V A L T I O V A R A I N M I N I S T E R I Ö N T Y Ö R Y H M Ä M U I S T I O I T A 8/2001 Valtiovarainministeriön hallinnonalan maksupolitiikasta - maksuperustelain soveltamisesta hallinnonalalla ISBN 951-804-205-5 ISSN 0788-6322 BUDJETTIOSASTO HELSINKI
Julkaisija: Valtiovarainministeriö Budjettiosasto Internet: http://www.vn.fi/vm Tiedustelut: Ritva Okko, puh. (09) 160 3016 E-mail: ritva.okko@vm.vn.fi Taitto: Ritva Okko ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-205-5 Oy Edita Ab Helsinki 2001
Julkaisija: VALTIOVARAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Tekijät: Valtiovarainministeriön maksupolitiikkatyöryhmä Puheenjohtaja Hannu Taipale Sihteeri Niko Ijäs Julkaisun nimi: Valtiovarainministeriön hallinnonalan maksupolitiikasta maksuperustelain soveltamisesta hallinnonalalla Julkaisun osat: Muistio-osa Liiteosa Julkaisun laji: Työryhmämuistio Toimeksiantaja: Valtiovarainministeriö Toimielimen asettamispäivä: 1.2.2000 Tiivistelmä: Työryhmän tehtävänä oli 1) kartoittaa valtiovarainministeriön hallinnonalan maksullisessa toiminnassa tuotettavat suoritteet sekä maksullisessa toiminnassa sovellettavat hinnoitteluperiaatteet; 2) arvioida hallinnonalan maksullisessa toiminnassa sovellettavat kustannuslaskennan menetelmät; 3) ratkaista mahdollisuuksien mukaan hallinnonalan maksullisessa toiminnassa esiintyvät tulkinta- ja määrittelyvaikeudet; 4) määritellä hallinnonalan maksullisessa toiminnassa noudatettavat maksullisuus- ja hinnoitteluperiaatteet; sekä 5) tehdä ehdotukset hallinnonalan maksupäätösten valmistelussa ja seurannassa noudatettaviksi yleisiksi periaatteiksi. Hallinnonalan maksupolitiikalla työryhmä tarkoittaa valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisten maksullistamis- ja hinnoitteluperiaatteiden soveltamista hallinnonalan virastojen ja laitosten suoritetuotannossa. Käytännössä tämä tarkoittaa lain salliman maksullistamis- ja hinnoittelujoustavuuden tietoista ja perusteltua soveltamista maksullisen toiminnan hinnoittelussa. Virastojen ja laitosten maksuasetukset perustelumuistioineen ilmentävät hallinnonalalla noudatettavaa maksupolitiikkaa. Työryhmä kartoitti hallinnonalan maksullisen toiminnan tilannetta virastoille ja laitoksille kohdistamallaan kyselyllä sekä kuulemalla virastojen ja laitosten edustajia. Tämän perusteella työryhmä käsitteli hallinnonalan maksullisessa toiminnassa esiintyviä maksuperustelain tulkintaan liittyviä ongelmatilanteita täsmentääkseen ja selkeyttääkseen hallinnonalan maksullisessa toiminnassa sovellettavaa maksupolitiikkaa. Useiden yksittäisten virasto- ja laitoskohtaisten tulkintojen ja kannanottojen lisäksi työryhmä on muistiossaan ottanut kantaa seuraavien asiakokonaisuuksien osalta sovellettaviin maksupoliittisiin linjauksiin: - Viranomaisten välinen suoritetuotanto - Tilastojen, tutkimusten, selvitysten ja tietoaineistojen hinnoittelu - Neuvonnan, ohjeiden, opastamisen ja tiedottamisen maksullisuus - Julkisuuslakiin liittyvät suoritemaksut - Viranomaisten päätösten hinnoittelu Lisäksi työryhmä on tarkastellut yleisenä kysymyksenä maksuperustelain mukaisen liiketaloudellisen hinnoittelun soveltamisalaa ja siihen liittyviä kehittämismahdollisuuksia sekä käsitellyt arvonlisäveron huomioon ottamista julkisoikeudellisten suoritteiden omakustannusarvoa laskettaessa. Työryhmä on myös laatinut listauksen hallinnonalan maksuasetusten valmistelussa noudatettavista periaatteista ja muutoin huomioon otettavista seikoista. Avainsanat: Valtion maksuperustelaki ja -asetus, julkisoikeudellinen suorite, liiketaloudellisin perustein hinnoiteltava suorite, markkinasuorite, maksupolitiikka, maksun määrääminen, hinnoittelu, tulosohjaus Muut tiedot: Sarjan nimi ja numero: Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 8/2001 Kokonaissivumäärä: 151 Kieli: suomi Jakaja: Valtiovarainministeriö, budjettiosasto ISSN: 0788-6322 Hinta: 50 mk + alv Kustantaja: Valtiovarainministeriö ISBN: 951-804-205-5 Luottamuksellisuus: julkinen
Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriö asetti 1.2.2000 työryhmän, jonka tehtävänä oli 31.5.2000 mennessä 1) kartoittaa valtiovarainministeriön hallinnonalan maksullisessa toiminnassa tuotettavat suoritteet sekä maksullisessa toiminnassa sovellettavat hinnoitteluperiaatteet; 2) arvioida hallinnonalan maksullisessa toiminnassa sovellettavat kustannuslaskennan menetelmät; 3) ratkaista mahdollisuuksien mukaan hallinnonalan maksullisessa toiminnassa esiintyvät tulkintaja määrittelyvaikeudet; 4) määritellä hallinnonalan maksullisessa toiminnassa noudatettavat maksullisuus- ja hinnoitteluperiaatteet; sekä 5) tehdä ehdotukset hallinnonalan maksupäätösten valmistelussa ja seurannassa noudatettaviksi yleisiksi periaatteiksi. Arvioidessaan kohdassa 2 tarkoitettuja kustannuslaskennassa sovellettavia järjestelmiä työryhmän tuli käyttää hyväksi valtiovarainministeriön hallinnonalalla tehtyä laskentatoimentilan kartoitusta vuodelta 1999. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin lainsäädäntöneuvos Hannu Taipale ja jäseniksi talouspäällikkö Maija Arra, vanhempi hallitussihteeri Sirkka-Liisa Heino, neuvotteleva virkamies Helena Ikonen, ylitarkastaja Riitta Merikoski ja neuvotteleva virkamies Anja Simola, kaikki valtiovarainministeriöstä. Työryhmän sihteeriksi määrättiin erikoistutkija Niko Ijäs Valtiokonttorista. Työryhmä otti nimekseen "Valtiovarainministeriön hallinnonalan maksupolitiikka -työryhmä". Työryhmä piti työnsä aikana 41 kokousta. Työryhmän määräaikaa jatkettiin 31.12.2000 saakka. Työryhmä on työnsä aikana kuullut hallinnonalan virastojen ja laitoksien edustajia. Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä luovuttaa muistionsa valtiovarainministeriölle. Helsingissä 20 päivänä maaliskuuta 2001 Hannu Taipale Maija Arra Sirkka-Liisa Heino Helena Ikonen Riitta Merikoski Anja Simola Niko Ijäs
SISÄLLYS Muistio-osa Kuvailulehti Luovutuskirje 1 Toimeksiannon toteuttamisesta...1 2 Valtion maksullinen toiminta... 3 2.1 Maksulainsäädännöstä... 3 2.1.1 Perustuslain 81...3 2.1.2 Valtion maksuperustelaki (150/1992)... 3 2.1.3 Erityismaksulainsäädäntö... 8 2.2 Maksullisen toiminnan ohjaus... 9 2.3 Maksullinen toiminta käytännössä... 11 2.3.1 Suoritteiden luonteesta... 11 2.3.2 Tulot ja kustannusvastaavuus... 11 2.3.3 Netto- ja bruttobudjetoinnin vaikutus... 14 2.3.4 Kokemuksista ja kehittämistarpeista... 15 3 Hallinnonalan yhteiset maksupoliittiset kysymykset... 20 3.1 Viranomaisten välinen suoritetuotanto... 20 3.1.1 Suoritteiden maksullisuus ja maksuttomuus maksuperustelain mukaan... 20 3.1.2 Maksuja perivät yksiköt... 25 3.1.3 Virasto- ja laitoskohtaisia soveltamiskysymyksiä... 26 3.1.3.1 Verohallitus ja Valtion taloudellinen tutkimuskeskus: verotustietojen käyttö... 26 3.1.3.2 Valtiokonttori: antolainojen hallinnoinnin maksullistaminen... 27 3.1.3.3 Verohallinto: Ahvenanmaan maakunnan kunnallisverotuksen kustannusten korvaus... 28 3.2. Tilastojen, tutkimusten, selvitysten ja tietoaineistojen hinnoittelu... 28 3.2.1 Hinnoitteluperiaatteet... 28 3.2.2 Virasto- ja laitoskohtaisia soveltamiskysymyksiä... 30 3.2.2.1 Verohallinto: verotustilastojen hinnoittelu... 30 3.2.2.2 Tilastokeskus: Internet-tilastojen maksullisuus... 31 3.3 Neuvonnan, ohjeiden, opastamisen ja tiedottamisen maksullisuus... 32 3.3.1 Neuvot, ohjeet ja henkilökohtainen opastus... 32 3.3.2 Tiedottaminen ja yleinen opastus... 33 3.3.3 Virasto- ja laitoskohtaisia soveltamiskysymyksiä... 35 3.3.3.1 Tullilaitos: asiakasneuvonta yrityksissä... 35 3.3.3.2 Verohallinto: puhelinpalvelujärjestelmän/veroneuvonnan maksullistaminen... 35 3.4 Julkisuuslakiin liittyvät suoritemaksut... 36 3.4.1 Yleistä... 36 3.4.2 Valokopioiden ja muiden jäljenteiden hinnoittelusta... 37 3.5 Viranomaisen päätösten hinnoittelu... 38 3.5.1 Hinnoitteluperiaatteet... 38 3.5.2 Virasto- ja laitoskohtaisia soveltamiskysymyksiä... 40 3.5.2.1 Valtiovarainministeriö: rahoitusmarkkinaosaston päätökset... 40 3.5.2.2 Verohallinto ja tullilaitos: ennakkotiedot ja ennakkoratkaisut... 40 3.5.2.3 Tullilaitos: lupien peruuttamisen maksullisuus... 41 3.6 Muut kysymykset... 42 3.6.1 Liiketaloudellinen hinnoittelu maksuperustelaissa... 42 3.6.2 Arvonlisävero ja julkisoikeudellisten suoritteiden omakustannusarvo... 44
4 Virasto- ja laitoskohtaisia erityiskysymyksiä... 46 4.1 Valtiovarainministeriö... 46 4.1.1 Eräät suoritteet ministeriötasolla... 46 4.2 Valtion taloudellinen tutkimuskeskus... 47 4.2.1 Sopimusten luonteen määrittely... 47 4.3 Valtiokonttori... 48 4.3.1 Liikelaitosten tapaturmakorvausten hoitokulujen korvaaminen... 48 4.3.2 Eläkkeiden hoitokulujen korvaaminen... 49 4.4 Tullilaitos... 49 4.4.1 Tullitoimenpiteiden maksuperusteet... 49 4.4.2 Tullilainsäädännön soveltamista koskevan tiedon antaminen... 51 4.4.3 Valvontatilojen maksuttomuudesta tullilaitokselle... 52 4.4.4 Tullitoimenpiteiden maksullisuudesta eräissä EU-maissa... 52 5 Maksuasetusten valmistelusta... 54 5.1 Lähtökohdista... 54 5.2 Maksuasetusten valmistelussa huomioon otettavaa... 55 5.3 Maksuperustelain yhtenäisestä soveltamisesta hallinnonalalla... 56 5.4 Maksullisen toiminnan seurannasta... 56 Liiteosa: Erillinen sisällysluettelo (Liitteet 1-19)
1 TOIMEKSIANNON TOTEUTTAMISESTA Maksupolitiikka Kysely virastoille ja laitoksille Suoritetuotantoon liittyvällä maksupolitiikalla työryhmä tarkoittaa maksuperustelain ja erityismaksulainsäädännön mukaisten maksullistamis- ja hinnoitteluperiaatteiden soveltamista hallinnonalan virastojen ja laitosten suoritetuotantoon. Käytännössä tämä tarkoittaa lain salliman maksullistamis- ja hinnoittelujoustavuuden tietoista ja perusteltua soveltamista maksullisen toiminnan hinnoittelussa. Valtiovarainministeriön hallinnonalan tilivirastoja ovat valtiovarainministeriö, Valtiokonttori, tullilaitos, Verohallitus, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus ja Tilastokeskus, joille jokaiselle on vahvistettu oma maksupäätös (nyk. maksuasetus). Hallinnonalalla noudatettavan maksupolitiikan määrittelemiseksi työryhmä kartoitti kyselyllä hallinnonalan virastojen ja laitosten suoritetuotantoa, suoritteiden maksullisuuden ja hinnoittelun perusteita sekä maksullisessa toiminnassa esiintyviä tulkinta- ja määrittelyvaikeuksia. Kysely samoin kuin virastojen ja laitosten vastaukset työryhmän tekemin täydennyksin on kuvattu muistion liiteosan liitteessä 16. Maksullisessa toiminnassa esiintyviä tulkinta- ja menettelykysymyksiä käsiteltiin myös ao. organisaation edustajien ja työryhmän yhteisissä kokouksissa. Työryhmän ja hallinnonalan tilivirastojen välinen vuorovaikutus oli syynä siihen, että monet alun perin kyselyssä ja keskustelussa esiin tuodut ongelmat korjaantuivat jo työryhmän työn kuluessa. Tätä on pidettävä yksinomaan myönteisenä ja työryhmän valitseman työskentelytavan yhtenä tavoitteena. Toisaalta työryhmän käsittelyyn tuotiin monia sellaisia kysymyksiä, joilla ei käsittelyn lopputuloksena todettu olevan maksupoliittista ulottuvuutta. Kustannuslaskenta Muistion sisällöstä Toimeksiannossa edellytettiin muun ohella, että työryhmä arvioi hallinnonalan maksullisessa toiminnassa sovellettavat kustannuslaskennan menetelmät. Työryhmän työn laajuudesta johtuen varsinainen arviointi ei ole ollut mahdollista. Työryhmä on kuitenkin tarkastellut hallinnonalan virastojen ja laitosten kustannuslaskennan yleistä tilaa perehtymällä virastojen ja laitosten antamiin vastauksiin koskien ministeriön tuloksellisuusseurannan ja laskentatoimen tilan kartoitusta (kartoitus oli osa tuloksellisuuden raportointia ja johtamista palvelevan laskentatoimen hanketta). Tiedot ovat vuodelta 1999. Lisäksi työryhmä on perehtynyt Valtiontalouden tarkastusviraston havaintoihin virastojen ja laitosten maksullisesta toiminnasta. Näissä havainnossa on arvioitu mm. kustannuslaskennan tilaa. Hallinnonalan maksullisessa toiminnassa esiintyvien maksuperustelain tulkintaan liittyvien useiden yksittäisten virastokohtaisten ongelmatilanteiden lisäksi työryhmä on muistiossaan ottanut myös yleisempää kantaa maksuperustelain soveltamisperiaatteiden selkiyttämiseen mm. seuraavien asioiden osalta: 1) viranomaisten välinen suoritetuotanto, 2) tilastojen, tutkimusten, selvitysten ja tietoaineistojen hinnoittelu, 3) neuvonnan, ohjeiden, opastamisen ja tiedottamisen maksullisuus, 4) julkisuuslakiin liittyvät suoritemaksut, 5) viranomaisten päätösten hinnoittelu ja 6) liiketaloudellisen hinnoittelun soveltamisala virastojen ja laitosten
2 suoritetuotannossa. Näiden kannanottojen tarkoituksena on helpottaa myös muiden hallinnonalojen maksupolitiikan valmistelua. Työryhmämuistion luvussa 2 on käsitelty valtion maksullista toimintaa sääntelevää lainsäädäntöä sekä valtion maksullisen toiminnan ohjausta, laajuutta ja siinä aiemmin havaittuja kehittämistarpeita. Luvussa 3 on käsitelty valtiovarainministeriön hallinnonalan ne maksupoliittiset kysymykset, jotka työryhmän tekemän kyselyn perusteella koskettivat useata hallinnonalan virastoa tai laitosta. Luvussa 4 on käsitelty vain ao. virastoa tai laitosta koskeneet erityiskysymykset. Luku 5 sisältää maksuasetusten valmistelua koskevan toimiohjeen. Muistion liiteosa sisältää työryhmän tekemään kyselyyn liittyvän aineiston lisäksi mm. virastojen ja laitosten maksupäätökset ja kuvauksen kunkin viraston tai laitoksen maksullisesta toiminnasta. Lukuohje Tässä muistiossa maksupolitiikkaa valtiovarainministeriön hallinnonalalla käsitelleen työryhmän kannanotot ja suositukset on esitetty sisäänvedettynä kursiivitekstinä. Selkeyssyistä sisäänvetojen yhteydessä on tarvittaessa käytetty numerointia erottelemaan kannanottojen/suositusten asiakohdat toisistaan. Muistioon ei sisälly erillistä yhteenvetoa kuvailulehden tiivistelmän lisäksi.
3 2 VALTION MAKSULLINEN TOIMINTA Valtion maksullista toimintaa sääntelee perustuslain nojalla annettu maksulainsäädäntö. Tämän lisäksi maksullista toimintaa ohjaavat käytännössä mm. talousarviolain ja -asetuksen säännökset sekä valtiovarainministeriön ja Valtiokonttorin määräykset ja ohjeet. Vuonna 1999 valtion maksullisen toiminnan tulot olivat yhteensä 6,9 mrd. mk. 2.1 Maksulainsäädännöstä 2.1.1 Perustuslain 81 Valtion viranomaisten tuottamistaan suoritteista perimät maksut ovat vastikkeita julkisen vallan palveluista. Suomen perustuslain (731/1999) 81 :n mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Uuden 1.3.2000 voimaantulleen perustuslain 81 vastaa sisällöltään aiempaa hallitusmuodon 62 :ää. 2.1.2 Valtion maksuperustelaki (150/1992) Nykyinen valtion maksuperustelaki tuli voimaan 1.3.1992. Maksuperustelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 176/1991 vp.) mukaan lakiehdotuksen tavoitteena oli uudistaa valtion maksullisen toiminnan lainsäädäntöä siten, että se mahdollistaa tulosbudjetoinnin ja -ohjauksen periaatteiden ja menettelytapojen käyttöönoton valtion maksullisessa toiminnassa. Tavoitteena oli, että säädettävä yleislaki soveltuisi mahdollisimman monille viranomaisille. Hallituksen esityksen mukaan lain ja sen nojalla annettavien säädösten ja määräysten perusteella viranomaiset voisivat periä maksuja virkatoimista, palveluista, tuottamistaan tavaroista ja muusta toiminnastaan. Esityksen mukaan valtion koko suoritetuotanto selvitettäisiin, ja päätös maksujen perimisestä tai perimättä jättämisestä tehtäisiin yleisillä ja yhtenäisillä perusteilla. Maksuperustelakia koskevan hallituksen esityksen mukaan uudistuksella pyrittiin: 1. Määrittelemään hallitusmuodon 62 :n edellyttämät maksullisuuden yleiset perusteet; 2. Selkeyttämään maksullisen toiminnan toimivaltaa - keventämällä ylempien valtion hallinnon elinten tehtävämäärää, - lisäämällä ministeriöiden merkitystä hallinnonalansa ohjaajana ja - vahvistamalla viranomaisten asemaa sen toiminnasta päätettäessä;
4 3. Ottamaan käyttöön liiketoiminnan periaatteet valtion maksullisessa toiminnassa siten, että taloudellinen tulosvastuu otetaan käyttöön varsinkin liiketoiminnan luonteisessa maksullisessa toiminnassa; sekä 4. Selkeyttämään ja yksinkertaistamaan lainsäädäntöä. Keinoina edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi esitettiin yleisiä koko valtiota koskevia säännöksiä valtion suoritteiden maksullisuudesta, erilaisesta hinnoittelusta erilaisten suoritteiden osalta, hallinnon keventämistä viranomaisten toimivaltaa ja vastuuta lisättäessä sekä vanhentuneen lainsäädännön kehittämistä. Maksuperustelaki on yleislaki Maksuperustelain 1 :ssä säädetään valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuuden ja suoritteista perittävien maksujen suuruuden yleisistä perusteista sekä maksujen muista perusteista. Maksuperustelaki on yleislaki, jota sovelletaan valtion viranomaisten maksulliseen suoritetuotantoon, jos viranomaisen suoritteiden maksullisuudesta ei ole lailla tai sen nojalla annetulla asetuksella toisin säädetty. Laki koskee myös tasavallan presidentin, eduskunnan, valtiontilintarkastajain ja eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaa samoin kuin valtiontalouden tarkastusvirastoa. Maksuperustelaki ei koske valtion liikelaitoksia, joiden maksullinen toiminta perustuu valtion liikelaitoslakiin (627/1987). Laki ei myöskään koske valtion rahastoja, ellei rahastoista toisin säädetä. Maksullisuus pääsääntönä Maksuperustelain 4 :n (961/1998) mukaan maksu tulee periä 1) tavaroista, jotka valtion viranomainen on tuottanut; 2) palveluista, jotka on tuotettu tilauksesta tai muusta toimeksiannosta; 3) päätöksistä, jotka on tehty hakemuksesta; 4) käyttöoikeuksien sekä muiden oikeuksien väliaikaisesta luovuttamisesta; sekä 5) muusta toiminnasta, milloin suoritteen tuottaminen on seurausta vastaanottajan toimenpiteestä. Jos suoritteen maksuttomuudelle on perusteltu syy, maksu voidaan jättää perimättä. Suoritteen tulee olla maksullinen etenkin silloin, kun myös muu kuin valtion viranomainen tuottaa sitä tai siihen verrattavaa suoritetta maksullisena tai kun suoritteen tuottaminen liittyy vastaanottajan taloudelliseen toimintaan. Seuraavassa kuviossa on havainnollistettu, miten asiakkaan aloitteesta tapahtuva suoritetuotanto suhteutuu maksuperustelain suoritemäärittelyihin. Kysymys on maksuperustelain soveltamisalaan kuuluvasta suoritetuotannosta.
5 VALTION VIRANOMAISEN SUORITTEET MAKSUTTOMAT SUORITTEET MAKSULLISET SUORITTEET Lähtökohtaisesti maksulliset, mutta perustellusta syystä maksuttomat (4.1 ) Kollektiivisuoritteet (5 1-kohta) Toimeentuloa turvaavan etuuden antaminen (5 2-kohta) Vähäisiä kustannuksia aiheuttavat neuvot, ohjeet, opastus ja tiedottaminen (5 3-kohta) Julkisoikeudelliset suoritteet Markkinasuoritteet Monopolisuoritteet (7.2 ) Liiketaloudellisesti hinnoitellut suoritteet (7.1 ) Kollektiivisuoritteet, toimeentuloa turvaavan etuuden antaminen ja neuvot maksuttomia Vaikka maksuperustelain soveltamisala sinänsä on yleinen, ei valtion kaikkia suoritteita ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi säätää maksullisiksi. Maksuperustelain 5 :ssä on määritelty ne suoritteet, jotka ovat maksuttomia, jollei suoritteen maksullisuudelle ole erityisiä syitä: 1. Kollektiivisuoritteet eli suoritteet, joiden tuottamisen ei voida katsoa kohdistuvan suoranaisesti yksittäiseen henkilöön, yritykseen eikä muuten tarkoin rajattuun ryhmään. Useimmiten tällä on katsottu tarkoitettavan valtion yleistä hallintoa ja järjestyksen ylläpitoa. 2. Suoritteet, joiden tarkoituksena on toimeentulon turvaavan etuuden antaminen. 3. Viranomaisen neuvot, ohjeet, opastus ja tiedottaminen, jos näistä aiheutuu vain vähäisiä kustannuksia. Kahdenlaisia maksullisia suoritteita Valtion virastojen ja laitosten maksulliset suoritteet on maksuperustelaissa jaettu julkisoikeudellisiin suoritteisiin ja muihin suoritteisiin. Julkisoikeudellisia suoritteita ovat suoritteet, joiden kysyntä perustuu lakiin tai asetukseen ja joiden tuottamiseen viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus (3.2 ). Tällaisessa valtion yksinoikeudeksi säädetyssä suoritetuotannossa on kysymys julkisen vallan käyttämisestä; toimiakseen laillisesti kansalaisen on hankittava jokin valtion viranomaisen tuottama suorite (ns. kysyntäpakko). Julkisoikeudellisia suoritteita ovat esimerkiksi ajokortti, passi ja lainhuuto.
6 Muita kuin julkisoikeudellisia maksullisia suoritteita on kutsuttu markkinasuoritteiksi tai liiketaloudellisesti hinnoitelluiksi suoritteiksi. Ne on lähtökohtaisesti hinnoiteltava liiketaloudellisin perustein (7.1 ). Julkisoikeudellisen suoritteen hinnoittelun lähtökohtana on omakustannusarvo Omakustannusarvo Kiinteä maksu Omakustannusarvosta poikkeaminen Viranomaisten välinen suoritetuotanto Kustannustehokkuus Julkisoikeudellisesta suoritteesta perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää eli suoritteen omakustannusarvoa (6.1 ). Valtion maksuperusteasetuksen (211/1992) 1 :n 1 momentin mukaan suoritteen omakustannusarvoon luetaan suoritteen tuottamisesta aiheutuvien erilliskustannusten lisäksi suoritteen tuottamisen aiheuttama osuus hallinto, toimitila- ja pääomakustannuksista. Mikäli suoritteen tuottamiseen osallistuu myös muita valtion viranomaisia, luetaan myös näille aiheutuvat edellä mainitut kustannukset suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kokonaiskustannuksiin. Yhden tai useamman viranomaisen samanlaatuisista julkisoikeudellisista suoritteista voidaan määrätä samansuuruinen maksu silloinkin, kun suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvat kustannukset poikkeavat toisistaan (6.2 ). Tällaista kiinteää maksua määrättäessä on otettava huomioon suoritteiden keskimääräinen kokonaiskustannus. Maksu voidaan määrätä perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä, jos siihen terveyden- ja sairaanhoitoon, ympäristönsuojeluun, koulutustoimintaan tai yleiseen kulttuuritoimintaan liittyvistä tai näihin verrattavista syistä on perusteltua syytä. Erityisestä syystä maksu voidaan myös tietyltä ryhmältä määrätä perittäväksi omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä. Samoin erityisestä syystä saadaan maksu, joka muuten määrättäisiin suoritteen omakustannusarvoa vastaavaksi, määrätä omakustannusarvoa korkeammaksi (6.3 ). Silloin, kun julkisoikeudellisesta suoritteesta määrätään perittäväksi maksu, peritään vastaava maksu myös valtion viranomaiselta, jollei muuhun menettelyyn ole erityistä syytä (6.4 ). Tällä säännöksellä pyrittiin selventämään viranomaisten työnjakoa, saamaan esille piilokustannukset ja kohdistamaan kustannukset aiheuttamisperiaatteen mukaisesti oikealle viranomaiselle ja näin saamaan mm. nettobudjetointi toimimaan oikein. Tarkoituksena oli myös karsia viranomaisten väliset tarpeettomat ilmaispalvelut ja vähentää näin valtion tehtäviä. Tuloksellisuuden parantamiseksi omakustannusarvoon perustuvassa hinnoittelutilanteessa maksuperustelakiin sisällytettiin säännös, jonka mukaan suoritetta tuottavan viranomaisen asiana on huolehtia siitä, ettei suoritteen tuottamisesta aiheudu enempää kustannuksia kuin mitä suoritteen tarkoituksenmukainen laatutaso edellyttää (6.5 ). Markkinasuoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisen perustein Muiden maksullisten suoritteiden kuin julkisoikeudellisten suoritteiden, eli ns. markkinasuoritteiden, hinnoittelussa maksuperustelaki tuntee kaksi eri hinnoitte-
7 luperiaatetta: varsinaisen liiketaloudellisen hinnoittelun (7.1 ) ja ns. monopolisuoritteiden hinnoittelun (7.2 ; 961/1998). Monopolisuoritteet Kilpailulainsäädäntö Kannattavuusvaatimus Hintatuki Muut markkinasuoritteet Monopolisuoritteet ovat sellaisia muita suoritteita, joiden tuottamiseen viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus (kysyntä ei kuitenkaan perustu lakiin tai asetukseen kuten julkisoikeudellisten suoritteiden kohdalla). Monopolisuoritteesta perittävä maksu saadaan määrätä myös niin, että se varsinaisen liiketaloudellisen hinnoittelun sijasta vastaa suoritteen omakustannusarvoa. Muut markkinasuoritteet kuin monopolisuoritteet hinnoitellaan aina liiketaloudellisin perustein. Maksuperustelaki edellyttää markkinasuoritteiden tuotannolta kokonaiskannattavuutta. Kannattavuutta ei edellytetä yksittäisten suoritteiden tai suoriteryhmien osalta vaan koko toiminnalta, yksiköltä tai virastolta. Hinnoista voidaan näin ollen neuvotella. Virasto voi antaa liiketaloudellisia alennuksia ja hinnoitella muutenkin kysynnän ja kilpailutilanteen mukaan. Kannattavuuden ei välttämättä tarvitse toteutua vuositasolla. Kannattavuusvaatimus tarkoittaa sitä, että toiminnan tuotoilla tulee kattaa vähintään toiminnan kustannukset ja toimintaan oman pääoman ehdoin sijoitetulle pääomalle asetettava tuottovaade. Liiketaloudellisesti hinnoiteltavien markkinasuoritteiden hintoja voidaan alentaa valtion talousarvioon otettavalla erityisellä hintatukimäärärahalla (7.1 ). Hintatukea ei käsitteellisesti tule sekoittaa siihen, että tietyistä julkisoikeudellisista suoritteista voidaan periä omakustannusarvoa alempi maksu. Talousarvion laadintamääräyksen mukaan hintatuki kohdistetaan maksullisen toiminnan tulojen ja näitä vastaavien erillismenojen erotukseen. Eduskunnan myöntämällä hintatuella katetaan hinnan alennuksesta muutoin aiheutuva alijäämäisyys erillismenojen osalta. Markkinasuoritteiden hinnoittelussa on kilpailunrajoituslain (480/1992) 3 :n nojalla otettava huomioon myös asianomaisen lain säännökset. Kilpailunrajoituslain 2 luvussa on lueteltu selkeästi kielletyt (4-7 ) ja vahingollisia vaikutuksia omaavat (9 ) kilpailunrajoitukset. Myös maksuperustelaki sisältää selventävän viittaussäännöksen kilpailunrajoituslakiin monopolisuoritteiden hinnoittelun osalta (7.3 ). Säännöksen mukaan viranomaisen on otettava suoritteiden hinnoittelussa huomioon kilpailunrajoituslain määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevat säännökset, jos viranomainen tuottaa suoritteita määräävässä markkinaasemassa. Ministeriö ja asianomainen viranomainen päättävät maksuista Päätöstoimivalta hallinnonalan maksuista kuuluu maksuperustelain mukaan pääsääntöisesti asianomaisille ministeriöille ja suoritetta tuottaville viranomaisille. Asianomainen ministeriö päättää, mitkä hallinnonalan suoritteet tai suoriteryhmät ovat maksullisia ja mistä suoritteesta tai suoriteryhmästä maksu määrätään omakustannusarvon perusteella sekä mitkä suoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein (8.2 ). Ministeriö päättää myös 6 :n 2 momentissa tarkoitetuista kiin-
8 teistä maksuista sekä mistä suoritteesta ja suoriteryhmästä, millä perusteella ja miten maksun suuruus voidaan määrätä suoritteen omakustannusarvosta poiketen (8.3 ). Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon päätösten maksullisuudesta sekä siitä, mistä päätöksestä maksu määrätään omakustannusarvon perusteella ja mitkä hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein, säädetään valtioneuvoston asetuksella. Samoin em. tilanteissa kiinteistä maksuista ja omakustannusarvosta poikkeavasta hinnoittelusta säädetään asetuksella (8.1 ). Muissa em. maksuja koskevissa asioissa toimivalta on ao. ministeriöllä. Milloin ministeriön ratkaisuvaltaan muutoin kuuluva asia saatetaan valtioneuvoston yleisistunnon päätettäväksi, maksun suuruus määräytyy sen mukaisesti kuin kysymyksessä olisi ministeriön päätös (8.4 ). Muissa kuin edellä mainituissa tapauksissa toimivalta maksuja ja suoritteiden hinnoittelua koskevissa asioissa on ao. viranomaisella (9 ). Viranomaisella on mm. oikeus päättää markkinasuoritteiden hinnoittelusta. Eduskunnan, tasavallan presidentin, valtiontilintarkastajain ja eduskunnan oikeusasiamiehen kansliat, valtiontalouden tarkastusvirasto, oikeuskanslerinvirasto sekä Suomen Pankki ja kansaneläkelaitos määräävät itse maksuistaan (10 ). 2.1.3 Erityismaksulainsäädäntö Valtion maksuperustelakia säädettäessä tavoitteena oli säätää maksuja koskeva yleislaki, joka olisi soveltunut mahdollisimman monille viranomaisille. Suoritehinnoittelu perustuu kuitenkin useissa tapauksissa erityislainsäädännössä oleviin maksusäännöksiin, joiden hinnoitteluperiaatteet poikkeavat maksuperustelain periaatteista. Syyt erityismaksulainsäädännön olemassa ololle ovat varsin moninaisia. Useimmiten taustalla ovat voimakkaat yhteiskuntapoliittiset tavoitteet, joiden toteuttamista maksuperustelain puitteissa ei ole katsottu mahdolliseksi tai perustelluksi. Näissä tapauksissa on useimmiten olemassa myös ao. suoritteiden tuottamisperiaatteita koskevaa erillistä lainsäädäntöä. Myös kansainväliset ulottuvuudet rajoittavat maksuperustelain soveltamista eräissä tapauksissa. Valtiovarainministeriön hallinnonalalla erityismaksulainsäädännön nojalla tuotettavia maksullisia suoritteita on ainoastaan Valtiokonttorilla. Nämä ovat tapaturmavakuutuskorvauslain mukaiset suoritteet, ryhmähenkivakuutusta vastaavan taloudellisen tuen suoritteet ja liikennevahinkoturvamaksut. Lainsäädäntöä, joka velvoittaa viranomaisen tietyn suoritteen luovuttamiseen esim. toiselle viranomaiselle ilman kustannusten korvausta, ei pidetä erityismaksulainsäädäntönä.
9 2.2 Maksullisen toiminnan ohjaus Oma ministeriö ohjaa - valtiovarainministeriö koordinoi Maksullisen toiminnan ohjausvastuu on ministeriöllä oman hallinnonalansa osalta. Vastuu konkretisoituu virastojen ja laitosten perimiä maksuja koskevan päätöksenteon valmistelussa ja ministeriön päätöksenteossa sekä maksulliselle toiminnalle asetettujen tavoitteiden toteutumisen seurannassa. Sekä ohjausvastuussa olevia ministeriöitä että maksullista toimintaa harjoittavia virastoja ja laitoksia sitovat yhteiset talousarviolain ja -asetuksen säännökset sekä valtiovarainministeriön ja Valtiokonttorin määräykset koskien mm. laskentatoimen järjestämistä, maksullisen toiminnan kannattavuuden seurantaa sekä maksullisen toiminnan raportointia. Maksuperustelain 12 a :n (961/1998) mukaan valtiovarainministeriö voi maksuperustelain yhdenmukaiseksi soveltamiseksi antaa ohjeita suoritteiden maksullistamiseen ja hinnoitteluun sovellettavista yleisistä periaatteista sekä maksuperustelain yleiseen hallinnointiin liittyvistä menettelytavoista. Hallituksen esityksen (HE 203/1998 vp.) mukaan säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa ministeriöille eikä virastoille maksuperustelain mukaan kuuluvaa ratkaisutoimivaltaa, vaan luoda keino vastata tarvittaessa nopeasti ja keskitetysti virastojen tuottamien suoritteiden monipuolisuudesta ja jatkuvasta muutoksesta aiheutuviin hinnoittelu- ja muihin yleisiin soveltamisvaikeuksiin. Budjetointi Valtion talousarviosta annetun asetuksen (1243/1992) 1 :n 3 momentin mukaan talousarvioehdotukset on laadittava talousarviota koskevien säännösten sekä valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön antamien määräysten mukaisesti. Valtiovarainministeriö on antanut määräyksen toiminta- ja taloussuunnitelmien sekä talousarvioehdotusten laadinnasta (21.3.2001; TM 0103). Määräyksiin sisältyy maksullisen toiminnan budjetointia koskevia erityismääräyksiä (kohta 3.3). Tulossopimuksessa sovitaan tavoitteista Ministeriön sekä sen alaisten virastojen ja laitosten väliset tulostavoitteet asianomaiselle varainhoitovuodelle asetetaan useimmiten tulossopimusmenettelyä käyttäen. Tulos(tavoite)sopimuksessa kirjattavat tulostavoitteet koskevat myös maksullista toimintaa. Talousarvioasetuksen 65 :n mukaan tiliviraston toimintakertomuksen tulee sisältää mm. tiedot maksullisen toiminnan kannattavuudesta ja vertailut asetettuihin tavoitteisiin. Laskentatoimi seuraa tavoitteiden toteutumista Valtion talousarvioasetuksen 55 :n (600/1997) mukaan viraston ja laitoksen on järjestettävä valtion talousarviosta annetun lain 16 :ssä tarkoitettu muu laskentatoimensa samoin kuin muu seurantajärjestelmänsä siten, että ne tuottavat sisäisen johtamisen ja ulkoisen ohjauksen edellyttämät tiedot tuotettujen suoritteiden mää-
10 rästä, laadusta ja kustannuksista ja maksullisen toiminnan kannattavuudesta sekä niiden kehityksestä. Valtiokonttori voi antaa edellä tarkoitettua laskentatointa ja sen järjestämistä koskevia määräyksiä. Tilinpäätöksessä raportoidaan tavoitteiden saavuttamisesta Valtion talousarviosta annetun asetuksen 65 :n 2 momentin (600/1997) mukaan tiliviraston toimintakertomuksen tulee sisältää mm. tiedot maksullisen toiminnan kannattavuudesta ja vertailut asetettuihin tavoitteisiin. Toimintakertomus on osa tiliviraston hyväksyttyä tilinpäätöstä. Ministeriön laatimaan hallinnonalan toimintakertomuksen tulee sisältää mm. kuvaus ministeriön hallinnonalan palvelu- ja tuotantotoiminnan vaikuttavuuden, laadun ja taloudellisuuden kehityksestä sekä katsaus ministeriön toimialaan kuuluvaan liike- ja muuhun taloudelliseen toimintaan (65.1 ). Tiliviraston toimintakertomuksen laadintaa on ohjeistettu Valtiokonttorin ohjeessa "Toimintakertomus ja tilinpäätöslaskelmat, ohje tilinpäätösasiakirjasta tilivirastoille ja talousarvion ulkopuolisille rahastoille" (1999). Hallinnonalan toimintakertomuksen laadintaa on ohjeistanut valtiovarainministeriö (15.2.2001; TM 0102). Talousarviolain 15 :n 2 momentissa (165/1992) säädetään maksullisen toiminnan kannattavuuden seurannasta. Säännöksen mukaan viraston ja laitoksen on järjestettävä maksullisen toiminnan kannattavuuden seuranta siten, että sen vuositulos voidaan esittää viraston tai laitoksen tilinpäätöksen yhteydessä, jollei maksullinen toiminta ole vähäistä. Kannattavuuden raportointi tehdään kustannusvastaavuuslaskelmalla, jonka laatimisesta Valtiokonttori on antanut määräyksen (3.9.1997; 8/03/97). Määräyksen mukaan kustannusvastaavuuslaskelman laatiminen on pakollista, jos määräyksen mukaisen maksullisen toiminnan osa-alueen tulot ylittävät 500 000 mk. Mainitut osa-alueet ovat 1) maksuperustelain mukaiset julkisoikeudelliset suoritteet, 2) maksuperustelain mukaiset muut suoritteet (liiketaloudellisesti hinnoitellut suoritteet ja monopolisuoritteet ja 3) erityislain mukaiset suoritteet lakikohtaisesti. Laskelmat esitetään toimintakertomuksessa. Tuottovaatimus Valtion talousarvioasetuksen 56 :n (600/1997) mukaan investointilaskelmissa ja muussa pääomien käytön arvioinnissa käytetään tuottovaatimuksena markkamääräisen pitkäaikaisen lainanoton efektiivistä korkokustannusta valtiolle. Maksullisen toiminnan kannattavuuden tarkastelussa tuottovaatimus otetaan huomioon korkokustannuksena kustannusvastaavuuslaskelmassa. Valtiokonttori laskee ja ilmoittaa vuosittain käytettävän korkokannan. Valtiokonttori on 11.1.2001 ilmoittanut (2/03/2001) vuoden 2001 korkokannaksi 5,3 %.
2.3 Maksullinen toiminta käytännössä 2.3.1 Suoritteiden luonteesta 11 Julkisoikeudelliset suoritteet Markkinasuoritteet Viranomaisen maksullisena toimintana tuottamat suoritteet ovat hyvin monenlaisia. Tuottaessaan asiakkaalle tämän pyynnöstä julkisoikeudellisen suoritteen viranomainen käyttää julkista valtaa. Asiakkaan kannalta tällainen suorite merkitsee sitä, että hänellä on oikeus johonkin, joka muuten ei olisi lain mukaan sallittua tai mahdollista. Usein kyse on viranomaisen antamista luvista ja päätöksistä tai lakisääteisestä valvonnasta. Valtiovarainministeriön hallinnonalalla tällaisia suoritteita ovat esimerkiksi valtiovarainministeriön antama lupa arvopaperipörssitoiminnan harjoittamiseen sekä Tullihallituksen ja verohallinnon ennakkotiedot ja ennakkoratkaisut. Valtion viranomaisen tuottamien markkinasuoritteiden kysyntä ei perustu lakiin. Markkinasuoritetuotannon hinnoittelu perustuu siihen, että niitä tuottavat myös muut kuin valtion viranomaiset. Käytännössä kuitenkin suuri osa markkinasuoritteista on sellaisia, ettei niille löydy vastinetta tai kilpailijaa vapailta markkinoilta (monopolisuoritteet). Monopolisuoritteita ovat esimerkiksi viranomaisen tuottamat työryhmämuistiot ja muut selvitykset sekä valokopiot, joita viranomainen myy hallussaan olevista asiakirjoista. Liiketaloudellisesti hinnoiteltavia markkinasuoritteita tuottaessaan virastot toimivat kilpailluilla hyödykemarkkinoilla yhdessä muiden palvelun tarjoajien kanssa. Yleisiä valtion viranomaisen liiketaloudellisesti hinnoiteltavia suoritteita ovat mm. tilaustutkimukset ja -selvitykset, erilaiset koulutus-, asiantuntija- ja konsulttipalvelut, kirjastopalvelut, erilaisten tietojen luovutus tietokannoista sekä tietojen suorakäyttö ja tiedonhaut, suunnittelu- ja rakentamispalvelut sekä toimitilojen ja kaluston vuokraus. 2.3.2 Tulot ja kustannusvastaavuus Valtion maksullisen toiminnan tulot olivat vuonna 1999 yhteensä 6,9 mrd. mk. Vuoteen 1998 verrattuna maksullisen toiminnan tulot vähenivät 19 % mikä johtuu valtiovarainministeriön hallinnonalalla toimineen Valtion kiinteistölaitoksen muuttumisesta liikelaitokseksi vuoden 1999 alusta. Vuoden 1999 tuloista 76 % kertyi valtion maksuperustelain ja 24 % erityismaksulainsäädännön nojalla. Erityislakien nojalla hinnoiteltujen suoritteiden tulojen tason nousu vuodesta 1997 johtuu siitä, että rata- ja väylämaksutulot eivät ole tätä ennen sisältyneet ao. tilivirastojen ilmoittamiin tietoihin. Koko valtio Tulot Vuosina 1995-1999 valtion maksullisen toiminnan tulot ovat kehittyneet seuraavasti (tmk): 1995 1996 1997 1998 1999 MPL; julkisoikeudelliset suoritteet 861 016 1 345 939 1 107 155 1 039 059 1 154 410 MPL; markkinasuoritteet 4 617 640 5 316 181 5 314 254 5 833 388 4 090 549 Erityislakien nojalla hinnoitellut suoritteet 821 645 795 186 812 363 1 605 093 1 661 521 YHTEENSÄ 6 300 301 7 457 306 7 233 772 8 477 540 6 906 480
12 9 8 7 6 5 tulot (mrd. mk) 4 Erityislakien suoritteet MPL; markkinasuoritteet 3 2 1 MPL; julkisoikeudelliset suoritteet 0 1995 1996 1997 1998 1999 MPL: markkinasuoritteet Kustannusvastaavuus Kokonaisuutena katsoen valtion maksullinen toiminta on ollut alijäämäistä. Yksittäisen tiliviraston toiminnan alijäämäisyys voi olla seurausta siitä, ettei kustannusvastaavuuden tavoittelussa ole onnistuttu tai ettei 100 % tai sitä suurempi kustannusvastaavuus ole edes ollut toiminnan taloudellisena tavoitteena. Esimerkiksi erityislakien mukaisten suoritteiden maksujen määrääminen perustuu usein muihin tekijöihin kuin toiminnan kustannuksiin. Julkisoikeudellisista suoritteista puolestaan saatetaan maksuperustelain tarkoittamien perusteltujen ja erityisten syiden nojalla periä omakustannusarvoa alempi maksu. Joidenkin tilivirastojen markkinasuoritteiden hintojen alentamiseksi osoitetaan valtion talousarviossa hintatukea. Hintatuki kohdistetaan talousarvion laadintamääräyksen mukaan maksullisen toiminnan tuottojen ja erillismenojen erotukseen. Koska kustannusvastaavuuslaskelmassa ovat mukana myös yhteiskustannukset ja pääomakustannukset, voi toiminnan kustannusvastaavuus talousarviossa myönnetyn hintatuen käytöstä huolimatta olla alle 100 %. 1996 1997 1998 1999 Yli- /alijäämä (1000 mk) Kustannusvastaavuus (%) Yli- /alijäämä (1000 mk) Kustannusvastaavuus (%) Yli- /alijäämä (1000 mk) Kustannusvastaavuus (%) Yli- /alijäämä (1000 mk) Kustannusvastaavuus (%) MPL: julkisoikeudelliset suoritteet 32 339 102-168 407 87-143 833 88-164 722 87-116 819 98-170 506 97-82 043 99-223 286 95 Erityislait -895 674 47-486 443 63-272 903 82-481 491 74 YHTEENSÄ -980 154 88-825 356 90-498 779 94-869 499 88
13 Valtiovarainministeriön hallinnonala Tulot Valtiovarainministeriön hallinnonalan maksullisen toiminnan tulot olivat vuonna 1999 yhteensä 135 Mmk eli 2 prosenttia koko valtionhallinnon maksullisen toiminnan tuloista. Tulojen lasku vuoteen 1998 verrattuna johtuu Valtion kiinteistölaitoksen liikelaitostamisesta. Eniten tuottoja oli Tilastokeskuksella ja vähiten valtiovarainministeriöllä. Alla olevissa luvuissa ei ole mukana Valtion kiinteistölaitosta. Tiliviraston nimi Julkisoikeudelliset suoritteet Markkinasuoritteet (1000 mk) Erityislait (1000 mk) Yhteensä (1000 mk) (1000 mk) 1999 1998 1999 1998 1999 1998 1999 1998 Valtiovarainministeriö 287 239 436 524 723 764 Valtiokonttori 6 340 5 907 12 272 11 342 8 152 8 580 26 764 25 829 Tullihallitus 34 246 27 828 7 397 8 271 41 643 36 099 Verohallitus 11 946 13 316 3 544 3 039 15 490 16 355 Valtion taloudellinen tutkimuskeskus 843 1 091 843 1 091 Tilastokeskus 50 049 49 195 50 049 49 195 Yhteensä 52 819 47 290 74 541 73 462 8 152 8 580 135 512 129 333 Kustannusvastaavuus Hallinnonalalla maksullisia julkisoikeudellisia suoritteita tuottavat valtiovarainministeriö, Valtiokonttori, tullilaitos ja verohallinto. Valtiovarainministeriön julkisoikeudellisten suoritteiden tuotot eivät ylitä kustannusvastaavuuslaskelman laatimisrajaa (500 000 mk), minkä vuoksi laskelmaa ei ole laadittu. Hallinnonalan julkisoikeudellisen suoritetuotannon alijäämää vuonna 1999 oli 4,8 Mmk. Kustannusvastaavuus oli 92 %. Alijäämän aiheuttivat verohallinnon suoritteet, joista osa hinnoitellaan alle omakustannusarvon. Markkinasuoritetuotanto oli lähes kaikilta osin ylijäämäistä. Kustannusvastaavuus oli 104 %. Hallinnonalan virastojen ja laitosten maksullisen toiminnan yli-/alijäämä ja kustannusvastaavuus/kannattavuus suoriteryhmittäin vuonna 1999 on esitetty seuraavassa taulukossa. Julkisoikeudelliset suoritteet Markkinasuoritteet Erityislait Yli- /alijäämä (1000 mk) Kustannusvastaavuus (%) Yli- /alijäämä (1000 mk) Kannattavuus (%) Yli- /alijäämä (1000 mk) Kustannusvastaavuus (%) Valtiovarainministeriö (tietoa ei ole) (tietoa ei ole) (tietoa ei ole) (tietoa ei ole) Valtiokonttori - 14 100 3 452 139 146 102 Tullilaitos 185 101 516 107 Verohallitus -4 972 71-176 95 Valtion taloudellinen tutkimuskeskus 68 109 Tilastokeskus 2 126 104 YHTEENSÄ - 4 801 92 5 986 109 146 102
2.3.3 Netto- ja bruttobudjetoinnin vaikutus 14 Valtiontaloutta koskevia perustuslaintasoisia säännöksiä muutettiin vuonna 1991. Tavoitteena oli mm. mahdollistaa valtiontalouden joustavampi hoito tulosohjauksen edellyttämällä tavalla. Yksi keskeinen uudistus oli toimintamenojen nettobudjetoinnin mahdollistaminen. Nettobudjetoinnin mahdollistava säännös on otettu hallitusmuodosta uuteen perustuslakiin sellaisenaan. Perustuslain 84 :n 1 momentin mukaan lailla voidaan säätää, että talousarvioon voidaan ottaa joistakin toisiinsa välittömästi liittyvistä tuloista ja menoista vain niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat. Maksullisen toiminnan nettobudjetointia koskee talousarviolain 3 a :n 1 momentin 3- kohta (165/1992), jonka mukaan viraston tai laitoksen toiminnasta kertyvät tulot ja siitä aiheutuvat menot voidaan nettobudjetoida. Talousarvion laadintamääräyksen mukaan maksullisen toiminnan tulot ja menot budjetoidaan joko bruttomääräisenä tulomomentille ja menomomentille tai nettomääräisenä toimintamenomomentille. Bruttobudjetointi merkitsee sitä, että maksullisen toiminnan tulot kertyvät budjetin tulomomenteille budjetin katteeksi. Nettobudjetoitaessa virasto saa tulot omaan käyttöönsä. Maksullinen suoritetuotanto on nettobudjetoinnin merkittävin soveltamisalue. Talousarvion laadintamääräyksen mukaan nettobudjetointia voidaan soveltaa niissä virastoissa ja laitoksissa, joiden laskentatoimi tuottaa tiedot sekä viraston kokonaiskustannuksista että maksullisen toiminnan erilliskustannuksista. Määräyksen mukaan nettobudjetointi toteutetaan joko menopuolelle nettomäärärahana siten, että maksullisen toiminnan tuloista vähennetään maksullisen toiminnan erillismenot tai nettotuloarviona tulopuolelle siten, että maksullisen toiminnan tuloista vähennetään viraston tai laitoksen kaikki toimintamenot. Useimmiten käytössä on ensimmäinen vaihtoehto. Valtiovarainministeriön hallinnonalan virastoissa ja laitoksissa sovelletaan maksullisessa toiminnassa sekä brutto- (valtiovarainministeriö, Valtiokonttori ja tullilaitos) että nettobudjetointia (Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, verohallinto ja Tilastokeskus). Eri budjetointitavoilla on erilaiset ohjausvaikutukset. Myös nettobudjetoinnin ohjausvaikutukset vaihtelevat sen mukaan, minkä laatuisesta ja laajuisesta maksullisesta toiminnasta on kyse ja onko nettoutus tehty nettotuloarviona vai nettomäärärahana. Nettobudjetointi korostaa virastojen ja laitosten itsenäisyyttä ja taloudellista tulosvastuuta. Nettobudjetointia koskevan talousarviolain muutoksen perustelujen (HE 221/1991 vp.) mukaan nettobudjetointiin on tarvetta erityisesti aloilla, joissa virastot ja laitokset toimivat kilpailutilanteessa ja joissa kysyntä ohjaa toiminnan laajuutta. Toisin sanoen nettobudjetointi kannustaa hankkimaan omaa tulorahoitusta, koska tulot jäävät omaan käyttöön. Näin ollen nettobudjetointi mahdollistaa bruttobudjetointia joustavamman resurssien sopeuttamisen. Koska maksullisen toiminnan menot täytyy kattaa maksullisen toiminnan tuloilla, virastolla on myös luontaisempi kannustin laskentatoimen ja kustannuslaskennan kehittämiseen sekä perittävien maksujen suuruuden säännölliseen tarkistamiseen. Eräissä tapauksissa