VIRKAMIESLAUTAKUNTA ASIA 34/2011 VIRKAMIESLAUTAKUNNAN PÄÄTÖS Päätös nro 4/2012 20.1.2012 Asia: Korvausvaatimus Korvausvaatimuksen tekijä: A Virasto: Virasto Korvausvaatimus: Virasto on velvoitettava maksamaan biologi A:lle 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. A on toiminut viraston ja sen edeltäjän ympäristökeskuksen palveluksessa yhdenjaksoisesti 20.5.2002 31.12.2010 seuraavasti: - 20.5. 31.8.2002, tutkija - 1.9.2002 31.8.2003, suunnittelija, määräaikaisuuden peruste: Vanuatuharjoittelu - 1.9. 31.12.2003, suunnittelija - 1.1. 30.6.2004, suunnittelija, määräaikaisuuden peruste: luontotyyppien inventointi ja päätösten valmistelu, osan ajasta viransijaisuusketju - 1.7. 31.12.2004, suunnittelija, määräaikaisuuden peruste yksityismaiden luonnonsuojelualueiden luontotyyppitiedon keruu sekä ennallistaminen ja hoito ohjelman alueella VIRKAMIESLAUTAKUNTA Postiosoite: Käyntiosoite: Valtiovarainministeriön henkilöstöosasto Valtioneuvoston jakelukeskus puh. (09) 1600 1 PL 28 Ritarikatu 2 B fax (09) 1603 4839 00023 VALTIONEUVOSTO 00170 HELSINKI
- 1.1. 31.12.2005, suunnittelija, määräaikaisuuden peruste: tehtävien järjestely - 1.1. 31.12.2006, suunnittelija - 1.1. 31.12.2007, suunnittelija - 1.1. 31.12.2008, biologi - 1.1. 31.12.2009, biologi, määräaikaisuuden peruste: tehtäviltään rajattu projekti, luontotyyppien suojelu, kuntaesittelijän tehtävät - 1.1. 31.7.2010, biologi, määräaikaisuuden peruste sama kuin edellä - 1.8. 31.12.2010, biologi, määräaikaisuuden peruste: työn luonne A:n tehtävänkuva on pysynyt pääosiltaan samansisältöisenä yhtäjaksoisten määräaikaisuuksien ajan. Tehtävänkuvan sisältö on määräytynyt alusta alkaen A:n tutkinnon vahvan osaamisalueen eli luonnon monimuotoisuuden suojelun mukaan. Tehtävän tarkoitus on ollut luonnonsuojelulainsäädännön toimenpanoon ja luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen liittyvät tehtävät; toimiminen asiantuntijana nimetyissä vastuukunnissa alueidenkäytön ja luonnonsuojelun yhteensovittamisessa, Natura-vaikutusten arviointitehtävissä, vastaamalla luonnonsuojelulain 29 :n luontotyyppisuojelun täytäntöönpanosta sekä osallistumalla luonnonsuojelukohteiden hoidon ja käytön järjestämiseen. Vuodesta 2003 alkaen tehtävänkuvan mukaisena ydinalueena on ollut vastata luonnonsuojelulain suojeltujen luontotyyppien inventoinnista, rajauspäätösten valmistelusta ja esittelystä koko alueella ja vuodesta 2006 lisäksi luonnonsuojelun kuntavastuu eli toimiminen yhtensä viraston viidestä kuntavastuullisesta luontoasiantuntijasta. A:n tehtävät ovat olleet itsenäisiä, jopa alueellisen jatkuvan vastuun sisällään pitäviä, eikä niissä ole ollut erotettavissa määräaikaisuuteen liittyvää projektinomaisuutta. Luonnonsuojelulain suojeltujen luontotyyppien osaamisalue on katsottava muodostuneen virastolle asiantuntijaosaamiseksi, joka on lainsäädäntövelvoitteiden, organisaation toimivuuden ja viranhoidon kannalta tärkeä. Virastossa on A:n palvelussuhteen aikana täytetty vakinaisia virkoja ja vakinaistettu useita määräaikaisissa palvelussuhteessa olleita. Kaikki muut viraston kuntavastuubiologit ovat vakituisessa virassa ja kaksi heistä on vakinaistettu A:n palvelussuhteen aikana. Myös A:n virkasuhteen vakinaistaminen on ollut useasti esillä vuodesta 2008 alkaen esimiehenkin sitä puoltaessa. A:ta ei ole kuitenkaan vakinaistettu ja syyksi on kerrottu palkanmaksumomentti, jolle ei saa perustaa virkoja, valtion tuottavuusohjelma ja viraston taloudellinen tilanne. Palvelussuhteen päättymisen yhteydessä A:n tilanteesta käytiin neuvottelu pääluottamusmiehen ja ammattijärjestön sekä työnantajan ja työ- ja elinkeinoministeriön välillä. A on hoitanut viraston pysyväisluonteisia tehtäviä ilman, että hänet olisi nimitetty kenenkään sijaiseksi. Virastolla ei ole ollut virkamieslain 9 :n perusteita nimittää A määräaikaisiin virkasuhteisiin. 2 Vastine: Virasto on antanut vastineen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa: A aloitti virastossa määräaikaisen tutkijana 20.5.2002. Hän pääsi 1.9.2002 mukaan valtiovarainministeriön käynnistämään, vastavalmistuneille suunnattuun, Vanuatu-ohjelmaan. Ministeriö tuki palkkausta vuoden ajan. Ohjelman tavoitteena oli työllistää nuori vastavalmistuneita. Vanuatu-jakson päätyttyä
3 31.8.2003 A:n palvelussuhdetta jatkettiin määräaikaisena, koska vakinaistamismahdollisuutta ei ollut. A:n tehtävän on ollut luontotyyppien inventointi, jota on rahoitettu luonnonsuojelun yleismenoista. Sen lisäksi tehtävänkuvaan on sisältynyt luontotyyppirajauspäätösten valmistelua, jota on rahoitettu toimintamenoista. Pääsääntöisesti luonnonsuojelun yleismenot ovat riittäneet 7-8 kuukauden palkkaan vuodessa ja loppuosa on maksettu toimintamenoista. Tehtävänkuvaan on sisällytetty myös kaavoituksen kuntaohjausta, mutta kuitenkin vuosittain pääosa tehtävänkuvasta on ollut projektirahoituksella toteutettavaa työtä. Virasto on tehnyt ympäristöministeriölle esityksiä, jotta A olisi saatu vakinaistettua vuosina 2008 ja 2009. Ministeriöltä on saatu kielteiset vastaukset. Virastolla oli määrällisesti kova tuottavuusvähennys toteutettavana, vuoden 2015 loppuun mennessä on vähennettävä 32 henkilötyövuotta toimintamenoista. Vähennysvaatimus on niin mittava, että uusia henkilöitä on mahdotonta ottaa toimintamenomomentille. Ympäristökeskuksessa on toteutettu A:n mainitsemia määräaikaisten palvelussuhteiden vakinaistamisia. Kaikki tapaukset ovat kuitenkin koskeneet henkilöitä, jotka ovat saaneet palkkansa toimintamenoista eli heillä on ns. ollut paikka toimintamenomomentilla. Virastossa vakinaistamisia ei ole toteutettu. Tuottavuusvaatimusten vuoksi kaikki eläköitymisen perusteella vapautuneet paikat on jätetty täyttämättä. Viraston on pyrkinyt ajamaan aktiivisesti määräaikaisten asiaa ja määräyksiä on pyritty jatkamaan aina vuodesta toiseen. Virkamieslain sisältö ja valtion tuottavuusohjelma ovat selkeässä ristiriidassa keskenään. Korvausvaatimus on tämän vuoksi työnantajan kannalta kohtuuton. Viraston on edelleen pyrkinyt noudattamaan hyvää työnantajapolitiikkaa ja A on tällä hetkellä määräaikaisessa projektissa viraston palveluksessa. Vastaselitys: A on antanut vastaselityksen, jossa hän on todennut muun muassa, että viraston vastineessa esittämät seikat eivät virkamieslain mukaisia perusteita määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämiselle.
4 Virkamieslautakunnan ratkaisu Perustelut Sovellettavat säännökset Valtion virkamieslain 9 :n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen. Nimittävästä viranomaisesta ja nimitysmenettelystä tässä momentissa tarkoitetuissa tapauksissa säädetään erikseen. Virkamieslain 56 :n mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 :n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 :n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 :n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrää maksettavaksi virkamieslautakunta. (30.11.2007/1088) Asiassa esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi Nimitys 20.5. 31.8.2002 A on nimitetty määräaikaiseen tutkijan virkasuhteeseen. Nimittämiskirjassa ei ole mainintaa määräaikaisuuden perusteesta, eikä virasto ole esittänyt perustetta myöskään vastineessaan. Kun nimitykselle ei ole osoitettu olleen virkamieslain 9 :n 1 momentissa säädettyä perustetta, on A:lla oikeus hakemaansa korvaukseen tämän nimityksen johdosta. Nimitys 1.9.2002 31.8.2003 A on edelleen nimitetty tutkijan määräaikaiseen virkasuhteeseen. Viraston selvityksen mukaan nimitys on perustunut valtiovarainministeriön käynnistämään Vanuatu-ohjelmaan, jonka tarkoituksena oli nuorten vastavalmistuneiden työllistäminen. Valtiovarainministeriö on tukenut palkkausta vuoden ajan ja A:n nimitys on vastannut ohjelman ja tuen kestoa. Kun otetaan lisäksi huomioon, että A on työskennellyt virastossa vain lyhyen ajan ennen nyt kyseessä olevaa nimitystä, on virastolla katsottava olleen työllistämisohjelman perusteella työn luonteesta johtunut syy nimittää A määräaikaiseen virkasuhteeseen 1.9.2002 31.8.2003. A:lla ei ole oikeutta korvaukseen kyseisen nimityksen johdosta. Nimitykset 1.9. 31.12.2003, 1.1. 30.6.2004, 1.7. 31.12.2004, 1.1. 31.12.2005, 1.1. 31.12.2006, 1.1. 31.12.2007, 1.1. 31.12.2008, 1.1. 31.12.2009, 1.1. 31.7.2010 ja 1.8. 31.2.2010 Joissakin nimittämiskirjoissa A:n nimityksiä on perusteltu ja joistakin nimittämiskirjoista puuttuvat perusteet kokonaan. Virasto on vastineessaan käsitellyt
kaikkia edellä todettuja nimityksiä kokonaisuutena, eikä se ole vedonnut yksittäisissä nimittämiskirjoissa oleviin perusteisiin. Vastineesta ilmenee, että viraston pyrkimyksenä on ollut jatkaa A:n nimityksiä vuodesta toiseen. Vastineen mukaan A:n nimitykset on rahoitettu pääsääntöisesti projektirahoituksella. Nimityksiä ei kuitenkaan ole pääsääntöisesti sidottu tiettyyn projektiin taikka projekteihin. A on kiistatta suorittanut virastossa koko palvelussuhteensa eli yli seitsemän vuoden ajan samoja tai samankaltaisia tehtäviä. Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella yksinomaan työn projektimaisuus ja se, että työ on rahoitettu vuosittain myönnettävistä määrärahoista, eivät osoita, että määräaikaisille virkasuhteille olisi ollut laissa tarkoitettu hyväksyttävä syy. Valtion tuottavuusohjelman mukaisella säästötavoitteella ja asianomaisen ministeriön asettamilla rajoilla käytettävissä oleville henkilötyövuosille taikka virkojen täyttölupamenettelyllä ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa määräaikaisten nimitysten lainmukaisuutta. Kun A on nimitetty useilla eri nimityksillä yhteensä yli seitsemän vuoden ajan samankaltaisiin, ja siten pysyväisluonteisiksi muodostuneisiin tehtäviin, ei työn luonne ei ole edellyttänyt nimittämistä määräaikaisiin virkasuhteisiin. Asiassa ei ole muutoinkaan osoitettu, että A:n yksittäisille nimityksille olisi ollut laissa tarkoitettuja perusteita. Hänellä on siten oikeus virkamieslain 56 :n nojalla maksettavaan korvaukseen näiden nimitysten osalta. Korvauksen määrää harkittaessa on otettu huomioon muun ohessa A:n ikä, palvelussuhteen kesto sekä hänen mahdollisuutensa saada myöhemmin ammattiaan ja koulutustaan vastaavaa työtä. 5 Päätös Virasto määrätään maksamaan A:lle kymmenen (10) kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Sovelletut oikeusohjeet Valtion virkamieslaki 9 ja 56 Muutoksenhaku Valitusosoitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen liitteenä. Puheenjohtaja Heikki Jukarainen Esittelijä Elina Ranz
Virkamieslautakunnan päätös oli tulos äänestyksestä, jossa enemmistön muodostivat puheenjohtaja Jukarainen ja jäsen Paanetoja. Yhden vähemmistön muodostivat jäsenet M. Nieminen ja Komulainen sekä varajäsenet Tarnanen ja Heljasvuo ja toisen vähemmistön jäsenet Äijälä, Isomäki ja A. Nieminen. Äänestyslausumat ovat liitteenä 6
7 Liite Jäsenten M. Niemisen ja Komulaisen sekä varajäsenten Tarnasen ja Heljasvuon äänestyslausuma Määräämme viraston maksamaan A:lle kahdentoista (12) kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen. Jäsenten Äijälän, Isomäen ja A. Niemisen äänestyslausuma Määräämme viraston maksamaan A:lle kahdeksan (8) kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen. Asian esittelijä ilmoitti eriävänä mielipiteenään, että hänen esityksensä asian ratkaisemiseksi oli samanlainen kuin jäsenten Äijälän, Isomäen ja A. Niemisen äänestyslausuma.