LAUSUNTOYHTEENVETO SMDno-2015-177 1 (5) Hanna Mutanen, korkeakouluharjoittelija, MMO HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAEIKSI ULKOMAALAISLAIN JA ERÄIDEN SIIHEN LIITTYVIEN LAKIEN MUUTTAMISESTA Esityksestä yleisesti Sisäministeriössä on valmisteltu hallituksen esitys eduskunnalle, missä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia, kansalaisuuslakia, rajavartiolakia sekä väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annettua lakia. Esityksessä ehdotetaan tiettyjen maahanmuuttohallinnon tehtävien siirtoa poliisilta ja Rajavartiolaitokselta Maahanmuuttovirastolle. Ulkomaalaisen oleskeluoikeutta koskevissa asioissa ja ulkomaalaisille Suomessa myönnettävissä matkustusasiakirja-asioissa sekä kansalaisuusasioissa siirto olisi kokonaisvaltainen ja tekisi Maahanmuuttovirastosta käytännössä yksinomaisen ulkomaalaisten lupaviranomaisen. Poliisille ja Rajavartiolaitokselle jäisi päätösten tiedoksi antamiseen, maasta poistamiseen ja ulkomaalaisvalvontaan liittyviä tehtäviä. Turvapaikka-asioissa siirto olisi osittainen, jolloin poliisille ja Rajavartiolaitokselle jäisi niiden ydintehtäviin kiinteästi liittyviä tehtäviä. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 76 taholta ja lausunto saatiin 46 taholta. Lausunnon antoivat Ulkoasiainministeriö, Oikeusministeriö, Valtiovarainministeriö, Sosiaali- ja terveysministeriö, Työ- ja elinkeinoministeriö, Sisäministeriön poliisi- ja rajavartio-osasto, Oikeuskanslerinvirasto, Yhdenvertaisuusvaltuutettu, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus; Helsingin, Itä-Uudenmaan, Länsi-Uudenmaan, Sisä-Suomen, Pohjanmaan, Itä-Suomen, Oulun ja Lapin poliisilaitokset; Keskusrikospoliisi, Suojelupoliisi, Poliisiammattikorkeakoulu, Ahvenanmaan maakuntahallitus, Pirkanmaan työ- ja elinkeinotoimiston kansainvälinen palvelu, Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue, Tilastokeskus, Väestörekisterikeskus, Senaatti-kiinteistöt, Etnisten suhteiden neuvottelukunta, Pakolaisneuvonta ry, Åbo Akademin Ihmisoikeusinstituutti, UNHCR, Suomen Asianajajaliitto ry, Suomen poliisijärjestöjen liitto ry, Rajaturvallisuusuni ry, Akava ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Suomen Kuntaliitto, Elinkeinoelämän keskusliitto, Maa- ja metsätaloustuottajien keskusliitto MTK ry, Suomen ylioppilaskuntien liitto SYL, Kansainvälisen liikkuvuuden ja yhteistyön keskus CIMO, Lastensuojelun keskusliitto, Suomen opiskelijakuntien liitto - SAMOK ry, Ensi- ja turvakotien liitto sekä Helsingin yliopisto. Lisäksi 10 muuta tahoa ilmoitti, ettei niillä ole esityksestä lausuttavaa. Valtaosa lausujista kannattaa esitettyä maahanmuuttohallinnon tehtävien siirtoa poliisilta ja rajavartiolaitokselta Maahanmuuttovirastolle. Esitystä kuvattiin yleisesti ottaen perustelluksi, kannatettavaksi ja tarpeelliseksi ottaen huomioon turvapaikanhakijoiden lisääntynyt määrä sekä nopeasti muuttunut toimintaympäristö. Esitystä kannattavien mielestä toimintojen siirtäminen selkeyttää ja kehittää menettelyä, jolloin kansalaisuusasioissa vastuu on kokonaisvaltaisesti yhdellä viranomaisella ja näin ollen viranomaisten välinen tehtävänjako selkeytyy. Myös tehtävien siirron kustannustehokkuuspyrkimyksiä arvostettiin. Useat lausujat korostivat viranomaisten ja eri Postiosoite: Käyntiosoite: Puhelin: Virkasähköpostiosoite: Sisäministeriö Erottajankatu 2, Helsinki Vaihde kirjaamo@intermin.fi PL 26 0295 480 171 www.intermin.fi 00023 Valtioneuvosto Faksi: 09 1604 4635
Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 2 (5) toimijoiden välisen tiedonvaihdon ja yhteistyön tiivistämisen tärkeänä nykytilanteessa muutosten jälkeen. Huolta lausujissa aiheutti erityisesti asiakasnäkökulmasta toimipisteverkoston harveneminen. Tärkeäksi nähtiin palveluiden yhdenmukaisuus maanlaajuisesti sekä riittävän kattava toimipisteverkosto, jotteivät asiakkaan palvelut heikkene. Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry tiivisti usean lausujan näkemykset todetessaan, että esityksessä on vajavaisesti perusteltu taloudelliset seuraamukset, henkilöstövaikutukset sekä toimitiloihin liittyvät vaikutukset. Lisäksi muutosten vaikutus sisäiseen turvallisuuteen aiheutti kritiikkiä. Poliisihallituksen mukaan hallituksen esityksessä tulisi selkeästi kuvata se, ettei toimivallan siirron perusteena ole se, että poliisi olisi hoitanut tehtävänsä ulkomaalaisviranomaisena huonosti tai tehottomasti, vaan perusteena on prosessinomistajuuden keskittäminen yksiin käsiin Maahanmuuttovirastolle. Taloudelliset ja toiminnalliset vaikutukset Helsingin poliisilaitos totesi lausunnossaan, ettei poliisin organisatorinen rakenne ole sinänsä esteenä niille taloudellisille säästöille ja tehokkuudelle kuin mitä toimivallan siirrolla nyt haetaan. Usea lausunnonantaja kyseenalaistikin muutoksen kustannustehokkuuden erityisesti toimitilaratkaisujen vuoksi, joiden tulisi ilmetä kustannusten arvioinnissa. Suomen Poliisijärjestön liitto ry kritisoi tehtävien siirron säästöjä todeten suuren osan kustannuksista, kuten palveluverkoston luomisen lisäkustannusten arvioinnin, jäävän valmisteluvaiheessa huomioimatta. Lisäkuluja syntyy Maahanmuuttoviraston hankkiessa uusia asiakaspalvelutiloja, mutta samaan aikaan poliisiorganisaatiolle jää toimitilakustannuksia, eikä vapautuvien toimitilojen hyödyntäminen ole juurikaan mahdollista. Lausunnossaan Maahanmuuttovirasto esittääkin Vaasan poliisilaitoksen tilojen hyödyntämistä Maahanmuuttoviraston tarpeisiin sekä sen harkitsemista, olisiko Helsingin Malmin poliisitalon käyttömahdollisuus mainittava hallituksen esityksessä. Perusteluna on, että kyseisillä paikkakunnilla ulkomaalaisten sekä hakemusten määrät tulevat kasvamaan voimakkaasti. Myös Valtiovarainministeriö kritisoi sitä, ettei esitysluonnoksesta selviä, miten ehdotus edistää tuottavuutta ja mikä on siitä saatava taloudellinen hyöty. Lausunnossa todetaan, että asetetut säästövelvoitteet tulee selvittää esityksessä ja uudelleen kohdentaa organisaatiouudistuksen johdosta. Valtiovarainministeriön mukaan tehtävien siirtyessä poliisilta ja Rajavartiolaitokselta Maahanmuuttovirastolle, tulee myös vastaavat resurssit siirtää. Lausunnon mukaan puollettavissa ei ole luonnokseen sisältyviä ehdotuksia siitä, että tehtävistä aiheutuvia kustannuksia jätettäisiin poliisin käyttöön siirron jälkeenkin. Poliisihallitus taas toivoi, että lupa-asioiden siirron seurauksena tapahtuva yhteiskustannusten vyöryminen muulle poliisitoiminnalle esitettäisiin selkeämmin. Maahanmuuttoviraston mukaan taloudellisten vaikutusten arviointiperusteissa tulisi huomioida se, että jatkossa Maahanmuuttoviraston vastaamat UMA-tietojärjestelmästä aiheutuvat kustannukset sekä kansalaisuusasioiden Suomessa tapahtuvan vireillepanovaiheen kustannukset vyörytetään lupasuoritteiden omakustannusarvoon, minkä johdosta niillä on lupasuoritteiden omakustannusarvoja nostava vaikutus. Lisäksi esityksessä tulisi ottaa huomioon kassajärjestelmän hankinta- ja integrointikustannukset UMA-järjestelmään.
Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 3 (5) Poliisihallituksen lausunnossa esitetään myös vuoden 2015 syksyn hakijamäärän nopeasta kasvusta johtuen turvapaikkaprosessin vastuuviranomaisen tehtäväksi valmiustoiminnon perustamisen äkillisten hakijatilanteiden muutoksen varalle, mikä helpottaisi reagointikykyä. Rajaturvallisuusunioni ry suosittelee lakiin selvää kirjausta vastuukysymyksistä Poliisin ja Rajavartiolaitoksen kesken, mikä selkeyttäisi molempien virastojen toimintaa. Toimipisteverkosto ja asiakkaan palvelut Sisäinen turvallisuus Moni lausunnonantaja toi esille esityksessä suunnitellun toimipisteverkoston suppeuden erityisesti nykyiseen poliisin noin 70 toimipisteeseen verrattuna, kun toimipisteitä on tarkoitus vähentää yhdeksään Maahanmuuttoviraston toimipisteeseen. Huolta aiheutti rekisteröintipalveluiden saatavuus sekä lupa-asioiden vireillepanon ja hoitamisen hankaloituminen kasvavien etäisyyksien takia erityisesti pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Työ- ja elinkeinoministeriö totesikin, että esityksessä ja jatkovalmisteluissa tulisi tarkoin kiinnittää huomiota siihen, miten tämä asia ratkaistaan. Pirkanmaan työ- ja elinkeinotoimisto korosti puhelinasioinnin tarpeen merkitystä toimipisteiden vähentyessä. Muutosten vaikutusta kommentoitiin myös yksittäisten asiakasryhmien näkökulmasta. Suomen opiskelijakuntien liitto toi esille opiskelijoiden pidentyvät asiointimatkat ja sen myötä ylimääräiset kustannukset oleskelulupien uusimisessa. Tämän johdosta SAMOK ei pidä uudistusta opiskelijoiden edun mukaisena. Ensi- ja turvakotien liiton mukaan erityisesti pikkulapsiperheiden kohdalla tulee varmistaa, ettei pitkä asiointimatka aiheuta asioidenhoidon ylitsepääsemätöntä vaikeutumista, ja että matkajärjestelyjä voidaan tarvittaessa tukea. Lastensuojelun keskusliitto toivoi vaikutusten arviointia käsittelevään lukuun 4.2. lisättäväksi se, miten muutokset vaikuttavat lapsiin ja lapsiperheisiin. Osa lausunnonantajista otti kantaa esitettyihin toimipaikkakuntiin. Ahvenanmaan maakuntahallitus kommentoi sitä, ettei esityksessä ole tarkoitusta perustaa omaa Maahanmuuttoviraston toimipistettä Ahvenanmaalle ja asiat on tarkoitus hoitaa joko Turussa tai paikanpäällä Maarianhaminassa. Lausunnon mukaan mahdollisuus hoitaa asioita ainoastaan Turussa sisältäisi kielteisiä vaikutuksia hakijoille. Näin ollen maakuntahallitus katsoo, että Ahvenanmaahan liittyvät asiat on voitava hoitaa Maarianhaminassa sekä ruotsin kielellä. Myös sähköisen asioinnin painottaminen ja sen haasteellisuus aiheutti lausujissa huolta: esille tuotiin asiakkaiden mahdolliset kieli-, luku- ja kirjoitustaidon sekä internet-taitojen puutteet. Ensi- ja turvakotien liitto toi esille tuen ja neuvonnan tarpeen sähköisessä asioinnissa pakolaistaustaisille ihmisille ja Suomen Asianajajaliitto totesi, että paperisen oleskelulupahakemuksen jättäminen sekä suullisesti kuulluksi tuleminen ja asiakaspalvelun mahdollisuus tulee säilyttää. Liitto totesi sähköisen lupapalvelun kuitenkin helpottavan asiointia, mikäli se tehdään riittävän käyttäjäystävälliseksi esimerkiksi tuottamalla selkeä ohjeistus ja asiointimahdollisuus usealla eri kielellä. Eri alueiden poliisilaitokset, Suomen Poliisijärjestön liitto ry sekä Poliisihallitus osoittivat huolenaiheensa toimintojen siirtämisen vaikutuksesta sisäiselle turvallisuudelle ja ulkomaalaisvalvonnan ennalta estävälle vaikutukselle, minkä johdosta esitettyjen muutosten vaikutusta sisäiseen turvallisuuteen olisi tullut selvittää esityksessä tarkemmin. Pohjanmaan poliisilaitos totesi suhtautuvansa suurella varauksella hallituksen esitykseen, koska turvapaikka-, pakolais- ja turvallisuustilanne on täysin muuttunut vuoden 2015 aikana.
Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 4 (5) Henkilöstöpolitiikka Perhesidehakemukset Suomen Poliisijärjestön liitto ry kyseenalaisti tehtävien siirron tarkoituksenmukaisuuden, koska nykyinen järjestelmä on hyödyttänyt poliisin ydintehtäviä. Lausuntojen mukaan poliisin kyky ennalta estää ja paljastaa rikoksia sekä mahdollisia turvallisuusuhkia vaikeutuisi muutoksen johdosta merkittävästi vähenevien asiakaskontaktien myötä lisäten poliisin ydintehtäviä. Asiakaskontaktin puute voi vaikuttaa Pohjanmaan poliisilaitoksen mukaan myös ulkomaisten henkilöiden kuvaan suomalaisesta poliisista, jos poliisin kanssa ollaan tekemisissä ainoastaan ikävien tapahtumien yhteydessä. Helsingin poliisilaitoksen mukaan toimivallan siirron yhteydessä tulee varmistaa, että Maahanmuuttovirasto saa tarpeelliset tiedot oleskeluoikeutta hakevien rikostiedoista ja yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä tiedoista. Poliisihallituksen mukaan esityksessä tulisi arvioida, pystyykö Maahanmuuttovirasto ulkomaalaislupa-asioiden siirron myötä varmistamaan toiminnassaan rikostorjunnan, laittoman maahantulon ehkäisemisen ja ihmiskaupan torjunnan näkökulmien huomioon ottamisen. Sisäisen turvallisuuden ylläpitämiseksi ja tarpeellisen tiedonkulun varmistamiseksi poliisille, lausunnossa ehdotetaan harkittavaksi Maahanmuuttovirastolle säädettäväksi velvollisuus ilmoittaa sisäiseen turvallisuuteen liittyvistä turvapaikkatutkinnassa esiin tulleista seikoista poliisille. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos korosti, ettei Maahanmuuttoviraston ja poliisin tiedonvaihdon tule perustua jatkossa ainoastaan esitettyihin pyyntöihin vaan myös omaaloitteiseen tiedonvaihtoon. Rajaturvallisuusunioni ry huomautti, ettei rajavartiolain 27 :ään esitettävä muutos, jossa Rajavartiolaitokselta poistuisi oikeus muun muassa matkareitin selvittämiseen, saa vaarantaa Rajavartiolaitoksen suorittamaa rikosasiain tutkintaa asiaan liittyen. Osa lausunnonantajista otti esille uudistuksen vaikutukset tällä hetkellä poliisilaitoksella hoitavan henkilöstön asemaan, minkä johdosta esitettiin henkilöstövaikutusten arvioinnin kuuluvan hallituksen esitykseen. Sekä Sisä-Suomen poliisilaitos että Poliisihallitus toivat esille poliisilaitokselta Maahanmuuttovirastoon siirtyvän henkilöstön kohtelun. Lausunnoissa korostettiin, että poliisilaitokselta siirtyvän henkilöstön korkeaa osaamista tulee huomioida ja arvostaa, minkä lisäksi palvelukseen siirtyvien henkilöiden oikeudenmukainen ja tasa-arvoinen kohtelu suhteessa muuhun Maahanmuuttoviraston henkilöstöön tulee taata. Niin ikään Valtionvarainministeriö totesi tärkeäksi sen, että tehtävien siirtoprosessin aikana noudatetaan yhteistoiminnassa valtion virastoissa ja laitoksissa sovellettavia säännöksiä ja valtion hyvän henkilöstöpolitiikan periaatteita. Poliisiammattikorkeakoulu suositteli poliisin osaamisen säilyttämiseksi Maahanmuuttoviraston sekä poliisin koulutusyhteistyön lisäämistä. Ulkoasiainministeriö toi esille erityisesti perheenyhdistämisprosessin ulkomaalaislain 64 :n ja 66 :n osalta. Esityksen arvion mukaan turvapaikkahakemusten lisääntyneen määrän myötä myös perhesidehakemusten määrä lisääntyy. Ulkomailla edustuston virkamies suorittaa kuulemisen, DNA-testinäytteen valvonnan sekä näytteenantajan henkilöllisyyden varmentamisen. Lausunnon mukaan menettely estää perheenyhdistämisprosessin tehostamisen ja kehittämisen ja johtaa oleskelulupa-asioiden ruuhkautumiseen sekä henkilöstö- ja toimitilatarpeisiin ulkoasiainhallinnossa. Ulkoasiainministeriössä suositellaan perhesideperusteisen hakemusten käsittelyä koskevan toimivallan laajentamista ulkomailla.
Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 5 (5) Etnisten suhteiden neuvottelukunta toivoi, että esityksessä pohdittaisiin perhesidehakemusten lisääntymisen yhteydessä myös perhesidehakemusten käsittelyä, koska perheenyhdistämistä koskevat säädökset ja menettelyt ovat tällä hetkellä lausunnon mukaan hyvin kireitä. Ulkomaalaislain 95 b :n ja 97 :n muutokset sekä uusi 98 a Yhdenvertaisuusvaltuutettu ja Suomen Asianajajaliitto vastustivat ulkomaalaislain 95 b :n muutosta. Muutoksen myötä hakija voisi peruuttaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen myös vastaanottokeskuksen henkilökunnalle, jolla ei ole riittävää ulkomaalaislain osaamista hakemuksen peruuttamisen seurausten selittämiseksi, mikä heikentäisi turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Asianajajaliiton mukaan hakijalla on oltava riittävät ja oikeat tiedot peruuttamisen vaikutuksista hänen oikeusasemaansa ja nykymenettelyllä varmistetaan turvapaikanhakijan oikeusturva. Poliisihallitus esittää, että hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetut toimivallan siirtoa koskevat turvapaikka-asioita koskevat lainsäädäntömuutokset saatettaisiin voimaan kiireellisenä viimeistään kesällä 2016. Myös Maahanmuuttovirasto ehdottaa ulkomaalaislain 97 :ään ehdotettujen muutosten voimaantuloa ensi tilassa eli ennen muiden muutosten ehdotettua voimaantuloajankohtaa 1.1.2017. Lisäksi lausunnossa ehdotetaan pykälää muutettavaksi siten, että Maahanmuuttoviraston tehtävänä olisi jatkossa selvittää kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen liittyvät seikat. Keskusrikospoliisi taas esittää, että lainsäädäntöön rakennettaisiin poliisille mahdollisuus osallistua ehdotetun ulkomaalaislain 97 :n mukaiseen turvapaikkapuhutteluun rikostorjunnallisin perustein. Itä- Uudenmaan poliisilaitos toteaa kannattavansa Keskusrikospoliisin lausuntoa siitä, että tapauskohtaiset olosuhteet huomioon ottaen voitaisiin yksittäistapauksellisesti ratkaista, mikä viranomainen suorittaisi turvapaikkatutkinnan. Pakolaisneuvonta ry puoltaa turvapaikkahakemuksen enimmäiskäsittelyajan asettamista ulkomaalaislain 98 a :n menettelydirektiivin edellyttämällä tavalla, mutta suosittelee menettelydirektiivin 31 artiklaan sen kirjaamista, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että nopeuttamisella ei saa rajoittaa hakemuksen asianmukaista ja perusteellista tutkintaa. Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 22 :n muutokset Valtiovarainministeriö kyseenalaistaa väestötietolain 22 :ään liittyvät muutokset. Lausunnon mukaan ehdotettuja muutoksia on arvioitava sen suhteen uudelleen, ettei pykälän 2 ja 4 momenteissa enää mainittaisi paikallispoliisia toimivaltaisena viranomaisena, mikä osoittautuisi ristiriitaiseksi 1 ja 3 momenttien kanssa, joissa tulisi ilmetä paikallispoliisin rooli. Lausunnon mukaan on selvitettävä, onko esityksen yhteydessä tarkoituksenmukaisempaa säilyttää kaikki lain viittaukset poliisin toimivallasta entisellään, jotta varmistetaan väestötietolain tarkoituksen toteutuminen. Tilastokeskus toteaa lain 22 muuttamisesta rekisterikäytäntöjen kehittämisen suhteen, että oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä henkilölle olisi automaattisesti myönnettävä henkilötunnus ja tallennettava hänen tietonsa väestötietojärjestelmään sekä UMAjärjestelmään viranomaisen aloitteesta, ilman asianomistajan pyyntöä. Tilastotuotannon laatu paranee Tilastokeskuksen mukaan kuitenkin ainoastaan silloin, jos myös rekistereitä, rekisteröintikäytäntöjä ja henkilöiden rekisteröimistä koskevaa lainsäädäntöä muutetaan ja oleskelulupien saajat rekisteröidään aukottomasti.