VIRKAMIESLAUTAKUNTA ASIA 110/2009 VIRKAMIESLAUTAKUNNAN PÄÄTÖS Päätös nro 52/2011 26.8.2011 Asia: Korvausvaatimus Korvausvaatimuksen tekijä: A Virasto: Virasto Korvausvaatimus: Virasto on määrättävä maksamaan A:lle valtion virkamieslain 56 :n nojalla 20 kuukauden palkkaa vastaava korvaus perusteettomien määräaikaisten virkasuhteiden käytöstä. A on nimitetty virastossa yhteensä 121 määräaikaiseen virkasuhteeseen vuodesta 1986 lähtien. Ajalla 1.12.1994 12.4.2009 määräaikaisia virkasuhteita on ollut yhteensä 105. Virasto on ilmoittanut määräaikaisuuksien perusteeksi projektiluonteisen työn. Peruste on kuitenkin ilmoitettu ainoastaan viimeisimmissä nimittämiskirjoissa. Suurimmassa osassa määräaikaisuuksia A on työskennellyt viraston osaston tutkijana. Tutkijan työ on kaikissa määräaikaisuuksissa koostunut joko kaivauksen johtajan tai inventoijan tehtävistä. Muutamassa määräaikaisuudessa A on toiminut apulaistutkijana eli piirtäjän tehtävissä. Tehtävät ovat alusta saakka pysyneet samoina ja A:n hyödynnetty osaaminen on kaikissa projekteissa ollut sama. A:n asiantuntemuksen käyttäminen on siten ollut samantyyppistä koko ajan, eikä virastolla ole ollut valtion virkamieslain mukaista perustetta nimittää A määräaikaisiin virkasuhteisiin. Kyseessä on ollut pysyvä tehtävä, johon olisi tullut nimittää toistaiseksi voimassaolevaan virkasuhteeseen. VIRKAMIESLAUTAKUNTA Postiosoite: Käyntiosoite: Valtiovarainministeriön henkilöstöosasto Valtioneuvoston jakelukeskus puh. (09) 1600 1 PL 28 Ritarikatu 2 B fax (09) 1603 4839 00023 VALTIONEUVOSTO 00170 HELSINKI
Tehtävän pysyväisluonteisuuden puolesta puhuu myös se, että viraston osastolla kaikki kenttähenkilökunta on määräaikaisessa virkasuhteessa. Ilman tällä hetkellä määräaikaisissa virkasuhteissa työskentelevien arkeologien toimintaa, virasto ei kykenisi suoriutumaan muinaismuistolain velvoitteista. Näiden arkeologien tehtävät ovat siten sisällöltään viraston primääritoimintaa ja luonteeltaan pysyviä, sillä ne tulevat jatkumaan, mikäli muinaismuistolakiin ei tehdä viraston toimintaa koskevia radikaaleja muutoksia. A:n määräaikaisissa nimityksissä on muutama hieman päälle kuukauden katkos sekä muutama hieman pitempi katkos. A:n virkasuhteiden tosiasialliset olosuhteet vastaavat kuitenkin toistaiseksi voimassa olevaa virkasuhdetta, minkä perusteella lainesitöissä mainittu kuukauden tauko voi tässä tapauksessa ylittyä. Myös virkamieslautakunta on ottanut tämän seikan huomioon aikaisemmassa tapauksessaan 73/2005. Määräaikaisten nimitysten väliin jäävät tauot selittyvät osaltaan sillä, että osastolla kaikki kenttätyöt suoritetaan määräaikaisilla nimityksillä. Tällöin töiden kiertokulku on aiheuttanut välillä tällaisen tyhjän jakson, joka on pakottanut hakemaan muuta työtä. Aina on kuitenkin ollut todennäköistä, että töitä olisi tarjolla myös tällaisen jakson jälkeen. Lisäksi virasto ja yliopisto ovat ainoat tältä alalta olevat työntarjoajat, jotka ovat tarjonneet ympäri vuoden työtä. Käytännössä siirtyminen uran myöhemmässä vaiheessa näiden työnantajien välillä on kuitenkin lähes mahdotonta. A on uran alussa valinnut viraston, mikä on johtanut siihen, ettei A ole voinut tuoda asiaa aikaisemmin virkamieslautakunnan käsittelyyn. Mikäli hän olisi tehnyt korvausvaatimuksen aiemmin, olisi tämä tarkoittanut töiden välitöntä loppumista. Tilanne on siten ollut todella ongelmallinen, mikä tulee ottaa huomioon asian käsittelyssä. A on voinut tuoda asian virkamieslautakuntaan vasta nyt, kun on selvää, ettei häntä jatkossa enää tulla nimittämään virastoon virkamieheksi. A oli hakenut sovitulla tavalla kaivauksenjohtajan ja inventoijan töitä, mutta häntä ei ole palkattu näihin tehtäviin. Korvauksen määrää arvioitaessa on otettava korottavana seikkana huomioon määräaikaisten virkasuhteiden todella suuri lukumäärä sekä viraston virheellinen menettelytapa, jolla on selkeästi pyritty irtisanomissuojan kiertämiseen. A on tällä hetkellä työttömänä. Kun virasto on käytännössä ainoa paikka Suomessa, jossa A voi tehdä koulutustaan vastaavaa työtä on todennäköistä, että A ei enää saa näitä tehtäviä jatkossa. 2 Vastine: Virasto on antanut vastineen, jossa todetaan muun ohella seuraavaa: A on toiminut viraston projekteissa eri tehtävissä, jotka ovat olleet luoteeltaan erilaisia. Projektit on toteutettu määräaikaisina tilaustöinä ulkopuolisella rahoituksella ja ne ovat olleet kestoltaan vaihtelevan pituisia. Projektit ovat olleet pääasiallisesti lyhyitä ja toimeksiannot ovat tulleet yleensä nopealla aikataululla. Tutkijan nimikkeen alle sisältyy monenlaista asiantuntemusta. Kaivaustutkimushankkeissa johtajan tehtävä on suurelta osalta työnjohdollinen. Johtaja johtaa tietyn yksittäisen kohteen tutkimuksia, joihin osallistuu vaihteleva määrä työntekijöitä. Inventointityössä tutkija etsii maastossa liikkuen yksin tai madollisesti yhden assistentin avustamana ennestään tuntemattomia muinaisjäännöskohteita. Siten ei voida katsoa, että A:n asiantuntemusta olisi käytetty
3 jatkuvasti samantyyppisesti. A on työskennellyt myös alemmissa tehtävissä kuten tutkimusavustajana ja apulaistutkijana. Muinaismuistolaki ei velvoita virastoa suorittamaan sellaisia tehtäviä, joita varten A on ollut palkattuna. Viraston lisäksi muun muassa maakuntamuseot, alueelliset ympäristökeskuksen, Metsähallitus ja yksityiset toiminimet ovat palkanneet arkeologeja inventointityöhön. Kaivaustutkimuksia suorittavat Helsingin, Oulun ja Turun yliopistot sekä maakunta- ja muut museot. Apulaisoikeuskanslerin antaman päätöksen mukaisesti muinaismuistolain 15 :n kaivaukset eivät ole yksinomaan viranomaistoimintaa, vaan viraston määräämillä ehdoilla niitä voivat suorittaa myös muut. Näin ollen virasto ei ole yliopiston lisäksi ainoa tämän alan työnantaja. Viraston lakisääteisiä lausuntoasioita hoitavat arkeologit ovat vakituisia virkamiehiä. Määräaikaisiin virkasuhteisiin palkataan arkeologeja, jotka tekevät inventointeja ja kaivauksia. Viraston omiin kaivauksiin vuosittain käytössä olevat määrärahat käytetään kahden vakituisessa virassa olevan arkeologin palkkaukseen ja koekaivausryhmän muun henkilöstön palkkaukseen sekä matkakustannuksiin. Kaikki muu kaivaustoiminta perustuu ulkopuolisen tilaajan toimeksiantosopimukseen. Virasto ei voi pitää vakituisessa palvelussuhteessa henkilökuntaa ulkopuolisia hankkeita varten. Virastolla ei siten ole ollut mahdollisuutta perustaa vakituisia virkoja kenttätyöhenkilökuntaa varten. Virasto on myös velvollinen noudattamaan valtion tuottavuusohjelmaa, mikä osaltaan tekee uusien virkojen perustamisen käytännössä mahdottomaksi. Taloudellisen taantuman takia maankäyttöhankkeet ovat vähentyneet huomattavasti vuoden 2008 syksyn jälkeen ja tällä on ollut suora vaikutus kenttätyöhenkilökunnan tehtävien määrään. Lisäksi apulaisoikeusasiamiehen edellä mainittu päätös on suurin yksittäinen syy siihen, miksi tulevaisuudessa näitä tehtäviä tule olemaan vielä vähemmän, koska avoimessa kilpailussa viraston kenttätöiden hinta on hallintokustannusten takia koreampi kuin muiden toimijoiden. A:lla ei ole ollut yhtä vuotta lukuun ottamatta yhtäkään kokonaista vuotta kokoaikatyötä ilman katkoja. Hänen nimityksissään on ollut seuraavasti katkoja: - vuonna 1994 yli 30 päivän katko projektien välillä - vuonna 1995 yksi noin viiden viikon ja yksi kuukauden mittainen katko projektien välillä - vuonna 1996 1,5 kuukautta katkoa projektien välillä ja lisäksi A on ollut heinäkuussa nimitettynä yliopiston tutkijaksi - vuonna 1997 kolmen viikon katko projektien välillä - vuonna 1998 noin kahden viikon katko projektien välillä ja lisäksi kolmen kuukauden mittainen osa-aikaisen työn jakso - vuonna 1999 A on työskennellyt osa-aikaisesti ajalla 12. 31.7. - vuonna 2000 osa-aikaisena 17. 30.7. - vuonna 2001 A on työskennellyt 8.7. 12.8 välisen ajan tutkimusavustajana, joka on ns. suorittava tehtävä, ja jonka vaativuustaso on poikennut huomattavasti A:n pääasiallisista tehtävistä. Yhteensä A on vuonna 2001 ollut palvelussuhteessa vain 8 kuukautta. - vuonna 2002 A ei ole ollut lainkaan palvelussuhteessa virastoon - vuonna 2003 A on palannut viraston palvelukseen 26.5.2003. Virasto katsookin, että hän on tullut ns. uutena virkamiehenä viraston palvelukseen, koska hän oli yhtäjaksoisesti lähes kaksi
Vastaselitys: vuotta palvelussuhteessa toiseen työnantajaan. A on tuona vuonna ollut kuukauden ajan myös alemmassa apulaistutkijan tehtävässä. - vuonna 2004 A on ollut palvelussuhteessa museoon ajanjaksot 12.5. 11.6 ja 31.8 12.9. - vuonna 2005 kaksi yli kahden kuukauden ja yksi kuukauden katko projektien välillä, eikä A ole ollut kyseisenä vuonna viraston palveluksessa enää 9.10 jälkeen. A on ollut yhteensä tuona vuonna palveluksessa vain hieman alle viisi kuukautta, mikä osoittaa selkeästi töiden projektiluonteisuuden. - vuonna 2006 A on ollut viraston palveluksessa vain alle kuusi kuukautta ja nimitysten välillä on ollut neljän kuukauden tauon lisäksi kaksi kuukauden taukoa. - vuosi 2007 on ainoa, jolloin nimitysten välillä ei ole ollut katkoja, koska korkeasuhdanteen johdosta projektitöitä on ollut poikkeuksellisen paljon tarjolla. - vuonna 2008 A on ollut palvelussuhteessa virastoon lukuun ottamatta aikaa 4.8. 12.10, jolloin hän on toiminut toisella työnantajalla erikoissuunnittelijana. - vuonna 2009 A on ollut palvelussuhteessa virastoon 12.4 saakka, jolloin hän on siirtynyt toisen työnantajan palvelukseen. A:n henkilötietoilmoitukset vuodesta 2006 lukien ovat osoitus siitä, että jokainen nimitys on perustunut eri toimeksiantoon. A on vastaselityksessään todennut muun muassa, että kaikki A:n tehtävät virastossa ovat olleet luonteeltaan samanlaisia ja liittyvät arkeologiseen tutkimukseen ja dokumentointiin. A:n tekemät työt on tehty yksikössä erilaisissa kenttätyötehtävissä, jotka kuitenkin edellyttävät samaa koulutusta ja asiantuntemusta. Myös kaivaustutkimushankkeen johtajan pääasiallinen tehtävä on ollut toimia arkeologisena asiantuntijana. Käytetty asiantuntemus on ollut samantyyppistä riippumatta tehtävänimikkeestä. A on suurimmaksi osaksi tehnyt muinaismuistolain määrittelemää pelastuskaivaustutkimusta. Tehtävät kuuluvat siten viraston pysyvään toimintaan, eikä virasto voi käyttää näiden tehtävien hoitamiseen määräaikaisia nimityksiä kuin erittäin rajoitetusti ja poikkeustapauksissa. Viraston vastineessa viitattu apulaisoikeuskanslerin päätös on tullut voimaan A:n palvelussuhteen päättymisen jälkeen, joten A:n palvelussuhteen aikana viraston toiminta alalla on ollut määräävää. A:n museolla tekemä työ oli projekti, jossa virasto oli osallisena. A:n lähimmät esimiehet virastosta olivat projektin ohjausryhmässä ja kannustivat A:ta ottamaan siihen osaa. Virasto tarjosi myös työtilat ja työvälineet työhön. Pidempi katkos nimitysten välillä vuosina 2001-2003 on johtunut siitä, että A aloitti koulun 8.1.2001 ja valmistui 6.5.2003. Syy toisen koulutuksen hankkimiseen oli juuri pätkätöistä aiheutunut epävarmuus. A on kuitenkin heti valmistumisensa jälkeen palannut töihin virastoon. 4
5 Virkamieslautakunnan ratkaisu Perustelut Sovellettavat säännökset Valtion virkamieslain 9 :n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen. Nimittävästä viranomaisesta ja nimitysmenettelystä tässä momentissa tarkoitetuissa tapauksissa säädetään erikseen. Virkamieslain 56 :n mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 :n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 :n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 :n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrää maksettavaksi virkamieslautakunta. (30.11.2007/1088) Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi Hallituksen esityksessä valtion virkamieslaiksi (HE 291/1993 vp) on 56 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että virkamies voitaisiin katsoa nimitetyksi toistuvasti peräkkäin silloinkin, kun määräaikaisten nimitysten välinen aika on enintään 30 päivää. A:n nimityksissä on valtion virkamieslain voimaantulon 1.12.1994 jälkeen ollut useita taukoja. Tauot ovat vuosina 1994 2000 olleet lyhimmillään kahden viikon ja pisimmillään viiden viikon mittaisia. A on oman selvityksensä mukaan aloittanut opinnot koulussa 8.1.2001, mistä syystä hänen nimityksissään on tästä syystä lähes kahden vuoden mittainen tauko ajalla 12.8.2001 26.5.2003. A:n oikeus hakea korvausta ajalle 1.12.1994 26.5.2003 sijoittuvien määräaikaisten virkasuhteiden perusteella on siten vanhentunut. A:n nimityksissä on edelleen myös 26.5.2003 jälkeen ollut useita taukoja, joista lyhimmät ovat olleet selvästi alle 30 päivän mittaisia, mutta pidemmät tauot ovat olleet kahden ja kolmen kuukauden mittaisia sekä pisin tauko neljän kuukauden mittainen. A on edelleen ollut ajalla 4.8. 12.10.2008 nimitettynä toisen työnantajan palvelukseen erikoissuunnittelijaksi. A:n virkasuhteiden välillä on siten ollut myös 26.5.2003 jälkeen useita yli 30 päivän mittaisia ajanjaksoja, joiden johdosta korvausoikeus myös ajalle 27.5.2003 12.10.2008 sijoittuvien virkasuhteiden osalta on vanhentunut. A on 13.10.2008 lukien ollut nimitettynä yhdenjaksoisesti neljällä eri nimityksellä viraston palvelukseen määräaikaisiin tutkijan virkasuhteisiin. Hallituksen esityksessä virkamieslain muuttamiseksi (HE 63/2007) on 9 :n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että viraston tai yksikön toiminnan luonteesta johtuen myös jatkuva samantyyppisten, vaikkakin sinänsä ulkopuolisista tilauksista riippuvien projektien suorittaminen voidaan katsoa pysyväisluonteiseksi toiminnaksi. Erityisesti jatkuva
6 samantyyppisen asiantuntemuksen käyttäminen projekteissa viittaa yleensä toiminnan pysyväiseen luonteeseen. Viraston mukaan A:n nimitysperusteena on ollut projektiluonteinen työ, joka on perustunut pääosin ulkopuoliseen rahoitukseen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan työn projektimaisuus ja se, että rahoitukseen on käytetty ulkopuolisia varoja, eivät vielä sellaisenaan osoita, että määräaikaisille virkasuhteille olisi ollut laissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste. Asiassa esitetty selvitys A:n virkasuhteista 1.12.1994 lukien osoittaa, että virasto on teettänyt A:lla samantyyppistä projektiluonteista työtä jo vuosien ajan. Nimitysten kesto ja toistuvuus huomioon ottaen A:n työn on katsottava muodostuneen pysyväisluonteiseksi, eikä virastolla ole ollut työn luoteesta johtuvaa perustetta nimittää A määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 13.10.2008 12.4.2009. Korvauksen määrää harkittaessa on otettu huomioon muun ohessa A:n ikä, palvelussuhteen kesto sekä hänen mahdollisuutensa saada myöhemmin ammattiaan ja koulutustaan vastaavaa työtä. Päätös Virasto määrätään maksamaan A:lle kuuden (6) kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Sovelletut oikeusohjeet Valtion virkamieslaki 9 ja 56 Muutoksenhaku Valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen liitteenä. Puheenjohtaja Heikki Kulla Esittelijä Elina Ranz Virkamieslautakunnan päätös oli tulos äänestyksestä, jossa enemmistön muodostivat puheenjohtaja Kulla ja jäsenet Paanetoja, M. Nieminen, Komulainen sekä varajäsen Tarnanen. Vähemmistön muodostivat jäsenet Isomäki ja A. Nieminen sekä varajäsen Rouhe. Asian esittelijä jätti eriävän mielipiteen.
7 Eri mieltä olleiden jäsenten Isomäen ja A. Niemisen sekä varajäsen Rouheen äänestyslausuma Liite Hylkäämme korvausvaatimuksen kokonaisuudessaan. Enemmistön tavoin katsomme, että korvausoikeus on ennen 13.10.2008 tehtyjen nimitysten osalta vanhentunut päätöksessä todetuin perustein. Tämän jälkeen tehtyjen nimitysten osalta toteamme seuraavaa: Viraston mukaan nimitykset ovat perustuneet projektiluonteiseen työhön ja viraston esittämissä henkilötietoilmoituksissa on yksilöity projekti tai projektit, joihin nimitykset ovat perustuneet. Asiassa esitetty selvitys A:n virkasuhteista 1.12.1994 lukien osoittaa kuitenkin, että virasto on teettänyt A:lla samanlaista projektiluonteista työtä jo vuosien ajan. Nimitysten välillä on päätöksessä todetulla tavalla ollut paljon eripituisia taukoja, joiden aikana A on yhtä poikkeusta lukuun ottamatta työskennellyt toisten työnantajien palveluksessa. Työn määrä on vaihdellut huomattavasti vuodesta toiseen. Viraston selvityksen mukaan A:n suorittamat inventointi- ja kaivaustehtävät rahoitetaan osittain viraston omista toimintamäärärahoista ja pääosin ulkopuolisten tilaajien rahoituksella. Kun otetaan huomioon edellä todettu A:n nimitysten välillä olevista tauoista ja vuosittainen vaihtelu työn määrässä, ei A:n suorittamia työtehtäviä ole esitetyn selvityksen perusteella katsottava viraston pysyväisluonteiseksi toiminnaksi. A:n nimitysten on siten katsottava perustuneen tiettyihin ja rajattavissa olleisiin tilapäisiin projekteihin. Tästä syystä virastolla on ollut työn luonteesta johtuva hyväksyttävä syy nimittää A määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 13.10.2008 12.4.2009. Asian esittelijä ilmoitti, että hänen päätösesityksensä oli samansisältöinen kuin vähemmistön äänestyslausuma.