C 449/208 FI Euroopan unionin virallinen lehti 1.12.2016 KERTOMUS Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston tilinpäätöksestä varainhoitovuodelta 2015 sekä viraston vastaus (2016/C 449/39) JOHDANTO 1. Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto (jäljempänä virasto ) perustettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004 ( 1 ). Varsovassa sijaitsevan viraston tehtävänä on jäsenvaltioiden välisen yhteistyön yhteensovittaminen ulkorajavalvonnan alalla (avustaminen operatiivisessa yhteistyössä, tekninen ja operatiivinen lisäapu sekä riskianalyysi). 2. Taulukossa esitetään viraston avainluvut ( 2 ). Taulukko Viraston avainluvut 2015 Talousarvio (miljoonaa euroa) 86,7 143,3 Henkilöstö 31. joulukuuta ( 1 ) 311 309 ( 1 ) Virkamiehiä, väliaikaisia toimihenkilöitä ja sopimussuhteisia toimihenkilöitä ja kansallisia asiantuntijoita. Lähde: Viraston toimittamat tiedot. TARKASTUSLAUSUMAN PERUSTANA OLEVAT TIEDOT 3. Tilintarkastustuomioistuimen valitsema tarkastustapa käsittää analyyttiset tarkastustoimenpiteet, tapahtumien suoran testaamisen ja viraston valvontajärjestelmien keskeisten kontrollien arvioinnin. Tämän lisäksi hyödynnetään muiden tarkastajien työhön perustuvaa evidenssiä ja analysoidaan toimivan johdon vahvistusilmoitukset. TARKASTUSLAUSUMA 4. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 287 artiklan mukaisesti a) viraston tilinpäätöksen, joka sisältää tilinpäätöslaskelmat ( 3 ) ja selvityksen talousarvion toteuttamisesta ( 4 ) 31. joulukuuta 2015 päättyneeltä varainhoitovuodelta, ja b) tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden. Toimivan johdon velvollisuus 5. Toimiva johto vastaa viraston tilinpäätöksen laatimisesta ja sen oikein esittämisestä sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta ( 5 ). ( 1 ) EUVL L 349, 25.11.2004, s. 1. ( 2 ) Lisätietoja viraston toimivaltuuksista ja toiminnasta esitetään sen sivustolla: www.frontex.europa.eu. ( 3 ) Sisältävät taseen, tuloslaskelman, rahavirtalaskelman, nettovarallisuuden muutoksia koskevan laskelman sekä yhteenvedon keskeisistä tilinpäätöksen laatimisperiaatteista ja muut liitetiedot. ( 4 ) Sisältää talousarvion toteutumalaskelman liitteineen. ( 5 ) Komission delegoitu asetus (EU) N:o 1271/2013 (EUVL L 328, 7.12.2013, s. 42), 39 ja 50 artikla.
1.12.2016 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 449/209 a) Viraston tilinpäätöksen laatimista koskeviin toimivan johdon velvollisuuksiin kuuluu suunnitella, ottaa käyttöön ja ylläpitää sisäisen valvonnan järjestelmä, jonka pohjalta on mahdollista laatia ja esittää oikein tilinpäätös, jossa ei ole petoksesta tai virheestä johtuvaa olennaista virheellisyyttä, valita asianmukaiset tilinpäätöksen laatimisperiaatteet ja soveltaa niitä komission tilinpitäjän vahvistamien kirjanpitosääntöjen ( 6 ) mukaisesti sekä laatia kirjanpidolliset arviot, jotka ovat kyseisissä olosuhteissa kohtuulliset. Pääjohtaja vahvistaa viraston tilinpäätöksen sen jälkeen, kun viraston tilinpitäjä on laatinut tilinpäätöksen kaiken käytettävissä olevan tiedon pohjalta ja liittänyt tilinpäätökseen laatimansa ilmoituksen, jossa hän toteaa muun muassa saaneensa kohtuullisen varmuuden siitä, että tilinpäätös antaa kaikilta olennaisilta osiltaan oikean ja riittävän kuvan viraston taloudellisesta asemasta. b) Tilien perustana olevien toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta sekä varainhoidon moitteettomuuden periaatteen noudattamista koskeviin toimivan johdon velvollisuuksiin kuuluu suunnitella, ottaa käyttöön ja ylläpitää vaikuttava ja tehokas sisäisen valvonnan järjestelmä, joka sisältää riittävän valvonnan ja tarkoituksenmukaiset toimenpiteet sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämiseksi sekä oikeudelliset toimet, joiden avulla tarvittaessa peritään takaisin aiheettomasti maksetut tai käytetyt varat. Tarkastajan velvollisuus 6. Tilintarkastustuomioistuimen vastuulla on antaa tarkastuksensa perusteella tarkastuslausuma Euroopan parlamentille ja neuvostolle ( 7 ) tilinpäätöksen luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin toimittaa tarkastuksensa kansainvälisten tilinpäätösstandardien ja eettisten ohjeiden (IFAC) sekä ylimpien tarkastuselinten kansainvälisten standardien (INTOSAI) mukaisesti. Kyseisissä standardeissa edellytetään, että tilintarkastustuomioistuin suunnittelee ja toimittaa tarkastuksen siten, että sen avulla saadaan kohtuullinen varmuus siitä, onko viraston tilinpäätöksessä olennaisia virheellisyyksiä ja ovatko tilien perustana olevat toimet lailliset ja asianmukaiset. 7. Tarkastuksessa suoritetaan toimenpiteitä, joiden avulla hankitaan tarkastusevidenssiä tilinpäätökseen sisältyvistä luvuista ja siinä esitettävistä muista tiedoista sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Toimenpiteiden valinta perustuu tarkastajan harkintaan ja arvioon siitä, kuinka suuri on riski, että petoksesta tai virheestä johtuen tilinpäätökseen sisältyy olennainen virheellisyys tai tilien perustana olevien toimien kohdalla on jätetty olennaisella tavalla noudattamatta Euroopan unionin lainsäädännön vaatimuksia. Näitä riskejä arvioidessaan tarkastaja arvioi sisäisiä kontrolleja, jotka ovat relevantteja tilinpäätöksen laatimisen ja sen oikein esittämisen kannalta, sekä valvontajärjestelmiä, joiden avulla on tarkoitus varmistaa tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus. Tämän pohjalta tarkastaja suunnittelee olosuhteisiin nähden tarkoituksenmukaiset tarkastustoimenpiteet. Tarkastukseen kuuluu myös sovellettujen tilinpäätösperiaatteiden asianmukaisuuden ja esitettyjen kirjanpidollisten arvioiden kohtuullisuuden sekä tilinpäätöksen yleisen esittämistavan arvioiminen. EU:n varainhoitoasetuksen 208 artiklan 4 kohdassa säädetyn mukaisesti ( 8 ) tilintarkastustuomioistuin on tätä kertomusta ja tarkastuslausumaa laatiessaan ottanut huomioon riippumattoman ulkopuolisen tarkastajan viraston tilien osalta suorittaman tarkastustyön. 8. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että se on saanut tarpeellisen määrän tarkoitukseen soveltuvaa tarkastusevidenssiä tarkastuslausumansa perustaksi. Perustelut varauman sisältävälle lausunnolle tilien luotettavuudesta 9. Virasto arvioi 1 723 336 euroa liian alhaisiksi vuonna 2015 aiheutuneet mutta ei vielä laskutetut kulut, jotka aiheutuivat merivalvontaan liittyvistä ennakkoon rahoitetuista palveluista. Tämä vaikutti siirtovelkoihin ja aiheutti olennaisen virheellisyyden viraston taseen ja tuloslaskelmaan. Varauman sisältävä lausunto tilien luotettavuudesta 10. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varauman sisältävän lausunnon antamista perustelevassa kohdassa esitettyjen seikkojen vaikutuksia lukuun ottamatta viraston taloudellinen asema 31 päivänä joulukuuta 2015 sekä sen toimien tulokset ja rahavirrat mainittuna päivänä päättyneeltä varainhoitovuodelta on esitetty tilinpäätöksessä kaikilta olennaisilta osiltaan oikein viraston varainhoitoa koskevien säännösten ja komission tilinpitäjän vahvistamien kirjanpitosääntöjen mukaisesti. ( 6 ) Komission tilinpitäjän vahvistamat kirjanpitosäännöt perustuvat kansainvälisen tilintarkastajaliiton (International Federation of Accountants, IFAC) antamiin kansainvälisiin julkisen sektorin tilinpäätösstandardeihin (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) tai, silloin kuin se on relevanttia, kansainvälisen tilinpäätösstandardeja käsittelevän elimen (International Accounting Standards Board, IASB) antamiin kansainvälisiin IAS/IFRS-tilinpäätösstandardeihin (International Accounting Standards/ International Financial Reporting Standards). ( 7 ) Delegoitu asetus (EU) N:o 1271/2013, 107 artikla. ( 8 ) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1).
C 449/210 FI Euroopan unionin virallinen lehti 1.12.2016 Lausunto tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta 11. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että viraston 31 päivänä joulukuuta 2015 päättyneeltä varainhoitovuodelta annetun tilinpäätöksen perustana olevat toimet ovat kaikilta olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset. 12. Jäljempänä esitettävät huomautukset eivät aseta tilintarkastustuomioistuimen lausuntoja kyseenalaiseksi. HUOMAUTUKSET TOIMIEN LAILLISUUDESTA JA ASIANMUKAISUUDESTA 13. Virasto toimitti lokakuussa 2015 Islannissa jälkitarkastuksen, jossa havaittiin, että sääntöjenvastaisia maksuja oli suoritettu yhteensä 1,4 miljoonan euron edestä. Maksut liittyivät seitsemään yhteisoperaatioon vuosina 2011 2015 osallistuneen aluksen poistoihin. Islannin rannikkovartiosto oli hakenut korvausta asianomaisen aluksen poistoihin, vaikka alus oli jo ylittänyt viraston ohjeissa mainitun käyttöiän. Virastolla on oikeus periä takaisin viimeisten viiden vuoden aikana suoritetut sääntöjenvastaiset maksut, mutta se ilmoitti perivänsä takaisin ainoastaan tammikuusta 2015 alkaen suoritetut maksut, joiden määrä on 0,6 miljoonaa euroa. 14. Sisäisen turvallisuuden rahasto perustettiin kaudelle 2020. Rahasto muodostuu ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineistä sekä poliisiyhteistyöstä. Toimien rahoittamiseen on mainittujen kahden rahoitusvälineen yhteydessä käytettävissä 2,8 miljardia euroa ja poliisiyhteistyön yhteydessä miljardi euroa. Komissio korvaa ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineiden avulla jäsenvaltioille laitehankintoja, kuten ajoneuvo- tai alushankintoja sekä juoksevia kuluja, kuten polttoaine- tai ylläpitokuluja. Virasto korvaa tällaisia kuluja myös yhteisoperaatioiden osallistujille. Olemassa on näin ollen päällekkäisen rahoituksen riski, johon ei ole puututtu ( 9 ). HUOMAUTUKSET BUDJETTIHALLINNOSTA 15. Seuraavalle varainhoitovuodelle siirrettyjen sidottujen määrärahojen määrä oli suuri: osastossa 2 (hallintomenot) se oli 3,2 miljoonaa euroa eli 38 prosenttia (: 4,5 miljoonaa euroa eli 36 prosenttia) ja osastossa 3 (toimintamenot) yhteensä 40,2 miljoonaa euroa eli 35 prosenttia (: 28,4 miljoonaa euroa eli 44 prosenttia). Osastossa 2 siirtojen suuret määrät johtuivat lähinnä yli vuoden lopun jatkuvista IT-sopimuksista. Osastossa 3 pääsyynä oli puolestaan viraston operaatioiden monivuotinen luonne. MUITA HUOMAUTUKSIA 16. Rajaoperaatioihin osallistuvat valtiot ilmoittavat aiheutuneet kulut kuluilmoituksilla, joihin sisältyvät kiinteät kulut (poistot ja ylläpito), muuttuvat kulut (lähinnä polttoainekulut) ja virkamatkakulut (lähinnä korvaukset ja muut miehistökulut). Kulut ilmoitetaan todellisten arvojen perusteella. Niiden osalta noudatetaan kansallisia standardeja, joten toimintatavat vaihtelevat osallistujavaltioiden välillä. Järjestelmä on siis erittäin työläs kaikille osapuolille. Tilintarkastustuomioistuin suositteli erityiskertomuksessa nro 12/2016, että virastojen olisi käytettävä yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja aina kun se on tarkoituksenmukaista, jotta tällaiset tehottomuudet kyettäisiin välttämään ( 10 ). AIEMPINA VUOSINA ESITETTYJEN HUOMAUTUSTEN SEURANTA 17. Liitteessä on yhteenveto korjaavista toimenpiteistä, jotka virasto on toteuttanut tilintarkastustuomioistuimen aiempina vuosina esittämien huomautusten perusteella. Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Baudilio TOMÉ MUGURUZAN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 4. lokakuuta 2016 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Klaus-Heiner LEHNE presidentti ( 9 ) Tilintarkastustuomioistuin toi tämän riskin aiemmin esille erityiskertomuksessa nro 15/ Ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta, mutta tulosmittausta on parannettava ja eurooppalaista lisäarvoa on tuotettava enemmän, kohta 39 ja suositus 4. ( 10 ) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 12/2016 Erillisvirastot eivät käytä avustuksia aina tarkoituksenmukaisesti tai ilmeisen vaikuttavalla tavalla.
1.12.2016 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 449/211 LIITE Aiempina vuosina esitettyjen huomautusten seuranta Vuosi Tilintarkastustuomioistuimen huomautus Korjaavan toimenpiteen tilanne (Toteutettu / / Tekemättä / Ei relevantti) 2012 Tarkastetuissa palvelukseenottomenettelyissä havaittiin merkittäviä puutteita, jotka vaikuttivat avoimuuteen ja hakijoiden yhdenvertaiseen kohteluun: kirjallisten kokeiden kysymykset ja haastattelukysymykset oli määritetty vasta sen jälkeen, kun valintalautakunta oli tutkinut hakemukset; kirjallisiin kokeisiin ja haastatteluihin pääsemistä sekä soveltuvien hakijoiden luetteloon kirjaamista varten tarvittavia vähimmäispistemääriä ei asetettu; valintalautakunta ei dokumentoinut kaikkia kokouksiaan ja päätöksiään. 2013 Tavarantoimittajilta varainhoitovuoden lopussa saatujen ilmoitusten täsmäyttämisessä oli huomattavia hankaluuksia. Tavarantoimittajien saldoja on seurattava säännöllisemmin ja eroja analysoitava oikeaaikaisemmin. 2013 Virasto aloitti toimintansa vuonna 2005, ja sen työskentely on tähän saakka pohjautunut kirjeenvaihtoon ja muuhun yhteydenpitoon isäntäjäsenvaltion kanssa. Virasto ja jäsenvaltio eivät kuitenkaan ole tehneet kattavaa toimipaikkasopimusta. Sopimus edistäisi vielä lisää viraston ja sen henkilöstön toimintaolosuhteita koskevaa avoimuutta. Yhteistyökumppanimaiden avustussopimusten nojalla ilmoittamien menojen ennakko- ja jälkitarkastuksissa havaittiin huomattavaa parannusta. Yhteistyökumppanimaiden ilmoitettujen menojen tueksi esittämä dokumentaatio ei kuitenkaan ole aina riittävää. Lisäksi tarkastuslausuntoja ei pyydetty, vaikka EU:n varainhoitoasetuksen soveltamissäännöissä suositellaan sitä tietyn raja-arvon ylittävien avustusten osalta ( 1 ). Tarkastuslausuntojen avulla avustusmaksujen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (sääntöjenmukaisuudesta) saataisiin parempi varmuus. Seuraavalle varainhoitovuodelle siirrettyjen sidottujen määrärahojen määrä oli suuri: osastossa 2 (hallintomenot) se oli 4,5 miljoonaa euroa eli 36 prosenttia (2013: 2,4 miljoonaa euroa eli 27 prosenttia) ja osastossa 3 (toimintamenot) yhteensä 28,4 miljoonaa euroa eli 44 prosenttia (2013: 29,2 miljoonaa euroa eli 47 prosenttia). Osastossa 2 siirtojen pääsyynä olivat vuoden lopussa tehdyt hankinnat, jotka aiheutuivat viraston muutosta uuteen rakennukseen joulukuussa. Osastossa 3 siirtojen suuri määrä johtui lähinnä viraston toimien monivuotisesta luonteesta ja 4,2 miljoonan euron lisätalousarvion hyväksymisestä lokakuussa. Ei relevantti Avustussopimusten määrä on suuri ja kasvaa jatkuvasti. Viraston on tarkastettava ja korvattava niiden osalta suuri määrä menoja. Tämä nostaa esille kysymyksen, olisiko viraston käytettävissä tehokkaampia ja kustannustehokkaampia vaihtoehtoisia rahoitusmekanismeja. Tekemättä ( 2 )
C 449/212 FI Euroopan unionin virallinen lehti 1.12.2016 Vuosi Tilintarkastustuomioistuimen huomautus Korjaavan toimenpiteen tilanne (Toteutettu / / Tekemättä / Ei relevantti) Schengenin säännöstöön liittyneiden maiden (Sveitsi, Liechtenstein, Islanti ja Norja) rahoitusosuuksien laskentatapaa on tarpeen hioa, jotta se vastaisi paremmin säännöksiä ( 3 ). Laskennan olisi esimerkiksi perustuttava komissiolta saatavan budjetoidun vuotuisen tuen sijasta lopulliseen tukeen. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin (jotka ovat Schengenalueen ulkopuolisia maita) maksuosuudet viraston talousarvioon ovat pysyneet useiden vuosien ajan vakaina huolimatta siitä, että maat osallistuvat jatkuvasti laajempaan toimien kirjoon. Osuudet olisi näin ollen pitänyt tarkistaa jo paljon aiemmin. Toteutettu ( 1 ) Komission delegoitu asetus (EU) N:o 1268/2012 (EUVL L 362, 31.12.2012, s. 1). ( 2 ) Neuvoston asetuksen (EU) No 2007/2004 (EUVL L 349, 25.11.2004, S. 1) 3 artiklan 4 kohdassa rajoitetaan viraston yhteisoperaatioihin antama osarahoitus avustuksiin. ( 3 ) Euroopan yhteisön sekä Sveitsin valaliiton ja Liechtensteinin ruhtinaskunnan välinen järjestely näiden valtioiden osallistumista Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston toimintaan (EUVL L 243 16.9.2010, s. 4); järjestelyasiakirja Euroopan yhteisön sekä Islannin tasavallan ja Norjan kuningaskunnan välillä yksityiskohtaisista säännöistä näiden valtioiden osallistumiseksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston toimintaan (EUVL L 188, 20.7.2007, s. 19).
1.12.2016 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 449/213 VIRASTON VASTAUS 9. Virasto parantaa edelleen menettelyään kertyneiden kulujen arvioimiseksi. 13. Frontexin varainhoitoasetusta koskevien toimeenpanosääntöjen mukaan tulojen ja menojen hyväksyjä voi luopua saatavaksi vahvistetun saamisen perimisestä, jos periminen on ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa. Kyseisen periaatteen mukaisesti ja saatuaan ulkopuolisia oikeudellisia neuvoja tulojen ja menojen hyväksyjä ilmoitti perittävän summan olevan 0,6 milj. euroa; takaisin perittävä summa kattaa vuodesta myönnettyjä avustuksia. Samasta syystä hyväksyjä ilmoitti, että vuonna 2016 erääntyvää 0,2 milj. euron summaa ei myöskään tulisi maksaa. 14. Yhteistyössä sisäasioiden pääosaston kanssa otettiin vuonna 2016 käyttöön lieventäviä toimenpiteitä. Niistä on tähän mennessä toteutettu pääsy sisäisen turvallisuuden rahaston tietokantaan, jossa on saatavilla kaikki edunsaajien suunnitelmat ja raportit. Sisäasioiden pääosasto aikoo kutsua myös Frontexin turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston sekä sisäisen turvallisuuden rahaston komitean kokoukseen vuoden 2016 syksyllä kertomaan tilanteesta omasta näkökulmastaan ja keskustelemaan jäsenvaltioiden kanssa. 15. Frontex ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen siirrettyjä summia koskevat huomautukset. Virasto pyrkii tulevaisuudessakin vähentämään siirtoja noudattamalla paremmin vuotuisuuden periaatetta. 16. Käytössä oleva kulujenkorvausjärjestelmä pyrkii varmistamaan edunsaajien samanarvoisen kohtelun, kun samasta kustannuskategoriasta voidaan maksaa kullekin edunsaajalle. Virasto on kuitenkin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että todellisiin kuluihin perustuva kulujen korvaaminen on työlästä, ja pitää yksikkökustannuksiin siirtymistä varteenotettavana vaihtoehtona, johon se pyrkii. Ehdotus raja- ja rannikkovartioviraston perustamisesta poistaisi mahdollisesti velvoitteen käyttää avustuksia, mikä loisi perustan viraston uusille rahoitusmekanismeille avustusten lisäksi.