HE 142/1995 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle Pohjoismaiden välillä tehdyn yhteistyösopimuksen muuttamista koskevan sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Kööpenhaminassa 29 päivänä syyskuuta 1995 allekirjoitetun sopimuksen Pohjoismaiden välillä tehdyn yhteistyösopimuksen muuttamisesta. Pohjoismaisen yhteistyösopimuksen muuttamista koskevan ehdotuksen mukaan sisällytetään sopimukseen määräys Pohjoismaiden kansalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta muissa Pohjoismaissa. Määräys ei ole ehdoton, vaan poikkeuksia voidaan tietyissä tapauksissa tehdä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan tiettyjä sopimusmääräyksiä, jotka lähinnä koskevat Pohjoismaiden neuvoston työmenetelmiä ja organisaatiota. Ehdotukseen sisältyy lakiehdotus sopimuksen eräiden lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten hyväksymisestä. Sekä laki että sopimus on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996. YLEISPERUSTELUT 1. Nykytila ja asian valmistelu 1.1. Nykytila Pohjoismainen yhteistyösopimus (ns. Helsingin sopimus) tehtiin vuonna 1962. Sopimuksen edellinen muutos tehtiin vuonna 1993 siinä yhteydessä, jolloin Pohjoismaat liittyivät Euroopan talousalueesta (ETA) tehtyyn sopimukseen. Tämä merkitsi uutta ulottuvuutta pohjoismaisessa yhteistyössä ja myös sitä, että pohjoismaisen yhteistyön oli löydettävä uusia työmenetelmiä ja erityisiä painopistealueita. Sen johdosta, että Suomi ja Ruotsi l.l.l995 lähtien ovat tulleet Euroopan unionin (EU) jäseniksi Tanskan ohella, on näiden eurooppalasten velvoitteiden katsottu aiheuttavan pohjoismaisen yhteistyön lisääntyvää kehittämistä maiden Euroopan yhteistyöhön osallistumisen laajenemisen valossa. ED-jäsenyyttä koskevan liittymissopimuksen liittymisasiakirjaan sisältyy seuraava julistus: "Sopimuspuolet toteavat, et- tä Suomi, Ruotsi ja Norja Euroopan unionin jäseninä aikovat jatkaa yhteisön lainsäädäntöä ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen muita määräyksiä täysin noudattaen Pohjoismaiden yhteistyötä keskenään sekä muiden maiden ja alueiden kanssa". Tähän nähden ovat pohjoismaiset pääministerit myös nähneet tarpeelliseksi yksinkertaistaa Pohjoismaiden kansalaisten mahdollisuuksia matkustamiseen, oleskeluun ja työnsaantiin muissa Pohjoismaissa. Tämän vuoksi on katsottu tarkoituksenmukaiseksi sisällyttää Helsingin sopimukseen määräys Pohjoismaiden kansalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta. Samalla ehdotetaan myös, että eräät Pohjoismaiden neuvoston työskentelytapoja koskevat määräykset siirrettäisiin yhteistyösopimuksesta Pohjoismaiden neuvoston työjärjestykseen. Tällöin Helsingin sopimus saisi laajemmassa mielessä "pohjoismaisen perustuslain" luonteen, jolloin käytännön menettelykysymyksiä voitaisiin siirtää aiemmalle tasolle. 351267C
2 HE 142/1995 vp 1.2. Asian valmistelu Pohjoismaiden pääministerien kannanoton johdosta sai entinen valtioneuvos Nils G. Åsling tehtäväksi pohjoismaisen oikeudellisten asiantuntijoiden avustamana selvittää yhdenvertaisen kohtelun edellytyksiä. Pohjoismaiden ministerineuvostolle antamassaan raportissa ("Likabehandling i Norden", Tema Nord 1995:549) ehdotetaan, että Helsingin sopimukseen sisällytetään yhdenvertaisen kohtelun periaate. Ehdotusta on sittemmin Pohjoismaiden ministerineuvoston piirissä täsmennetty Pohjoismaiden asiantuntijoiden myötävaikutuksella. Pohjoismaiden pääministerien ja Pohjoismaiden neuvoston puheenjohtajiston yhteisessä kokouksessa marraskuussa 1994 asetettiin työryhmä, jonka tehtävänä oli analysoida pohjoismaista yhteistyötä Suomen, Norjan ja Ruotsin ED-jäsenyyttä koskevien kansanäänestysten perusteella. Työryhmän raporttiin ("Pohjoismainen yhteistyö uuteen aikaan") sisältyy pohjoismaisen yhteistyön tavoitteita, sisältöä ja muotoja koskevia ehdotuksia. Raporttia käsiteltiin Pohjoismaiden neuvoston 46. istunnossa Reykjavikissa ja siellä päätettiin, että raportin aiheuttamia muutoksia Helsingin sopimukseen käsitellään ja allekirjoitetaan neuvoston ylimääräisessä istunnossa Kööpenhaminassa 29 päivänä syyskuuta 1995. Sisällöllisesti raportti merkitsee, että vastaisuudessa pohjoismainen yhteistyö lähinnä tulee nojautumaan kolmen peruspilarin varaan. Nämä ovat Euroopan integraatioon liittyvät kysymykset, kysymykset jotka koskevat Pohjoismaiden lähialueita sekä kysymykset, jotka koskevat perinteistä pohjoismaista kulttuuriyhteistyötä. Muutosehdotuksista on hankittu valtioneuvoston kanslian, oikeusministeriön, sisäasiainministeriön, opetusministeriön, liikenneministeriön, työministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön lausunnothallituksen esitys on laadittu virkatyönä ulkoasiainministeriössä. 2. Esityksen vaikutukset Esityksellä ei ole valtiontaloudellisia vaikutuksia. Siltä osin kuin esitys koskee eduskunnan osallistumista Pohjoismaiden neuvoston työskentelyyn, esitys voi aiheuttaa vähäisiä muutoksia. 3. Ehdotetut muutokset 3.1. Yhdenvertaisen kohtelun periaate Ehdotus yhdenvertaisen kohtelun periaatteeksi, joka koskee Pohjoismaiden kansalaisia muissa Pohjoismaissa, ei oikeudellisesti ole verrattavissa EY -oikeuden syrjimättömyysmääräykseen (Rooman sopimuksen alkuperäinen 7 artikla). Tämä määräys sisältyy ylikansalliseen järjestelmään, joka täysin eroaa pohjoismaisesta konsensus-järjestelmästä. Pohjoismaisen yhteistyön perusta on Helsingin sopimus, joka täysin rakentuu vapaaehtoisuuteen Pohjoismaiden taholta ja jolla ei ole ylikansallisia piirteitä. Tanskan, Suomen ja Ruotsin osalta on nyt voimassa EY -oikeuden syrjimättömyyslauseke, joka sellaisenaan koskee EU-jäsenvaltioita mutta ei Islantia ja Norjaa. Suhteessa näihin ovat voimassa ETA-sopimuksen rajoitetumpi lauseke sekä Helsingin sopimus. 3.2. Pohjoismaiden neuvoston työmenetelmät Pohjoismaisen uudistuvan yhteistyön lähtökohta nykytilanteessa on ensinnäkin yhteistyön rationalisoiminen ja tehostaminen kolmen peruspilarin puitteissa. Ehdotuksen mukaan Pohjoismaiden neuvostolla on vain yksi varsinainen vuotuinen istunto, mutta sitä voitaisiin tarpeen mukaan kutsua koolle ylimääräisiin istuntoihin tai erityisiin aihekohtaisiin istuntoihin. Puoluepoliittisten näkökohtien ehdotetaan saavan tärkeämmän merkityksen. Valiokuntien lukumäärä ehdotetaan vähennettäväksi kuudesta kolmeen. Työmenetelmien joustavuus ehdotetaan lisääntyväksi siirtämällä eräitä nykyisin yhteistyösopimuksessa olevia määräyksiä Pohjoismaiden neuvoston työjärjestykseen. Näin voidaan neuvoston työmenetelmiä helpotetuna tavalla mukauttaa muuttuviin tilanteisiin. 4. Ahvenanmaan erikoisasema Ahvenanmaan itsehallintolaki (1144/91) ei varsinaisessa mielessä ole Suomen perustuslakeihin kuuluva, vaikkakin se on säädetty perustuslainsäätämisjärjestyksessä ja sitä voidaan muuttaa vain mainitussa järjestyksessä ja Ahvenanmaan maakuntapäivien määräenemmistöisellä päätöksellä.
HE 142/1995 vp 3 Itsehallintolain mukaan (7 :n 2 momentti) vain Suomen kansalaiselle voidaan myöntää Ahvenanmaan kotiseutuoikeus. Kotiseutuoikeus on edellytys muun muassa kiinteän omaisuuden hankkimiselle Ahvenanmaalla ja osallistumiselle maakuntapäivien vaaleihin. Helsingin sopimukseen ehdotetut muutokset eivät merkitse, että muiden Pohjoismaiden kansalaisilla olisi samat oikeudet Ahvenanmaalla kuin Ahvenanmaan kotiseutuoikeuden omaavilla henkilöillä. YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1. Sopimuksen sisältö 2 artikla. Artiklan mukaan Helsingin sopimukseen sisällytetään Pohjoismaiden kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun sääntö. Se seikka, että Helsingin sopimuksella ei ole ylikansallisia piirteitä merkitsee muun muassa, että yhdenvertaisen periaatetta sovelletaan valtionsisäisesti. Tällöin taataan, että pohjoismainen yhdenvertaisuusperiaate ei joudu ristiriitaan EU- ja ETA-yhteistyöstä johtuvien kansallisten velvoitteiden kanssa. Määräyksellä luodaan kuitenkin nykyistä 2 artiklaa laajempi kansainvälinen velvoite. Määräys merkitsee, että kaikkien Pohjoismaiden kansalaiset asetetaan tasavertaiseen asemaan maan omien kansalaisiin nähden. Poikkeukset on määritelty rajallisesti. Ensisijaisesti tarkoitetaan sellaisia kansalaisuutta koskevia vaatimuksia, jotka perustuvat perustuslakiin tai johtuvat maiden muista kansainvälisistä velvoitteista, kuten EU- ja ET A-jäsenyyksistä. Poikkeuksia pääsäännöstä voidaan myös tehdä, kun erityiset syyt sitä vaativat. Määräys koskee lainsäätäjiä ja muita norminantotahoja, eli eduskuntaa, hallitusta sekä keskus- ja paikallisia viranomaisia. Kansallisesti tarkoituksena on, että määräys koskisi uusia normeja. Määräys ei edellytä voimassa olevien normien inventoimista. Sen sijaan on syytä tehdä tarpeellisia muutoksia, milloin osoittautuu, että kansalliset normit eivät johda yhdenvertaiseen kohteluun. Lainsäädännön perusteluissa tulee mainita, jos yhdenvertaisuuden periaatteesta on poikettu ja syyt tähän. 48 artikla. Muutos koskee artiklan 3 kappaleen viittausmääräystä ja johtuu 52, 53 ja 54 artiklan muutoksista. Valtuuskuntien osalta muutoksia ei ole tehty. 51 artikla. Muutetun artiklan mukaan puheenjohtajisto voi päättää kutsua istuntoa koolle tavanomaisten ylimääräisten istuntojen lisäksi myös erillisiin aihekohtaisiin istuntoihin. 52 artikla. Artiklan 1 kappaleen muutos johtuu aikomuksesta pitää vain yksi vuotuinen varsinainen istunto. Sen sijaan, että yhteistyösopimuksessa mainittaisiin puheenjohtajiston jäsenten lukumäärä, tarkoituksena on Pohjoismaiden neuvoston työjärjestykseen sisällyttää tarkemmat määräykset kunkin maan jäsenten lukumäärästä. Artiklan toista kappaletta ehdotetaan muutettavaksi niin, että se heijastaa pyrkimystä, että kunkin puolueryhmän edustajia ensisijaisesti kuuluisi puheenjohtajistoon. 53 artikla. Artiklan l kappaleen määräys Pohjoismaiden neuvoston eri toimielinten jäsenten ehdokkuudesta ja valinnasta ehdotetaan kumottavaksi. Näistä kysymyksistä tulisi sen sijaan määrätä neuvoston työjätjestyksessä. 54 artikla. Tarkemmat määräykset puheenjohtajiston sihteeristöstä ja sihteerikollegiosta ehdotetaan siirrettäväksi neuvoston työjärjestykseen. 55 artikla. Artiklan toisen kappaleen määräys tehtyjen ehdotusten valmistelusta ehdotetaan kumottavaksi. Myös tästä olisi tarkemmin määrättävä neuvoston työjärjestyksessä. 2. Voimaantulo Sopimus tulee voimaan viidentoista päivän kuluttua siitä, kun kaikki sopimuspuolet ovat ilmoittaneet sopimuksen hyväksymisestä. Tarkoituksena on, että sopimus tulisi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996. 3. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus Ehdotetun uuden 2 artiklan määräys poik-
4 HE 142/1995 vp keaa sopimuksen muista määräyksistä siten, että se ei ole luonteeltaan suosituksenomainen yhteistyöjulistus. Uudella 2 artiklalla asetetaan sopimuspuolille kansainvälisoikeudellinen velvoite, jota ne eivät saisi sivuuttaa lakeja ja muita oikeussääntöjä tulevaisuudessa valmisteltaessa ja säädettäessä. Sisällöltään periaate rinnastuu hallitusmuodon 5 :n yhdenvertaisuussäännökseen ja toisaalta kansainvälisten ihmisoikeussopimusten erilaisiin syrjintäkieltoihin. Yhdenvertaisen kohtelun toteutumista ei kuitenkaan valvottaisi erityisen valvontajärjestelmän puitteissa. Artikla sivuaa hallitusmuodossa mainittuja perusoikeuksia eli asiaa, jota koskevat tarkemmat säännökset on annettava lailla. Edelliseen liittyen se sivuaa kysymystä yksilön oikeusasemasta, jota koskevat säännökset on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan annettava laintasoisina. Määräyksellä asetetaan lainsäätäjälle ja muille oikeussääntöjen asettajille yksityiskohtaisesti kirjoitettuja velvoitteita, joista Suomessa ei voida säätää asetuksella. Edellä sanotun perusteella on yhdenvertaisen kohtelun periaate Suomessa saatettava voimaan lailla. Edellä olevan perusteella sekä hallitusmuodon 33 :n mukaisesti esitetään, että Eduskunta hyvtiksyisi ne Kööpenhaminassa 29 päivänä syyskuuta 1995 Pohjoismaiden välisen yhteistyösopimuksen muuttamisesta tehdyn sopimuksen määräykset, jotka vaativat Eduskunnan suostumuksen. Koska sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: Laki Pohjoismaiden välillä tehdyn yhteistyösopimuksen muuttamista koskevan sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään: 1 Kööpenhaminassa 29 päivänä syyskuuta 1995 Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välisen yhteistyösopimuksen muuttamisesta tehdyn sopimuksen määräykset ovat, mikäli ne kuuluvat lainsäädännön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu. 2 Tämä laki tulee voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana. Helsingissä 13 päivänä lokakuuta 1995 Tasavallan Presidentti MARTTI AHTISAARI Ulkoasiainministeri Tarja Halonen
HE 142/1995 vp 5 SOPIMUS Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välillä tehdyn yhteistyösopimuksen muuttamisesta Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin hallitukset, jotka ovat 13 päivänä helmikuuta 1971, 11 päivänä maaliskuuta 1974, 15 päivänä kesäkuuta 1983, 6 päivänä toukokuuta 1985, 21 päivänä elokuuta 1991 ja 18 päivänä maaliskuuta 1993 tehdyillä sopimuksilla muuttaneet Pohjoismaiden välillä 23 päivänä maaliskuuta 1962 tehtyä yhteistyösopimusta, ja jotka haluavat edelleen uudistaa ja kehittää pohjoismaista yhteistyötä Pohjoismaiden Euroopan yhteistyöhön osallistumisen laajenemisen valossa, ovat sopineet seuraavasta: I Yhteistyösopimuksen 2, 48, 51, 52, 53, 54 ja 55 artikla muutetaan kuulumaan seuraavasti: 2 artikla Lakeja ja muita määräyksiä laadittaessa Pohjoismaissa on muiden Pohjoismaiden kansalaisia kohdeltava yhdenvertaisesti oman maan kansalaisten kanssa. Tämä koskee yhteistyösopimuksen soveltamisaluetta. Ensimmäisen kappaleen määräyksistä voidaan kuitenkin poiketa, jos kansalaisuusvaatimus johtuu perustuslaista, on tarpeen muiden kansainvälisten velvoitteiden johdosta tai jos tämä muista erityisistä syistä katsotaan tarpeelliseksi. 48 artikla Tanskan valtakunnan valtuuskunnan muodostavat kansankäräjien valitsemat jäsenet ja hallituksen määräämät edustajat sekä Pärsaarten ja Grönlannin toisessa kappaleessa mainitut valtuuskunnat. Suomen valtuuskunnan muodostavat eduskunnan valitsemat jäsenet ja hallituksen määräämät edustajat sekä toisessa kappaleessa mainittu Ahvenanmaan valtuuskunta. Kunkin muun maan valtuuskunnan muodostavat kansanedustuslaitoksen valitsemat jäsenet ja hallituksen määräämät edustajat. Fär-saarten valtuuskunnan muodostavat maakäräjien valitsemat jäsenet ja maakuntahallituksen määräämät edustajat. Grönlannin valtuuskunnan muodostavat maakäräjien valitsemat jäsenet ja maakuntahallituksen määräämät edustajat. Ahvenanmaan valtuuskunnan muodostavat maakuntapäivien valitsemat jäsenet ja maakuntahallituksen määräämät edustajat. Valtuuskunta tarkoittaa 58 artiklan 2 kappaleessa maan valtuuskuntaa. 51 artikla Yleiskokouksen muodostavat kaikki neuvoston jäsenet. Yleiskokous pitää vähintään kerran vuodessa varsinaisen istuntonsa. Ylimääräinen istunto tai aihekohtainen istunto pidetään, kun puheenjohtajisto niin päättää tai milloin vähintään kaksi hallitusta tai vähintään kaksikymmentäviisi valittua jäsentä sitä pyytävät. Yleiskokous käyttää neuvoston toimivaltaa, jollei muuta ole erikseen määrätty. Asiain käsittely yleiskokouksessa on julkista, ellei yleiskokous toisin päätä. 52 artikla Yleiskokous valitsee kalenterivuodeksi kerrallaan vuotuisessa varsinaisessa istunnossa puheenjohtajiston, johon kuuluvat presidentti ja Pohjoismaiden neuvoston työjärjestyksessä mainittu määrä muita jäseniä. Eri poliittisten mielipidesuuntausten on oltava edustettuna puheenjohtajistossa. Kunkin maan tulee olla edustettuna puheenjohtajistossa. Puheenjohtajiston jäsenen on oltava neuvoston valittu jäsen. Puheenjohtajisto huolehtii neuvoston juoksevien asiain hoidosta ja edustaa muutoin neuvostoa siinä laajuudessa kuin tästä sopimuksesta ja neuvoston työjärjestyksestä ilmenee.
6 HE 142/1995 vp Neuvoston presidenttiys kiertää Pohjoismaiden kesken Pohjoismaiden neuvoston työjärjestyksestä ilmenevähä tavalla. 53 artikla Yleiskokous määrää valiokuntien lukumäärän ja toimialat. Valiokuntien tehtävänä on valmistella asioiden käsittelyä neuvostossa. 54 artikla Neuvostoa avustaa sen toiminnassa puheenjohtajiston sihteeristö. 55 artikla Oikeus tehdä ehdotuksia neuvostolle on hallituksilla, Pär-saarten maakuntahallituksella, Grönlannin maakuntahallituksella, Ahvenanmaan maakuntahallituksella, ministerineuvostolla, neuvoston puheenjohtajistolla ja valiokunnilla sekä jäsenellä. II Sopimus tulee voimaan viidentoista päivän kuluttua siitä, kun kaikki osapuolet ovat ilmoittaneet Suomen ulkoasiainministeriölle sopimuksen hyväksymisestä. Suomen ulkoasiainministeriö ilmoittaa muille osapuolille näiden ilmoitusten vastaanottamisesta ja sopimuksen voimaantuloajankohdasta. III Tämän sopimuksen alkuperäiskappale talletetaan Suomen ulkoasiainministeriön huostaan, joka toimittaa siitä muille osapuolille oikeaksi todistetun jäljennöksen. Tämän vakuudeksi ovat asianmukaisesti valtuutetut edustajat allekirjoittaneet tämän sopimuksen. Tehty Kööpenhaminassa 29 palvana syyskuuta 1995 yhtenä tanskan-, suomen-, islannin-, norjan- ja ruotsinkielisenä kappaleena, jonka kaikki tekstit ovat yhtä todistusvoimaiset.