OIKEUSMINISTERIÖ MUISTIO Vaalijohtaja Arto Jääskeläinen 11.1.2008 PUOLUERAHOITUKSEN JA EHDOKKAIDEN VAALIRAHOITUKSEN LÄPINÄKYVYYDEN LISÄÄMINEN 1. Voimassa oleva lainsäädäntö Puolueiden rahoituksesta ja sen valvonnasta säädetään puoluelain (10/1969) 8, 9 ja 9 a :issä. Puoluetukea koskevat säännökset ovat olleet pienin muutoksin voimassa jo puoluelain voimaantulosta (1.2.1969) saakka. Valvontaa koskevat uudistetut säännökset tulivat voimaan 1.1.1987. Voimassaolevien säännösten keskeinen sisältö on seuraava: - Puolueet ja niiden (ala)järjestöt ovat kirjanpitovelvollisia kirjanpitolain (655/1973) säännösten mukaisesti. - Puolueiden ja niiden (ala)järjestöjen tilintarkastus perustuu tilintarkastuslakiin (459/2007), jonka mukaan ainakin yhden puolueen tilintarkastajan tulee olla Keskuskauppakamarin tai kauppakamarin hyväksymä tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö. - Puolueen tulee toimittaa oikeusministeriölle kolmen kuukauden kuluttua tilinpäätöksensä vahvistamisesta jäljennökset puolueen ja sen piirijärjestönä toimivien yhdistysten tuloslaskelmasta ja taseesta liitteineen sekä tilintarkastuskertomuksesta. Tuloslaskelmassa on esitettävä puolueen vaalitoiminnan tuotot ja kulut oikeusministeriön määräämällä tavalla. - Puolueelle myönnetään sen eduskuntavaaleissa saavuttaman edustajapaikkamäärän mukaisesti avustusta (puoluetukea) valtion talousarvion puitteissa. Puolueen on tehtävä puoluetuen käyttämisestä valtioneuvoston määräysten mukainen tilitys. - Oikeusministeriö valvoo puoluetuen käyttöä sekä muutoinkin puoluelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista puolueen ja sen (ala)järjestöjen toiminnassa. Oikeusministeriö tarkastaa sille toimitettujen asiakirjojen perusteella puolueiden ja niiden (ala)järjestöjen tilinpitoa ja varojen käyttöä ja voi myös nimetä Keskuskauppakamarin hyväksymän tilintarkastajan suorittamaan tarkastuksia ja selvityksiä. Myös valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus tehdä puoluetuen käyttöä koskevia tarkastuksia. Ehdokkaan vaalirahoitusilmoituksen tekemisestä säädetään ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta annetussa laissa (414/2000, vaalirahoituslaki). Laki on ollut voimassa 1.5.2000 lukien ja sen keskeinen sisältö (2-5 :t) on seuraava: - Velvollisia tekemään ilmoituksen vaalirahoituksestaan ovat presidentinvaalissa kaikki ehdokkaita asettaneet puolueet ja valitsijayhdistykset sekä muissa vaaleissa läpimenneet (valitut) ehdokkaat ja heidän varaedustajansa. - Ilmoituksessa on mainittava ehdokkaan vaalikampanjan kokonaiskulut sekä kampanjan rahoitus eriteltynä yhtäältä ehdokkaan omiin varoihin ja toisaalta ehdokkaan saamaan ulkopuoliseen tukeen, joka puolestaan on ryhmiteltävä yksityishenkilöiltä, yrityksiltä, puoluejärjestöiltä ja muilta vastaavilta päätahoilta saatuun tukeen. Erikseen on ilmoi-
2 tettava kunkin yksittäisen tuen arvo ja antaja, jos tuen arvon on presidentinvaalissa ja europarlamenttivaaleissa 3400 euroa ja eduskuntavaaleissa ja kunnallisvaaleissa 1700 euroa. Yksityishenkilön nimeä ei saa ilmoittaa ilman hänen suostumustaan, jos hänen antamansa tuen arvo jää alle mainittujen rajojen. - Ilmoitus on annettava kunnallisvaaleissa kunnan keskusvaalilautakunnalle ja muissa vaaleissa oikeusministeriölle kahden kuukauden kuluttua siitä, kun vaalien tulos vahvistettiin. Sanotut viranomaiset huolehtivat siitä, että ilmoitukset ovat sellaisenaan julkisia. Puoluerahoitusta koskevat säännöt valmisteltiin puoluetuen ja sen maksamisen osalta vuoden 1966 vaalilakikomiteassa (KM1967: B35) osana puoluelain valmistelua ja puoluetuen valvonnan osalta puoluerahoituskomiteassa (KM1979:47). Vaalirahoituslaki valmisteltiin vaalirahoituskomiteassa (KM1999:6). Vaalirahoituslain voimaantulon jälkeen on julkisessa keskustelussa aika-ajoin asetettu kysymyksenalaiseksi lain toimivuus käytännössä. Monien näkemysten mukaan se ei riittävästi takaa vaalirahoituksen läpinäkyvyyttä muun muassa siksi, koska se mahdollistaa epätarkat ilmoitukset, ilmoituksia ei tarkasteta eikä niihin liittyvistä laiminlyönneistä seuraa muita sanktioita kuin ns. poliittinen vastuu. Myös puoluelain mukaisia puolueiden oikeusministeriölle antamia tilityksiä on pidetty ylimalkaisina. 2. Euroopan neuvoston puoluerahoitussuositus ja GRECO:n suositukset Euroopan neuvosto (EN) antoi vuonna 2003 poliittista rahoitusta koskevan suosituksen 1, jossa linjattiin niitä toimenpiteitä, joista jäsenvaltioiden tulisi huolehtia, jotta poliittisen rahoituksen läpinäkyvyys voitaisiin varmistaa. EN:n alainen toimielin GRECO (Group of States Against Corruption), jonka toimintaan Suomi liittyi vuonna 1999, aloitti vuonna 2007 jäsenvaltioiden kolmannen maatarkastuskierroksen (Third Evaluation Round) aiheinaan lahjonnan kriminalisointi (teema I) ja puoluerahoituksen läpinäkyvyys (teema II). GRECO suoritti puoluerahoituksen ensimmäisen maatarkastuksen Suomessa 13.-15.6.2007 selvittäen erityisesti edellä mainitun EN:n suosituksen artikloiden 11, 12, 13b, 14 ja 16 toteutumista Suomen lainsäädännössä. GRECO antoi asiasta raportin täysistunnossaan 7.12.2007. GRECO antoi Suomelle 10 puoluerahoitusta koskevaa suositusta: (i) (ii) (iii) (iv) Suositus harkita, että puolueet ja ehdokkaat raportoisivat kampanjoidensa tuloista ja menoista nykyistä useammin ja myös vaalikampanjoiden aikana. Suositus tarkentaa puolueiden ja ehdokkaiden raportointivelvollisuuksia siten, että tulojen ja menojen erittely, mukaan lukien yksityiset lahjoitukset, olisi nykyistä yksityiskohtaisempaa. Suositus varmistaa, että puolueille annetut ei-rahalliset lahjoitukset (pois lukien tavanomainen talkootyö) arvioidaan ja ilmoitetaan puolueiden tileissä niiden kaupallisen arvon mukaisesti. Suositus sisällyttää lainsäädäntöön kielto ottaa vastaan nimettömiä lahjoituksia ja harkita julkisuuteen ilmoitettavien lahjoitusten euromääräisten rajojen (3400 euroa 1 Recommendation Rec(2003)4 of the committee of Ministers to the member states on common rules against corruption in the funding of political parties ja electoral campaigns, adopted 18 th april 2003.
3 europarlamenttivaaleissa ja presidentinvaalissa sekä 1700 euroa eduskuntavaaleissa ja kunnallisvaaleissa) alentamista. (v) Suositus ottaa käyttöön säännökset, joiden mukaan yhdeltä lahjoittajalta per kalenterivuosi saadut useat lahjoitukset käsitellään yhtenä lahjoituksena puolueiden ja ehdokkaiden kampanjoissa. (vi) Suositus ottaa käyttöön säännökset, joiden mukaan puolueille lahjoittaneiden nimet tulisi ilmoittaa samalla tavoin (samoja euromääräisiä rajoja soveltaen) kuin ehdokkaille lahjoittaneiden nimet. (vii) Suositus etsiä keinoja, joilla lisättäisiin puoluetta lähellä olevien yhteisöjen (mm. ammattijärjestöt ja säätiöt) puolueelle antaman tuen läpinäkyvyyttä. (viii) Suositus harkita, että yksittäisten ehdokkaiden vaalikampanjoihin kohdistettaisiin tavanomaisia tilintarkastuksia ottaen huomioon vaalipiirien ja kuntien koosta aiheutuvat erityiset tarpeet. (ix) Suositus vahvistaa merkittävästi poliittisen rahoituksen valvonnan riippumattomuutta keskus- ja paikallistasolla ja varmistaa, että puolueiden ja ehdokkaiden tilitysten valvonnassa siirrytään nykyisen muodollisen tarkastuksen lisäksi niiden todelliseen tarkastukseen. (x) Suositus läpikäydä poliittista rahoitusta koskevien säännösten noudattamatta jättämistä koskevat sanktiot ja varmistaa, että nämä sanktiot ovat tehokkaita, tarkoituksenmukaisia ja varoittavia. Suomen on annettava GRECO:lle selvitys suositusten toimeenpanosta 30.6.2009 mennessä, minkä jälkeen GRECO laatii maaraportin suositusten noudattamisesta (compliance procedure). GRECO:n toimintaperiaatteiden mukaan kaikki suositukset on lähtökohtaisesti toteutettava. Suosituksissa voidaan kuitenkin nähdä aste-eroja: Niiden suositusten osalta, joissa on sana harkita (to consider), toimenpiteeksi saattaa riittää, että asiaa on kyllä harkittu, vaikka sitä ei lopulta, perustellusta syystä toteutettaisikaan. Sana harkita esiintyy edellä mainituissa suosituksissa (i), (iv, loppuosa) ja (viii). Muut suositukset tulee GRECO:n toimintaperiaatteen mukaan toteuttaa sellaisenaan. 3. Vanhasen II hallituksen hallitusohjelma Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmassa (15.4.2007) todetaan seuraavaa: Euroopan neuvoston alainen Group of States Against Corruption (GRECO) suorittaa vuonna 2007 Suomessa maatarkastuksen koskien vaali- ja puoluerahoituksen toimivuutta. Hallitus arvioi vaali- ja puoluerahoituksen laki- ja menettelymuutostarpeet GRECO:n antaman suosituksen jälkeen.
4 4. Arviointia Maatarkastusta tehdessään GRECO perehtyi myös siihen julkiseen keskusteluun, jota Suomessa on viime vuosina käyty vaali- ja puoluerahoituksen avoimuudesta. Tämä on osittain nähtävissä myös GRECO:n raportissa. Onkin varauduttava siihen, että annetut suositukset muodostavat julkisuudessa taustan, jota vasten puolue- ja vaalirahoituksessa tarvittavia lainsäädäntöja muita menettelyitä arvioidaan. Näin ollen suositukset on syytä ottaa eräiksi valmistelun lähtökohdaksi. GRECO:n suositukset voidaan neljään ryhmään sen perusteella, mikä vaikutus niiden toteuttamisella olisi Suomen nykyjärjestelmään ja mikä on niiden sanamuoto GRECO:n raportissa. 4.1. Painavat suositukset Painavina suosituksina voidaan pitää suosituksia (ix) ja (x). Niiden sisältö on seuraava: - Ensiksikin Suomen tulee vahvistaa merkittävästi poliittisen rahoituksen valvonnan riippumattomuutta. GRECO perustelee suositusta sillä, että oikeusministeriö on osa hallitusta ja hallitus koostuu hallitusvastuussa olevien puolueiden edustajista ja että kuntien keskusvaalilautakuntien jäsenet on valittu poliittisen edustavuuden perusteella. GRECO:n mukaan valvontajärjestelmän tulee olla täysin vapaa poliittisista sidonnaisuuksista ja myös näyttää siltä. Asian valmistelu voitaisiin aloittaa tekemällä selvitys siitä, miten poliittisen rahoituksen valvonta on yleensä järjestetty muissa maissa. Sen jälkeen voidaan arvioida se, miten valvontatehtävät voitaisiin Suomessa järjestää. Vaihtoehtoja nykytilanteelle voisivat olla esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusvirasto ja/tai lääninhallitukset 2. Uuden toimielimen perustamiseen näitä tehtäviä varten lienee lähtökohtaisesti syytä suhtautua varauksellisesti. Toisaalta jonkinlainen poliittisen rahoituksen valvontaa sivutoimenaan tekevien tilintarkastusammattilaisten muodostama riippumaton kokonaisuus, esimerkiksi lautakunta, saattaisi voida tulla kysymykseen; - Toiseksi Suomen tulee muuttaa itse valvontatyö nykyisestä asiakirjojen muodollisesta läpikäynnistä todelliseksi tarkastukseksi, jossa sekä puolueiden tilit ja ehdokkaiden vaalirahoitusilmoitukset käytäisiin läpi ja arvioitaisiin niiden vastaavuutta todellisuuden kanssa. Jotta tämä mahdollistuisi, tilitysten rakennetta olisi tarkennettava ja kuitit olisi liitettävä tilityksiin mukaan. Lisäksi tarkastustyöhön saattaisi kuulua myös esimerkiksi ilmoitettujen vaalimainontakulujen vertaaminen mediassa julkaistuihin mainoksiin. Tämän suosituksen toteuttaminen lisää merkittävästi valvontatyön määrää ja aiheuttaa siten merkittäviä henkilöresurssilisäyksiä, tehtiinpä valvontatyötä missä organisaatiossa tahansa; - Kolmanneksi Suomen tulee varmistaa, että puoluerahoitusta ja ehdokkaiden vaalikampanjoiden rahoitusta koskevien säännösten noudattamatta jättämisestä seuraa tehokkaat, tarkoituksenmukaiset ja varoittavat sanktiot. Nykyinen lainsäädäntömme perustuu vaalirahoituslain osalta vain ns. poliittisen vastuun periaatteeseen ja puoluelain osalta ainoana sanktiona on puoluetuen takaisinperintä. Vaalirahoituskomitea lähti aikanaan siitä, että poliittista rahoitusta koskevien ristiriitatilanteiden käsittely esim. tuomioistuimissa ei ole omiaan lisäämään poliitti- 2 Riittävän puolueettoman elimen löytäminen saattaa osoittautua hankalaksikin. Esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusvirasto voisi sopia hyvin puoluerahoituksen tarkastamiseen, mutta koska se on suoraan eduskunnan alainen laitos, kansanedustajien vaalirahoitusilmoitusten tarkastamisessa sen riippumattomuutta saatettaisiin kyseenalaistaa. Toisaalta tarkastusvirasto ei käytännön syistä sopisi kovin hyvin kunnanvaltuutettujen (noin 12 000) vaalirahoitusilmoitusten tarkastukseen, siihen tehtävään esimerkiksi lääninhallitukset voisivat olla parempi ratkaisu.
5 sen järjestelmän uskottavuutta. GRECO ei kuitenkaan pidä nykyisiä sanktioitamme riittävänä. Tehokkailla, tarkoituksenmukaisilla ja varoittavilla sanktioilla lienee ymmärrettävä vähintään sakon tasoisia rangaistuksia. Tämän vuoksi sanktiot jouduttaneen sisällyttämään rikoslakiin. Rangaistusten sekä niiden asettamisen ja täytäntöönpanon osalta valmistelussa tarvitaan rikosoikeudellista asiantuntemusta. 4.2. Vähemmän painavat suositukset Vähemmän painavina, mutta toteutettaviksi tarkoitettuina suosituksina voidaan pitää suosituksia (ii), (iii), (iv alkuosa), (v), (vi) ja (vii). Niiden mukaan tulee - tarkentaa puolueiden ja ehdokkaiden tilitysten raportointivelvollisuuksia ja menettelyitä, - kieltää nimettömien lahjoitusten vastaanotto, - käsitellä yhdeltä lahjoittajalta per vuosi saadut useat lahjoitukset yhtenä lahjoituksena, - etsiä keinoja lisätä puoluetta lähellä olevien yhteisöjen puolueille antaman tuen läpinäkyvyyttä; ja - ilmoittaa puolueille lahjoituksia tekevien nimet vastaavalla tavalla kuin yksittäiselle ehdokkaalle lahjoituksia tekevien nimet. Näiden suositusten toteuttaminen lienee edellä mainittujen painavien suositusten toteuttamisen valossa jokseenkin ongelmatonta. Tilitysten tarkentaminen jouduttaisiin tekemään jo edellä mainittujen painavien suositusten seurausten perusteella. Puolueita lähellä olevien yhteisöjen tuen läpinäkyvyyden lisääminen saattaa olla näistä hankalin toteutettavaksi. 4.3. Suositukset, joiden toteuttamista tulee harkita Suosituksia, joita toteuttamista tulee ainakin harkita, ovat suositukset (i), (iv loppuosa) ja (viii). Niiden mukaan - puolueiden ja ehdokkaiden tulisi raportoida kampanjoidensa rahoituksesta nykyistä useammin ja myös ennen vaaleja, - julkistettavan tuen ja sen antajan nimen ilmoittamisen euromääräisiä alarajoja tulisi laskea, - yksittäisten ehdokkaiden kampanjatilitykset tulisi tarkastaa tavanomaisen tilintarkastuksen tavoin ainakin suurimmissa vaalipiireissä/kunnissa. Raportointivelvollisuuksien lisääminen saattaisi aiheuttaa puolueille ja ehdokkaille paljon lisätyötä, jonka tarkoituksenmukaisuus siitä saatavaan hyötyyn voidaan asettaa kysymyksenalaiseksi. Suomessa yksittäisten ehdokkaiden kampanjat ovat yleensä hyvin lyhyitä, monissa tapauksissa vain kolmen-neljän viikon kestoisia. Myös ehdokkaiden kampanjatilityksiin kohdistuvaa tilintarkastusta voitaneen pitää jossain määrin epätarkoituksenmukaisena ja osin tarpeettomanakin, koska ehdokkaiden vaalirahoitusilmoitusten tulee muiden edellä mainittujen suositusten nojalla olla jatkossa huomattavasti nykyistä tarkempia. Lisäksi ehdokkaiden yhdenvertainen kohtelu saattaisi vaarantua, jos tilintarkastuksia tehtäisiin vain osalle ehdokkaista ja alueellisin perustein. Sen sijaan julkistettavien tukien alarajojen tarkistamista on hyvä pohtia valmistelussa, jo siitäkin syystä, että niiden tarkoituksenmukaisuudesta on meillä käyty omaakin julkista keskustelua aika-ajoin. 4.4. GRECO:n mielipide Raportissaan GRECO haluaa muistuttaa Suomea siitä, että sekä EN:n suosituksessa 1516 (2001) että Venetsian komission Hyvän vaalitavan ohjeissa (2002) suositellaan, että julkista puoluetukea voitaisiin antaa erikseen määriteltävien kriteerien pohjalta myös parlamentin ul-
6 kopuolisille puolueille, jolloin myös uusien poliittisten ajatusten esittely julkisuudessa mahdollistuisi käytännössä paremmin. Koska asia ei kuulunut maatarkastuksen viralliseen agendaan, kyseessä ei siis ole suositus, vaan ainoastaan GRECO:n mielipide. Puoluetuen jakoperuste on meillä alusta alkaen perustunut siihen, että puolueen täytyy ansaita puoluetuki saamalla vaaleissa vähintään yhden kansanedustajan. Jos vaaleissa ei tule menestystä, ei tule puoluetukeakaan. Ansaintaperiaatteesta on kuitenkin muunkinlaisia sovelluksia. Esimerkiksi Ruotsissa puolue, joka ei vaaleissa saa edustajanpaikkaa, voi kuitenkin saada seuraaviin vaaleihin pientä julkista tukea, jos sen saama äänimäärä oli 1 % kaikista annetusta äänistä. 5. Valmistelun liittymät perustuslakiin Puolueiden ja vaaliehdokkaiden rahoitusta koskevalla sääntelyllä ei ole suoranaisia liittymiä perustuslakiin. Perustuslaissa ei ole asiaa koskevia säännöksiä, joten tarvittavat lainsäädäntömuutokset tehdään vain puoluelakiin ja vaalirahoituslakiin sekä mahdollisesti vaalilakiin. Jotkut perusoikeudet, kuten yhdenvertaisuus (esim. ehdokkaat), yksityiselämän suoja (esim. lahjoittajat) ja yhdistymisvapaus (esim. puolueiden ja tukiyhdistysten jäsenyys) saattavat kuitenkin tulla pohdinnan kohteeksi valmistelussa. 6. Valmistelun organisoinnista Valmistelua varten tulee asettaa toimikunta, jonka jäseninä olisivat eduskunnassa edustettuina olevien puolueiden edustajat sekä vaalitoiminnan, puoluerahoituksen, politiikan tutkimuksen ja mahdollisesti valtiosääntöoikeuden, rikosoikeuden, verotuksen ja tilintarkastustoiminnan asiantuntijat. Toimikunta voisi kuitenkin myös kuulla asiantuntijoita ilman että he olisivat toimikunnan jäseninä. Toimikunnan puheenjohtajalta voidaan edellyttää aihealueen asiantuntemusta sekä auktoriteettia. Vuoden 1999 vaalirahoituskomitean puheenjohtajana toimi hallintoneuvos Lauri Tarasti. Valmistelu ehdotetaan tehtäväksi vuoden 2008 aikana. Tästä syystä toimikunta tarvitsee sihteerin, joka voi paneutua asiaan ja käyttää tehtävään riittävästi työaikaa. Oikeusministeriön vaalien vastuualueen niukkoja resursseja ei ole käytettävissä sihteerityöhön, koska voimavarat täytyy suunnata kokonaan lokakuussa toimitettavien kunnallisvaalien organisointiin. Jos ministeriön lainvalmisteluosastoltakaan ei löydy valmista resurssia, tulee sihteeri hankkia ulkopuolelta esim. osapäiväisenä työntekijänä. Sihteerin ohjauksesta voivat kyllä huolehtia vaalien vastuualueen virkamiehet, jotka mahdollisesti nimetään toimikuntaan jäseniksi/asiantuntijoiksi. Luonnollisesti toimikunnan puheenjohtajaksi nimettävällä voi olla toiveita sihteerin suhteen. Alustava ehdotus toimikunnan asettamispäätökseksi on liitteenä.