääntelyä ja valvontaa kaikkiin sellaisiin rahoitusmarkkinatoimijoihin ja toimintoihin, joihin liittyy riskejä. Ehdotetulla direktiivillä otetaan käyttöön yhdenmukaiset vaatimukset, joita sovelletaan vaihtoehtoisia sijoitusrahastoja hoitaviin ja hallinnoiviin yhteisöihin. Vaihtoehtoisiin sijoitusrahastoihin katsotaan kuuluvan kaikki sellaiset rahastot, jotka eivät kuulu arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (uudelleenlaadittu toisinto) annetun direktiivin 2009/65/EY, jäljempänä sijoitusrahastodirektiivi, soveltamisalaan. Direktiiviehdotuksessa tarkoitettuja rahastoja ovat hedge-, pääoma-, kiinteistö-, hyödyke-, raaka-aine- ja infrastruktuurirahastot sekä muuntyyppiset institutionaaliset rahastot. Komission mukaan finanssikriisin johdosta on käynyt ilmi, että yhdellä toimialalla toteutuvat riskit voivat levitä nopeasti kaikkialle rahoitusjärjestelmään, mistä on vakavia seurauksia kaikille rahoitusmarkkinoiden toimijoille ja kyseisten markkinoiden vakaudelle. Finanssikriisi on osoittanut, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajiin liittyy monenlaisia riskejä, joilla on suora vaikutus paitsi kyseisten rahastojen sijoittajiin myös luotottajiin, kaupankäynnin vastapuoliin sekä Euroopan rahoitusmarkkinoiden eheyteen ja vakauteen. Komissio toteaa viimeaikaisten tapahtumien lisänneen huomattavasti kyseiseen alaan kohdistuvia paineita, vaikka vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajat eivät ole aiheuttaneet kriisiä. Tällä hetkellä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajien toimintaa koskeva sääntelykehys muodostuu rahoitus- ja yhtiöoikeuden alalla annetuista kansallisista säädöksistä ja yhteisön oikeuden yleisistä säännöksistä. Tässä sääntelykehyksessä ei oteta huomioon asianmukaisella tavalla riskien rajat ylittävää luonnetta. Koska sääntely vaihtelee maasta toiseen, ei ole mahdollista puuttua tehokkaalla ja kattavalla tavalla alalla ilmeneviin riskeihin. Jotta näiden riskien rajat ylittäviä vaikutuksia voitaisiin hallita tehokkaasti, vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajilla olisi oltava kaikkialla samat velvollisuudet. Nykyisestä hajanaisesta sääntelykehyksestä aiheutuu myös oikeudellisia esteitä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen tehokkaalle rajat ylittävälle markkinoinnille. Edellyttäen, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajat noudattavat yhteisiä vaatimuksia, ei ole syytä kieltää jossakin jäsenvaltiossa kotipaikkaansa pitävää vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoitajaa markkinoimasta rahastoaan ammattimaisille sijoittajille toisen jäsenvaltion markkinoilla. Ehdotus perustuu rahoituspalvelujen sääntelyä koskevaan Lamfalussy-prosessiin. Ehdotetussa direktiivissä vahvistetaan periaatteet, joita tarvitaan varmistamaan se, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajilta edellytetään Euroopan unionissa kaiken aikaa asianmukaista avoimuutta ja niitä valvotaan jatkuvasti lain mukaisesti. Samalla kuitenkin
U 65/2009 vp 3 mahdollistetaan se, että yksityiskohtaisten täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksyminen on mahdollista komiteamenettelyjä noudattaen. Ehdotus perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 47 artiklan 2 kohtaan. Ehdotuksen käsittely neuvoston työryhmässä alkoi kesällä. Direktiiviehdotus on merkittävä sääntelyhanke, johon kohdistuu EU:ssa poliittisia jännitteitä ja jäsenvaltioiden erimielisyyksiä. Useat keskeiset markkinatoimijat pitävät direktiiviehdotusta ylisääntelynä. Neuvottelut direktiiviehdotuksesta jatkuivat syyskuussa. On mahdollista, että syksyn aikana on odotettavissa puheenjohtajavaltio Ruotsin ehdotus. Euroopan parlamentissa direktiivin käsittely on alkanut syyskuussa. Direktiiviehdotusta koskeva muistioluonnos lähetettiin 12 päivänä heinäkuuta 2009 kommentoitavaksi EU-asioiden komitean alaiselle rahoituspalvelut ja pääomaliikkeet - jaostolle. Elinkeinoelämän keskusliitto, Suomen pääomasijoitusyhdistys ry, Suomen Asianajajaliitto ja Suomen Pankki ovat esittäneet siitä huomioita, jotka suurelta osin on otettu huomioon. Muistioluonnos lähetettiin vielä korjattuna 18 päivänä syyskuuta 2009 kommentoitavaksi edellä mainitulle jaostolle. Sosiaali- ja terveysministeriö, Työ- ja elinkeinoministeriö, Elinkeinoelämän keskusliitto, Finanssialan Keskusliitto ry, Työeläkevakuuttajat TELA, Suomen pääomasijoitusyhdistys ry, Suomen Pankki ja OP-keskus ovat kommentoineet luonnosta. Kommenteista on otettu huomioon pääosin yleisen tason kommentit. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Direktiivi sisältää yleiset säännökset ja säännökset vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan toimiluvasta ja toimintaedellytyksistä, säännökset avoimuutta koskevista vaatimuksista ja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan velvollisuuksista tietyntyyppisten vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitamisessa ja hoito- ja markkinointipalvelujen tarjoamisessa sekä säännökset kolmansia valtioita koskevista erityissäännöistä ja toimivaltaisista viranomaisista. I Luku Yleiset säännökset Direktiivissä säädetään vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan toimiluvasta, toiminnasta ja avoimuudesta (1 artikla). Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat yhteisöön sijoittautuneet vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajat, jotka tarjoavat hoitopalveluja yhdelle tai useammalle vaihtoehtoiselle sijoitusrahastolle siitä riippumatta, a) onko vaihtoehtoisen sijoitusrahaston kotipaikka yhteisössä vai muualla; b) tarjoaako vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja palvelujaan suoraan vai edustajan kautta; c) onko vaihtoehtoinen sijoitusrahasto tyypiltään avoin vai suljettu; ja d) millainen vaihtoehtoisen sijoitusrahaston ja sen hoitajan oikeudellinen muoto on. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja, joka on saanut direktiivin mukaisen luvan, saa markkinoida kyseisten rahastojen osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille yhteisössä direktiivissä säädetyin edellytyksin (2 artikla). Direktiiviä ei sovelleta sellaiseen vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajaan, joka suoraan tai sellaisen yhtiön kautta, johon mainittu hoitaja on sidoksissa yhteisen liikkeenjohdon tai määräysvallan taikka merkittävän suoran tai välillisen omistuksen kautta, hoitaa sellaisten vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen salkkuja, joiden varat, velkavivulla hankitut varat mukaan luettuina, eivät yhteensä ylitä 100 miljoonan euron rajaa tai 500 miljoonaa euroa, kun vaihtoehtoisen sijoitusrahaston salkku muodostuu vaihtoehtoisista sijoitusrahastoista, joihin ei sisälly velkavipua ja joissa lunastusoikeutta ei voi käyttää viiteen vuoteen kunkin vaihtoehtoisen sijoitusrahaston perustamisesta. Direktiiviä ei myöskään sovelleta eräisiin muihin siinä mainittuihin toimijoihin. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajilla, jotka eivät ylitä edellä mainittua rajaarvoa, on oikeus tulla kohdelluksi direktiivin soveltamisalaan kuuluvina vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajina. Direktiivissä säädetään valtuudesta komissiolle hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla määritellään edellä tarkoitettujen oikeuksien käyttämisessä noudatettavat menettelyt (2 artikla). Direktiivin 3 artikla sisältää direktiivissä käytetyt määritelmät.
4 U 65/2009 vp II Luku Toimiluvan myöntäminen vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalle Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja ei saa tarjota hoitopalveluja vaihtoehtoisille sijoitusrahastoille tai markkinoida niiden osakkeita tai osuuksia ilman etukäteen saatua toimilupaa. Lupa voi koskea hoitopalvelujen tarjoamista joko kaikille tai vain tietyntyyppisille vaihtoehtoisille sijoitusrahastoille. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalla voi olla myös sijoitusrahastodirektiivin mukainen toimilupa (4 artikla). Toimilupaa hakevan vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on toimitettava direktiivin edellyttämät tiedot sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, jossa on sen sääntömääräinen kotipaikka. Myönnetty toimilupa on voimassa kaikissa jäsenvaltioissa. Direktiivissä säädetään velvollisuudesta ilmoittaa toimivaltaisille viranomaisille toimilupaa varten annettujen tietojen muutoksista ja toimiluvan peruuttamisesta (5-8 artikla). III Luku Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan toimintaedellytykset Direktiivissä säädetään periaatteista, joita vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on liiketoiminnassaan noudatettava sekä valtuudesta komissiolle hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä perusteista, joilla toimivaltaiset viranomaiset arvioivat, täyttääkö vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja velvoitteensa (9 artikla). Jäsenvaltioiden on edellytettävä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalta kaikkia kohtuullisiksi katsottavia toimenpiteitä yhden tai useamman vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoidon yhteydessä esiintyvien eturistiriitojen toteamiseksi vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan ja sen hoitaman vaihtoehtoisen sijoitusrahaston sijoittajien välillä sekä yksittäisten sijoittajien välillä. Hoitajan on käytettävä tehokkaita organisaatio- ja hallintojärjestelyjä ja erotettava sellaiset tehtävät ja vastuut toisistaan, joiden voidaan katsoa olevan keskenään yhteen sopimattomia. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla tarkennetaan eturistiriitojen laatu ja kohtuulliset toimenpiteet, joita vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on toteutettava eturistiriitojen tunnistamiseksi (10 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on varmistettava, että riskienhallinta- ja salkunhoitotoiminnot on erotettu toisistaan. Hoitajan on sovellettava riskienhallintajärjestelmää, jotta se voi seurata kunkin vaihtoehtoisen sijoitusrahaston sijoitusstrategiaan liittyviä riskejä. Jäsenvaltion on varmistettava, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja soveltaa direktiivin mukaiset ehdot täyttävää menettelyä harjoittaessaan lyhyeksi myyntiä vaihtoehtoisen sijoitusrahaston lukuun. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään riskienhallintavaatimukset ja erityisten riskien hallitsemiseksi tarvittavat järjestelyt (11 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on otettava käyttöön maksuvalmiudenhoitojärjestelmä ja menettelyt sen varmistamiseksi, että vaihtoehtoisen sijoitusrahaston sijoitusten maksuvalmiusprofiili vastaa sen velvoitteita. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään maksuvalmiuden hoitoa koskevat vaatimukset ja vähimmäisvaatimukset sellaisille vaihtoehtoisille sijoitusrahastoille, jotka lunastavat osuuksia useammin kuin puolen vuoden välein (12 artikla). Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä vaatimuksista, jotka liittyvät arvopaperistamispositioihin liittyvään sijoittamiseen (13 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalla on oltava omia varoja vähintään 125 000 euroa. Direktiivissä säädetään omia varoja koskevasta lisävaatimuksesta silloin, kun vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen salkkujen arvo ylittää 250 miljoonaa euroa, sekä edellä sanotusta riippumatta määrästä, jota omien varojen määrä ei saa koskaan alittaa (14 artikla). Direktiivissä säädetään toiminnan järjestämiseen liittyvistä yleisistä periaatteista (15 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on nimettävä kullekin hoitamalleen vaihtoehtoiselle sijoitusrahastolle riippumaton arvonmäärittäjä määrittämään vaihtoehtoisen sijoitusrahaston varojen arvo ja mainitun ra-
U 65/2009 vp 5 haston osakkeiden tai osuuksien arvo. Varojen arvon määritykseen sovellettavat säännöt on vahvistettava sen maan lainsäädännössä, jossa mainitun rahaston kotipaikka sijaitsee, tai mainitun rahaston säännöissä tai perustamisasiakirjoissa. Direktiivissä annettaisiin komissiolle valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä perusteista, joiden täyttyessä arvonmäärittäjän voidaan katsoa olevan riippumaton (16 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on varmistettava, että kullekin sen hoitamalle vaihtoehtoiselle sijoitusrahastolle nimetään säilytysyhteisö. Hoitaja itse ei saa toimia säilytysyhteisönä. Säilytysyhteisön on toimittava riippumattomasti ja yksinomaan vaihtoehtoisen sijoitusrahaston sijoittajien edun mukaisesti. Säilytysyhteisön on oltava luottolaitos, jolla on Euroopan parlamentin ja neuvoston luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annetun direktiivin 2006/48/EY mukainen toimilupa. Säilytysyhteisö voi siirtää tehtäviään toisen säilytysyhteisön hoidettavaksi. Säilytysyhteisö vastaa vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoitajalle ja vaihtoehtoisen sijoitusrahaston sijoittajille kaikista niille aiheutuvista tappioista, jotka johtuvat säilytysyhteisön kykenemättömyydestä suoriutua direktiivin mukaisista velvoitteistaan. Jos säilytysyhteisön säilyttämistä rahoitusvälineistä aiheutuu tappioita, säilytysyhteisö voi vapautua vastuustaan ainoastaan, jos se voi osoittaa, ettei se olisi voinut välttää aiheutunutta tappiota. Säilytysyhteisön tehtävien siirto toiselle ei vaikuta säilytysyhteisön vastuuseen (17 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan, joka aikoo siirtää kolmansille osapuolille yhden tai useamman tehtävänsä, on haettava kuhunkin siirtoon ennakkoon lupa kotijäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta. Tehtäviä ei saa siirtää säilytysyhteisölle, arvonmäärittäjälle eikä muulle yhteisölle, jonka edut saattavat olla ristiriidassa vaihtoehtoisen sijoitusrahaston tai sen sijoittajien etujen kanssa. Tehtävien siirtäminen kolmannelle osapuolelle ei vaikuta vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan vastuuseen. Kolmas osapuoli ei saa siirtää edelleen sille siirrettyjä tehtäviä. Direktiivissä annettaisiin komissiolle valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään edellytykset siirron hyväksymiselle, ja edellytykset, joiden täyttyessä hoitajan ei enää voida katsoa olevan vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoitaja (18 artikla). IV Luku Avoimuutta koskevat vaatimukset Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on julkistettava kustakin hoitamastaan vaihtoehtoisesta sijoitusrahastosta vuosikertomus kultakin tilikaudelta. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään vuosikertomuksen sisältö ja muoto (19 artikla). Direktiivissä säädetään tiedoista, jotka on annettava vaihtoehtoisen sijoitusrahaston sijoittajille ennen kyseiseen rahastoon sijoittamista ja tiedoista, jotka on annettava sijoittajille säännöllisesti kustakin vaihtoehtoisesta sijoitusrahastosta. Direktiivissä annettaisiin komissiolle valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoitajan tiedonantovelvollisuudet (20 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on säännöllisesti raportoitava kotijäsenvaltionsa toimivaltaisille viranomaisille tärkeimmistä markkinoista ja välineistä, joilla se käy kauppaa hoitamansa vaihtoehtoisen sijoitusrahaston lukuun. Direktiivissä säädetään tiedoista ja asiakirjoista, jotka hoitajan on säännöllisesti toimitettava kotijäsenvaltionsa toimivaltaisille viranomaisille jokaisesta hoitamastaan vaihtoehtoisesta sijoitusrahastosta. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään raportointivelvollisuudet (21 artikla). V Luku Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan velvollisuudet tietyntyyppisten vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoidon osalta 1 jakso: Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan velvollisuudet sellaisten vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen osalta, joissa käytetään velkavipua
6 U 65/2009 vp Direktiivin mukaan jaksoa (22-25 artikla) sovelletaan vain sellaiseen vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajaan, joka hoitaa yhtä tai useampaa sellaista vaihtoehtoista sijoitusrahastoa, jossa käytetään järjestelmällisesti huomattavaa velkavipua. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on neljännesvuosittain arvioitava, käytetäänkö vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoidossa huomattavaa velkavipua ja ilmoitettava arvionsa toimivaltaisille viranomaisille (22 artikla). Direktiivissä säädetään tiedoista, jotka vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on ilmoitettava kustakin 22 artiklassa tarkoitetusta rahastosta sijoittajille ja tiedoista, jotka sen on annettava kotijäsenvaltionsa toimivaltaisille viranomaisille (23 ja 24 artikla). Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään velkavivun käyttöön liittyvät tiedonantovelvollisuudet (24 artikla). Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kotijäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset käyttävät niille 24 artiklan nojalla raportoituja tietoja määrittääkseen, missä määrin velkavivun käyttö lisää rahoitusjärjestelmän järjestelmäriskiä tai markkinahäiriöiden riskiä. Direktiivissä säädetään toimivaltaisten viranomaisten valvontayhteistyöstä sekä valtuudesta komissiolle hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla asetetaan rajoituksia velkavivun käytölle. Kotijäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat asettaa poikkeuksellisissa tilanteissa sekä rahoitusjärjestelmän vakauden ja eheyden sitä edellyttäessä lisärajoituksia velkavivun käytölle. Näiden toimenpiteiden on oltava luonteeltaan väliaikaisia ja yhteensopivia komission hyväksymien toimenpiteiden kanssa (25 artikla). 2 jakso: Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan velvollisuudet yhtiöissä määräysvallan hankkivien vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoidon osalta Direktiivin mukaan jaksoa (26-30 artikla) sovelletaan a) vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajiin, jotka hoitavat yhtä tai useampaa vaihtoehtoista sijoitusrahastoa, joilla erikseen tai yhteenlaskettuna on hallussaan vähintään 30 prosenttia yhteisössä kotipaikkaansa pitävän liikkeeseenlaskijan tai listaamattoman yhtiön äänioikeuksista; ja b) vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajiin, jotka ovat tehneet yhden tai useamman muun vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan kanssa sopimuksen, jonka turvin näiden hoitajien hoitamat vaihtoehtoiset sijoitusrahastot kykenevät käyttämään vähintään 30 prosenttia liikkeeseenlaskijan tai listaamattoman yhtiön äänioikeuksista. Direktiiviä ei sovelleta, jos liikkeeseenlaskija tai listaamaton yhtiö on pieni tai keskisuuri yritys, joka ei täytä direktiivissä asetettuja ehtoja (26 artikla). Jäsenvaltioiden on varmistettava, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja, joka kykenee käyttämään vähintään 30 prosenttia listaamattoman yhtiön äänioikeuksista, ilmoittaa tästä asianomaiselle yhtiölle ja sen kaikille osakkeenomistajille (27 artikla). Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 27 artiklassa säädetyn lisäksi vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja, joka hankkii vähintään 30 prosenttia liikkeeseenlaskijan tai listaamattoman yhtiön äänioikeuksista, asettaa direktiivissä säädetyt tiedot liikkeeseenlaskijan, listaamattoman yhtiön, niiden osakkeenomistajien ja työntekijöiden edustajien saataville. Direktiivissä annettaisiin komissiolle valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä annettavien tietojen yksityiskohtaisesta sisällöstä ja tietojen antamistavasta (28 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on sisällytettävä kunkin hoitamansa vaihtoehtoisen sijoitusrahaston vuosikertomukseen direktiivissä mainitut lisätiedot kustakin liikkeeseenlaskijasta ja listaamattomasta yhtiöstä, johon kyseinen rahasto on sijoittanut, sekä kustakin sellaisesta liikkeeseenlaskijasta ja listaamattomasta yhtiöstä, jossa rahasto on hankkinut määräysvallan. Direktiivissä annettaisiin komissiolle valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään tiedonantovaatimukset (29 artikla). Direktiivi sisältää erityissäännökset yhtiöistä, joiden osakkeita ei enää oteta kaupankäynnin kohteeksi säännellyillä markkinoilla (30 artikla). VI Luku Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan hoito- ja markkinointipalvelujen tarjoaminen Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja saa markkinoida vaihtoehtoisen sijoitusrahas-
U 65/2009 vp 7 ton osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille kotijäsenvaltiossa, kun direktiivissä säädetyt ehdot täyttyvät. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on tehtävä markkinointia koskeva ilmoitus kotijäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, joilla on oikeus asettaa rajoituksia tai ehtoja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen markkinoinnille. Direktiivissä säädetään valtuudesta komissiolle hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa yksilöidään vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen markkinoinnille asetettavien rajoitusten ja ehtojen lajit (31 artikla). Jäsenvaltiot voivat sallia vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen markkinoinnin yksityissijoittajille alueellaan ja asettaa tähän liittyen lisävaatimuksia (32 artikla). Direktiivissä säädetään asiakirjoista, jotka vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan, joka aikoo markkinoida toisessa jäsenvaltiossa hoitamansa vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille, on annettava kotijäsenvaltionsa toimivaltaisille viranomaisille. Direktiivissä säädetään toimivaltaisten viranomaisten yhteistyövelvollisuudesta. Markkinointia koskeviin järjestelyihin sovelletaan vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädäntöä ja valvontaa. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla yksilöidään säädetyn ilmoituksen ja todistuksen vakiomalli. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja voi markkinoida kolmannessa valtiossa kotipaikkaansa pitävän vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeita tai osuuksia sellaisille ammattimaisille sijoittajille, joiden kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa kuin asianomaisen vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoitajan kotijäsenvaltiossa (33 artikla). Jäsenvaltioiden on varmistettava, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja voi tarjota toisessa jäsenvaltiossa kotipaikkaansa pitävän vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoitopalveluja joko suoraan tai sivuliikkeen välityksellä. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan on toimitettava direktiivissä säädetyt tiedot kotijäsenvaltionsa toimivaltaisille viranomaisille, joiden on toimitettava tiedot edelleen sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, jossa hoitopalveluja aiotaan tarjota (34 artikla). VII Luku Kolmansia valtioita koskevat erityissäännöt Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja voi markkinoida kolmannessa valtiossa kotipaikkaansa pitävän vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeita tai osuuksia jossakin jäsenvaltiossa kotipaikan omaaville ammattimaisille sijoittajille vain, jos mainittu kolmas valtio on allekirjoittanut kyseisen jäsenvaltion kanssa sopimuksen, joka vastaa täysin OECD:n malliverosopimuksen 26 artiklassa vahvistettuja vaatimuksia ja jolla varmistetaan tehokas tietojenvaihto veroasioissa. Edellä mainittu markkinointi edellyttää kotijäsenvaltiossa annettua lupaa (35 artikla). Jäsenvaltiot voivat sallia vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan siirtää hallinnollisia palveluja kolmanteen valtioon sijoittautuneelle yhteisölle edellyttäen, että direktiivissä säädetyt edellytykset täyttyvät (36 artikla). Jäsenvaltiot voivat sallia vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan nimetä kolmanteen valtioon sijoittautuneen arvonmäärittäjän edellyttäen, että direktiivissä säädetyt edellytykset täyttyvät. Direktiivissä annettaisiin komissiolle valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla yksilöidään perusteet kolmansien valtioiden arvonmääritysvaatimusten ja -sääntöjen vastaavuuden arvioimiseksi ja sen toteamiseksi, että nämä vaatimukset ja säännöt vastaavat yhteisössä sovellettavia vaatimuksia (37 artikla). Jäsenvaltioiden on annettava kolmannessa valtiossa kotipaikkaansa pitävän vaihtoehtoisen sijoitusrahaston säilytysyhteisön siirtää yhden tai useamman tehtävän hoito toiselle samassa kolmannessa valtiossa kotipaikkaansa pitävälle säilytysyhteisölle edellyttäen muun muassa, että kyseisen kolmannen valtion lainsäädäntö vastaa tämän direktiivin säännöksiä ja lainsäädännön täytäntöönpanoa tosiasiallisesti valvotaan. Tehtävien siirto ei vaikuta tehtäviä siirtäneen säilytysyhteisön vastuuseen sijoittajille. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla määritellään perusteet kolmansien valtioiden vakauden valvonnan sääntelyn, valvonnan ja vaatimusten vastaavuuden arvioimiseksi sekä sen toteamiseksi, että edellä mainitut seikat vastaavat tätä direktiiviä (38 artikla).
8 U 65/2009 vp Jäsenvaltio voi myöntää kolmanteen valtioon sijoittautuneelle vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalle direktiivin mukaisen luvan markkinoida vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille yhteisössä edellyttäen, että direktiivissä säädetyt ehdot täyttyvät. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla vahvistetaan yleiset vastaavuutta koskevat perusteet kolmannen valtion vakauden valvonnan sääntelyn ja jatkuvaa valvontaa koskevan lainsäädännön vastaavuuden ja tosiasiallisen täytäntöönpanon arvioimiseksi, sekä perusteet sen arvioimiseksi, myöntääkö kolmas valtio yhteisön vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajille samantasoisen pääsyn markkinoilleen kuin yhteisö myöntää kolmannesta valtiosta tuleville vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajille (39 artikla). VIII Luku Toimivaltaiset viranomaiset Jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltainen viranomainen hoitamaan direktiivissä säädettyjä tehtäviä, ja sille on annettava tehtävien hoitamiseksi tarvittavat valvonta- ja tutkintavaltuudet (40-42 artikla). Jäsenvaltioiden on varmistettava, että direktiivin nojalla annettujen säännösten noudattamisesta vastuussa oleville henkilöille voidaan jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti määrätä aiheellisia hallinnollisia toimenpiteitä tai hallinnollisia seuraamuksia säännösten rikkomisesta. Tällä ei rajoiteta mahdollisuutta toimiluvan peruuttamiseen eikä jäsenvaltioiden oikeutta määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia (43 artikla). Jäsenvaltioiden on varmistettava, että direktiivin täytäntöön panemiseksi annettujen säännösten tai määräysten nojalla annettuihin päätöksiin voidaan hakea muutosta tuomioistuimissa (44 artikla). Direktiivissä säädetään toimivaltaisten viranomaisten yhteistyövelvollisuudesta sekä valtuudesta komissiolle hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka koskevat toimivaltaisten viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon liittyviä menettelyjä (45 artikla). Direktiivissä säädetään toimivaltaisen viranomaisen velvollisuudesta toimittaa muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitealle (CESR) tietoja, joilla on merkitystä seurattaessa vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan toiminnan mahdollisia vaikutuksia järjestelmän kannalta olennaisten rahoituslaitosten vakauteen ja markkinoiden häiriöttömyyteen niillä markkinoilla, joilla kyseiset hoitajat toimivat. Komissiolle annettaisiin valtuus hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla tarkennetaan edellä tarkoitettujen tietojen laajuutta ja sisältöä (46 artikla). Direktiivissä säädetään valvontaan liittyvästä yhteistyöstä tutkinnan, valvontatoimen tai paikalla tehtävän tarkastuksen yhteydessä sekä valtuudesta komissiolle hyväksyä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka koskevat paikalla tehtävissä tarkastuksissa tai tutkinnoissa noudatettavia menettelyjä (47 artikla). Direktiivissä säädetään Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitean sovittelumekanismista (48 artikla). IX Luku Siirtymä ja loppusäännökset Direktiivin mukaan komissiota avustaa Euroopan arvopaperikomitea (49 artikla). Komissio tarkastelee direktiivin soveltamista ja soveltamisalaa uudelleen kahden vuoden kuluttua päivästä, jona jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin edellyttämät lait, asetukset ja määräykset voimaan (50 artikla). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalle varataan vuoden pituinen siirtymäaika direktiivin edellyttämien toimenpiteiden toteuttamiseksi ja toimilupahakemuksen jättämiseksi (51 artikla). Direktiivissä säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta annetun direktiivin 2004/39/EY (52 artikla) ja sijoitusrahastodirektiivin 2009/.../EY (53 artikla) muuttamisesta. Direktiivissä säädettäisiin sen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä (54 artikla) ja voimaantulosta (55 artikla). Direktiiviin ei vielä sisälly ehdotusta voimaansaattamisajankohdasta. Jäsenvaltioiden on sovellettava säännöksiä, joilla kolmansia valtioita koskevat VII luvun säännökset on
U 65/2009 vp 9 saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, siitä päivästä, jona kolme vuotta on kulunut direktiivin noudattamista edellyttävien lakien, asetusten ja määräysten voimaantulosta. 3 Vaikutukset Suomessa 3.1 Vaikutukset lainsäädäntöön Lähtökohdat Direktiiviehdotuksessa vaihtoehtoisella sijoitusrahastolla tarkoitetaan kaikkia sellaista yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä, joiden tarkoituksena on varojen yhteinen sijoittaminen ja joilta ei vaadita sijoitusrahastodirektiivin mukaista toimilupaa. Ehdotettua direktiiviä sovellettaisiin yhteisöön sijoittautuneisiin vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajiin, jotka tarjoavat hoitopalveluja yhdelle tai useammalle vaihtoehtoiselle sijoitusrahastolle riippumatta muun muassa siitä, millainen vaihtoehtoisen sijoitusrahaston ja sen hoitajan oikeudellinen muoto on. Direktiivin mukaisen luvan saanut vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitaja saa markkinoida näiden rahastojen osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille EU:n alueella. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltiot voivat sallia vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen markkinoinnin yksityissijoittajille alueellaan. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltio voisi myöntää myös kolmanteen valtioon sijoittautuneelle vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalle luvan markkinoida vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille EU:n alueella direktiiviehdotuksessa säädetyin edellytyksin. Tämä oikeus tulisi voimaan vasta kolmen vuoden siirtymäajan jälkeen. Ehdotuksen mukaan markkinoinnilla tarkoitetaan mitä tahansa vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeiden tai osuuksien yleistä tai suunnattua tarjoamista yhteisössä kotipaikan omaaville sijoittajille riippumatta siitä, kenen aloitteesta tarjoaminen tapahtuu. Sijoitusrahastolaki Sijoitusrahastolaissa (48/1999) on pantu täytäntöön sijoitusrahastodirektiivi 85/611/ETY, jonka on korvannut uusi sijoitusrahastodirektiivi 2009/65/EY. Sijoitusrahastolain peruslähtökohtana on piensijoittajan suojaaminen. Lakia ei sovelleta yhteissijoitusyrityksen osuuksien markkinoimiseen, jos yhteissijoitusyrityksen osuuksia markkinoidaan ainoastaan ammattimaisille sijoittajille. Sijoitusrahastolaissa tarkoitetut sijoitusrahastot ovat avoimia kaikille sijoittajille. Laki koskee lisäksi sellaista ulkomaisten yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavien yritysten osuuksien markkinointia, jossa varoja kerätään yleisöltä. Sijoitusrahastolaissa on myös säännöksiä kansalliseen sääntelyyn perustuvista erikoissijoitusrahastoista. Sijoitusrahastolaissa tarkoitettu rahastoyhtiön hoitama erikoissijoitusrahasto voi käytännössä täyttää direktiiviehdotuksessa vaihtoehtoiselle sijoitusrahastolle asetetut vaatimukset. Erikoissijoitusrahaston varat voivat olla sijoitettuina pääasiallisesti rahoitusvälineisiin tai kiinteistöihin ja kiinteistöarvopapereihin. Erikoissijoitusrahaston säännöissä voidaan poiketa sijoitusrahastodirektiivissä tarkoitettua sijoitusrahastoa koskevista vaatimuksista. Erikoissijoitusrahastoilla voi olla useita niin sanotuille hedgerahastoille ominaisia piirteitä. Erikoissijoitusrahastoon tehtävän sijoituksen minimimäärä on mahdollista asettaa sellaiseksi, että sijoittaminen kyseiseen rahastoon on käytännössä mahdollista vain ammattimaisille sijoittajille. Direktiivin täytäntöön panemiseksi sijoitusrahastolaissa olisi säädettävä vaatimuksista, jotka direktiivin mukaiseksi vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajaksi katsottavan rahastoyhtiön on täytettävä ja tämän toimintaa koskevista vaatimuksista. Laissa olisi säädettävä tällaisen rahastoyhtiön oikeudesta markkinoida vaihtoehtoisen sijoitusrahaston vaatimukset täyttävän erikoissijoitusrahaston osuuksia ammattimaisille sijoittajille Suomessa ja tähän liittyvistä vaatimuksista. Direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä olisi kansallisesti päätettävä, sallitaanko vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen osuuksien markkinointi ei-ammattimaisille sijoittajille Suomessa ja tähän liittyvistä mahdollisista lisävaatimuksista (32 art.). Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan vaatimukset täyttävä rahastoyhtiö saisi halutessaan markkinoida hoitamansa erikoissijoitusrahaston osuuksia ammattimaisille sijoittajille yhteisössä. Sijoi-
10 U 65/2009 vp tusrahastolain säilytysyhteisöä koskevia säännöksiä olisi muutettava vastaamaan vaatimuksia, joita direktiivissä asetetaan vaihtoehtoisen sijoitusrahaston säilytysyhteisölle. Ehdotetussa direktiivissä säädetään sijoitusrahastodirektiiviä tiukemmin säilytysyhteisön kelpoisuudesta, vastuusta ja mahdollisuudesta siirtää tehtäviä toiselle yhteisölle kolmannessa valtiossa (17 art., 38 art.). Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden olisi annettava kolmannessa valtiossa kotipaikkaansa pitävän vaihtoehtoisen sijoitusrahaston säilytysyhteisön siirtää yhden tai useamman tehtävän hoito toiselle samassa kolmannessa valtiossa kotipaikkaansa pitävälle säilytysyhteisölle (38 art.). Sijoitusrahastolain esitöissä (HE 110/2003 vp) todetaan, että suomalainen rahastoyhtiö ei voi perustaa isäntävaltiossa sijoitusrahastoja. Se voi kuitenkin hoitaa muissa valtioissa perustettujen sijoitusyhtiömuotoisten yhteissijoitusyritysten varoja. Direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä on harkittava sääntelyn mahdollista tarkentamista. Sijoitusrahastolaissa säädetään Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa toimiluvan saaneen yhteissijoitusyrityksen oikeudesta markkinoida osuuksiaan yleisölle Suomessa. Sijoitusrahastolaissa olisi jatkossa säädettävä Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa toimiluvan saaneen vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan oikeudesta markkinoida hoitamiensa vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille Suomessa ja tähän liittyvistä vaatimuksista (33 art., 35 art.). Direktiiviehdotuksessa on kolmansia valtioita koskevat erityissäännökset. Direktiivin täytäntöön panemiseksi sijoitusrahastolaissa olisi säädettävä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan oikeudesta markkinoida kolmannessa valtiossa kotipaikkaansa pitävän vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeita tai osuuksia Suomessa kotipaikkaansa pitäville ammattimaisille sijoittajille ja tähän liittyvistä vaatimuksista (35 art.). Direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä olisi kansallisesti päätettävä, annetaanko kolmanteen valtioon sijoittautuneelle vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajalle direktiivin mukainen lupa markkinoida vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille yhteisössä direktiivin ehtojen mukaisesti (39 art.). Sijoitusrahastolaissa omaksuttu sijoitusrahastotoiminnan oikeudellinen muoto ei mahdollista rahastoyhtiölle direktiiviehdotuksen mukaista hoitopalvelujen tarjoamista vaihtoehtoiselle sijoitusrahastolle, jonka kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa tai yhteisön ulkopuolella (34 art.). Muu lainsäädäntö Ehdotetun direktiivin soveltamisala on laaja. Soveltamisalaan kuuluisivat lähtökohtaisesti kaikki sellaiset yhteissijoitusyritykset/rahastot, jotka eivät kuulu sijoitusrahastodirektiivin soveltamisalaan ja jotka täyttävät ehdotetun direktiivin asettamat vaatimukset. Suomessa soveltamisalaan kuuluisivat myös muut rahastoja hoitavat yhtiöt kuin sijoitusrahastolaissa tarkoitetut rahastoyhtiöt. Tällaisia ovat esimerkiksi pääomarahastojen ja kiinteistörahastojen hallinnointiyhtiöt. Pääomasijoittamista ei ole määritelty laissa. Alan kirjallisuudessa pääomasijoittaminen on määritelty yksinkertaisimmillaan suhteellisen lyhtyaikaisten sijoitusten tekemiseksi kehittämiskelpoisiin listaamattomiin tai pääosin listaamattomiin yrityksiin siinä toivossa, että tehty sijoitus voidaan realisoida voitolla tietyn ajanjakson kuluttua. Pääomasijoitustoimintaa harjoitetaan yhtiöoikeuden ja sopimusoikeuden säännösten nojalla. Kiinteistörahastotoiminnasta ja yhtiömuotoisista kiinteistörahastoista säädetään kiinteistörahastolaissa (1173/1997). Direktiivin täytäntöönpano edellyttäisi pääomarahastojen ja kiinteistörahastojen hallinnointiyhtiöitä ja muita vastaavia hoitajia koskevaa uutta sääntelyä. Ulkomaisen rahastoyhtiön toiminnasta Suomessa annetussa laissa (225/2004) olisi säädettävä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan oikeudesta tarjota suoraan tai sivuliikkeen välityksellä vaihtoehtoisen sijoitusrahaston hoitopalveluja Suomessa kotipaikan omaavalle vaihtoehtoiselle sijoitusrahastolle. Vaikutusta työeläkevakuutusyhtiöitä koskevaan lainsäädäntöön on tässä vaiheessa vaikeaa arvioida, koska sosiaali- ja terveysministeriön 20 päivänä toukokuuta 2009 asettamien, yksityisten alojen työeläkejärjes-
U 65/2009 vp 11 telmän vakavaraisuussääntelyn uudistamista selvittävien työryhmien tavoitteena on muun muassa arvioida hedgerahastojen valvontakysymyksiä. Eräiden työeläkevakuutusyhtiöiden sijoitukset ulkomaisiin hedgerahastoihin ovat merkittäviä. Finanssivalvonnasta annetussa laissa (878/2008) ja asianomaisissa laeissa olisi säädettävä toimivaltaiselle viranomaiselle kuuluvista direktiiviä vastaavista tehtävistä ja direktiivin edellyttämästä toimivaltaisten viranomaisten yhteistyöstä. 3.2 Taloudelliset ja yritysvaikutukset Direktiiviehdotus on valmisteltu nopeasti ilman yleisiä kuulemisia, jotka tavanomaisesti kuuluvat komission direktiivivalmisteluun. Ehdotus annettiin paremman sääntelyn periaatteiden vastaisesti ilman vaikutusarvioita, joten ehdotuksesta ei ole esitetty esimerkiksi kustannusvaikutusanalyysia eikä tietoja sitä, miten paljon direktiivin toimenpiteet tulevat edistämään markkinoiden toimintaa ja toisaalta aiheuttamaan toimijoille ja sijoittajille kustannuksia. Tämä asettaa haasteita direktiivin vaikutusten arviointiin myös kansallisella tasolla. Vaikutukset toimialalle Ehdotetulla direktiivillä otetaan käyttöön yhdenmukaiset vaatimukset, joita sovelletaan vaihtoehtoisia sijoitusrahastoja hoitaviin ja hallinnoiviin yhteisöihin. Direktiivi edistää markkinoiden läpinäkyvyyttä ja siten markkinoiden tehokkuutta ja vakautta. Direktiivi edistää ammattimaisten sijoittajien tietojensaantia ja parantaa näiden sijoittajien suojaa. Direktiivi tarjoaa vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajille mahdollisuuden markkinoida hoitamiensa rahastojen osakkeita tai osuuksia ammattimaisille sijoittajille EU:n alueella. Muutos helpottaa osakkeiden tai osuuksien markkinointia sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa markkinointia ammattimaisille sijoittajille on tähän asti kansallisesti rajoitettu, ja siten parantaa niiden toimintaedellytyksiä. Suomessa on tällä hetkellä arviolta noin 13 erikoissijoitusrahastoa, joita hallinnoivat rahastoyhtiöt ylittävät 100 miljoonan euron rajan, ja 2 tai 3 tämän rajan ylittävää hallinnointiyhtiötä, joilla on hoidossaan kommandiittiyhtiömuotoisia pääomarahastoja. Lisäksi on perustettu lähes 20 kommandiittiyhtiömuotoista kiinteistörahastoa, joiden hallinnointiyhtiöt pääosin tulevat direktiivin vaatimusten piiriin. Julkisen kaupankäynnin kohteena olevien arvopaperien liikkeeseenlaskijoista listatut sijoitusyhtiöt ja kiinteistösijoitusyhtiöt, joita on yhteensä noin kymmenen, tulevat myös direktiivin piiriin. Samoin on muutama sijoituspalveluyritys, jotka rahastoyhtiöidensä kautta hallinnoivat hedgerahastoja. Yhteensä direktiivin soveltamisalan piiriin tulevia toimijoita on useita kymmeniä. Direktiivin voimaantullessa toimijoiden määrä voi olla jo suurempi. Muutoksista aiheutuu arvion mukaan uusia kustannuksia sijoitusrahastolaissa tarkoitetuille sellaisille rahastoyhtiöille, jotka hoitavat vaihtoehtoisiksi sijoitusrahastoiksi luokiteltavia erikoissijoitusrahastoja sekä yhteistä sijoitustoimintaa harjoittaville yhteisöille, kuten pääomarahastojen ja kiinteistörahastojen hallinnointiyhtiöille, joilla on hoidettavana direktiiviehdotuksen vaatimukset täyttäviä rahastoja. Samoin kustannuksia voi aiheutua muutamalle sijoituspalveluyritykselle, jotka rahastoyhtiöidensä kautta hallinnoivat hedgerahastoja. Kustannuksia aiheutuisi toimilupaja pääomavaatimusten sekä toiminnan järjestämistä koskevien vaatimusten täyttämisestä. Toimiluvan hankkiminen ja siihen liitetyt tiedonanto- ja muut velvoitteet olisivat uusia kustannuksia pääomasijoitustoimialalle, joka nykyisin ei ole sääntelyn piirissä sijoitusrahastolaissa tarkoitettujen erikoissijoitusrahastojen tapaan. Erillinen säilytysyhteisö ja arvonmäärittäjä tulisivat niin ikään lisäämään kustannuksia. Vaikutukset ovat suuremmat, jos 100 miljoonan euron soveltamisrajaus poistetaan direktiivistä. Direktiiviehdotuksen 30 artiklassa sellaisille liikkeeseenlaskijoille, joissa pääomarahasto on hankkinut vähintään 30 prosentin määräysvallan ja jonka osakkeita ei enää tämän jälkeen oteta kaupankäynnin kohteeksi säännellyillä markkinoilla, säädetty vaatimus noudattaa liikkeeseenlaskijan tiedonantovelvollisuuksia kahden vuoden ajan siitä, kun se poistettiin säännellyiltä markkinoilta, vähen-
12 U 65/2009 vp tää markkinoilta poistumisen mielekkyyttä ja asettaa lisäkustannuksia pääomarahastolle. Vaikutukset sijoittajille Toimijoille aiheutuvien kulujen arvioidaan siirtyvän sijoittajien kustannettaviksi. On mahdollista, että sijoittajat pyrkivät siirtämään nämä kustannukset eteenpäin korkeamman tuottovaatimuksen ja kasvavan riskinoton muodossa. Tämä puolestaan voi johtaa yritysrahoituksen saatavuuden heikentymiseen tai siihen liittyvien kustannusten kohoamiseen erityisesti pääomasijoitustoiminnassa. Pääomarahastot ovat muiden lähteiden ohella merkittävä kasvuyritysten ja innovatiivisten yritysten rahoituslähde. Suomessa ei ole rajoitettu EU:n alueelta tai kolmansista valtioista olevien vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen osakkeiden tai osuuksien tarjoamista ammattimaisille sijoittajille. Tämä toiminta sekä hoitopalvelujen tarjoaminen tulevat direktiiviehdotuksen johdosta sääntelyn piiriin siltä osin kuin on kysymys direktiivin vaatimukset täyttävistä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista. EU:n alueelle sijoittautunutta vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajaa koskevat vaatimukset tulisivat vastaavasti koskemaan myös kolmansissa valtioissa olevia vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia, jos ne markkinoivat vaihtoehtoisen sijoitusrahaston osakkeita tai osuuksia EU:n alueella kotipaikan omaaville ammattimaisille sijoittajille. Ehdotus koskettaisi suomalaisia sijoittajia, jotka esimerkiksi omasta aloitteestaan sijoittavat kolmansissa valtioissa oleviin vaihtoehtoisiin sijoitusrahastoihin. Suomalaisilla työeläkevakuutusyhtiöillä on sijoituksia yhdysvaltalaisten hallinnointiyhtiöiden hoidettavana olevissa hedgerahastoissa ja pääomarahastoissa. Direktiiviehdotus koskisi yhteensä arviolta ainakin kymmenen miljardin euron suuruista suomalaista sijoitusvarallisuutta. Kolmansien valtioiden hoitajia koskevien vaatimusten asettamisesta voi seurata, että sijoittaminen näiden hoitajien markkinoimiin vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen osakkeisiin tai osuuksiin vähenee tai estyy kokonaan. Tämä voi vaikuttaa sijoittajien mahdollisuuksiin tehokkaaseen sijoitusten ja riskin hajauttamiseen. Nykyisten rahastojen rakenteessa ja niihin sijoituksia tehtäessä ei ole voitu ottaa huomioon direktiiviehdotuksen mukaisia velvoitteita ja niistä johtuvia kustannuksia. Jos ehdotettuja muutoksia edellytetään kategorisesti tehtäväksi nykyisten rahastojen hallinnointiin ja toiminnan periaatteisiin, muutokset voivat olla sijoittajien edun vastaisia. Rahastojen rakenteiden muuttamisesta voi aiheutua esimerkiksi ennakoimattomia verotuksellisia seuraamuksia. Suomalaisten hallinnointiyhtiöiden hoitamien pääomarahastojen näkökulmasta on keskeistä, täyttääkö Guernseyn kanssa tehty yhteispohjoismainen tietojenvaihtosopimus 35 artiklassa asetetut vaatimukset yhdenmukaisuudesta OECD:n malliverosopimuksen kanssa. Suomesta ulkomaisiin hedgerahastoihin tehtyjen sijoitusten näkökulmasta on keskeistä, rajoittaako 39 artiklassa asetettu vaatimus kolmansien valtioiden lainsäädännön yhdenmukaisuudesta esimerkiksi työeläkevakuutusyhtiöiden mahdollisuutta sijoittaa varojaan yhdysvaltalaisten hallinnointiyhtiöiden hoidettavana oleviin hedgerahastoihin. Direktiiviehdotuksella ei arvioida olevan kovin merkittäviä vaikutuksia Suomessa vallitsevaan kilpailutilanteeseen. Vaikutukset valvontaan Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskeva sääntely lisää Finanssivalvonnan tehtäviä. Tämä voi tarkoittaa tarvittavan asiantuntemuksen lisäämistä ja mahdollisesti valvontatoimen kustannusten kasvua. 4 Valtioneuvoston kanta 4.1 Yleistä Valtioneuvosto pitää direktiiviehdotuksen tavoitteita ja siinä omaksuttua lähestymistapaa sääntelyn kohdistamisesta vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajiin kannatettavina. Valtioneuvosto hyväksyy komission lähtökohdan direktiivin tavoitteiden yhdenmukaisuudesta G20-ryhmän sitoumusten ja de Larosière -työryhmän raportin kanssa.
U 65/2009 vp 13 Direktiiviehdotukseen sisältyy kuitenkin aloitteita, joihin on tarpeen suhtautua varauksellisesti, tai jotka edellyttävät tarkentamista. Direktiivissä on myös liikaa tulkinnanvaraisuutta. Paremman sääntelyn periaatteiden mukaisesti sääntelyn tulee olla sisällöltään joustavaa ja soveltamisalaltaan selkeää. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen pyrkimyksenä on ollut aikaansaada tehokkaita sijoitusmuotoja ilman sääntelyn asettamia rajoitteita. Finanssikriisi on osoittanut myös näiden toimijoiden sääntelyn olevan tarpeellista. Direktiiviehdotuksessa ei tehdä riittävästi eroa erilaisten ja eri periaattein toimivien vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen välillä. Rahoitusjärjestelmän vakauden ylläpitämisen näkökulmasta ei välttämättä ole tarvetta säännellä suljettuja pääomarahastoja täysin samalla tavalla kuin hedgerahastoja. Direktiivissä olisi otettava joustavammin huomioon erilaisten rahastojen erityispiirteet ja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajien käyttämät erilaiset sijoitusstrategiat ja tekniikat. Direktiivistä tulisi tarkemmin käydä ilmi toisaalta suljettuihin pääomarahastoihin ja toisaalta hedgerahastoihin liittyvät markkinoiden toimivuuden kannalta merkittävät riskit. Esimerkiksi säännökset säilytysyhteisöjen käyttämisestä ja lyhyeksi myynnistä koskevat pääasiassa hedgerahastoja, kun taas määräykset määräysvallan hankkivien vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoidosta koskevat käytännössä lähinnä suljettuja pääomarahastoja. Direktiivin soveltamisalaan kuuluisivat muut kuin sijoitusrahastodirektiivissä tarkoitettujen sijoitusrahastojen hoitajat. Soveltamisala jää näin ollen varsin laajaksi. Tarkempi soveltamisalan määrittely voi olla vaikeaa ja jopa epätarkoituksenmukaista markkinoiden kehittäessä jatkuvasti uusia sijoitusmuotoja. Soveltamisalaa olisi kuitenkin pyrittävä selkeyttämään nykyisestä. Esimerkiksi johdantokappaleessa tulisi luetella sellaisia olemassa olevia rahastorakenteita, jotka kuuluvat direktiivin soveltamisalaan. Lisäksi direktiivissä tulisi määritellä ehdotettua tarkemmin sellaisia riskejä, joita direktiivillä pyritään sääntelemään. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen toimintaa koskevien vaatimusten ei tulisi olla tiukempia kuin sijoitusrahastodirektiivissä säädettyä toimintaa koskevien vaatimusten, joiden lähtökohtana on ei-ammattimaisten sijoittajien suojan varmistaminen. Direktiiviehdotus tulisi tarpeellisilta kohdin yhdenmukaistaa rahoitusmarkkinoita koskevien muiden direktiivien, kuten sijoitusrahastodirektiivin ja rahoitusvälineiden markkinoista annetun direktiivin 2004/39/EY kanssa. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti siihen, että säilytysyhteisönä toimiminen olisi mahdollista vain EU:n alueella sääntömääräisen kotipaikan omaaville luottolaitoksille. 4.2 Toimiluvan edellytykset ja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajan toimintaedellytykset Valtioneuvosto tukee pyrkimystä vähimmäisharmonisointiin ja sääntelyn kuulumista kansalliseen harkintaan siltä osin kuin on kysymys pienempien toimijoiden eiammattimaisille sijoittajille tarjoamista muista kuin sijoitusrahastodirektiivin mukaisista sijoitusrahastoista, jotka eivät täytä ehdotetun direktiivin vaatimuksia. Direktiiviehdotuksen tavoitteena on rahoitusmarkkinoiden vakauteen kohdistuvien riskien hallitseminen sekä sijoittajansuojan turvaaminen. Keskeisin peruste antaa uutta sääntelyä vaihtoehtoisista sijoitusrahastoista on makrotason vakautta koskevien riskien hallitseminen, minkä tulisi heijastua selvästi direktiiviehdotuksessa. Markkinoiden luotettavan toiminnan kannalta on perusteltua asettaa vähimmäisvaatimuksia, joita rahoitusalalla ammattimaisesti toimittaessa on seurattava. Näitä vaatimuksia on kuitenkin arvioitava erilaisten vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen erityispiirteet ja todelliset suojan ja valvonnan tarpeet sekä alalla yleisesti käytetyt yhtiörakenteet huomioon ottaen. Esimerkiksi pääomasijoitusalalla käytetään tyypillisesti rakenteita, joissa kullakin rahastolla voi olla muodollisesti oma hallinnointiyhtiönsä, ja joissa hallinnointiyhtiökonserniin voi kuulua yhtiöitä eri maissa. Direktiiviehdotuksessa tulisi selkeyttää, mihin yhtiöihin lupavaatimusta tällaisissa konserneissa sovelletaan. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen markkinointi on lähtökohtaisesti sallittua vain am-