Reviisori1/2011 Virkamatkat fiksuiksi Liikkumavaraa kehykseen Vaalirahoituslaki testissä Kaikki irti tiedosta Valtiontalouden tarkastusviraston asiakaslehti
Sisältö Reviisori 1/2011 Julkaisija Valtiontalouden tarkastusvirasto Päätoimittaja Tuomas Pöysti Toimituskunta Esa Tammelin (puheenjohtaja) Juuli Hurskainen (toimituspäällikkö) Riitta-Liisa Heikkilä Markku Heikkinen Leena Juvonen Lassi Perkinen Toimitussihteeri Minna Suihkonen Unionimedia Oy minna.suihkonen@unionimedia.fi (09) 4133 4445 Taitto Mikko Taipale Unionimedia Oy mikko.taipale@unionimedia.fi Kannen kuva istockphoto.com/artvea Painopaikka Miktor Oy Tilaukset ja osoitteenmuutokset julkaisut@vtv.fi Lehti on maksuton. ISSN 1796-9212 Pdf-verkkolehden ISSN 1796-9670 Virastojen kannattaa tehdä yhteistyötä, jotta tiedosta saadaan kaikki hyöty irti, kannustavat VTV:n tietojohtaja Jaakko Hamunen, pääjohtaja Tuomas Pöysti ja ylijohtaja Vesa Jatkola. Sivut 4 6 Virkamatkustamista tehostetaan. Näin säästyy rahaa, työaikaa ja ympäristöä. Sivut 10 11 3 Pääkirjoitus: Tieto käyttöön johtamisessa 4 Kaikki irti tiedosta 7 Tule hyvä it-hanke! 8 Liikkumavaraa kehykseen 10 Virkamatkustus fiksuksi 12 Matkakorvaukset kuntoon 14 Harmaa talous ei ole nappikauppaa 15 Eroon likapyykistä: VTV valvoo vaali- ja puoluerahoitusta 17 Lauri Tarasti: Vaalirahoituslaki tulikasteessa 18 Kestävä kehitys esiin 19 Työpajoissa innovoitiin T&K-politiikkaa Avainindikaattoreita kehitettiin Helsingissä VVC-toiminto uudelleenarvioitavana 20 Ensimmäiset laillisuustarkastukset valmistuvat Tarkastusvirastossa tuli kiire, kun selvisi, että vaalirahoituksen valvonta tulee VTV:n tehtäväksi. Sivut 15 16 2
Pääkirjoitus Tieto käyttöön johtamisessa Suomen ja Euroopan unionin talous on murroksessa. Valtiontalouden tarkastusvirasto on suositellut eduskunnalle (K 21/2010 vp.), että Suomen finanssipolitiikan tavoitteena tulisi olla julkisen talouden mittavan ja rakenteellisen kestävyysvajeen umpeenkurominen. Sillä, miten ratkaisemme kestävyysvajeen, on suuri vaikutus perintöön, jonka jätämme jälkipolville. Tarvitsemme kasvua ja dynamiikkaa edistäviä rohkeita uudistuksia sekä osaamista ja ohjausvälineitä, joilla kokonaistaloudellisuus yhdistetään käytännössä pureviin mikrotason toimiin. Tuottavuuden jatkuva kasvu julkisissa palveluissa 0,25 prosentilla vuodessa pienentäisi kestävyysvajetta prosenttiyksikön suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tämän saavuttaminen vaatii toiminnallisia ja lainsäädännöllisiä uudistuksia sekä uutta ajattelua monissa asioissa. Tietojohtaminen tarkoittaa menetelmiä, joilla järjestetään tiedon hakeminen sekä tiedon ja ICT:n hyödyntäminen organisaation omassa toiminnassa ja sen yhteistyöverkostoissa. Se pitää sisällään sekä tietoperusteisen päätöksenteon että toiminnan arvioinnin ja kansalaisten ja palveluiden käyttäjien tarpeiden järjestelmällisen huomioon ottamisen. Meidän tulee luoda tietoarkkitehtuurit, jotka mahdollistavat tehokkaamman toiminnan sekä tiedon ja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden. Tarvitsemme myös tietoon perustuvat toiminta-arkkitehtuurit, jotka luovat meille vaikuttavamman toiminnan puitteet. Tulosta ei saada sähköistämällä vanhoja prosesseja, vaan uudistamalla hallinnon rakenteita ja toimintaprosesseja radikaalisti uuden tekniikan antamien mahdollisuuksien mukaisesti. Tietotekniikan ja uuden tiedon käyttö ovat merkittävimpiä tuottavuuden kasvun lähteitä. Puolet tuottavuuden tavoitellusta kasvusta voitaisiin saavuttaa tietojohtamisen ja ICT:n keinoin. Parhaimmillaan valtioja kuntasektorilla voidaan näin päästä lähes miljardin euron vuosittaisiin säästöihin. Tietojohtamisen tarjoamien mahdollisuuksien toteuttamiseksi suomalainen informaatiohallinto ja julkinen tietoyhteiskuntapolitiikka tarvitsevat selkeämpää strategista ohjausta ja tietojohtamisen operatiivista tukea. Niille tulisi luoda rakenteet. Valtiontalouden tarkastusviraston ulkoisen tarkastajan tietoon ja asiantuntijakokemukseen perustuva näkemys on, että tietoyhteiskuntapolitiikkaa koskevat asiat olisi järkevää koota yhtenäisesti valmisteltaviksi. Jokainen ministeriö edelleen toimialallaan toteuttaisi tietoyhteiskuntaa, mutta yhteisen strategian mukaisesti. Valtiovarainministeriön JulkIT-toiminnot voisivat laajennettuina olla alustana julkisen tietoyhteiskuntapolitiikan strategisen valmistelun kokoamiselle. Tietoyhteiskuntapolitiikkaan tarvitaan myös muiden ministeriöiden rooliin kuuluvia asioita. Operatiivisen tietojohtamisen ja kehittämisen tueksi tarvittaisiin tietojohtamis- tai tietohallintovirasto. Se hoitaisi pitkäjänteistä julkisen sektorin ICT:n ja tietojohtamisen operatiivista kehittämistä ja tietoarkkitehtuureja sekä voisi hoitaa osaa perustietovarannoista. Tätä varten ei tarvitsisi luoda kokonaan uutta virastoa, vaan tietojohtamiseen kuuluvat tehtävät voitaisiin koota yhteen kokonaisuuteen Valtiokonttorista ja sen VIP-palvelukeskuksesta, Väestörekisterikeskuksesta ja osin arkistolaitoksesta ja valtiovarainministeriöstä. Julkisen tietojohtamisen tehtävänä on myös luoda toimivat välineet sähköiselle osallistumiselle ja demokratian toimivuudelle pohjoismaisen demokratian ideaalien mukaisesti. Juuri siksi eikä vain tuottavuuden tähden julkisen sektorin tietojohtaminen on olennainen osa tietoyhteiskuntapolitiikkaa. [ Puolet tuottavuuden tavoitellusta kasvusta voitaisiin saavuttaa tietojohtamisen ja ICT:n keinoin. Tuomas Pöysti päätoimittaja 3
P Tietoa ei pidä jättää pölyttymään kunkin viraston omiin hyllyihin, vaan se pitää saada yhteiseen käyttöön, painottavat VTV:n pääjohtaja Tuomas Pöysti ja ylijohtaja Vesa Jatkola. 4
Kaikki irti tiedosta Parempi tietojohtaminen toisi julkiselle sektorille jopa miljardin euron säästöt. Samalla helpotettaisiin julkishallinnon työpaineita ja parannettaisiin palvelujen laatua. [ Suomi Parempi tietojohtaminen parantaisi julkisen sektorin tuottavuutta. Tätä viestiä ovat useissa yhteyksissä rummuttaneet VTV:n pääjohtaja Tuomas Pöysti ja ylijohtaja Vesa Jatkola. Tiedon, viestinnän ja tietojärjestelmien käytön avulla julkisorganisaatioiden tuloksia ja oppimista voitaisiin tehostaa merkittävästi, kaksikko perustelee. Suomi on rapautuvien julkisten palvelujen, nousevan verotuksen ja leikkauslistojen luvattu maa, mikäli tietojohtamisen sekä aidon tieto- ja verkkoyhteiskunnan kehittämisessä ei päästä nopeasti eteenpäin, Pöysti varoittaa. Hän viittaa yksityisellä sektorilla tehtyihin selvityksiin, joiden mukaan tiedon parempi hyödyntäminen on yksi tehokkaimmista keinoista lisätä tuottavuutta. Valtio- ja kuntasektorillakin on tällä tavoin mahdollista saavuttaa parhaimmillaan miljardin euron vuosittaiset nettosäästöt. Samalla julkisen hallinnon työntekijöiden ja kansalaisten tyytyväisyys kasvaa. Lisäksi Suomen maine tietoyhteiskunnan johtavana maana paranisi ja suomalaiset yritykset saisivat kasvupohjaa uudelle liiketoiminnalle. Tehokkuutta ja selkeitä säästöjä Informaation ja tietojohtamisen avulla pystytään hallitsemaan laajempia kokonaisuuksia nykyisellä tai jopa vähemmällä henkilöstömäärällä. Säästöjä syntyy muun muassa päällekkäisen työn vähenemisestä. Monet hitaat ja paljon manuaalista työtä vaativat työvaiheet poistuvat kokonaan. Valitettavasti tietojohtamisen kehittämistä ei nähdä investointina, joka pitkällä tähtäimellä tuo säästöjä ja helpottaa tulevaisuudessa työpaineita ja tehtävistä suoriutumista, Vesa Jatkola sanoo. on leikkauslistojen luvattu maa, jos tietojohtamisessa ei päästä nopeasti eteenpäin. Hän huomauttaa, että tietojohtamiselle ei ole olemassa yhtä määritelmää tai toimintatapaa. Usein aihepiiri määritellään liian suppeasti käsittämään pelkästään it-järjestelmiä. Kyse on kuitenkin tietohallintoa ja it-järjestelmiä laajemmasta kokonaisuudesta. Keskeistä on hahmottaa tietoarkkitehtuuri, jossa määritellään toimijoiden tietotarpeet ja tiedon välitys eri tahojen välillä, Jatkola toteaa. Luutuneet ajatusmallit jarruttavat Tietojohtamisen kehittämisen suurimpia jarruja ovat hallinnon hierarkia ja sektoroituminen. Perinteisestä byrokratian toimintamallista tulisi siirtyä verkkomaiseen tapaan toimia. Tämä taas edellyttää uudenlaista, yhteisiä näkökohtia ja tietovarantoja korostavaa näkökulmaa. Jokainen virasto katsoo maailmaa omien silmälasiensa takaa ja ajattelee vanhan byrokraattisen mallin mukaan. Ei ajatella kokonaisuuden näkökulmasta, vaan katsotaan kehittämistä yhden viraston tarpeista, Jatkola sanoo. Myös julkisen talouden kasvavat paineet jarruttavat uudistuksia. Suurten kertapanostusten sijaan tiedon hallintaa parantavia hankkeita tehdään pienempinä palasina. Tämä ei ole kuitenkaan hyvä ratkaisu. Tietojohtamisessa tarvitaan pitkäjänteistä kokonaisnäkemystä, Pöysti sanoo. Pöystin mielestä kokonaisvastuu tietojohtamisen edistämisestä kuuluu valtioneuvoston kanslialle ja valtiovarainministeriölle. Tietoyhteiskuntapolitiikan valmistelu tulisi osoittaa yhden ministeriön ja sen yhden osaston teh- 5
Vaalirahoitusvalvonta on hyvä esimerkki hallinnon rajoja ylittävästä tiedonkäytöstä, VTV:n tietojohtaja Jaakko Hamunen sanoo. täväksi. Lisäksi jostakin nykyisestä virastosta tulisi tehdä tietohallintovirasto, joka ohjaisi ja tukisi julkista hallintoa käytännön asioissa ja pitäisi yllä tietoarkkitehtuuria ja osaa perustietovarannoista. Koko valtiokonserni tarvitsee verkostomaisen ja ketterän, mutta yhtenäisen ja avoimen arkkitehtuurin. Ylätason ohella tietojohtamisessa pitäisi ottaa reippaita ja konkreettisia askelia tärkeissä yksittäisissä prosesseissa, Pöysti sanoo. Suomi jäljessä muita Pohjoismaita Yksi kiireellisimmistä kehittämisen kohteista olisi Pöystin mielestä säädösvalmistelu. Sisällöllisesti entistä laadukkaampien lakien säätäminen edellyttää, että valmisteluvaiheessa saataisiin koottua ja analysoitua mahdollisimman laajojen tahojen mielipiteet. Suomi on näissä asioissa pahasti jäljessä muita Pohjoismaita. Meitä edellä on jopa jähmeänä pidetty Euroopan komissio, joka järjestää säännönmukaisesti tietoverkossa julkisia kuulemisia. Joissakin lakihankkeissa tietoverkkoja on hyödynnetty lausuntokierroksilla myös Suomessa. Esimerkiksi asunto-osakeyhtiölakia ja yhdistyslakia uudistettaessa oikeusministeriö keräsi verkon kautta satojen sidosryhmien edustajien kannanottoja. Sähköisesti koottuja tietoja pystyttiin myös analysoimaan entistä tehokkaammin. Paperilla kerätyillä lausunnoilla tämä ei olisi mahdollista ilman hallinnon tukehtumista, Pöysti mainitsee. Suora yhteys demokratiaan Vesa Jatkola sanoo, että myös säädösten vaikutuksista tarvitaan kattavaa seurantatietoa. Tilastokeskuksen ohella tietoja keräävät useat muut tahot, esimerkiksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos omalta sektoriltaan. Tietoa keräävien virastojen tehtävänjakoa ja tehtäviä olisi syytä kehittää, jotta tietoja voitaisiin hyödyntää nykyistä paremmin. Jatkola muistuttaa, että tietojohtamisella on suora yhteys kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen. Pohjoismainen demokratiamalli ja julkisuusperiaatteen taustalla oleva ajatus valistuneesta hallinnosta perustuvat mahdollisimman avoimeen tiedonkulkuun ja keskusteluun. Kansalaisilla on entistä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa ja nähdä, mitä verovaroilla tehdään. Tämä lisää luottamusta julkiseen hallintoon ja parantaa veroeurojen kohdentumista kansalaisten palveluihin. Myönteisiäkin esimerkkejä löytyy Vaikka Suomi on tietojohtamisessa jälkijunassa, yksittäisissä tapauksissa on saatu aikaan selkeitä tuloksia. Hyviä esimerkkejä löytyy monien sairauksien hoidossa. Syöpäkuolemia on onnistuttu vähentämään, koska hoidoista on kerätty määrätietoisesti tietoja ja hyödynnetty niitä entistä purevampien hoitojen kehittämisessä, Tuomas Pöysti mainitsee. Toinen hyvä esimerkki on verohallinnossa tehty suuri uudistus, jossa muun muassa siirryttiin perinteisistä veroilmoituksista veroehdotuksiin ja lisättiin sähköistä asiointia. Verohallinnossa on jo nyt saavutettu noin 500 henkilötyövuoden säästöt. Lisäksi asiakastyytyväisyys on noussut selvästi, Pöysti kertoo. Hänen mielestään tietojohtamisen kehittämisen on oltava aina osa organisaation yleistä kehittämistä. Vanhojen byrokraattisten mallien sähköistäminen on resurssien haaskausta. Onnistuneita esimerkkejä yhdistää vanhojen ajatusmallien ja toimintatapojen rohkea uudistaminen. Vaalirahoitusvalvonta ylittää raja-aidat Uutta ajattelua ja hallinnon raja-aidat ylittävää yhteistyötä tehdään käytännössä puolueja vaalirahoitusvalvontaa varten luodussa uudessa tietojärjestelmässä, jonka VTV otti käyttöön vuoden alussa. Järjestelmässä puolueilta ja ehdokkailta otetaan vastaan rahoitusta koskevia ilmoituksia. VTV:n tietojohtaja Jaakko Hamunen kertoo, että valvonnassa hyödynnetään eri puolilla valtionhallintoa ylläpidettäviä tietojärjestelmiä. Oikeusministeriön vaalitietojärjestelmästä saadaan vaali- ja ehdokastiedot. Väestötietojärjestelmästä haetaan ehdokkaiden osoitetiedot ja yhteisötietojärjestelmistä tuen antajien y-tunnukset ja nimitiedot. Kokonaisuudessa on mukana myös valtionhallinnon yhteinen tunnistusratkaisu, jonka avulla ilmoituksen tekijä voi kirjautua järjestelmään omilla pankkitunnuksillaan tai sähköisellä henkilökortilla. Entistä tehokkaampi järjestelmä helpottaa kaikkien työtä. Rahoitustietojen kerääminen paperilomakkeilla ja siirtäminen sähköiseen muotoon olisi iso urakka. Myös ehdokkaiden ja puolueiden työ helpottuu sähköisen asioinnin ansiosta, Hamunen toteaa. Lisäksi kansalaiset saavat entistä nopeammin tietoa, sillä puolueiden ja ehdokkaiden tekemät ilmoitukset ovat reaaliaikaisesti nähtävissä internetissä. Matti Remes/Unionimedia kuvat Olli Häkämies 6
Tule hyvä it-hanke! VTV on neljän viime vuoden aikana tarkastanut yli sata julkisen hallinnon it-hanketta. Tarkastuksista on saatu selkeä kuva siitä, millaisille perustuksille hyvä it-hanke rakentuu. Ongelmat liittyvät yleensä jo käynnistysvaiheeseen. NNämä kuusi lähtökohtaa takaavat it-hankkeen menestyksen: 1. Johdon sitoutuminen Hankkeen tavoitteet johdetaan organisaation strategisista tavoitteista. It-hankkeen tavoitteet tulee asettaa siten, että niillä on selkeä yhteys organisaation tavoitteisiin, kokonaisarkkitehtuuriin ja prosessien uudistamiseen. Samalla on kuvattava, miten hankkeella edistetään organisaation strategisen tahtotilan saavuttamista. Tämä vahvistaa ylimmän johdon sitoutumista hankkeen tavoitteisiin. 2. Selkeät tavoitteet Hankkeen tavoitteet kuvataan selvästi ja niistä käy ilmi, miten tulokset vastaavat organisaation tietotarpeisiin ja tehostavat tietojohtamista. It-hankkeeseen osallistuvat toimijat ja sidosryhmät tulee jo käynnistysvaiheessa motivoida saamaan yhdessä tuloksia aikaan. Myös tuloksia hyödyntävät tahot tulee ottaa mukaan kehitystyöhön heti aloitusvaiheessa. Asiointipalveluita kehitettäessä kannattaa hyödyntää erilaisia etujärjestöjä ja käyttäjiä edustavia yhdistyksiä. 3. Selkeä organisointi Hankkeen toteutukseen kannattaa ottaa mukaan vain ne toimijat, joille löytyy selkeä rooli. It-hankkeissa erilaisiin kiintiöihin perustuva työryhmätyöskentely on tehoton toimintatapa. Mitä yksinkertaisemmin hanke on organisoitu, sitä paremmin työtä voidaan ohjata. 4. Realistiset kustannukset Hankkeelle laaditaan realistinen kustannusarvio. Myös järjestelmän koko elinkaareen liittyvät kustannukset arvioidaan. Rahoitus on varmistettava jo ennen hankkeen käynnistymistä. Joskus kustannusarvio pyritään tarkoituksellisesti alimitoittamaan ja hankkeen hyötyjä suurentelemaan. Mikäli organisaation johto ei voi sitoutua realistiseen kustannusarvioon, ei hanketta tulisi käynnistää lainkaan. 5. Hankkeen vaiheistus ja jatkuva arviointi Hanke vaiheistetaan ja sille määritellään tarkistuspisteet, joissa arvioidaan etenemistä, esiin tulleita riskejä, resurssien käyttöä ja kustannuksia. Hankkeen keskeyttämiseen on oltava rohkeutta, jos toteutukselle ei ole olemassa edellytyksiä tai riskit kasvavat liian suuriksi. Julkisen hallinnon it-hankkeet eivät ole riskirahoitteisia hankkeita. 6. Hankkeen vaikuttavuus Monille it-hankkeille asetetaan merkittäviä tavoitteita, joiden perusteella pyritään laajaan vaikuttavuuteen. Kuitenkin yksittäisellä organisaatiolla tai hankkeella voi olla vähäiset mahdollisuudet vaikuttaa koko julkisen hallinnon toimintatapoihin. Ithanketta käynnistettäessä tulisi arvioida, voidaanko hankkeella aidosti saavuttaa sille asetetut vaikuttavuustavoitteet. Laajojen tavoitteiden läpivieminen hajanaisessa toimintakentässä voi vaatia lainsäädännöllisiä keinoja. Tomi Voutilainen ja Suvi Kouki kuva istockphoto.com/jesus Conde 7
Liikkumavaraa kehykseen V Kehysmenettely on toiminut hyvin valtiontalouden suunnitteluvälineenä. Menettelyn jäykkyydet ovat kuitenkin johtaneet siihen, että kertaalleen päätetyistä menoista on vaikeaa joustaa. Valtiontalouden kehykset ovat vaalikaudella 2007 2010 pitäneet. Kehys piti myös vuonna 2009, jolloin Suomen bruttokansantuote supistui enemmän kuin kertaakaan aikaisemmin itsenäisyyden aikana. Valmisteluun osallistuvat virkamiehet pitävät kehysmenettelyä hyvänä valtiontalouden suunnitteluvälineenä. Vuorovaikutus ja yhteistyö valtiovarainministeriön ja sektoriministeriöiden välillä on toimivaa. Lisäksi poliittisten toimijoiden sitoutuminen kehysmenettelyyn on vahvaa. Vanha menorakenne laahaa mukana Järjestelmän ongelmana on joustavuuden puute. Sen vuoksi menokaton puitteissa on hankalaa tehdä uudelleenpriorisointeja, vaikka Kehysmenettely tunnetaan huonosti valtiovarainministeriön ulkopuolella. muuttuva tilanne niitä vaatisi. Taustalla on paitsi jäykkä hallinto- ja päätöksentekokulttuuri, myös momenttikohtainen kehysten valmistelu, joka irrottaa talous- ja politiikkasuunnittelun toisistaan. Talousarviomäärärahoista ja siten myös kehykseen kuuluvista määrärahoista suurin osa on lakisääteisiä, joten niiden uudelleenkohdentaminen vaatii poliittisia päätöksiä ja lainsäädäntöuudistuksia hallinnonalan sisäisten siirtojenkin osalta. Näin ollen todellinen liikkumavara on hyvin pieni. Uusien tarpeiden aiheuttamat määrärahalisäykset tulevat vanhan menorakenteen päälle, koska priorisointia ei tehdä. Vanha menorakenne raahautuu mukana hallituskaudesta toiseen. Mielekkäämpää olisi pyrkiä toteuttamaan uudistuksia ilman menotason nostamista, mutta tämä edellyttäisi hallinnonalojen nykyistä menotasoa kuvaavan peruslaskelman avaamista. Menorakenteita ja niiden tarpeellisuutta tulisi aika ajoin aidosti tarkastella uudelleen. Valmisteluprosessin suurin ongelma on aikataulujen kireys. Uudelleenkohdennusten valmistelu ja strateginen suunnittelu vaatisivat enemmän aikaa. Valtioneuvosto käynnisti tammikuun lopulla hankkeen, jossa talousneuvoston sihteeristö koordinoi kokonaisarviota julkisten varojen käytön tehostamisesta. Hankkeella haluttiin selvittää, voitaisiinko menoerille asetetut tavoitteet saavuttaa pienemmin kustannuksin ja näin tehostaa verovarojen käyttöä. Työssä arvioitiin mahdollisuuksia eri toimintojen tuottavuuden ja vaikuttavuuden parantamiseksi sekä eri menokohteiden tavoitteiden ja toiminnan ajanmukaisuutta. Lisää läpinäkyvyyttä Valtiovarainministeriö valmistelee kehyspäätökset ja talousarvioesitykset sekä valvoo kehysten noudattamista. Kehysmenettely tunnetaan melko huonosti valtiovarainministeriön ulkopuolella, mikä rajoittaa julkista keskustelua Suomen finanssipolitiikasta ja tavoitteiden saavuttamisesta. Järjestelmän heikko läpinäkyvyys korostaa ongelmaa. Sääntökehikon tunnetuksi tekeminen ja sii- 8
hen liittyvä ulkopuolinen valvonta ovat keskeisessä asemassa julkisen keskustelun mahdollistamiseksi sekä päätöksenteon riittävän avoimuuden ja läpinäkyvyyden varmistamiseksi. Ulkopuolisen on vaikeaa seurata tai valvoa kehysten noudattamista, vaikka hinta- ja rakennekorjauksiin liittyvää informaatiota on lisätty vaalikaudella 2007 2010. Lisäksi kehysten noudattamista koskeva tilinpäätöskertomusraportointi on ollut suppeaa ja avautuu budjettitekniikkaa tuntemattomalle vaikeasti. Raportointi muuttuu kuitenkin jo varainhoitovuotta 2010 koskevassa valtion tilinpäätöskertomuksessa tarkastusviraston kannanottojen mukaiseksi. VTV tarkasti kehysmenettelyä VTV:n tarkastuskertomus kehysmenettelyn vaikuttavuudesta finanssipolitiikan hallintavälineenä (K 21/2010 vp) annettiin erilliskertomuksena eduskunnalle tammikuussa 2011. Suomessa valtiontalouden kehysmenettelyn toimivuudesta ei ole aikaisemmin tehty ulkopuolista arviota. Eduskunnan täysistunto lähetti 13. tammikuuta 2011 tarkastusviraston erilliskertomuksen käsiteltäväksi eduskunnan tarkastusvaliokuntaan. Tarkastusvaliokunnan mietinnön TrVM 10/2010 perusteella eduskunta antoi yksimielisen kannanoton kehysjärjestelmän kehittämisestä. Eduskunta korosti kehysmenettelyn läpinäkyvyyttä ja kattavuuden laajentamista. VTV:n erilliskertomus löytyy viraston verkkosivuilta. Menotason perustuttava realismiin Vaalikauden ensimmäisen kehyksen mitoitus on ratkaisevan tärkeää finanssipoliittisten tavoitteiden ja koko kehysjärjestelmän toimivuuden kannalta. Hallitusohjelman tavoite kestävyyden turvaamisesta ja puskurin saamisesta ikääntymisen kohtaamiseen on toistaiseksi jäänyt saavuttamatta. Kehysten mitoituksen tulisi perustua realistisiin odotuksiin talouskehityksestä sekä ottaa huomioon julkisen talouden kestävyyteen liittyvät haasteet ja Suomen talouteen kohdistuvat riskit. Valtiovarainministeriön kehystyöryhmän maaliskuussa julkaistussa raportissa on esimerkinomaisesti johdettu kehysten mitoitus VM:n kestävyysvajearviosta. VTV:n tarkastuksessa käytiin läpi kestävyysvajearvioita sekä niihin liittyviä epävarmuuksia. Valtiovarainministeriön kestävyyslaskelmat ovat erittäin herkkiä laskelman lähtötilanteen rahoitustasapainolle. Talousnäkymien parantuessa arvio julkisen talouden kestävyysvajeesta pienenee, vaikka taustalla olevat rakenteelliset seikat eivät muutu. Huomiota tulisi kiinnittää kestävyysvajeen suuruuden lisäksi enemmän taustalla oleviin tekijöihin. Heidi Silvennoinen kuva istockphoto.com/wambi 9
Virkamatkustus fiksuksi S Suhtautuminen virkamatkustamiseen on kokenut parissa vuodessa ison muutoksen. Matkahallintoa ei enää nähdä yksittäisten matkojen järjestelynä itsenäisesti kussakin virastossa. Sen sijaan matkahallinto on viraston ydintoimintaa tukevaa palvelua, jota kehitetään järjestelmällisesti. Muutoksen takana on valtionhallinnon matkustusstrategia, jota alettiin toteuttaa vuonna 2009. Strategian tavoite on kehittää matkustamisen ohjausta ja säästää siten työaikaa, rahaa ja ympäristöä. Uudistuksen taustalla olivat muun muassa havainnot, joita VTV:n teki vuonna 2007 tarkastuksessaan Virkamatkustaminen - ohjausjärjestelmät ja taloudellisuus. Yhteisymmärrys käytännöksi Strategia on määrä panna täytäntöön lopullisesti tämän vuoden aikana. Valtiokonttori teki sen toimeenpanon tilasta kyselyn valtion kir- Strategian tavoite on säästää työaikaa, rahaa ja ympäristöä. 10
Valtionhallinnon pitää tehostaa virkamatkustamista tämän vuoden loppuun mennessä. Suunta näyttää hyvältä, mutta töitä riittää vielä. janpitoyksiköille viime syksynä. Kyselyn mukaan toteutus etenee varsin hyvin. Erityisen hyvin on järjestetty matkustuksen ohjeistus: virastokohtaisia matkustusohjeita on laadittu, ne ovat saatavilla ja niiden noudattamista valvotaan. Kehittämistä on vielä muun muassa matkahallinnon tavoitteiden asettamisessa sekä matkahallinnon vastuuhenkilöiden tehtävien, roolien ja valtuuksien määrittelyssä. Valtiovarainministeriön neuvotteleva virkamies Joanna Autiovuori on strategian toimeenpanoon melko tyytyväinen. Virastoissa on aiempaa laajemmin kiinnitetty huomiota hallintoon ja kustannuksiin ja erityisesti matkustamiselle vaihtoehtoisiin toimintatapoihin, kuten etäneuvottelemiseen, Autiovuori kiittelee. Haaste on kuitenkin, miten yhteisymmärrys tavoitteista ja tahto kehittyä saadaan muuttumaan käytännöksi. Avainasemassa ovat Autiovuoren mukaan virastoissa nimetyt matkahallinnon vastuuhenkilöt. Eri hallinnonaloilla ja virastoissa on paljon eroja siinä, miten strategian toteuttaminen on käytännössä otettu omaksi. Autiovuori mainitsee puolustusvoimat yhtenä hyvänä esimerkkinä. Siellä kehittäminen näkyy jo selvästi myös kustannusten alenemisena. Kustannukset lupaavasti laskussa Matkustusstrategian tavoite on vähentää valtionhallinnon matkakustannuksia vähintään neljä prosenttia vuoden 2007 tasosta vuoteen 2011 mennessä. Tavoitteen toteutuminen näyttää Autiovuoren mukaan lupaavalta. Vuodesta 2008 vuoteen 2009 kustannukset vähenivät nykyisissä valtion budjettitalouteen kuuluvissa virastoissa vajaat kolme prosenttia. Laskua voi kuitenkin pitkälti selittää taloudellinen taantuma, joka teki matkustamisesta halvempaa. Vuoden 2010 alustavat luvut näyttävät jopa kuuden prosentin vähennystä edellisvuodesta, mutta lukuja ei vielä ole tarkistettu. Kustannuspuoli näyttää toistaiseksi ihan hyvältä. Tälle vuodelle on paljon paineita, koska tämä on strategian viimeinen toimeenpanovuosi, Autiovuori toteaa. Vuonna 2009 valtionhallinnon virkamatkustamiseen kului yhteensä noin 259 miljoonaa euroa. Asenteetko etäneuvottelun esteenä? Yksi keino vähentää matkustamista on etäneuvottelemisen lisääminen. Valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy onkin hankkinut valtiolle käyttöön yhteisen ratkaisun etäneuvottelujen toteuttamiseen. Autiovuoren mukaan ratkaisu on teknisesti helppo ottaa käyttöön. Haasteet eivät liitykään tekniikkaan vaan ihmisiin. Toimintatapojen muuttaminen ei ole helppoa. Etäneuvotteleminen vaatii erilaista valmistautumista ja kommunikaatiota kuin kasvokkain tapaaminen. Jatkossa haasteena on myös kehittää tiedontuotantoa ja raportointia valtionhallinnon matkustamisesta. Tähän mennessä meillä on ollut rajalliset mahdollisuudet saada tietoa koko valtionhallinnon matkustusmääristä, esimerkiksi matkavuorokausista. Valtiolla siirrytään parhaillaan yhteisen matkahallintajärjestelmä M2:n käyttöön. Sen pitäisi tuottaa koko hallinnon yhteistä dataa ja helpottaa matkustamisen seurantaa ja vertailua. Matkustusstrategian toteutumista seurataan tekemällä vuonna 2012 seurantaselvitys. Vaikka virkamatkustamista pyritään vähentämään, kokonaan siitä ei ole tarkoitus päästä eroon. Henkilökohtaisella tapaamisella on tietty arvonsa, ja joskus se voi olla merkittävä, Autiovuori sanoo. Minna Suihkonen/Unionimedia kuva istockphoto.com/enjoynz Matkustusstrategian tavoitteet Valtionhallinnon matkakustannuksia on alennettava vähintään neljä prosenttia vuoden 2007 tasosta vuoteen 2011 mennessä. Yhtenäiset matkustus- ja tietojärjestelmäpalvelut valtionhallinnon käyttöön. Matkahallinnosta tulee virastojohdon vastuulla oleva, tuottavasti organisoitu palvelutoiminto. Matkustuspalveluiden hankinnassa tulee käyttää valtiolle keskitetysti kilpailutettuja sopimuksia. Matkahallinnon roolia ja tehtävää pitää täsmentää virastoissa. Matkahallinnolle tulee nimetä virastoissa operatiiviset vastuuhenkilöt ja matkustuksen ohjauksen tueksi pitää laatia matkustusohje. 11
Matkakorvaukset kuntoon V Matkakorvausten verovapaus kannattaa varmistaa. Virheiltä välttyy tutustumalla ohjeisiin ja kysymällä tarvittaessa neuvoa Verohallinnosta. Väärin perustein maksetuilla matkakorvauksilla voi olla vero- ja rangaistusseuraamuksia niin työntekijälle kuin työnantajallekin. Verohallinnon ylitarkastaja Sari Wulffin mukaan tahallisia väärinkäytöksiä ei valtionhallinnossa ole löytynyt. Silloin, kun verotarkastuksessa on ollut huomautettavaa, kyse on ollut tahattomista virheistä. Virheet välttää hyvin, jos seuraa vuosittain annettavaa Verohallinnon päätöstä matkakustannusten korvauksista sekä Valtion matkustussääntöä, Wulff neuvoo. Verotarkastuksessa voidaan verovuoden lisäksi käydä läpi viisi edeltävää vuotta. Jos verotarkastuksessa selviää, että työnantaja on laiminlyönyt ennakonpidätyksen toimittamisen, seurauksena voi olla paitsi viivästyskorko myös veronkorotus. Verohallinto voi lain mukaan korottaa ennakonpidätystä enintään 30 prosenttia. Yleisimmät virheet liittyvät Wulffin mukaan kodin ja varsinaisen työpaikan välisiin matkoihin. Niiltä on maksettu matkakorvauksia, vaikka ne eivät ole verovapaita. Työmatkan tulee olla tilapäinen Periaatteessa työmatka on helppo tunnistaa. Työmatka tarkoittaa työntekijän työtehtävien hoitamiseksi tekemää tilapäistä matkaa varsinaisen työpaikan ulkopuolelle. Käytännössä käsitteet varsinainen ja erityinen työntekemispaikka sekä tilapäinen matka voivat olla joskus vaikeasti tulkittavia. Myös VTV:n tekemissä tilintarkastuksissa on selvinnyt, että nämä käsitteet aiheuttavat ongelmia valtionhallinnon työnantajille. Verovapaiden matkakorvausten maksamisen kannalta tärkeää on tunnistaa, milloin työntekijä matkaa varsinaiselle ja milloin erityiselle työntekemispaikalle. Tärkeää on tunnistaa, milloin työntekijä matkaa varsinaiselle ja milloin erityiselle työntekemispaikalle. Varsinainen työpaikka on paikka, jossa palkansaaja työskentelee vakituisesti. Erityinen työntekemispaikka tarkoittaa paikkaa, jossa työskentely on tilapäistä. Kyseessä voi olla esimerkiksi asiakaskäynti. Tällaisilta työmatkoilta työntekijä on oikeutettu matkakorvausten lisäksi verottomiin päivärahoihin. Ensi- vai toissijainen työpaikka? Myös käsite toissijainen työntekemispaikka on osoittautunut VTV:n tarkastuksissa hankalaksi. Toissijainen työpaikka on työnantajan toimipaikka, joka sijaitsee toisella paikkakunnalla tai toisessa valtiossa kuin työntekijän varsinainen työpaikka. Toissijaiseen työpaikkaan matkustava on oikeutettu verovapaisiin matkakorvauksiin, mutta ei verovapaisiin päivärahoihin. Sari Wulff myöntää, että näiden käsitteiden erottelu on verolainsäädännön tulkinnanvaraisimpia osuuksia. Verohallinnon ohjeessa matkakustannusten korvaamisesta erottelua käydään kuitenkin melko perusteellisesti läpi. Meiltä voi myös aina kysyä apua. 12
<nostot> Tärkeää on tunnistaa, milloin työntekijä matkaa varsinaiselle ja milloin erityiselle työntekemispaikalle. KHO:n ratkaisun perusteella bonuspisteiden käyttöä ei enää tarvitse valvoa. Puutteelliset matkalaskut ovat sekä Verohallinnon että VTV:n havaintojen mukaan yleinen virhe. Verohallinnon ohjeen mukaan matkalaskusta pitää selvitä matkan tarkoitus ja kohde, tarvittaessa matkareitti, matkustustapa, matkan alkamis- ja päättymisajankohdat ja ulkomaanmatkoista maa tai alue, jonne matkavuorokausi päättyy. VTV:n tarkastuksissa on huomattu, että myös Valtion matkustussäännön noudattamisessa on puutteita. Virastojen kannattaa kiinnittää huomiota siihen, että virkamatka on tehtävä niin lyhyessä ajassa ja vähin kokonaiskustan- Tutustu näihin Verohallituksen päätös verovapaista matkakustannusten korvauksista vuonna 2011 Valtion matkustussääntö 2011 nuksin kuin mahdollista. Tilintarkastuksissa on havaittu puutteita myös oman auton käyttämisen perusteluissa ja asianmukaisten vertailulaskelmien laatimisessa sekä matkamääräysmenettelyssä. Bonuspisteistä ongelmia Työmatkoista ja -majoituksista kertyneiden bonuspisteiden käyttö on viime vuosina paljastunut verotuksen kannalta ongelmalliseksi. Perusperiaate on, että jos työnantajan maksamista matkoista kertyy bonuspisteitä ja työntekijä käyttää niitä vapaa-ajanmatkoihinsa, työntekijälle syntyy verotettavaa etua. Korkeimman hallinto-oikeuden tuoreen ratkaisun mukaan kyse ei kuitenkaan ole sellaisesta palkkatulosta, josta työnantajan pitäisi toimittaa ennakonpidätys. Oikeustapauksessa oli kysymys siitä, onko työnantajalla velvollisuus myös valvoa, käyttävätkö työntekijät työmatkoista kertyneitä bonuspisteitä yksityismatkoihinsa. Verohallinto katsoi, että pelkkä kielto ei riitä, vaan työnantajan pitää valvoa, että kieltoa noudatetaan. KHO:n ratkaisun perusteella bonuspisteiden käyttöä ei enää tarvitse valvoa. Oikeusistuin huomioi valvonnan vaikeuden, kun kyse on kolmannen osapuolen myöntämästä edusta. Ratkaisu ei kuitenkaan tarkoita, että bonuspisteistä saatava etu olisi työntekijälle verovapaata. Työntekijän pitää ilmoittaa omassa veroilmoituksessaan, mikäli hän on saanut käyttää työmatkojen bonuspisteitä omaksi hyväkseen, Sari Wulff sanoo. Minna Suihkonen/Unionimedia kuva istockphoto.com/xrisca30 13
H Harmaa talous ei ole nappikauppaa Tarkastusvaliokunnan mukaan tilaajavastuulakia on uudistettava ja viranomaisten resurssit turvattava, jotta harmaa talous saadaan kuriin. Harmaata taloutta on vaikeaa tunnistaa ja torjua, koska se muuttaa koko ajan muotoaan. Eduskunta on esittänyt harmaan talouden torjumiseksi laajaa toimenpideohjelmaa. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan tilaamassa tutkimuksessa Suomen kansainvälistyvä harmaa talous arvioitiin, että harmaan talouden kokonaismäärä Suomessa oli jopa 6,9 prosenttia bruttokansantuotteesta vuonna 2008. Kokonaisverotulojen menetykseksi arvioitiin 4 5 miljardia euroa. Harmaa talous ei siis ole mitään nappikauppaa. Harmaa talous keskittyy tutkimuksen perusteella erityisesti rakennus- sekä majoitusja ravitsemusalalle ja myös kuljetusalalle. Se kansainvälistyy koko ajan, mikä hankaloittaa sen torjuntaa. Eduskunta hyväksyi helmikuussa 2011 tarkastusvaliokunnan tutkimuksen pohjalta tekemään mietintöön (TrVM 9/2010) sisältyvän kannanoton ja 25-kohtaisen toimenpideohjelman. Tilaajavastuulaissa puutteita Julkishallinnossa harmaan talouden uhat tunnetaan, ja sen torjumiseksi on laadittu selvityksiä ja toteutettu erilaisia toimia. Rakentamispalveluille säädetyn käännetyn arvonlisäverovelvollisuuden on arvioitu lisäävän arvonlisäveron tuottoa 80 120 miljoonaa euroa. Verohallinto on vuoden 2011 alusta lähtien voinut suorittaa vertailutietotarkastuksia luottolaitoksissa. Samoin vuoden 2011 alussa on tullut voimaan laki Harmaan talouden selvitysyksiköstä. Myös tarkastusvaliokunnan toimenpideohjelmassa luetellaan koko joukko keinoja, joilla harmaaseen talouteen voidaan puuttua. Lainsäädäntörintamalla tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä tilaajavastuulain uudistamista. Vuonna 2009 tehdyistä tarkastuksista jopa 60 prosentissa havaittiin puutteita tilaajan selvitysvelvollisuuden noudattamisessa. Työ- ja elinkeinoministeriö onkin marraskuussa 2010 asettanut työryhmän, jonka yhtenä tehtävänä on arvioida tilaajavastuulain uudistustarpeita. Viranomaisille riittävät resurssit Tarkastusvaliokunnan mukaan viranomaisten resurssien turvaaminen on tärkeää, jotta harmaaseen talouteen voidaan päästä uskottavalla tavalla kiinni. Talousrikosten rangaistusten ankaruutta on arvioitava uudelleen. Talousrikollisten kiinnijäämisriski on nykyisin erittäin alhainen, vain 5 10 prosenttia. Kiinnijäämisriskiä lisäisivät viranomaisten riittävän resursoinnin lisäksi tietojenvaihdon sujuvuus eri viranomaisten kesken ja rekisteritietojen ajantasaisuus ja luotettavuus. Myös talousrikosten rangaistusten ankaruutta on arvioitava uudelleen. Jotta rangaistuksella olisi pelotevaikutusta, enimmäisrangaistus törkeistä talousrikoksista olisi korotettava nykyisestä neljästä vuodesta kuuteen vuotta vankeutta. Talousrikosprosessien pitkää kestoa on saatava lyhennettyä, koska se heikentää torjuntamahdollisuuksia. Rikoslain 9 luvussa säädetyn oikeushenkilön rangaistusvastuun osalta on arvioitava kriittisesti, toimiiko sääntely uskottavalla tavalla talousrikosten ehkäisyssä. Ohjelman toteutumista seurattava Myös muunlaiset seuraamukset talousrikoksista, kuten liiketoimintakiellon uhka, voivat vähentää houkutusta siirtyä harmaan talouden puolelle. Toinen tärkeä seuraamus on rikoshyödyn menettäminen eli konfiskaatio. Tarkastusvaliokunnan toimenpideohjelma muodostaa ainoastaan jäävuoren huipun niistä toimista, joilla harmaata taloutta ja talousrikoksia voidaan torjua. Työtä riittää vastedeskin. Erittäin tärkeää on toimenpideohjelman kunnollinen seuranta. Kalle Määttä Tarkastusvaliokunnan mietintö (TrVM 9/2010) sekä julkaisu 1/2010: "Suomen kansainvälistyvä harmaa talous" löytyvät eduskunnan verkkosivuilta. 14
Eroon likapyykistä S Vaali- ja puoluerahoitusvalvonnan tehtävät siirrettiin VTV:lle vuoden 2007 eduskuntavaalien jälkeisen mediakohun seurauksena. Suomalaiset eivät enää halua likaista jälkipyykkiä vaalien jälkeen. Tarkastusvirasto pyrkii toteuttamaan ajantasaista, avointa ja läpinäkyvää puolue- ja vaalirahoitusvalvontaa sähköisen asioinnin ja tätä varten perustetun uuden tietojärjestelmän avulla. Keväällä 2008 vaalirahoituskohun ollessa kuumimmillaan VTV:ssä jo uumoiltiin uusia tehtäviä olevan luvassa. Virasto suhtautui ajatukseen varovaisen myönteisesti. Alkuvuonna 2009 varmistui, että tehtävä todella lankeaa tarkastusvirastolle, ja sen haltuunoton aikataulu oli kiireisempi kuin oli arvattukaan. Viraston oli heti ryhdyttävä valmistelemaan ilmoitusten sähköisen vastaanoton ohjeita ja lomakkeita sekä tietojärjestelmän toteutusta. Uutta valvontajärjestelmää sovellettiin en- 15
simmäisen kerran europarlamenttivaaleissa kesäkuussa 2009. Koska vaaleissa oli vain 19 ilmoitusvelvollista, ne olivat tarkastusviraston kannalta ideaalit harjoitusvaalit ja niistä selviytyminen valoi uskoa tulevaan. Myös seuraavat kahdet kunnallisvaalit hoituivat ongelmitta. Puoluerahoitusta tarkastetaan Puoluelain muutoksella syksyllä 2010 myös puoluerahoitusvalvonta sijoitettiin tarkastusvirastoon. Vaalirahoitusvalvontajärjestelmän ei nähty palvelevan riittävästi puoluerahoitusvalvontaa, joten tarkastusvirasto aloitti taas uuden tietojärjestelmäprojektin. Järjestelmä valmistui pienistä takkuiluista huolimatta määräaikana, ja siinä on vastaanotettu puoluerahoituksen ajantasaisia ilmoituksia ja ennakkoilmoituksia vuoden 2011 alusta alkaen. Puoluelaki ja vaalirahoituslaki sisältävät samankaltaisia tehtäviä eli asiakirjojen vastaanottamista ja ilmoitusvelvollisten valvontaa. Vaalirahoituksen osalta VTV:n valvontamahdollisuudet ovat rajallisemmat. Virasto voi tarvittaessa pyytää selvityksiä ilmoituksista sekä vauhdittaa puuttuvien ilmoitusten tekoa sakon uhalla. Tarkastus- tai vertailutiedon hankkiminen on kuitenkin käytännössä vaikeaa. Puoluerahoituksen osalta tarkastusvirastolla on tosiasiallinen tarkastusoikeus, joten siihen liittyvissä tehtävissä voidaan hyödyntää enemmän VTV:n tarkastusosaamista. Alustava suunnitelma syksyllä 2011 aloitettavista tarkastuksista on jo olemassa. Niistä raportoidaan vuonna 2012. Rahoittajat löytyvät tietojärjestelmästä VTV paitsi ottaa vastaan puolue- ja vaalirahoitusilmoitukset, myös julkaisee ne viipymättä. Ilmoituksia voi hakea tietojärjestelmästä kuka tahansa. Eduskuntavaalien 2011 alla tiedotusvälineet olivat jo löytäneet palvelun. Eduskuntavaaleissa ehdokkaiden on ilmoitettava tuki ja sen antaja, jos tuen arvo on vähintään 1 500 euroa. Ennakkoilmoituksen voi toimittaa heti ehdokaslistojen yhdistelmän laatimisen jälkeen. Vaalirahailmoitus tulee tehdä viimeistään kahden kuukauden kuluttua vaalituloksen vahvistamisesta, eduskuntavaaleista siis viimeistään 20. kesäkuuta 2011. VTV antaa eduskunnalle kertomuksen saamistaan vaalirahoitusilmoituksista ja valvontatoimistaan aina kahdeksan kuukauden kuluessa vaalien tuloksen vahvistamisesta. Eduskuntavaaleja koskeva valvontakertomus annetaan joulukuussa 2011. Seuraava etappi: presidentinvaalit Kun kevään eduskuntavaalit on käyty, kaikki ilmoitukset julkaistu ja vaaleja koskeva valvontakertomus annettu eduskunnalle, voi tarkastusvirasto hengähtää hetkeksi. Hyvin lyhyeksi hetkeksi. Seuraavat vaalit Suomessa järjestetään jo tammikuussa 2012, jolloin äänestetään presidentistä. Pitkällä tähtäimellä suurin haaste tarkastusvirastolle onkin puolue- ja vaalirahoitusvalvonnan sovittaminen tehtäväkenttään ilman, että muu tarkastustoiminta kärsii. Jaakko Eskola ja Juuli Hurskainen kuvat istockphoto.com/kalistratova VTV:n valvontatehtävät on määritelty vaalirahoituslaissa (273/2009) ja puoluelaissa (10/1969). www.puoluerahoitus.fi Suomen vaalirahoituskohu Vaalirahakohu kuumeni keväällä 2008, kun useat kansanedustajat ilmoittivat olevansa tietämättömiä eduskuntavaalityönsä rahoittajista. Osa oli myös jättänyt ilmoittamatta tukijoitaan, koska sillä ei ollut seurauksia. Tiedotusvälineet selvittelivät eduskuntavaalitukia ja vaativat avoimuutta rahoitukseen. Kansanedustajat täydensivät julkisen keskustelun keskellä vaalirahailmoituksiaan. Osa palautti saamiaan tukia. Suomen vaalirahoituskuvioita arvosteltiin myös kansainvälisesti. Euroopan neuvoston korruptionvastainen elin GRECO piti ongelmallisena sitä, että valvonta oli poliittisten elinten vastuulla. Vaalirahoitusvalvonnasta tehtiin kantelu oikeuskanslerille. Oikeusministeriön selvityksen mukaan sillä ei ollut valtuuksia määrätä ehdokkaita ilmoitusten tekoon, vaan valvonta jäi median vastuulle. Eduskuntapuolueet sopivat, että vaalirahoitussäännöt uusitaan. Tätä varten asetettiin toimikunta, jota veti hallintoneuvos Lauri Tarasti. Toimikunta ehdotti mietinnössään lainsäädäntöön useita muutoksia. Hallitus teki mietintöön perustuen lakiesityksen, jonka eduskunta hyväksyi. Vaalirahoituslain muutokset tulivat voimaan 1. toukokuuta 2009 ja puoluelain uudistukset pääosin 1. syyskuuta 2010. 16
Vieraskynä Vaalirahoituslaki tulikasteessa Vaalirahoituksen uusi lainsäädäntö sai tulikasteensa 17. huhtikuuta 2011 pidetyissä eduskuntavaaleissa. VTV:ssä h-hetki on kuitenkin vasta myöhemmin eli 20. kesäkuuta, jolloin vaaleissa kansanedustajiksi valittujen ja heidän varajäsentensä on viimeistään jätettävä vaalirahoitusilmoituksensa. Politiikan rahoituksen uuden kulttuurin valvonnassa tarkastusvirastoon kohdistuu paljon odotuksia. Vaalirahoituksen valvonta keskittyy vaalirahoituksen ilmoitusvelvollisuuden noudattamiseen ja vain siinä yhteydessä asiasisällön valvontaan. VTV ei voi puuttua valitsematta jääneiden vaalirahoitukseen. Valvonta alkaa sen tarkastamisesta, että kaikki ilmoitusvelvolliset ovat tehneet vaalirahoitusilmoituksen. Siinä ei ole vaikeutta, koska oikeusministeriö toimittaa tiedot kaikista ilmoitusvelvollisista VTV:lle ja viime kädessä uhkasakkomenettelyllä tarkastusvirasto saa varmasti kaikki ilmoitukset. Ilmoitusvelvollisuuden arviointia helpottaa se, että laissa on nyt sanottu selvästi, että ehdokas, hänen tukiryhmänsä ja yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva yhteisö muodostavat vaalirahoituksessa yhtenäisen kokonaisuuden. Ne eivät siis voi esiintyä toistensa tukijoina. Yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimivaa yhteisöä joudutaan arvioimaan yhteisön toiminnan perusteella, sillä yhdistyksen säännöistä se ei yleensä selviä. Jos yhteisö osallistuu vaalirahoitukseen usean ehdokkaan hyväksi, se on aina ulkopuolinen tukija. Vaalirahoitusilmoituksen oikeellisuutta tarkistettaessa on muistettava Ovaalirahoituksen rajaaminen. 1. Vaalirahoituksella katetaan kuluja, jotka ovat aiheutuneet vaalikampanjan toteuttamisesta aikaisintaan kuusi kuukautta ennen vaalipäivää ja viimeistään kaksi viikkoa sen jälkeen, riippumatta siitä, milloin ne maksetaan. Muuna aikana syntyneet kampanjakulut eivät kuulu ilmoitettaviksi. 2. Ilmoitusvelvollisen yksityistalous ei kuulu vaalirahoituksen piiriin. Esimerkiksi puolison tai pojan avustus [ Politiikan kampanjalle kuuluu eräin poikkeuksin yksityistalouteen eikä tule arvioitaviksi vaalikampanjan osana. 3. Ilmoitusvelvollisen vaalikampanjasta on erotettava puolueen kampanja. Puolueen yleisötilaisuudet, ulkomainokset, yhteiset lehti-ilmoitukset ja vaalilehdet, joissa kaikki tai ainakin useat ehdokkaat esiintyvät, kuuluvat puolueen vaalikampanjaan. Sen sijaan yhden ehdokkaan puolesta käyty vaalikampanja yleensä kuuluu ilmoitusvelvollisen ilmoittaa silloinkin, kun sen toteuttaa ja maksaa oma puolueosasto. 4. Puolueen puheenjohtajalla, ministereillä ja muilla puolueen edustajilla voi olla kampanja-aikana muuta tällaiseen asemaan liittyvää poliittista toimintaa kuin vaalikampanjaa. Jos se jatkuu kampanja-aikana samanlaisena kuin sitä ennen, sitä ei lueta vaalikampanjaan. Yleensä kuitenkin kampanja-aikana järjestetyt poliittiset tilaisuudet ovat vaalikampanjaa. Vaalirahoituksen rajoituksia on vaalirahoituslaissa neljä. Ensimmäisessä määrätään, että tukea, jonka antajaa ei voida selvittää, ei saa vastaanottaa tavanomaista keräystoimintaa lukuun ottamatta. Tämän VTV joutuu selvittämään vaalirahoitusilmoituksen puutteellisuuden korjaamiseksi. Kolme muuta rajoitusta kielto vastaanottaa tukea enemmän kuin 6 000 euroa samalta tukijalta, ulkomaisen tuen kielto ja julkisoikeudellisen tuen kielto jäävät VTV:n valvonnan ulkopuolelle, jos ne on oikein ilmoitettu, vaikkakin lakia rikkoen. Vastuu näiden rajoitusten soveltamisesta on poliittista vastuuta. VTV:n tulee kuitenkin käsitykseni mukaan selvittää vaalirahoitusilmoituksen oikeellisuus näiltäkin osin ja julkisesti todeta, mitä rikkeitä on tehty. Nämä tiedothan käyvät ilmi VTV:n pitämästä julkisesta vaalirahoituksen ilmoitusrekisteristä. Näin poliittinen vastuu pääsee toteutumaan. Odotan jännityksellä vuoden 2011 eduskuntavaaleista saatavia vaalirahoitusvalvonnan kokemuksia. rahoituksen uuden kulttuurin valvonnassa VTV:hen kohdistuu paljon odotuksia. Lauri Tarasti Kirjoittaja (ministeri, hallintoneuvos) toimi vaali- ja puoluerahoituksen uudistusta selvittäneen toimikunnan puheenjohtajana. 17
Kestävä kehitys esiin S Kestävän kehityksen tulisi näkyä valtiontalouden kehys- ja budjettimenettelyssä nykyistä paremmin. Suomi on sitoutunut YK-sopimuksilla kestävän kehityksen toteuttamiseen jo lähes kahden vuosikymmenen ajan. Myös valtionhallinnon tulee omassa toiminnassaan kiinnittää huomiota ympäristönäkökulmiin. VTV:n selvityksen mukaan valtion budjetointi- ja raportointikäytännöt eivät välttämättä tue kestävää kehitystä parhaalla mahdollisella tavalla. Kestävä kehitys ei juuri näy kehyspäätöksen perusteluissa, talousarvioesityksessä tai valtion virastojen ja laitosten toimintakertomuksissa. Valtion resurssien jaosta päätetään kehysmenettelyssä ja valtion talousarviossa. Kestävä kehitys tulisi ottaa huomioon jo kehysten laadinnassa, ja kehyspäätöksen vaikutusta sen edistämiseen tulisi arvioida. Kehysasiakirjoissa käsitellään joitakin kestävää kehitystä sivuavia teemoja, kuten ilmastoasioita. Kehyspäätöksen valmistelussa ei kuitenkaan yksiselitteisesti arvioida sen vaikutusta kestävään kehitykseen. Talousarviossa hajanaista tietoa Eduskunnan päätös valtion talousarvioksi konkretisoi valtion todellisen panostuksen eri asioihin, myös kestävän kehityksen edistämiseen. Kestävä kehitys mainitaan useassa talousarvioesityksen pääluokassa. Yksittäisiä kestävää kehitystä edistäviä aiheita ja jopa poikkihallinnollisia teemoja voidaan osoittaa. Kestävän kehityksen kriittiset tekijät piilevät kuitenkin monivaikutteisissa toiminnoissa. Talousarvioesityksen sisältämä tieto on hajanaista eikä mahdollista eri hallinnonalojen toimien vaikutusten arviointia kokonaisuutena. Valtion talousarvioesitykseen vuodelle 1995 sisältyi Luonnonvarat ja ympäristö -liite, jossa kuvattiin määrärahaesityksiin liittyvät kestävää kehitystä edistävät toimet ja vaikuttavuustavoitteet. Liitteen avulla pystyi seuraamaan kestävän kehityksen linjauksia eri sektoreilla ja peilaamaan niitä Rio de Janeirossa vuonna 1992 hyväksyttyihin periaatteisiin. Valtionhallinnon vihreät toimistot Valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan valtionhallinnon tulee ottaa käyttöön ympäristöjärjestelmät tai -ohjelmat vuoden 2010 aikana sekä huomioida ympäristönäkökulma kaikissa julkisissa hankinnoissa vuoteen 2015 mennessä. Työ- ja elinkeinoministeriölle myönnettiin lokakuussa 2010 ensimmäisenä ministeriönä WWF:n Green Office -ympäristöjärjestelmämerkin käyttöoikeus. Puolustusministeriö läpäisi WWF:n tarkastuksen marraskuussa 2010. Helmikuussa 2011 puolustusministeriö julkaisi ympäristöohjelmansa. Myös Valtiokonttori ja Senaatti-kiinteistöt ovat ottaneet Green Office -ohjelman käyttöönsä. Valtiovarainministeriö pyrkii saamaan Green Office -merkin kesään mennessä. Ympäristöministeriö on rakentanut omaa ympäristöjärjestelmäänsä, YM-Ekovirastoa. Liite julkaistiin budjetin osana kerran ja sen jälkeen erillisenä julkaisuna vuoteen 2007 asti. Sen lakkauttamisen myötä eduskunnan saama tieto kestävästä kehityksestä on heikentynyt. Esiin toimintakertomuksissa Seurannan kannalta olisi tärkeää, että valtion virastot ja laitokset raportoisivat kestävää kehitystä edistävistä toimenpiteistään toimintakertomuksissaan. Toimintakertomusten sisällöstä säädetään valtion talousarviolaissa ja -asetuksessa, minkä lisäksi Valtiokonttori julkaisee näitä täydentävän toimintakertomusohjeen. Säännökset tai toimintakertomusohje eivät ohjeista kestävän kehityksen raportointiin. Toimintakertomuksen rakenne ei poissulje kestävän kehityksen toteutumisen arviointia, mutta näyttää hankaloittavan sitä. Kestävää kehitystä edistäviä tekijöitä voidaan sijoittaa eri kohtiin, mutta niitä ei käsitellä kokonaisvaltaisesti yhdessä. Kestävästä kehityksestä raportoidaankin nykyisin lähinnä sellaisten valtion virastojen ja laitosten toimintakertomuksissa, joiden ydintoiminta sisältää jonkin kestävän kehityksen ulottuvuuden. CAF tarjoaa työkalun Yhden työkalun kestävän kehityksen raportointiin voisi tarjota CAF-laadunarviointikehikon kestävän kehityksen liite. Common Assessment Framework (CAF) on EU:n julkisen sektorin organisaatioille tarkoitettu laadunarviointimalli. Suomessa mallille on laadittu oma liite kestävästä kehityksestä osana hallitusohjelman kestävän kehityksen linjausta. Liitteen avulla voidaan arvioida, kehittää ja toteuttaa kestävän kehityksen mukaista toimintaa. Vastaavaa arviointiliitettä ei ole käytössä missään muualla. 18
Työpajoissa innovoitiin T&K&I-politiikkaa Tarkastusvirasto järjesti keväällä 2011 kaksi työpajaa tiedon hyödyntämisestä tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa (T&K&I) koskevassa päätöksenteossa. Työpajoihin osallistui 30 50 asiantuntijaa useista organisaatioista. Työpajojen tavoitteena oli löytää uusia näkökulmia ja lähestymistapoja T&K&I-politiikan tietoperustan sekä tutkimukseen perustuvan päätöksenteon ja politiikka-arvioinnin parantamiseksi. Uudenlaisten työkalujen ja horisonttien etsimisen lisäksi VTV hyödyntää työpajojen tuottamaa tietoa vuonna 2012 annettavassa kertomuksessa teemasta Toimiva ja kilpailukykyinen innovaatiojärjestelmä. Avainindikaattoreita kehitettiin Helsingissä Ylimpien tarkastusorganisaatioiden kansainvälisen yhteistyöfoorumin INTOSAI:n avainindikaattorityöryhmä (Working Group on Key National Indicators, WG KNI) tukee ja koordinoi avainindikaattorien kehittämistä ja soveltamista kansallisesti ja kansainvälisesti. Työryhmä perustettiin vuonna 2007. Puheenjohtajana toimii Venäjän tarkastusvirasto ja varsinaisina jäseninä on 21 maata. Suomi on osallistunut ryhmään toimintaan alusta asti. Helsingissä 13. 14. huhtikuuta 2011 järjestettyyn kokoukseen osallistui edustajia 20 maan tarkastusvirastoista. Tällä hetkellä ei ole selvitetty, kuinka paljon liitettä valtionhallinnossa käytetään. Vivi Niemenmaa ja Markku Turtiainen kuva istockphoto.com/vaeenma VTV:n selvitys Kestävä kehitys valtionhallinnossa (2010) löytyy tarkastusviraston verkkosivuilta. VVC-toiminto uudelleenarvioitavana Valtiovarainministeriön asettama työryhmä, jonka tehtävänä oli arvioida valtiovarain controller -toiminnon (VVC) toimintaa ja tehtäviä, jätti arviointiraporttinsa 20. joulukuuta 2010. Raportin mukaan VVC-toimintaa tulisi uudistaa voimakkaasti ja paras tapa tähän olisi toiminnan lakkauttaminen nykyisessä muodossaan sekä tehtävien hajauttaminen. VM pyysi arvioinnista lausuntoa muun muassa VTV:ltä. Tarkastusviraston lausunnossa painotettiin, että sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kehittämiselle valtionhallinnossa on edelleen tarvetta, mikä tulee ottaa huomioon VVC-toiminnon arvioinnissa. Myös eduskunta on edellyttänyt, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin valtiovarain controller -toiminnon toimintaedellytysten turvaamiseksi. 19
kuva istockphoto.com/hidesy Ensimmäiset laillisuustarkastukset valmistuvat Valtiontalouden tarkastusvirasto kokosi viime vuonna virastossa tehtävän laillisuus- ja asianmukaisuustarkastuksen tilintarkastuksen toimintayksikköön. Laillisuustarkastuksesta kehitetään erikseen raportoitava tarkastustuote tilin- ja tuloksellisuustarkastuksen rinnalle. Tavoitteena on tuottaa päätöksentekijöille tietoa siitä, onko taloudenhoitoa koskevia säännöksiä sekä hyvän hallinnon periaatteita noudatettu ja onko sääntelyllä saavutettu halutut tulokset. Laillisuustarkastusta suunnataan esimerkiksi valtionapu- ja valtiontukijärjestelmien laillisuusriskeihin, valtion uusiin konsernipalveluihin ja konserniohjaukseen liittyviin laillisuusriskeihin ja hyvän hallinnon riskeihin. Ensimmäiset erilliset laillisuustarkastukset raportoidaan keväällä 2011. Kansainväliset ISSAI-standardit laillisuustarkastuksesta tulivat voimaan vuoden 2010 lopulla. Ota meihin yhteyttä! Tarkastusviraston internet-sivut: http://www.vtv.fi Henkilöstön sähköpostiosoitteet: etunimi.sukunimi@vtv.fi Eduskunnan vaihde: (09) 4321 Kirjaamo (09) 432 5809 kirjaamo@vtv.fi Tarkastusviraston pääjohtaja Pääjohtaja Tuomas Pöysti (09) 432 5700 Pääjohtajan assistentti Sinikka Saaristo-Uotila (09) 432 5701 Johdon tuki ja finanssipolitiikan tarkastus Esikuntapäällikkö Tytti Yli-Viikari (09) 432 5779 Tuloksellisuustarkastus Ylijohtaja Vesa Jatkola (09) 432 5704 Tilin- ja laillisuustarkastus sekä puolue- ja vaalirahoitusvalvonta Ylijohtaja Marjatta Kimmonen (09) 432 5703 Laatu- ja oikeudelliset asiat Ylijohtaja Esa Tammelin (09) 432 5705 Hallinnolliset asiat Hallintojohtaja Mikko Koiranen (09) 432 5707 Tietojohtaja Jaakko Hamunen (09) 432 5876 Viestintä ja julkaisut Tiedottaja Juuli Hurskainen (09) 432 5768 Julkaisusihteeri Pia Lahti (09) 432 5746 Kantelut Tuloksellisuustarkastuspäällikkö Timo-Veli Sälli (09) 432 5806 20