Liikenne- ja viestintävaliokunta Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n lausunto Kaupunkiraideliikennelaista HE 43/2015 1 Lain soveltamisala ja tarkoitus Pykälän ensimmäisen momentin soveltamisalarajauksen ongelmana on, että laki tulisi sovellettavaksi sellaisissa raideliikennejärjestelmissä, jotka on nimetty metro- tai raitioteiksi. Nimitysten ja niiden eri kielisten käännösten määrittely ei ole millään tavoin yksiselitteinen Euroopassa eikä Suomessa. Asiassa parempana ja tyhjentävänä soveltamisalarajauksena voitaisiin pitää Saksan mallia eli sitä, että laki tulisi yleisesti ja yksiselitteisesti sovellettavaksi kaikessa sellaisessa raidehenkilöliikenteessä, joka ei kuulu rautatielain soveltamisalan piiriin. Ehdotus pykälän sisällöksi: 2 Määritelmät Lakia sovelletaan raidehenkilöliikenteeseen, joka ei kuulu rautatielain (304/2011) soveltamisalaan. Tämän lain tarkoituksena on edistää kaupunkiraideliikenteen turvallisuutta ja luoda toiminnanharjoittajan ja matkustajien kannalta mahdollisimman hyvät edellytykset liikenteelle ja matkustamiselle. Lisäksi lain tarkoituksena on varmistaa kaupunkiraideliikenteen mahdollisimman korkea palvelutaso. Ehdotettujen määritelmien keskeisenä semanttisena ja myös oikeudellisena ongelmana on, että metroliikenne ja raitioliikenne määritellään pykälässä pitkälti tautologisesti itsellään. Määrittelyjen tulisi ensisijaisesti perustua liikennejärjestelmän fysikaalisiin ominaisuuksiin (massat, nopeudet ja liike-energiat) ja niistä aiheutuviin turvallisuusriskeihin. Keskeisin liikennevälineen turvallisuusriskiä kuvaava fysikaalinen suure on kalustoyksikön liike-energia. Tällöin voitaisiin erotella raskas kaupunkiraideliikenne (eli Helsingin metro) ja kevyt raideliikenne (raitioliikenne ja pikaraitioliikenne) toisistaan yksiselitteisen selkeästi. Pohdittaessa kysymystä oikeudellisen sääntelyn tarpeesta olennaista on se, millainen on liikennevälineeseen liittyvä turvallisuusriski, eikä se, millainen nimitys liikennevälineelle on valittu. Ehdotus pykälän 1 4 kohtien sisällöksi: Tässä laissa tarkoitetaan: 1) metroliikenteellä muusta liikenteestä eriytetyllä suljetulla rataverkolla tapahtuvaa raidehenkilöliikennettä, jonka liikkuvan kaluston suurin liike-energia on suurempi kuin n megajoulea;
2) raitiotieliikenteellä suljetussa raideliikennejärjestelmässä tapahtuvaa raidehenkilöliikennettä, jonka liikkuvan kaluston suurin liike-energia on pienempi kuin n megajoulea; 3) metrorataverkolla erillistä suljettua rataverkkoa, jota käytetään metroliikenteen harjoittamisessa; 4) raitiotierataverkolla erillistä suljettua rataverkkoa, jota käytetään raitiotieliikenteen harjoittamisessa; 7 Turvallisuusjohtamisjärjestelmä Turvallisuusjohtamisjärjestelmässä ei huomioida riittävästi työskentelyolosuhteisiin ja työaikohin liittyviä asioita. Pääsääntöisesti nämä ovat sovittu työehtosopimuksissa, mutta alan erikoisuuden ja suurten riskien takia asiasta tulisi säätää myös laissa. Pelkästään raitioliikenteessä on vuosittain lähes 60 miljoonaa matkustajaa. Liikennöinti tapahtuu Suomen vilkkaimmassa liikenteellisessä ympäristössä, jossa kuljettajaohjaa pakko ohjautuvaa liikennevälinettä. Raitiovaunun kuljettaminen perustuu pitkälti ennakointiin (jarrutusmatkat jopa kolminkertaisia pahimmassa tapauksessa verrattuna kumipyöräliikenteeseen), mikä edellyttää erinomaisen hyvää havainnointikykyä. Kuljettajat tekevät työtä säännöllisesti epäsäännöllisinä aikoina ja tällä on seurauksensa henkilöstön psyykkiseen ja fyysiseen terveydentilaan. Palautumisaika on tässä aivan keskeinen osa alue. Esitämme lisättäväksi seuraavaan kohtaan Turvallisuusjohtamisjärjestelmä on laadittava kirjallisesti ja siinä on oltava seuraavat perusosat: kohdan n) menettelyt henkilökunnan turvallisten työskentelyolosuhteiden ja työaikojen varmistamiseen 8 Kaupunkiraideliikenteessä liikenneturvallisuusturvallisuustehtäviä hoitavien kelpoisuusvaatimukset ja terveystarkastukset Pykälän ongelmakohtana on se, ettei siinä edellytetä koulutusta ja psykologista soveltuvuutta liikenneturvallisuustehtävään. Pykälässä ei myöskään lain tasolla edellytetä, että henkilöllä tulee olla riittävät fyysiset ja henkiset toimintaedellytykset kyseiseen tehtävään. Tällaisista perustavanlaatuisista vähimmäisvaatimuksista on syytä säätää lain tasolla. Metroliikenteessä kuljetettavat matkustajamäärät ovat samat kuin lähijunaliikenteessä, ja tunneliliikenteen takia kokonaisturvallisuusriski voi olla jopa lähijunaliikennettä suurempi. Koska kyseessä ovat erittäin suuret yleisöturvallisuuteen liittyvät intressit, laissa edellytettävänä lähtökohtana tuleekin olla henkilökunnan tiukat soveltuvuusvaatimukset. Ehdotus pykälän sisällöksi: Tässä laissa tarkoitettuja liikenneturvallisuustehtäviä, jotka vaikuttavat välittömästi kaupunkiraideliikenteen turvallisuuteen, ovat:
Lupakirjan tarve 1)metrojunan ja raitioliikenteessä käytettävän liikkuvan kaluston kuljettaminen, ja 2)metro- ja raitiotieliikenteen ohjaus. Liikenneturvallisuustehtävässä toimivalta vaaditaan, että hän: 1)on tehtävään sopiva; 2)täyttää terveytensä puolesta tässä laissa tai sen nojalla säädetyt vaatimukset; 3)osaa ja ymmärtää riittävästi liikenteenhoidossa käytettävää kieltä; 4)on vähintään 18-vuotias; ja 5)on suorittanut tehtävän turvalliseen hoitamiseen perehdyttävän koulutusohjelman. Liikenneturvallisuustehtävissä saa toimia vain henkilö, jolla on riittävät fyysiset ja henkiset toimintaedellytykset kyseiseen tehtävään, ja joka on osoittanut lääkärintodistuksella olevansa terveydentilansa perusteella kelpoinen hoitamaan mainittuja tehtäviä. Liikenneturvallisuustehtävää saa hoitaa vain henkilö, jolla on tehtävän turvallisessa hoitamisessa vaadittavat psykologiset valmiudet ja soveltuvuus tehtävän hoitamiseen. Henkilön on oltava psykologisilta ominaisuuksiltaan, käyttäytymiseltään ja persoonallisuudeltaan soveltuva hoitamaansa liikenneturvallisuustehtävään. Liikenneturvallisuustehtävissä toimivien henkilöiden on käytävä säännöllisesti liikennelääketieteeseen perehtyneen lääkärin suorittamassa lääkärintarkastuksessa. Toiminnanharjoittajalla on oikeus siirtää henkilö muuhun tehtävään, jos hän on laiminlyönyt vaaditun lääkärintarkastuksen. Toiminnanharjoittaja vastaa toiminnassaan siitä, että sen palveluksessa tai toiminnassa mukana olevat liikenneturvallisuustehtäviä hoitavat täyttävät tässä laissa ja sen nojalla säädetyt kelpoisuusvaatimukset. Toiminnanharjoittajan on siirrettävä henkilö muuhun tehtävään, jos hän ei enää täytä tässä laissa ja sen nojalla säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia. Liikenteen turvallisuusvirasto voi erityisestä syystä myöntää liikenneturvallisuustehtävää hoitavalle erivapauden toistaiseksi tai määräajaksi terveydentilaa koskevista vaatimuksista, jos erivapaus ei vaaranna liikenneturvallisuutta. Päätöksessä voidaan asettaa ehtoja ja rajoituksia liikenneturvallisuuden varmistamiseksi. Tarkemmat säännökset terveydentilaa ja psykologista soveltuvuutta koskevista vaatimuksista, lääkärintarkastuksista ja psykologisen soveltuvuuden arvioinnista sekä erivapauden myöntämisestä ja peruuttamisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella. JHL ry on asiaa valmistelleen työryhmän mietinnöstä antamassaan lausunnossa ehdottanut mietinnöstä poiketen, että kaupunkiraideliikenteen liikenneturvallisuustehtävissä toimiville
annettaisiin jatkossa valtiollisen viranomaisen toimesta lupakirja, joka olisi voimassa valtakunnallisesti. Tätä puoltaa paitsi henkilöstön liikkumismahdollisuuksien turvaaminen mahdollisissa kilpailutustilanteissa, myös yhdenmukainen sääntelytaso muiden liikennemuotojen kanssa ja luvan mahdolliseen peruuttamiseen liittyvät oikeusturvavaatimukset. Nykyisellään raitovaunun ja metrojunan kuljettamiseen ja liikenteenohjaustehtäviin on työnantaja myöntänyt luvat direktio-oikeuttaan käyttäen. Tästä syystä esitetään harkittavaksi, että lakiin sisällytettäisiin seuraava pykälä: Lupakirja Osoituksena siitä, että liikenneturvallisuustehtävissä toimiva täyttää 10 :ssä määritellyt yleiset kelpoisuusvaatimukset, hänelle myönnetään lupakirja. Lupakirja on pidettävä mukana liikenneturvallisuustehtävässä toimiessa. Liikenteen turvallisuusvirasto myöntää hakemuksesta lupakirjan, jos hakija täyttää 10 :ssä säädetyt vaatimukset. Liikenteen turvallisuusvirasto ylläpitää rekisteriä lupakirjan haltioista. Liikenteen turvallisuusviraston on peruutettava lupakirja, jos lupakirjan haltija ei enää täytä kelpoisuusvaatimuksia. Lupakirja voidaan peruuttaa kokonaan tai määräajaksi. Lupakirjan myöntämisestä, voimassaolosta, uusimisesta ja peruuttamisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Lupakirjan muodosta ja sisällöstä voidaan säätää liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. Velvoite kaluston ja radan kunnossapitoon Laissa ei velvoiteta toiminnanharjoittajaa huolehtimaan ja vastaamaan siitä, että kalusto ja rata ovat turvallisia. Tämä lienee tarkoitettu järjestettäväksi turvallisuusjohtamisjärjestelmän kautta. Ottaen kuitenkin huomioon asiaan liittyvä huomattava yleisöturvallisuusintressi, ei itsesääntelyä voida pitää riittävänä, vaan tällaisesta toiminnanharjoittajan velvoitteesta tulisi säätää lain tasolla. Myöskään matkustajien kuljettamiseen käytettävän kaluston hyväksynnässä ei toiminnanharjoittajan itsesääntelyä voida pitää riittävänä, vaan turvallisuusintressin voidaan katsoa edellyttävän ainakin jonkinasteista julkista kontrollia, jollaisen vähimmäistasona voidaan pitää ilmoitusvelvollisuutta. Valvontaviranomaisella tulee myös olla tarvittaessa oikeus kiellolla puuttua vaaralliseen kalustoon tai vaarallisiin teknisiin ratkaisuihin. Myös velvoite kaluston katsastamiseen tulee säätää laissa. Esteettömyysperiaatteen turvaamiseksi on aiheellista, että katsastuksen suorittajan (vaikka suorittaja sinänsä olisikin toiminnanharjoittajan palveluksessa) määrää Liikenteen turvallisuusvirasto. Tämä korostaa katsastuksen suorittajan riippumattomuutta toiminnanharjoittajan liikkeenjohdosta. Katsastuksen toimittajaan sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä.
Tästä syystä ehdotetaan lisättäväksi seuraavansisältöinen pykälä: Liikennöinnissä käytettävä kalusto ja rata Tässä laissa tarkoitetun toiminnanharjoittajan ja rataverkon haltijan on huolehdittava siitä, että liikennöinnissä käytettävä kalusto, rata ja asemat ovat turvallisessa käyttökunnossa. Kalustoyksikön käyttöönottamisesta ja käyttöönotettuun kalustoon tehdyistä olennaisista teknisistä muutoksista on ilmoitettava Liikenteen turvallisuusvirastolle. Liikenteen turvallisuusvirastolla on oikeus kieltää kaluston käyttöönottaminen tai käyttäminen, jos kaluston käyttäminen matkustajaliikenteessä voisi vaarantaa liikennejärjestelmän turvallisuuden. Liikennöinnissä käytettävän kaluston turvallinen käyttökunto on tarkastettava säännöllisesti katsastuksessa. Liikenteen turvallisuusvirasto määrää katsastuksen toimittajan. Tarkemmat säännökset 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen tekemisestä annetaan valtioneuvoston asetuksella. Kysymys norminantovallasta JHL ry ei ole kannattanut norminantovallan rajaamista pois Liikenteen turvallisuusviraston toimivaltuuksista. Tämän taustalla on eduskunnan oikeusasiamiehen päätökseen viitaten paitsi tarve turvallisuusriskin sisältävän toiminnan tehokkaaseen yhteiskunnalliseen kontrolliin, myös oikeusturvakysymykset. Oikeusasiamies on päätöksessään hämmästellyt sitä, että jopa polkupyörien rakenteista ja varusteista on maassamme annettu oikeudellisia säännöksiä, mutta miljoonia matkustajia vuodessa kuljettavasta metrosta ei. Lakiluonnokseen omaksuttua ratkaisua on perusteltu osin virheellisesti sillä, ettei kaupunkiraideliikenteen teknisiä vaatimuksia säänneltäisi muuallakaan Euroopassa oikeusnormein. Koska sekä työryhmän että Liikenteen turvallisuusviraston taholla on kuitenkin tässä vaiheessa suhtauduttu pidättyvästi hallinnolliseen norminantoon, ehdotetaan Norjassa ja Tanskassa käytössä olevaan malliin viitaten, että yksityiskohtaisemman oikeudellisen sääntelyn antaminen järjestettäisiin hallinnollisen norminannon asemesta asetuksenantovaltuudella, joka annettaisiin Liikenne- ja viestintäministeriölle. Tämän asetuksenantovaltuuden käyttäminen ei olisi ensi vaiheessa välttämätöntä, ja sen käyttäminen jatkossa jäisi viime kädessä poliittisen tarkoituksenmukaisuusharkinnan alaan. Oikeusasiamies on päätöksessään ottanut erääksi itsesääntelyn ongelmalliseksi esimerkiksi Länsimetron tunneliturvallisuuden ja viitannut asiasta käytyyn uutisointiin. Oikeusasiamies toteaa, että koska mitään kansallista oikeudellista sääntelyä ei asiasta ole, eri kunnissa voitaisiin periaatteessa päätyä hyvinkin erilaisiin teknisiin ratkaisuihin ja turvallisuusnormeihin. Tunneliturvallisuudessa keskeisin kysymys on se, että matkustajaliikennöinti tapahtuu tunnelissa, eikä se, millainen nimitys on matkustajat tunneliin kuljettaneella liikennevälineellä.
Tunneliturvallisuudesta tulisikin tämän vuoksi säätää kansallista oikeudellista normistoa. Sääntelytavaksi ehdotetaan liikenne- ja viestintäministeriön asetusta. Koska kaupunkiraideliikenne on jatkossa käynnistymässä myös pääkaupunkiseudun ulkopuolella, on aiheellista ainakin jollain tasolla säännellä oikeudellisesti koulutusvaatimuksia, joita liikenneturvallisuushenkilökunnalta edellytetään. Sääntelemättä jättäminen johtaisi siihen, että eri kaupungeissa voitaisiin päätyä hyvinkin erilaisiin ratkaisuihin ja vaatimuksiin henkilökunnalle annettavan koulutuksen osalta. Jatkossa koulutuksen sisällön pääpiirteistä ja pituudesta olisikin aiheellista säätää liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. Samassa yhteydessä voitaisiin tarvittaessa säätää asetuksella henkilökunnan turvallisista työskentelyolosuhteista ja -ajoista, joiden sääntelemättä jättäminen muodostaa vakavan liikenneturvallisuusriskin. Eduskunnan oikeusasiamies on päätöksessään todennut, ettei työnantajan direktio-oikeutta käyttäen voida velvoittaa sivullista osapuolta. Oikeusasiamies on tähän liittyen todennut, että HKL:n sisäinen metroliikennesääntö (ja raitioliikennesääntö) ovat kaupungin sisäistä, työnantajan direktio-oikeuteen perustuvaa työohjeistusta, jolla ei voida määrätä ulkopuolisiin kohdistuvista oikeuksista ja velvollisuuksista. Tästä huolimatta mainituissa säännöissä on edelleenkin matkustajia koskevia kieltoja ja velvoitteita koskevaa normiainesta. Nämä kiellot ovat kuitenkin sinänsä erittäin tarpeellisia, jopa välttämättömiä. Oikeusasiamiehen päätös huomioon ottaen tätä ei voida pitää asianmukaisena, eikä lakiluonnos korjaa ongelmaa. Tästä syystä ehdotetaan, että tällainen matkustajia koskeva sääntely siirrettäisiin jatkossa hallinnollisen norminannon piiriin siltä osin, kuin sääntelyn sisältö ei edellytä säätämistä lain tasolla. Jatkossa toiminnanharjoittaja voisi hakea Liikenteen turvallisuusvirastolta matkustajia koskevien järjestys- ja turvallisuusmääräysten antamista. Määräyksissä voitaisiin säätää esimerkiksi liikennevälineessä kielletyistä esineistä ja aineista sekä kieltää hengenvaarallinen käyttäytyminen (esimerkiksi ovien väliin meneminen). Ehdotus lisättäväksi pykäläksi: Asetuksenantovaltuutus ja matkustajaturvallisuusmääräykset Liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella voidaan turvallisuuden varmistamiseksi antaa tarkempia säännöksiä: 1) turvallisuusjohtamisjärjestelmästä; 2) kalustosta ja kaluston käyttöönottomenettelystä; 3) kalustoyksiköiden kunnossapidosta ja katsastuksesta; 4) radasta, ratatunneleista, radan kunnossapidosta ja kunnon tarkastamistavoista; 5) liikenneturvallisuustehtävissä toimivien koulutusohjelmasta sekä työskentelyajoista ja -olosuhteista; ja 6) varautumisesta onnettomuuteen tai vaaratilanteeseen. Liikenteen turvallisuusvirasto voi toiminnanharjoittajan hakemuksesta antaa turvallisuuden ja järjestyksen varmistamiseksi välttämättömiä matkustajia koskevia määräyksiä. Raportointivelvollisuus
Säännöllinen raportointi valvontaviranomaiselle edistää toiminnanharjoittajan omavalvontaa ja turvallisuusprosessien ottamista osaksi jokapäiväistä työtä. Tämä myös auttaa valvontaviranomaista tilannekuvan hahmottamisessa. Vastaavasta raportointivelvollisuudesta on säädetty myös yleisellä rataverkolla. Tästä syystä ehdotetaan lisättäväksi seuraava pykälä: Turvallisuustavoitteiden saavuttamisen seuranta Liikenteenharjoittajan ja rataverkon haltijan on vuosittain kerättävä tiedot turvallisuusjohtamisjärjestelmässä määriteltyjen edellisen kalenterivuoden turvallisuustavoitteiden saavuttamisesta ja laadittava turvallisuustavoitteiden saavuttamisesta turvallisuuskertomus. Kertomus on toimitettava Liikenteen turvallisuusvirastolle 30 päivään kesäkuuta mennessä. Muutoksenhakusäännös Lakiluonnoksessa ei ole tarpeellista säännöstä muutoksenhakukeinoista. Tästä syystä ehdotetaan lisättäväksi: Muutoksenhaku Liikenteen turvallisuusviraston tämän lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Päätöstä on valituksesta huolimatta kuitenkin noudatettava, jollei valitusviranomainen toisin määrää. 23 Rangaistussäännökset Metroradalla liikkuminen on ehdotettu kriminalisoitavaksi sakkouhkaisesti. Ehdotettu kriminalisointi on sinänsä erittäin kannatettavaa. Pelkästä sakkouhkaisuudesta kuitenkin seuraa kiinniotto-oikeuden puuttuminen. Käytännössä onkin niin, että radalle luvatta menijää ei tämän vuoksi voida ottaa kiinni ja saattaa vastuuseen teostaan, mikäli tämä haluaa poistua paikalta. Mikäli laissa ei erikseen haluta säätää tätä tilannetta koskevaa kiinniotto-oikeutta, tulisi lain rikkominen kriminalisoida vankeusuhkaisena pienimmällä kyseeseen tulevalla maksimirangaistuksen määrällä. Katsastuksen toimittamisen on syytä tapahtua virkavastuulla, ottaen huomioon tehtävään liittyvä korostunut vastuu julkisen turvallisuusintressin toteuttamisesta, sekä toisaalta riippumattomuuden tarve työnantajaan nähden. Rangaistussäännöksistä ehdotetaan säädettäväksi muodossa: Joka tahallaan tai huolimattomuudesta
1) harjoittaa tässä laissa tarkoitettua kaupunkiraideliikennettä säädettyjen edellytysten puuttuessa, 2) liikkuu tai oleskelee asiattomasti metrorataverkolla, tai muulla metroliikenteeseen kuuluvalla alueella, joka ei ole yleisön käytettävissä, 3) toimii tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka Liikenteen turvallisuusviraston antaman määräyksen, velvoitteen tai kiellon vastaisesti 24 Voimaantulo ja siirtymäsäännökset on tuomittava, jollei teko ole vähäinen tai siitä muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, kaupunkiraideliikennelainsäädännön rikkomisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kolmeksi kuukaudeksi. Sitä, joka rikkoo tämän lain nojalla määrättyä uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla tehostettua velvoitetta tai kieltoa, voidaan jättää tuomitsematta rangaistukseen samasta teosta. Kaluston katsastuksen toimittajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Voimaantulosäännöksiin on sisällytettävä säännös, joka takaa nykyisen henkilökunnan kelpoisuudet myös lain voimaantulon jälkeen. Toiminnanharjoittajalla on oltava 3 :ssä tarkoitettu toimilupa metro- ja /tai raitiorataverkon hallintaa varten tai 4 :ssä tarkoitettu toimilupa metro- ja/tai raitioliikenteen harjoittamista varten viimeistään 1. päivänä syyskuuta 2016. Tämän lain voimaan tullessa voimassa olleet kelpoisuudet tässä laissa tarkoitettuihin liikenneturvallisuustehtäviin säilyvät voimassa sellaisinaan niillä henkilöillä, jotka ovat aloittaneet liikenneturvallisuustehtävässä ennen tämän lain voimaantuloa. Ennen lain voimaantuloa aloittaneella liikenneturvallisuustehtävässä toimivalla on oltava lupakirja viimeistään 31. päivänä joulukuuta 2021. Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016. Helsingissä 11.10.2015 Jussi Päiviö sopimustoimitsija