Helsinki 13.4.2016 Markku Hirvonen Eduskunnan talousvaliokunnalle LAUSUNTO: HE 28/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Yleistä Hallituksen esitys jatkaa arvopapereiden hallintarekisteröintiä koskevien valtiovarainministeriön rahoitusmarkkinaosastolla valmisteltujen esitysten pitkää hallintarekisteröinnin etuja yksipuolisesti ja tarkoitushakuisesti korostavaa sarjaa. Suomessa liikkeelle laskettujen osakkeiden hallintarekisteröintimahdollisuuden kieltäminen suomalaisilta esitetään ikään kuin valitettavana työtapaturmana samalla kun pidetään luonnollisena, että suomalaiset tulevat käyttämään hyväkseen esityksen tarjoamia hallintarekisteröintimahdollisuuksia ulkomaisten arvopaperikeskusten avustuksella. Suomen käytössä olevat toimintamahdollisuudet Arvopaperikeskusasetuksen ja sen 38 artiklan puitteissa esitetään mahdollisimman suppeina ja ikään kuin etukäteen luovutaan kansallisten etujen puolustamisesta sillä perusteella, että joku saattaa viedä asian EU-tuomioistuimeen. Kysymys on nyt minusta poliittisesta eikä oikeudellisesta ratkaisusta. Sen sijaan, että nyt luovuttaisiin suomalaisen yhteiskunnan kannalta perustelluista ratkaisuista mahdollisesti vuosien kuluttua tulevan EU-tuomioistuimen kielteisen päätöksen pelossa, tulisi hallituksen esitys laatia siihen muotoon, että siitä selkeästi kävisivät ilmi mm. yhteiskunnan veropohjaan, korruption torjuntaan ja päätöksenteon läpinäkyvyyteen liittyvät oikeuttamisperusteet suoran omistuksen mahdollisimman laajalle soveltamiselle. Nyt esillä oleva esitys on kirjoitettu jokseenkin päinvastaiseen muotoon. Mahdollinen EU-tuomioistuimen erilainen tulkinta on luonnollisesti otettava huomioon lainsäädännön muutostarpeena. Esityksen sisällöstä Hallituksen esityksen tarkoitushakuinen linja tulee esiin monessa kohtaa. Esityksessä puhutaan pelkästään Suomessa liikkeelle laskettujen osakkeiden hallintarekisteröinnin kieltämisestä suomalaisilta tuomatta mitenkään esiin sitä, että kielto koskee nykylainsäädännössä kaikkia arvo-osuusjärjestelmässä olevia arvopapereita. Esitys merkitsisi jo tältä osin mitenkään perustelematonta ja vaivihkaa toteutettua julkisuuden huomattavaa kaventumista.
2 Hallituksen esitys mahdollistaisi arvo-osuusjärjestelmään merkitsemisen ja suomalaisten omistajien hallintarekisteröinnin ulkomaista arvopaperikeskusta käyttämällä myös listaamattomille osakeyhtiöille. Tämä tarjoaisi houkuttelevan mahdollisuuden esimerkiksi julkisuutta kaihtaville holding-yhtiöille tai harmaalla alueella toimiville pk-yrityksille. Näiden osakkeet on helppo siirtää ulkomaiselle arvopaperikeskukselle. Tätä sektoria ei hallituksen esityksessä käsitellä lainkaan. Nykyistä oikeustilaa on pidetty epäselvänä tilanteessa, jossa ulkomaista säilyttäjää käyttävän suomalaisen osakkeenomistajan omistus on säilyttäjän toimesta hallintarekisteröity. Hallituksen esitys tekee oikeustilan vielä epäselvemmäksi. Hallituksen esityksen perusteluista käy ilmi, että esityksen laatijat pitävät suomalaisten osakkeenomistajien hallintarekisteröintiä mahdollisena ja sallittuna silloin kun liikkeellelaskija on käyttänyt ulkomaisen arvopaperikeskuksen palveluja. Arvo-osuusjärjestelmää ja selvitystoimintaa koskevan lakiesityksen 4 luvun 4 :n mukaan jos arvo-osuus on kirjattu arvo-osuustileistä annetun lain 5 a :ssä tarkoitetulle omaisuudenhoitotilille tai mainitun lain 16 :ssä tarkoitetulle kaupintatilille, 3 :ssä tarkoitettuun luetteloon on omistajan sijasta merkittävä hallintarekisteröinnin hoitaja. Luetteloon voidaan omistajan sijasta merkitä hallintarekisteröinnin hoitaja myös silloin, kun arvo-osuuden omistaa ulkomaalainen tai ulkomainen yhteisö tai säätiö. Säännös vastaa voimassa olevan lain 8 luvun 1 :ää. Perusteluissa on kuitenkin rajaus, jonka mukaan säännös koskee kuitenkin vain Suomen arvo-osuusjärjestelmää. Tätä voidaan pitää jokseenkin erikoisena lainsäädäntötapana. Verohallinto on omassa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota lukuisiin ongelmiin, joita hallituksen esitykseen nykymuodossaan liittyy: Onko tarkoitus sallia suomalaisten hallintarekisteröidä suomalaisia arvo-osuuksia ja jos on niin milloin ja miksi tällainen salliminen on tarkoitus tehdä (onko tehty vaikuttavuusarviot)? Saako suomalainen nykyisestä laista poiketen oikeuden osinkoon, jos hän on hallintarekisteröinyt osakomistuksensa eli saako yhtiö maksaa osinkoa tuntemattomille suomalaisille ja jos saa niin miksi salliminen on tarkoitus tehdä (vaikutusarviot esimerkiksi verotukseen)? Saako suomalainen osapuoli, esimerkiksi arvopaperikeskus, liikkeeseenlaskija ja tilinhoitaja, hyväksyä sen, että ulkomainen tilinhoitaja hallintarekisteröi suomalaisten omistuksia, jotka on liikkeeseen laskettu suomalaisessa arvopaperikeskuksessa? Julkisessa keskustelussa on väitetty näin, jonka vuoksi ulkomaiset toimijat ovat alkaneet markkinoida hallintarekisteripalveluita suomalaisille sijoittajille. Onko tarkoitus sallia, että suomalainen saa jatkossa omistaa mitä tahansa suomalaista arvo-osuutta anonyyminä, vaikka arvopaperikeskusasetus ei tällaista vaadikaan? Onko tarkoitus, että jatkossa käytännössä minkä tahansa suomalaisen yhtiön voisi omistaa anonyymi suomalainen tai ulkomainen osapuoli ja nostaa sieltä voittoja ilman, että yhtiöllä olisi tieto omistajasta? Onko tarkoitus, ettei jatkossakaan lain vastaisesta toiminnasta seuraisi sanktioita kenellekään osapuolelle? Esimerkiksi Valtiovarainministeriö on perustellut hallintarekisteröitymisen sallimista sillä, ettei tälläkään hetkellä kenellekään seuraa sanktioita lain vastaisesta toiminnasta. Tämän vuoksi laki on katsottu tehottomaksi, lain tarkoitus ei toteudu ja sitä tulisi sen vuoksi muuttaa eli hallintarekisteröinti tulisi sallia.
3 Arvopaperikeskusasetuksen poikkeussäännöksen tulkinta Arvopaperikeskusasetuksen 38 artiklan 5. kohdan mukaan osallistujan on tarjottava asiakkailleen vähintään mahdollisuus valita yhteisasiakaserottelun ja yksilöllisen asiakaserottelun välillä. Hallituksen esityksen laatijoiden, jo aiemmissakin lakiesitysversioissa kritiikkiä saaneen tulkinnan mukaan yksilöllisesti asiakaseroteltu arvo-osuustili voi olla joko asiakkaan nimissä oleva suora arvo-osuustili tai osapuolen nimissä oleva, mutta vain yhden asiakkaan lukuun hallittava arvo-osuustili. Niin sanottujen suorien asiakkaiden nimiin arvopaperikeskuksessa pidettävien arvo-osuustilien tarjoamisesta asetuksessa ei hallituksen esityksen mukaan nimenomaisesti säädetä eikä asetus muutoinkaan sisällä säännöksiä arvoosuustilimalleista ja niihin liittyvistä hallintaketjuista. Arvopaperikeskusasetus ei anna minkäänlaista perustetta edellä mainitulle tulkinnalle yhden henkilön hallintarekisteröidystä tilistä. Asiayhteydestä päätellen siinä tarkoitetaan nimenomaan suoraa omistusta. Mainitun asetuksen 5.kohdan 2 momentin mukaan arvopaperikeskuksen ja sen osallistujien on kuitenkin tarjottava yksilöllistä asiakaserottelua sellaisen jäsenvaltion kansalaisille ja asukkaille ja siihen sijoittautuneille oikeushenkilöille, jossa tätä edellytetään sen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jonka nojalla arvopaperit on luotu, sellaisena kuin se on voimassa 17 päivänä syyskuuta 2014. Tiedossani ei ole, monessako jäsenvaltiossa olisi ollut käytössä edellä tarkoitettuja yhden henkilön hallintarekisteritilejä, suora omistus on joko yksinomaisena tai ainakin vaihtoehtona ollut käytössä lähes 20 jäsenvaltiossa. Suomen suoran omistuksen mallin säilyttäminen Nykyisen suoran omistuksen säilyttämiselle on jo aiempien lainmuutosten yhteydessä esitetty vahvat perusteet verotulojen turvaamisen, yhteiskunnallisen läpinäkyvyyden säilyttämisen, korruption, sisäpiiririkosten ja rahanpesun torjunnan sekä markkinoiden läpinäkyvyyden johdosta. Eräs hallintarekisteröinnin laajentamisen puolesta esitetyistä harhaanjohtavimmista väitteistä on se, että kehittyvä kansainvälinen tietojenvaihto korvaisi verovalvonnan tarvitsemien tietojen saannin. Verohallinto on omassa lausunnossaan tuonut esiin niitä ongelmia, joita muutos verotusmenettelyn ja verovelvollisen rasitteiden kannalta aiheuttaisi nykyiseen menettelyyn verrattuna. Vaikka tietojenvaihto parantaa verovalvonnan mahdollisuuksia, siitä ei missään tapauksessa tule muodostumaan aukotonta ja vedenpitävää järjestelmää. Tuskin kukaan kuvittelee, että esimerkiksi Panaman kaltaisista maista saataisiin oikeaa ja täsmällistä tietoa suomalaisten erilaisten bulvaanien taakse kätketyistä omistuksista kokonaan riippumatta siitä, sitoutuuko Panama tietojenvaihtosopimuksiin vai ei. Tietojenvaihdon avulla saatavien tietojen käyttötarkoitus on tarkoin rajattu, eivätkä ne siten tule palvelemaan esimerkiksi poliisin tai muiden viranomaisten toimintaa, yleisöjulkisuudesta puhumattakaan. Lakiesitystä tulisi muuttaa siten, että suomalaisten hallintarekisteröintiä koskeva rajaus säädettäisiin esimerkiksi osakeyhtiölain arvo-osuuksia käsittelevään 4 lukuun, jolloin rajaus si-
4 toisi myös ulkomaisissa arvopaperikeskuksessa liikkeeseen laskettuja suomalaisia arvopapereita. Hallituksen esityksessä ei ole mitenkään perusteltu, miksi lainmuutoksen yhteydessä on tarkoitus sallia suomalaisten hallintarekisteröinti näissä tilanteissa. Asetus nimenomaisesti sallii nykytilanteen säilyttämisen. Lisäksi tälle rajaukselle on löydettävissä useita painavia kansallisia perusteluita esimerkiksi rikollisuuden torjumisessa, veronkierrossa ja markkinoiden tehokuudella (läpinäkyvyys). Näillä perusteluilla ja erityisillä syillä on mahdollista, mikäli halutaan, säilyttää nykyinen kielto suomalaisten hallintarekisteröinnille. Se, halutaanko tässä yhteydessä sallia nykyistä laajemmin suomalaisten hallintarekisteröinti, on kansallisesti päätettävissä oleva poliittinen kysymys. Rajaus on mahdollista tehdä kansallisesti päätettävissä olevissa säännöksissä kuten osakeyhtiölaissa. Väitettynä riskinä on se, että joku osapuoli haastaa Suomen tuomioistuimeen väittäen kiellon olevan EU -oikeuden vastainen. Sama riski on olemassa ehdotetussakin lakimuutoksessa. Lisäksi, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, asetus sallii nykyisen rajauksen ylläpitämisen ja sille on myös löydettävissä useita oikeuttamisperusteita, jos niitä halutaan tuoda esille. Hyvää ja toimivaa järjestelmää ei kannattaisi vain varmuuden vuoksi purkaa, vaan muutoksiin kannattaisi ryhtyä vasta, jos EU-tuomioistuin joskus tulevaisuudessa näin poikkeuksellisen ratkaisun tekisi. Markku Hirvonen verotusneuvos
. 5