Etelä-Suomi Peruspalvelut, oikeusturva ja luvat -vastuualue LAUSUNTO 28.10.2014 ESAVI/8671/00.02.00/2014 Sosiaali- ja terveysministeriö Kirjaamo PL 33 00023 VALTIONEUVOSTO Viite: Lausuntopyyntö, STM035:00/2014 LAUSUNTO LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI LAIKSI RIKOSASIOIDEN JA ERÄIDEN RIITA-ASIOIDEN SOVITTELUSTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA Parhaillaan käynnissä olevassa valtion keskus- ja aluehallinnon uudistamista koskevassa VIRSU-hankkeessa tullaan tarkastelemaan kokonaisuutena valtion keskus- ja aluehallintoa, niiden tehtäviä, mahdollisia uudelleenorganisointeja ja toimivaltoja. Etelä-Suomen aluehallintoviraston (myöhemmin ESAVI) mukaan olisi yhdenvertaisuuden ja hyvän hallintotavan sekä myös taloudellisten realiteettien mukaista tarkastella sovittelupalveluiden järjestämisvelvollisuutta yhtenä osana VIRSUhankkeessa tarkasteltavaa laajaa kokonaisuutta. ESAVI pitää kannatettavana ajoittaista olemassa olevien hallintorakenteiden tarkastelua, toiminnan selkeyttämistä ja lainsäädännöllisiä muutoksia. ESAVI ei kannata hallituksen esitysluonnoksessa ehdotettua sovittelupalveluiden järjestämisvelvollisuuden keskittämistä Terveyden ja hyvinvoinnin laitokseen (myöhemmin THL). ESAVI:n käsityksen mukaan esitysluonnoksessa ei ole esitetty riittäviä ja tarpeeksi hyvin perusteltuja syitä järjestämisvelvollisuuden keskittämisestä THL:ään. Aluehallintovirastot ovat vastanneet sovittelupalvelujen järjestämisestä alueillaan vuodesta 2006. ESAVI:n kokemuksen mukaan sovittelupalvelu on toiminut eri alueilla hyvin, palveluntuottajat ovat olleet asiansa osaavia ja kansalaiset ovat tarvittaessa saaneet sovittelua. Aluehallintovirastoille on näinä vuosina muodostunut laaja kokemus sovittelupalvelun järjestämisestä, arvokas alueellinen tietämys palvelutarpeesta sekä muiden sovittelupalveluun toiminnallisesti kiinteästi liittyvien toimijoiden (syyttäjälaitos, poliisi ym.) hyvä tuntemus. ETELÄ-SUOMEN ALUEHALLINTOVIRASTO puh. 029 501 6000 Hämeenlinnan päätoimipaikka fax 03 570 8002 Birger Jaarlin katu 15 kirjaamo.etela@avi.fi PL 150, 13101 Hämeenlinna www.avi.fi/etela Helsingin toimipaikka Ratapihantie 9 PL 110, 00521 Helsinki Kouvolan toimipaikka Kauppamiehenkatu 4 PL 301, 45101 Kouvola
2/5 Kommentteja Aluehallintovirastot ovat tehneet valtavasti työtä yhdessä sovittelupalvelun yhdenmukaistamiseksi ja toiminnan kehittämiseksi. Tämä on kuitenkin sivuutettu lähes kokonaan esitysluonnoksessa. Esitysluonnoksessa on esitetty runsaasti THL:n tekemää työtä sovittelupalvelun hyväksi, mutta esitysluonnoksessa ei ole juurikaan esitetty aluehallintovirastojen tekemää työtä. ESAVI:n mielestä menettely esitysluonnoksessa ei ole tasapuolinen ja luonnoksessa on perusteettomasti pyritty esittämään THL:n rooli korostuneena. EAVI muistuttaa, että THL on voimassaolevan lainsäädännön mukaan sovittelupalvelussa pääsääntöisesti tilastoviranomainen. ESAVI yhtyy valtionvarainministeriön ja muiden aluehallintovirastojen esitykseen sovittelupalveluiden järjestämisvelvollisuuden keskittämistä yhteen (tai kahteen) aluehallintovirastoon. ESAVI:n käsityksen mukaan näin olisi saavutettavissa hallinnollisesti tehokas, sovittelupalvelun asiantuntijuuden säilyttävä ja kustannustehokas toimintamalli. Lainvalmistelun lähtökohdat Nyt lausunnolla oleva luonnos hallituksen esitykseksi pohjautuu STM:n raporttiin 2014:33. Lainvalmistelutyön pohjana oli alan toimijoille lähetetty webropol-kysely, jonka tuloksia ei ole raportissa ja esitysluonnoksessa käsitelty ESAVI:n mielestä täysin objektiivisesti. Esimerkiksi aluehallintovirastojen saamaa palautetta ei ole käsitelty tasavertaisesti THL:n saaman palautteen kanssa. Esitysluonnoksessa ei ole myöskään mainittu sitä, että oikeusministeriön johtama hallintomalli oli kyselyn perusteella halutuin hallintomalli. Samoin nykyisen hallintomallin säilyttäminen ja mahdollinen selkeyttäminen ei ole saanut esitysluonnoksessa edes mainintaa. ESAVI pitää normaaliin lainvalmistelutyöhön verrattuna erikoisena sitä, ettei luonnoksessa hallituksen esitykseksi mainita kahta eriävää mielipidettä, joista toisen on antanut aluehallintovirastoja ohjaava valtionvarainministeriö. ESAVIn mielestä näin merkittävät eriävät mielipiteet (Lapin aluehallintovirasto ja valtionvarainministeriö) tulee kirjata hallituksen esitykseen. Lapin aluehallintoviraston edustaja työryhmässä on edustanut samalla kaikkia aluehallintovirastoja. ESAVI ei pidä uskottavana luonnoksessa mainittua seikkaa siitä, että esityksessä sovittelutoimintaan kohdistuva ohjaus ja valvonta tehostuisivat nykyisestä. ESAVI muistuttaa, että aluehallintovirastot ovat nykyisin aivan samalla tavoin STM:n ohjauksessa ja valvonnassa kuin THL:kin on. STM:n vahva ohjaus sovittelupalveluun tarvitaan edelleenkin.
3/5 Taloudellinen tarkastelu Esitysluonnoksessa esitetyt taloudelliset laskelmat ja taloudellinen tarkastelu ei ole ESAVI:n mielestä riittävää eikä tarpeellisia vaihtoehtolaskelmia ole esitetty. Esimerkiksi keskittämällä sovittelupalvelujen järjestäminen yhteen aluehallintovirastoon kyseisen tehtävän hoitamiseen arvioidaan tarvittavan yhteensä 2,0 2,5 henkilötyövuotta. Arvion perusteena on sovittelutoiminnan vakiintuneisuus ja aluehallintovirastojen sovittelupalveluja ohjaavien virkamiesten asiantuntijuus, osaaminen sekä hyvä hallinnollinen kokemus hoitaa kyseistä tehtävää. ESAVI oudoksuu työryhmän loppuraportissa sivulla seitsemän olevaa esitystä siitä, että sovittelupalveluiden tuottamiseen paikallistasolla tarkoitetusta määrärahasta (nykyisellään 6,3 miljoonaa euroa) varataan yksi prosentti THL:n toimintamäärärahaksi sovittelupalveluiden kehittämistyöhön. ESAVI pitää tätä hälyttävänä leikkauksena jo tällä hetkellä niukkoihin sovittelupalveluiden määrärahoihin. Käytännössä tämä varaus tarkoittaisi yhden ylimääräisen viran perustamista THL:ään. Tätä ehdotusta ei voida pitää kannatettavana nykyisenä tiukkana talouden aikana. Aluehallintovirastoissa palveluun liittyvä kehittämistyö on tapahtunut sekä virkatyönä että täydennyskoulutuksen yhteydessä yhdessä paikallistason henkilöstön kanssa. Kehittämistyö on ollut merkittävä osa aluehallintovirastojen sovittelupalveluun liittyvää työtä. Sovittelun asema yleisessä palvelukentässä Luonnoksessa on sanottu sovittelupalvelun olevan sosiaalipalvelua. ESAVI pitää tätä toteamusta virheellisenä tai ainakin puutteelliseen selvitykseen perustuvana. Perinteisesti sovittelupalvelu on ollut erityislaissa säädettyä palvelua, johon ovat liittyneet kansalaisten oikeusturvaasiat ja yhdenvertainen mahdollisuus saada vapaaehtoisuuteen perustuvaa sovittelupalvelua. Näitä kansalaisten oikeusturvaan liittyviä säädöksiä nyt esitetyssä lakiluonnoksessa ei esitetä muutettaviksi. Jos sovittelupalvelu ilman erityistä perustelua tai normien uudelleenharkintaa katsottaisiin olevan sosiaalipalvelua, ongelmalliseksi tulisi esimerkiksi se, miten yleiset sosiaalioikeuden säännökset ja periaatteet tulisivat sovellettaviksi sovittelupalveluun. Myöskään sosiaalihuoltolaissa sovittelupalvelua ei lueta sosiaalipalveluksi. Valvonta Esitysluonnoksessa on esitetty valvonnan siirtämistä Valviralle. ESAVI muistuttaa, että myös aluehallintovirastot ovat valvontaviranomaisia, mutta tätä seikkaa ei ole edes käsitelty luonnoksessa. Esityksessä ei ole käsitelty valtionkorvauksen valvontaa lainkaan. Pykäläkohtaisia huomioita:
4/5 Pykälän 12 momentissa 3 on mainittu, että THL maksaa korvauksen ennakkona..varainhoitovuotta edeltäneen vuoden lopun rikostilanteen mukaan. Käytännössä esim. tammi-helmikuussa 2016 ei ole vielä käytössä vuoden 2015 lopullisia tilastoja, joten ESAVI ehdottaa, että pykälä kirjoitetaan nykymuotoon eli varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden Voimaantulo Luonnoksessa on esitetty voimassaolevien sovittelupalvelun toimeksiantosopimusten muuttamista siten, että sopijaosapuoleksi tulisi THL aluehallintovirastojen sijaan jo vuonna 2015 ennen lain varsinaista voimaantuloa. Tätä on perusteltu oikeusvarmuuden säilymisellä. ESAVI pitää kyseistä ehdotusta yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden ja sitä kautta perustuslain vastaisena. ESAVI:n käsityksen mukaan näin ei voida ehdottaa muutettavaksi voimassa olevia sopimuksia, joissa toisena sopijaosapuolena on itsenäinen oikeushenkilö. Toimeksiantosopimuksissa on tällä hetkellä valtakunnallisesti yhdenmukaiset irtisanomislausekkeet, joita voidaan pitää riittävinä. Esitysluonnoksessa on yksityiskohtaisissa perusteluissa sivulla 14 kohdassa 4 käsitelty suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä. Tässä kohdassa ei ole kuitenkaan käsitelty edellä mainittua sopimusoikeudellista mahdollista perustuslain vastaista ongelmaa. ESAVI:n käsityksen mukaan näin kuitenkin tulisi tehdä. ESAVI:n mielestä oikeusvarmuuden säilymistä on se, että voimassa olevia sopimuksia ei käydä lainsäädännön keinoin muuttamaan, vaan valtio pysyy solmimissaan sopimuksissa ja hyväksymissään sopimusehdoissa. Voimaantulosäännöksessä tulisi ESAVIn mukaan selkeästi säätää siirtymäkauden viranomaisvastuut. Esimerkiksi kumpi taho, aluehallintovirasto vai THL, tulisi toimimaan valtionkorvausviranomaisena vuoden 2015 loppuselvitystä käsiteltäessä vuonna 2016. Lopuksi THL:n vahva osaaminen sovittelupalvelun toimintakentässä on kytkettävissä myös aluehallintovirastojohtoiseen järjestämistapaan, mikäli lainsäädännössä THL:n (sen) tehtävä määritellään selkeästi ja jos STM ohjaa sovittelupalvelun kokonaisuutta jäntevästi. Tämä ei kuitenkaan edellytä sovittelupalvelun järjestämisvastuun siirtämistä THL:ään. Edellä esitetyin perustein ESAVI kunnioittavasti lausuntonaan esittää, että kyseistä luonnosta hallituksen esitykseksi ei annettaisi hallituksen esityksenä. Tämän lausunnon valmisteluun ovat osallistuneet ylitarkastajat Anne Hämäläinen, Esa Tommiska ja Sirkka-Liisa Siltala.
5/5 Johtaja Satu Koskela Satu Koskela Sosiaalihuoltoyksikön päällikkö, sosiaalihuollon johtava ylitarkastaja Leena Kirmanen Leena Kirmanen