Vaasan hallinto-oikeus

Vaasan hallinto-oikeus Päätös 1(12) Antopäivä Päätösnumero 1.2.2019 19/0015/2 Diaarinumero 00651/17/5139 Asia Valitus ympäristöluvan muuttamista koskevassa asiassa Luvan hakija ja muutoksenhakija Fortum Power and Heat Oy Päätös, johon on haettu muutosta Itä-Suomen aluehallintovirasto 12.4.2017 Nro 19/2017/1 Aluehallintovirasto on hylännyt yhtiön hakemuksen luokitella Joensuun voimalaitoksen kattiloista 1 ja 2 poistettava pohjahiekka jätteen asemesta jätelain 5 :n 2 momentissa tarkoitetuksi sivutuotteeksi. Aluehallintovirasto on perustellut ratkaisuaan muun muassa seuraavasti. Voimalaitosten tuhkat ja tuhkaa sisältävät pohjahiekat ovat jätteitä, joiden hyötykäyttöön sovelletaan ilmoitus- tai ympäristölupamenettelyä. Menettely riippuu voimalaitoksen polttoaineista, tuhkan laadusta ja käyttökohteesta. MARA-asetuksen (591/2006) reunaehdoilla ja ilmoitusmenettelyllä turpeen ja puuaineksen poltosta peräisin olevaa pohjahiekkaa/-tuhkaa voidaan käyttää pohjavesialueiden ulkopuolella muun muassa erilaisiin kenttä- ja katu-/tierakenteisiin. Niin sanotut massiivirakenteet, kuten meluvallit, vaativat lupamenettelyn. Aine ei ole jäte vaan sivutuote, jos siihen liittyvät kaikki jätelain 5 2 momentissa olevat vaateet täyttyvät. Tässä tapauksessa vaatimukset täyttyvät vain osittain. Voimalaitostontilla on tuhkankaatopaikka, jonne myös pohjahiekat loppusijoitetaan tai välivarastoidaan. Hyötykäyttöön mahdollisesti menevä materiaali voi olla varastoituna varsin pitkiä aikoja ennen jatkokäyttöä. Pohjahiekalle on jossain määrin kysyntää, mutta yleistä kysyntää ja vakiintuneita markkinoita ei ole. Vaikka pohjahiekan käyttö erilaisissa rakennuskohteissa vähentäisikin Osoite Puhelin Telekopio Sähköposti Korsholmanpuistikko 43 02956 42611 02956 42760 vaasa.hao@oikeus.fi PL 204 65101 VAASA

Vaatimukset hallinto-oikeudessa 2 (12) luonnon materiaalien käyttöä, edellä mainituista syistä johtuen sille ei ole kuitenkaan mainittavaa kysyntää. Laitoksen pohjahiekkaa on käytetty merkittävässä määrin hakijan omissa kohteissa joko ilmoitus- tai lupamenettelyn nojalla. Vaikka pohjahiekka voidaan luokitella kaatopaikka-asetuksen nojalla pysyväksi jätteeksi, sen rajoitukseton käyttö erilaisissa kohteissa voi sen sisältämistä haitta-aineista johtuen kokonaisuutena arvioiden aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Osalle haitta-aineita hakijan esittämät liukoisuuden raja-arvot ovat huomattavan korkeita verrattuna viime vuosina saatuihin mittaustuloksiin. Kokonaisarvioinnissa on otettu huomioon MARA- ja PIMA-asetukset sekä ympäristönsuojelulain periaate pilaantumisen ennalta ehkäisystä ja niin sanottu varovaisuusperiaate. Tausta-aineistona on käytetty myös uuden MARA-asetusluonnoksen haitta-aineiden liukoisuuden raja-arvoja. Osassa esitettyjä käyttökohteita pohjahiekan käyttö ympäristömielessä lienee mahdollista, mutta aroissa kohteissa, kuten pohjavesialueilla varsinkin kun otetaan huomioon hakijan vastineessaan esittämät raja-arvot haitta-aineille materiaalin rajoittamaton käyttö ei ole mahdollista. Pitoisuuksien lisäksi tähän vaikuttaa myös se, että ainesten käyttömäärää, rakennepaksuuksia ja mahdollisia suojarakenteita ei enää säädeltäisi millään tavalla. Sekä ilmoitus- että lupamenettelyyn liittyy viranomaismenettelyitä sekä ennakko- ja jälkivalvontaa. Jos aines luokiteltaisiin sivutuotteeksi, sen käyttö jäisi lähes kokonaan ympäristöviranomaisten valvonnan ulkopuolelle. Pohjahiekkaa/-tuhkaa syntyy Suomessa lukuisissa laitoksissa. Vaikka jätteen ympäristöominaisuudet vaihtelevatkin jonkin verran eri laitosten välillä, laitosten tasapuolisen kohtelun kannalta on perusteltua, että samaan jätteeseen ja sen hyötykäyttöön sovelletaan samoja viranomaismenettelyjä. Tällä hetkellä se tapahtuu pääosin ilmoitus- ja lupamenettelyiden avulla. Jos edellytykset täyttyvät, valtioneuvosto voi jätelain 5 4 momentin nojalla antaa säännöksiä siitä, milloin aine ei ole enää jätettä. Yhtiö on vaatinut aluehallintoviraston päätöksen kumoamista ja hakemuksen hyväksymistä tai toissijaisesti asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi. Perusteena vaatimukselleen yhtiö on esittänyt muun muassa seuraavaa. Aluehallintoviraston perustelut eivät miltään osin osoita sitä, etteikö pohjahiekka täyttäisi sivutuotteelle jätelaissa asetettuja edellytyksiä. Joensuun voimalaitoksen kaatopaikalla on mahdollisuus loppusijoittaa pohjahiekkaa, mutta yhtiö on tähän asti käyttänyt kaatopaikkaa vain pohjahiekan välivarastointiin. Välivarastointia on tarvittu, koska sekä rekisteröintimenettely että ympäristölupamenettely rajoittavat pohjahiekan markkinoita. Välivarastointi ja sen tarve ei kuitenkaan toimi osoituksena siitä, ettei jatkokäytöstä olisi jätelain tarkoittamaa varmuutta. Koska pohjahiekka sivutuoteluokituksella kilpailisi samoista markkinoista luonnonhiekan ja -soran kanssa, ei ole perusteltua väittää, ettei sivutuotteelle ole olemassa markkinoita. Yhtiö on katsonut, että pohjahiekan käytölle sivutuotteena on osoitettu olevan käyttötarve ja yleinen kysyntä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa Hallinto-oikeuden ratkaisu 3 (12) Yhtiö on hakemuksessaan esittänyt ne käyttökohteet, joihin pohjahiekkaa tultaisiin sivutuotteena käyttämään. Käyttökohteiden rajaus on riittävä varmistamaan sen, ettei Joensuun voimalaitoksen pohjahiekasta aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Yhtiö on valituksessaan esittänyt omavalvontasuunnitelman, jolla pohjahiekan laatua seurataan. Pohjahiekan sivutuotteena käytölle esitetyt liukoisuuden raja-arvot ovat kauttaaltaan vähintään yhtä kireät kuin on asetettu MARA-asetuksessa (591/2006). Yhtiö on esittänyt pohjahiekan laadunvalvonnan raja-arvojen kiristämistä MARA-asetuksen raja-arvoista niiltä osin kuin se on katsonut pohjahiekan käytön sivutuotteena pohjavesialueille vaativan. Yhtiö ei näe ympäristöllistä tai terveydellistä perustetta rajata pohjahiekan sivutuotteena käyttöä pohjavesialueilla. Kaikki ympäristönäkökohdat on otettu huomioon, kun on arvioitu pohjahiekan ominaisuuksia ja vaikutuksia haetuissa käyttökohteissa. Yhtiö on katsonut, että aluehallintoviraston perusteluissa mainitut ympäristönsuojelulain periaate ympäristön pilaantumisen ennalta ehkäisystä ja niin sanottu varovaisuusperiaate eivät voi toimia perusteena hakemuksen hylkäämiselle. Siltä osin kuin hylkäävää päätöstä on perusteltu laitosten tasapuolisella kohtelulla, yhtiö on korostanut, että Joensuun voimalaitoksen pohjahiekan luokitteleminen sivutuotteeksi ei estä toisia toiminnanharjoittajia hakemasta myös sivutuoteluokitusta vastaavanlaisille jätteilleen. Hakijan hakemuksen kohteena oleva pohjahiekan käyttö haetuissa käyttökohteissa täyttää jätelain 5 :n 2 momentin edellytykset eikä aluehallintoviraston mainitsemalla saman pykälän 4 momentin mukaisella tarkastelulla ole merkitystä asian käsittelyssä. Pohjois-Karjalan ympäristöterveys on Joensuun kaupungin terveydensuojeluviranomaisena viitannut aiemmin esittämäänsä, jonka mukaan pohjahiekkaa ei tulisi käyttää pohjavesialueilla ja kaivojen läheisyydessä. Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, Joensuun kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja Joensuun kaupungille on varattu tilaisuus vastineen antamiseen. Vastineita ei ole annettu. Itä-Suomen aluehallintovirastolle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen. Lausuntoa ei ole annettu. Fortum Power and Heat Oy on antanut vastaselityksen, jossa yhtiö on katsonut, ettei ole ympäristöllisiä tai terveydellisiä perusteita rajoittaa tai kieltää pohjahiekan käyttöä pohjavesialueilla. Hallinto-oikeus hylkää valituksen. Perustelut Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esitöitä Ympäristönsuojelulain 89 :n 1 momentin perusteella toiminnanharjoittaja voi hakea ympäristöluvan muuttamista. Luvan muuttamista koskevaan toiminnanharjoittajan hakemukseen sovelletaan, mitä 39 :ssä säädetään lupahakemuksesta.

4 (12) Jätelain 5 :n 1 momentin mukaan jätelaissa tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Jätelain 5 :n 2 momentin mukaan aine tai esine ei ole jäte vaan sivutuote, jos se syntyy sellaisessa tuotantoprosessissa, jonka ensisijaisena tarkoituksena ei ole tämän aineen tai esineen valmistaminen, ja: 1) aineen tai esineen jatkokäytöstä on varmuus; 2) ainetta tai esinettä voidaan käyttää suoraan sellaisenaan tai sen jälkeen, kun sitä on muunnettu enintään tavanomaisen teollisen käytännön mukaisesti; 3) aine tai esine syntyy tuotantoprosessin olennaisena osana; sekä 4) aine tai esine täyttää sen suunniteltuun käyttöön liittyvät tuotetta sekä ympäristön- ja terveydensuojelua koskevat vaatimukset eikä sen käyttö kokonaisuutena arvioiden aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Hallituksen esityksen (199/2010) edellä mainittua lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännöksen perusteella sivutuotteeksi voitaisiin määritellä ainoastaan tuotantoprosessissa syntyviä niin sanottuja jäännöstuotteita, jotka syntyvät prosessin sivuvirtana varsinaisen päätuotteen ohella. Sivutuote ei olisi laissa tarkoitettua jätettä eikä siihen siten sovellettaisi lain tai sen nojalla annettuja säännöksiä. Aineen tai esineen määrittely sivutuotteeksi olisi säännöksen mukaan mahdollista vain, jos kaikki 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Toisin kuin prosessissa syntyvä jäte, sivutuotteeksi määriteltävän jäännöstuotteen voitaisiin katsoa olevan prosessissa tarkoituksella tuotettua. Tästä osoituksena voisi olla esimerkiksi se, että jäännöstuotteen käyttöominaisuuksia pyritään raaka-ainevalintojen ja tuotantoprosessin teknisten säätöjen avulla räätälöimään jatkokäyttöön mahdollisimman hyvin soveltuviksi. Kohdan 1 mukaan aineen tai esineen käytön olisi oltava varmaa. Tämä tarkoittaisi näyttöä tai varmuutta materiaaliin kohdistuvasta käyttötarpeesta ja yleisestä kysynnästä. Aineen tai esineen positiivinen taloudellinen arvo ei sellaisenaan riittäisi perusteeksi 1 kohdassa tarkoitetun kriteerin täyttymiselle (Komissio vs. Italia C-195/05 sekä Palin Granit C-09/00). Käytännössä edellytyksen täyttyminen olisi riippuvainen ajallisesta ja paikallisesta markkinatilanteen vaihtelusta. Esimerkiksi pitkäaikaisen sopimuksen olemassaoloa materiaalin haltijan ja jatkokäyttäjien välillä voitaisiin tietyissä tapauksissa pitää osoituksena jatkokäytön riittävästä varmuudesta. Materiaalin varastointi pitkäksi ajaksi ennen mahdollista mutta ei varmuudella toteutuvaa uudelleenkäyttöä viittaisi puolestaan siihen, että materiaalia olisi pidettävä jätteenä (Palin Granit C-9/00). Kohdan 2 mukaan ainetta tai esinettä tulisi voida käyttää suoraan sellaisenaan tai enintään tavanomaisen teollisen käytännön mukaisesti muunnettuna. Jos materiaalin jatkokäyttö edellyttäisi sellaista direktiivissä tarkoitettua hyödyntämistointa, jossa aineen tai esineen koostumusta tai ominaisuuksia muutetaan esimerkiksi ympäristönsuojeluvaatimusten täyttämiseksi, sitä ei voitaisi pitää sivutuotteena, vaan se olisi jätettä (Avesta Polarit C114-/01). Tavanomaiseksi teolliseksi käytännöksi voitaisiin katsoa esimerkiksi varmentavien näytteiden ottaminen tai sellaiset muut tuotantoprosessiin kiinteästi liittyvät käsittelytoimet, joiden tarkoituksena on aineen tai esineen jatkokäyttöön liittyvän teknisen vaatimuksenmukaisuuden saavuttaminen, kuten pesu, kuivaus, homogenisointi taikka tiettyjen ominaisuuksien tai materiaalien lisääminen.

5 (12) Kohdan 3 mukaan aineen tai esineen tulisi syntyä tuotantoprosessin olennaisena osana. Arvioon siitä, syntyykö jäännöstuote tuotantoprosessin olennaisena tai erottamattomana osana, vaikuttaisivat muun muassa materiaalin välitön soveltuvuus jatkokäyttöön, sitä edeltävien tarvittavien toimien luonne ja mittavuus sekä näiden toimien fyysinen kytkeytyminen pääasialliseen tuotantoprosessiin. Materiaalin toimittaminen tuotantolaitoksen ulkopuolelle jatkokäsittelyä varten voisi olla osoitus siitä, ettei materiaali synny erottamattomana osana tuotantoprosessia. Tuotantolaitosten erikoistuessa tämä ei kuitenkaan kaikissa tapauksissa olisi aina osoitus tuotantoprosessien erillisyydestä. Kohdan 4 mukaan aineen tai esineen tulisi lisäksi täyttää sille ja sen käytölle muussa lainsäädännössä - mukaan lukien muu ympäristön- ja terveydensuojelua koskeva lainsäädäntö - asetetut vaatimukset. Käyttö ei kokonaisuutena arvioiden saisi aiheuttaa vaaraa tai haittaa ympäristölle tai ihmisen terveydelle. Oikeuskäytännössä aineen tai esineen aiottua käyttöä on myös tarkasteltu luonnonvarojen kestävän käytön näkökulmasta. Aineen tai esineen sivuotteeksi luokitteleminen voi edistää luonnonvarojen kestävän käytön toteutumista paremmin kuin jätteeksi luokittelu, koska luokituksesta seuraava käytön helpottuminen voi käytännössä johtaa vastaavan luonnonmateriaalin, kuten soran käytön vähenemiseen (KHO 2005:90). Luonnonvarojen kestävän käytön edistämisellä ei kuitenkaan voida perustella sivutuotteeksi luokittelemista, jos aineen tai esineen käytöstä aiheutuisi kokonaisuutena arvioiden merkittävästi suurempia ympäristö- tai terveyshaittoja kuin vaihtoehtoisen neitseellisen materiaalin tai siitä valmistetun tuotteen käytöstä. Jätelain 5 :n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä jätelajeittain siitä, milloin aine tai esine ei ole enää jätettä, jos: 1) se on läpikäynyt hyödyntämistoimen; 2) sillä on käyttötarkoitus, johon sitä käytetään yleisesti; 3) sillä on markkinat tai kysyntää; 4) se täyttää käyttötarkoituksensa mukaiset tekniset vaatimukset ja on vastaaviin tuotteisiin sovellettavien säännösten mukainen; ja 5) sen käyttö ei kokonaisuutena arvioiden aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Jätelain 5 :n 5 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä myös 4 momentissa tarkoitetussa aineessa tai esineessä sallituista haitta-aineiden pitoisuuksista ja liukoisuuksista, aineen tai esineen käyttöä koskevista teknisistä vaatimuksista sekä muista vastaavista seikoista. Saman hallituksen esityksen mukaan toisin kuin sivutuotetta koskevaa säännöstä, jäteominaisuuden päättymistä koskevaa jätelain 5 :n 4 momenttia ei sovellettaisi suoraan hallintopäätöksissä. Euroopan unionin tuomioistuimen jätteen määritelmää koskevaa oikeuskäytäntöä Jätteistä annettu direktiivi (75/442/ETY, sittemmin 2006/12/EY ja edelleen 2008/98/EY) on pantu täytäntöön jätelailla. Jätelain perusteluissa (HE 199/2010 vp) on todettu, että jätteen yleinen määritelmä säilyisi aikaisemman lain määritelmän mukaisena ja olisi yhdenmukainen jätedirektiivin vastaavan määritelmän kanssa. Tämän määritelmän (direktiivin 2008/98/EY 3 artiklan 1 kohta) mukaan jätteellä tarkoitetaan mitä tahansa ainetta tai esinettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä. Jätelain (646/2011) mukaista jätteen käsitettä ja myös 5 :n 2 momenttiin sisältyvää sivutuotteen määritelmää arvioitaessa voidaan ottaa huomioon

nykyisen jätedirektiivin lisäksi myös aikaisempia jätedirektiivejä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. 6 (12) Euroopan unionin tuomioistuin on antanut useita ratkaisuja, joissa on ollut kysymys jätteen käsitteestä. Yhdistetyissä asioissa C-206/88 ja C-207/88 (Vessoso ja Zanetti) ja asiassa C-359/88 (Zanetti ym.) on katsottu, että jätteen käsitettä on tulkittava siten, että sen ulkopuolelle eivät jää aineet ja esineet, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti. Yhdistetyissä asioissa C-304/94, C-330/94, C-342/94 ja C-224/95 (Tombesi ym.) annetun tuomion mukaan jätteen käsite on ymmärrettävä siten, että käsitteen alaan kuuluvat aineet ja esineet, joita voidaan käyttää taloudellisesti uudelleen, riippumatta siitä, että tällainen aine voi olla kaupan kohteena tai noteerattu julkisissa tai yksityisissä tavarapörsseissä. Tuomioistuin on asiassa C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie) katsonut, että ainetta ei voida jättää jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että aine on suoraan tai välillisesti mukana teollisuustuotantoprosessissa. Asiassa C-188/07 (Commune De Mesquer) on katsottu, että jätteen käsite voi kattaa kaikki esineet ja aineet, jotka niiden omistaja hävittää, vaikka niillä olisi kaupallista arvoa ja niitä kerättäisiin kaupallisiin tarkoituksiin kierrätystä, talteenottoa ja uudelleenkäyttöä varten. Asiassa C-235/02 (Saetti ja Frediani) on katsottu, että tarkoituksellisesti tuotettu öljykoksi tai öljykoksi, joka syntyy muiden öljypolttoaineiden rinnalla öljynjalostamossa ja jota käytetään varmasti polttoaineena jalostamon tai muiden teollisuusyritysten energiantarpeisiin, ei ole jätettä. Myös unionin tuomioistuimen keskenään samanlaisissa ratkaisuissa C-121/03 ja C-416/02 (Komissio vs. Espanja) on vastaavasti katsottu, että esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotantoprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei kuitenkaan välttämättä ole jäännöstuote vaan sivutuote, jota yritys ei halua hävittää, vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman, että siihen kohdistetaan edeltäviä muuntamistoimia. Edellytyksenä on, että uudelleenkäyttö ilman edeltäviä muuntamistoimia ja tuotantoprosessin jatkeena joko tuottajan tai muiden talouden toimijoiden tarpeisiin on varmaa eikä ainoastaan mahdollista. Yhdistetyissä asioissa C-418/97 (ARCO Chemie Nederland Ltd) ja C-419/97 (Epon) unionin tuomioistuin on todennut, että aineen käsittelytapa tai käyttötapa eivät ole ratkaisevia arvioitaessa, onko se jätettä. Sillä, mitä esineelle tai aineelle tulevaisuudessa tapahtuu, ei ole merkitystä sen kannalta, onko se jätettä, koska jäte on määritelty jätedirektiivin 1 artiklan a alakohdassa esineeksi tai aineeksi, jonka sen haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään. Samalla tavoin kuin jätteen käsitettä ei saa ymmärtää siten, että sen ulkopuolelle jäisivät aineet ja esineet, jotka voidaan käyttää taloudellisesti uudelleen, sitä ei myöskään saa ymmärtää siten, että sen ulkopuolelle jätettäisiin sellaiset aineet ja esineet, joita voidaan hyödyntää ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Ratkaisussa todetaan myös, että aineen käsittelyn vaikutus ympäristöön on merkityksetöntä ratkaistaessa, onko se jätettä. Tavallinen polttoaine voidaan polttaa ympäristön-

7 (12) suojelua koskevia oikeussääntöjä noudattamatta, ilman että siitä silti tulisi jätettä, kun taas aineita, jotka hävitetään, voidaan käyttää uudelleen ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, ilman että ne silti lakkaisivat olemasta jätettä. Mainitun ratkaisun mukaan indisioina hävittämisestä, hävittämisaikomuksesta tai hävittämisvelvollisuudesta voitiin pitää sitä, että käyttö polttoaineena on jätteiden hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävä menetelmä, ja sitä, että kyseiset aineet ovat vallitsevien yhteiskunnallisten käsitysten mukaan jätettä. Samoin mainittuna indisiona voitiin pitää sitä, että polttoaineena käytetty aine on toisen aineen valmistusprosessin yhteydessä syntyvä jäämä, että tälle aineelle ei voida ajatella mitään muuta käyttöä, vaan siitä on vain huolehdittava, että aineen koostumus ei sovi tarkoitukseen, johon sitä käytetään, tai että sitä on käytettävä erityistä varovaisuutta noudattaen ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä. Se, onko todellisuudessa kyse direktiivissä tarkoitetusta jätteestä, on kuitenkin mainitun ratkaisun mukaan selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella siten, että direktiivin tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa. Edelleen samassa tapauksessa on todettu, että ainetta voidaan siinäkin tapauksessa, että jätteeseen on kohdistettu täysimääräinen direktiivin liitteessä II B tarkoitettu hyödyntämistoimi, jonka seurauksena kyseinen aine on saanut samat ominaisuudet ja erityispiirteet kuin raaka-aineella, pitää jätteenä, jos direktiivin 1 artiklan a alakohdan määritelmän mukaisesti sen haltija hävittää sen, aikoo hävittää sen tai on velvollinen hävittämään sen. Ratkaisussa katsottiin myös, että jos täysimääräinen hyödyntämistoimi ei välttämättä merkitse sitä, että esine ei olisi enää jätettä, tilanne on tällainen erityisesti silloin, kun kyseessä on pelkkä näiden esineiden lajittelu tai esikäsittely. Asiassa C-457/02 (Niselli) on todettu, ettei jätteen käsitettä ole tulkittava siten, että sen ulkopuolelle jäävät sellaiset tuotannon tai kulutuksen jäännöstuotteet, joita voidaan käyttää tai käytetään tuotanto- tai kulutuskierrossa joko ilman edeltävää käsittelyä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, tai sen jälkeen, kun niitä on ensin käsitelty mutta siten, ettei mikään kyseisen direktiivin liitteessä II B tarkoitetuista hyödyntämistoimenpiteistä ole tarpeen. Mainitussa tapauksessa todettiin, että materiaaleja, joista oli kyse pääasiassa, ei käytetty varmasti ja ilman edeltäviä muuntamistoimia saman tuotanto- tai kulutusprosessin jatkeena, vaan ne olivat aineita tai esineitä, jotka niiden haltijat olivat hävittäneet. Saadun selvityksen mukaan riidanalaiset materiaalit, jotka koostuivat pääosin romuraudasta, toimitettiin seuraavaksi lajiteltaviksi ja mahdollisesti myös käsiteltäviksi ja ne olivat terästeollisuuden uusioraaka-ainetta. Tuomioistuin totesi, että tällaisessa asiayhteydessä materiaalit oli kuitenkin edelleen luokiteltava jätteiksi, kunnes ne oli tosiasiassa kierrätetty terästeollisuuden tuotteiksi, toisin sanoen siihen asti, kunnes ne olivat sen muuntamiskäsittelyn lopputuotteita, johon ne oli tarkoitettu. Aikaisemmissa vaiheissa kyseisiä tuotteita ei itse asiassa voitu vielä pitää kierrätettyinä, koska muuntamiskäsittely ei vielä ollut päättynyt. Käänteisesti tarkasteltuna voitiin todeta, että lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa kyseisen prosessin tuloksena saadut tuotteet vuorostaan hävitetään, sitä hetkeä, jolloin kyseiset materiaalit lakkaavat olemasta jätettä, ei voida vahvistaa sellaista tuotanto- tai kulutusvaihetta myöhäisemmäksi ajankohdaksi, jolloin ne on muunnettu terästeollisuuden tuotteiksi, koska niitä ei ole kyseisestä hetkestä alkaen mahdollista erottaa ensiöraaka-aineista saaduista muista terästeollisuuden tuotteista.

8 (12) Asiassa saatu selvitys Fortum Power and Heat Oy:llä on Joensuun voimalaitoksen alueella polttoaineteholtaan 200 MW ja 30 MW leijukattilat. Leijukattilassa polttoaine palaa arinan läpi puhalletun kaasuvirtauksen avulla leijutetun, rakeisen mineraaliaineksen päällä. Mineraaliaineksena käytetään hiekkaa. Leijukattilasta poistetaan hiekkapetimateriaalia ja poistetun tilalle lisätään raaka-ainehiekkaa. Poistettava leijupetihiekka sisältää pohjatuhkaa. Poistettava määrä on noin 5 000 7 000 tonnia vuodessa. Yhtiöllä on ollut vuodesta 2013 alkaen käytössään laadunvalvonta- ja hyötykäyttöohjeet, joiden tarkoituksena on materiaalin hyötykäytön lisääminen asetuksen (591/2006) mukaisella ilmoitusmenettelyllä. Ohjeen mukaan leijupetihiekasta analysoidaan vuosittain yksi kokoomanäyte, joka koostuu kuukausittain otetuista osanäytteistä. Vuotuiset kokoomanäytteet ovat alittaneet edellä mainitun asetuksen mukaiset raja-arvot. Hakemuksessa ei ole selvitystä mihin kohteisiin ja kuinka paljon leijupetihiekkaa on lupa- tai ilmoitusmenettelyn kautta käytetty. Aluehallintoviraston päätöksen perusteluiden mukaan käyttökohteena ovat olleet hakijan omat kohteet. Yhtiön mukaan leijupetihiekkaa voitaisiin sivutuotteeksi määrittämisen jälkeen käyttää monenlaisissa maa- ja vesirakennuskohteissa luonnon materiaaleja vastaavalla tavalla. Leijupetihiekkaa varastoidaan yhtiön laitosten yhteydessä olevalla kaatopaikka-alueella. Yhtiö on valituksessaan esittänyt, että mahdollisuus loppusijoittaa leijupetihiekkaa kaatopaikalle säilytetään. Yhtiö laatii tällöin ELY-keskukselle selvityksen sivutuotteiden laadun tai jatkokäytön varmuuden muuttumisesta. Toimintaa koskevassa lainvoimaisessa ympäristölupapäätöksessä (Itä-Suomen aluehallintovirasto 9.2.2012) leijupetihiekkaa (pohjahiekka) on pidetty jätteenä (10 01 24). Lupamääräyksen 20 mukaan yhtiön kaatopaikalle saa toimittaa Joensuun voimalaitoksen ja lämpökeskuksen tuhka-, kuona-, turveliete- ja leijupetijätettä sekä viivästysaltaan pohjalta kerättävää lietettä. Hakemusta aluehallintovirastossa käsiteltäessä on ollut voimassa valtioneuvoston asetus eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa (591/2006). Asetus on sittemmin kumottu ja 1.1.2018 on tullut voimaan uusi samanniminen asetus (843/2017). Leijupetihiekka (10 01 24) kuuluu molempien asetusten soveltamisalaan. Oikeudellinen arviointi Yhtiö on vaatinut, että leijukattilasta poistettavaa pohjahiekkaa ei ole pidettävä jätteenä vaan jätelain 5 :n 2 momentin mukaisena sivutuotteena. Kun otetaan huomioon, että lainvoimaisessa ympäristöluvassa kyseistä materiaalia on pidetty jätteenä, hakemuksessa on ollut kysymys voimassaolevan ympäristöluvan muuttamisesta koskien leijupetihiekan jätteeksi luokittelua. Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 5 :n 2 momentin sivutuotteeksi määrittely koskee vain tuotantotoiminnassa syntyviä jäännöstuotteita. Leijukattilan polt-

9 (12) toprosessi perustuu raaka-ainehiekan lisäämiseen ja materiaalin ominaisuuksien heikennyttyä sen poistamiseen prosessista. Leijukattilan polttoprosessia ei voida toteuttaa ilman mineraaliaineksen lisäämistä ja poistamista. Näin ollen kyse on prosessiin kuuluvasta ja siinä käytettävästä aineesta eikä sellaisesta tuotantotoiminnan jäännöstuotteesta, jota 2 momentissa lähtökohtaisesti tarkoitetaan. Sen estämättä on 2 momentissa esitetyt kriteerit otettava huomioon arvioitaessa, onko kattilasta poistettua leijupetihiekkaa pidettävä jätteenä. Euroopan unionin lainsäädännössä jäännösmateriaalit ovat joko tuotteita tai jätteitä. Näin ollen asiassa on ratkaistavana kysymys, onko leijukattilasta poistettavaa pohjahiekkaa pidettävä jätteenä. Jos kyse ei ole jätteestä, materiaalia on pidettävä tuotteena. Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (muun muassa Palin Granit C-9/00) katsonut, että materiaali ei ole jätettä, jos materiaalin jatkokäyttö on varmaa eikä vain mahdollista, jatkokäyttö tapahtuu ilman ennen uudelleenkäyttöä tapahtuvaa jatkojalostusta ja osana jatkuvaa tuotantoprosessia. Voimalaitoksilla syntyvän leijupetihiekan käyttö on yhtiön antaman selvityksen perusteella mahdollista ilman jatkojalostusta. Käyttö ei kuitenkaan ole varmaa eikä se tapahdu osana jatkuvatoimista tuotantoprosessia. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan materiaalin käyttö on rajoittunut pitkälti yhtiön omiin rakennuskohteisiin. Yhtiöllä on mahdollisuus käyttää tietty osa materiaalista, mutta materiaalin laajamittainen käyttö edellyttää varastoimista ennen sen käyttämistä. Varastoinnin kestosta ei ole selvitystä, mutta se voi olla pitkäaikaista. Ympäristöluvassa on varauduttu siihen, että osa leijupetihiekasta voidaan joutua varastoinnin jälkeen loppusijoittamaan kaatopaikalle. Oikeuskäytännöstä on johdettavissa, että silloin kun toimivaltaisen viranomaisen tapauskohtaisen selvityksen perusteella ei voida taata, että kaikki kyseessä oleva materiaali voidaan käyttää tiettyyn tarkoitukseen eikä materiaalin varastointiaikaa näin ollen voida ennalta määrittää, on materiaali ensin luokiteltava jätteeksi. Hakemuksen kohteena olevaa materiaalia ei voida luokitella tuotteeksi vastaavilla kriteereillä kuin mitä unionin tuomioistuin käytti tapauksessa Saetti C- 235/02. Siitä päätöksestä on johdettavissa, että mikäli pääasiallista tuotetta voitaisiin tuottaa tuottamatta kyseistä materiaalia (leijupetihiekkaa), mutta toiminnanharjoittaja päättää kuitenkin tuottaa myös sitä, on se osoitus siitä, että kyseessä oleva materiaali ei ole jäte. Lisäksi hallinto-oikeus toteaa, että vuosittaisella kokoomanäytteen analysoinnilla ei saada riittävän luotettavasti selville leijupetihiekan mahdollista laadun vaihtelua ja sitä kautta sen soveltuvuutta käytettäväksi hakemuksen mukaisesti pohjavesialueilla ja muissa herkissä käyttökohteissa. Hakemuksen kohteena olevaa leijukattilassa muodostuvaa pohjahiekkaa syntyy useissa kymmenissä kohteissa Suomessa. Materiaalia on pidetty jätteenä valtioneuvoston asetuksessa eräiden jätteiden hyödyntämisessä maarakentamisessa (591/06, nykyisin 843/2017), joiden tarkoituksena on ollut edistää tiettyjen jätteiden hyötykäyttöä maarakentamisessa. Fortum Power and Heat Oy:n hakemuksessa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella Joensuun laitoksilla muodostuva leijupetihiekka olisi määriteltävä toisin kuin vastaava materiaali on määritelty edellä mainituissa asetuksissa. Sovelletut oikeusohjeet Perusteluissa mainitut

10 (12) Muutoksenhaku Ympäristönsuojelulain 190 :n 1 momentin mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää hallintolainkäyttölain 13 :n 2 momentin perusteella valitusluvan. Valituskirjelmä on toimitettava korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Valitusosoitus on liitteenä Hall (01.18).

Diaarinumero 00651/17/5139 11 (12) Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Arto Hietaniemi ja Janne Marttila sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Sauli Viitasaari, joka on myös esitellyt asian. Arto Hietaniemi Sauli Viitasaari Janne Marttila Toimituskirjan antaja: Anu Sara lainkäyttösihteeri

Diaarinumero 00651/17/5139 12(12) Jakelu Päätös ja maksu Jäljennös maksutta Fortum Power and Heat Oy oikeudenkäyntimaksu 250 euroa (Oikaisuvaatimusohje ilmenee hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntimaksua koskevasta liitteestä.) Joensuun kaupunki Joensuun ympäristönsuojeluviranomainen Joensuun terveydensuojeluviranomainen / Pohjois-Karjalan ympäristöterveys Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus/ Ympäristö ja luonnonvarat, sähköisesti Itä-Suomen aluehallintovirasto, sähköisesti Ympäristölupavastuualue Suomen ympäristökeskus, sähköisesti Ympäristöministeriö, sähköisesti ARS