SUULLINEN KÄSITTELY HALLINTOLAINKÄYTTÖASIASSA ILMEISEN TARPEETON, TARPEETON VAI SITTENKIN TARPEELLINEN

Transkriptio

1 OTT, hallinto-oikeustuomari, dosentti, Kuopion hallinto-oikeus SUULLINEN KÄSITTELY HALLINTOLAINKÄYTTÖASIASSA ILMEISEN TARPEETON, TARPEETON VAI SITTENKIN TARPEELLINEN Artikkeli, versio 1.0 Julkaistu Julkaistu aikaisemmin teoksessa Iura novit curia Juhlakirja Veijo Tarukannel 60 vuotta toim. Altti Mieho Edita Publishing Oy 2013

2 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen Petri Saukko qso Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen 1 Johdanto Hallinto-oikeus hylkää suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen. Suullisella käsittelyllä ei ole saatavissa sellaista lisäselvitystä, jolla olisi merkitystä asian ratkaisuun. Suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta. Oheinen lainaus viittaa siihen, miten hallintolainkäytössä on perinteisesti suhtauduttu vaatimukseen suullisen käsittelyn toimittamisesta. Tämän kirjoituksen tarkoituksena on jäsennellä aihepiiriä ja käydä läpi perusteita ja syitä sille, milloin suullinen käsittely päätetään toimittaa tai olla toimittamatta vuonna Kirjoituksessa keskitytään aihepiiriin läpikäyntiin yleisissä hallintotuomioistuimissa ja siinä korostuu hallintooikeuden tuomarin näkökulma. Kirjoitus etenee oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusteiden ja hallintolainkäytön erityispiirteiden kautta suullisen käsittelyn perusteisiin ja tarkoituksiin. Tämän jälkeen kirjoituksessa pyritään ennen yhteenvetoa jäsentelemään suullisten käsittelyjen toimittamisiin ja toimittamatta jättämisiin liittyviä yksilöityjä syitä ja perusteita käytännön tilanteissa. 169

3 2 Oikeudesta oikeusturvaan ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin Oikeusturvasta ja oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuudesta säännellään Suomessa kansallisten säädösten ohella sitovasti myös kansainvälisissä säädöksissä ja sopimuksissa. Kirjoitettuja normeja täydentävät erilaiset oikeusperiaatteet ja runsas oikeuskäytäntö. Suomen perustuslain (731/1999) 21 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa, sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 6 artiklassa ja Euroopan unionin oikeuden toteuttamisen ja toimeenpanon osalta Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2000/C 364/01) 47 artiklassa taataan paljolti vastaavilla tavoilla jokaisen oikeutta oikeusturvaan ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti edellyttää oikeaa asiaratkaisua ( aineellinen oikeus ) oikealla tavalla meneteltynä ( prosessuaalinen oikeus ). 2 Oikeudenkäynnissä asianosaisen on esitettävä tuomioistuimelle ne tosiseikat, jotka tukevat hänen vaatimuksiaan tai vastavaatimuksiaan. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 33 :n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on kuitenkin huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Säännös edellyttää tuomioistuimen huolehtivan prosessin johtamisesta niin, että asia voidaan selvittää asianmukaisesti ja riittävästi. Selvittämisellä tarkoitetaan tällöin sellaista selonottamista tosiseikoista, joka on mahdollista tutkimisvallan laajuuden, oikeuskeinojen erityispiirteiden ja muiden vastaavien seikkojen rajoissa. 3 Tuomioistuin on näin ollen selvittämisvelvollisuuden ohella myös monella tapaa sidottu muun muassa asianosaisen määräämisvaltaan asian vireillepanon, peruutuksen, 1 Sopimus saatettiin valtionsisäisesti voimaan lailla 438/1990 ja asetuksella 439/ Oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä hallintotuomioistuimessa, ks. esim. Mattila 2008, s , Tarukannel Jukarainen 1999, s ja Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietintö 2003, s. 156 ss. Oikeudenkäyntimenettelyiden ongelmista ja prosessisäännösten soveltamisesta ks. Ervasti Kallioinen Tuomioistuin voi toteuttaa tätä velvollisuuttaan muun muassa pyytämällä tietoja viranomaiselta, esittämällä osapuolille kysymyksiä sekä järjestämällä suullisen käsittelyn. Asian selvittämisen keinoista eli kuulemisesta, viranomaisen lausunnosta, suullisesta käsittelystä, todistajan kuulemisesta, asiantuntijan kuulemisesta, katselmuksesta ja asiakirjan ja esineen esittämisestä säädetään hallintolainkäyttölain 7 luvussa. Lain 8 luvussa on etenkin suullista käsittelyä ja katselmusta täydentäviä säännöksiä kutsusta suulliseen käsittelyyn, asianosaisen poissaolosta, pöytäkirjasta, äänittämisestä, äänitteestä, kuulemisesta virka-aputeitse sekä todistajan ja muiden todistelukustannusten korvaamisesta. 170

4 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen vaatimuksen ja valituksen kohteen suhteen. 4 Tämän ohella tuomioistuimen on otettava huomioon lainkäytön tehokkuus- ja joutuisuusvaatimukset. Materiaalisesti oikeaan lopputulemaan pyrkiessään ja yleistä huolehtimisvelvollisuutta toteuttaessaan hallintotuomioistuimen on siten varmistettava, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin erityyppiset ja osin vastakkaisinakin nähtävät menettelylliset ja aineelliset vaatimukset toteutuvat asianmukaisesti. Oikeus suulliseen käsittelyyn eli suullisuusperiaate voidaan nähdä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä turvaavana ihmis- ja perusoikeutena. Hallintolainkäytön lähtökohtana kuitenkin on, että menettely on perusmuodoltaan kirjallista. Suullinen käsittely ei olekaan hallintolainkäytössä pääsääntö, vaan käytännössä poikkeus, ja sen mahdollinen toimittaminen on tuomioistuimen harkinnassa. Hallintolainkäyttölain mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely, ja tuomioistuin voi niin tarpeelliseksi katsoessaan toimittaa suullisen käsittelyn ilman asianosaisen vaatimustakin. Asianosaisen vaatimuksesta suullinen käsittely on kuitenkin toimitettava silloin, kun suullista käsittelyä ei katsota ilmeisen tarpeettomaksi. Hallintolainkäytössä asioiden luonteen on tosin usein arvioitu olevan sellainen, että se käy ilmi kirjallisesta aineistosta siten, että suulliselle käsittelylle ei viran puolesta järjestettynä ole tarvetta, tai asianosaisen pyytäessäkin se on ilmeisen tarpeetonta. Vuonna 2012 hallinto-oikeuksissa ratkaistiin asiaa. Suullisia käsittelyjä Suomessa toimitettiin 548 asiassa eli ainoastaan noin 2,5 prosentissa kaikista ratkaistuista asioista, 5 kun vuonna 2000 suullinen käsittely järjestettiin 309 asiassa. 6 Asiaryhmittäin suulliset käsittelyt jakautuivat vuonna 2012 seuraavasti: sosiaali- ja terveydenhuoltoasiat: 393 kpl ulkomaalaisasiat: 83 kpl ympäristöasiat: 35 kpl veroasiat: 19 kpl itsehallintoasiat: 8 kpl valtio-oikeus ja yleishallintoasiat: 5 kpl taloudellinen toiminta ja liikenneasiat: 5 kpl 4 Asianosaisen vastuusta ks. esim. hallintolainkäyttölain 23, 28 ja Katselmuksia hallinto-oikeuksissa järjestettiin vain 67 asiassa jakautuen asiaryhmittäin siten, että niitä järjestettiin ympäristöasioissa 38 kpl, rakennusasioissa 26 kpl, veroasioissa ja valtio-oikeus- ja yleishallintoasioissa 1 kpl. Tässä kirjoituksessa käytetty lähde suullisten käsittelyjen ja katselmuksien määrästä: oikeusministeriö luvun puolessa välissä suullisia käsittelyjä järjestettiin vuosittain muutamia kymmeniä koko Suomessa. 171

5 Kirjallista menettelyä on perusteltu muun muassa asioiden laadulla. 7 Lisäksi vaatimusten menettelyn nopeudesta, halpuudesta ja yksinkertaisuudesta sekä siitä, että yksityinen voi itse henkilökohtaisesti hoitaa asiansa, on katsottu puoltavan suullisen käsittelyn tarpeellisuuden erillistä harkintaa ja huomion kiinnittämistä myös asianosaisten mielipiteisiin. Suullinen käsittely voi kuitenkin joka tapauksessa olla hyvin tarpeellinen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvamekanismi myös hallintolainkäytössä. Menettelyllisen itseisarvon ohella suullisuusperiaatteen toteutuminen mahdollistaa muidenkin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteiden kuten avoimuuden, riippumattomuuden ja tehokkuuden toteutumista sekä voi lisätä edellytyksiä oikeaan asiaratkaisuun päätymiseen. Lisäksi suullisessa käsittelyssä voidaan muutoinkin välittömästi, joustavasti ja nopeasti selvittää asiaan liittyviä seikkoja. 3 Hallintolainkäytön erityispiirteistä 3.1 Hallintolainkäytön ominaispiirteet suhteessa muuhun lainkäyttöön Oikeudenkäynti on menettely, jossa tuomioistuin ratkaisee, mikä yksittäisessä asiassa on lainmukaista. Oikeudenkäyntimenettely voidaan Suomessa jakaa kolmeen päätyyppiin käsiteltävän asian mukaan: oikeudenkäyntiin riita-asioissa, oikeudenkäyntiin rikosasioissa ja oikeudenkäyntiin hallintoasioissa. Vastaavalla tavalla oikeudenkäyntejä toimitetaan Suomessa kolmeen erilliseen prosessilajiin jakautuvin prosessinormein. Prosessit jakautuvat yleisissä tuomioistuimissa toimitettaviin riita- ja rikosprosesseihin sekä hallintotuomioistuimissa toimitettavaan hallintoprosessiin. Julkisen vallan käyttö on Suomessa ollut pitkään sidottuna lakiin. Yleinen muutoksenhakuoikeus, eli mahdollisuus saattaa julkisen vallan käytön lainmukaisuus jälkikäteen tutkittavaksi, kuuluu Suomen oikeussuojajärjestelmän perusteisiin, ja tätä varten on aikojen saatossa kehittynyt hallintolainkäyttöjärjestelmä. 8 Hallintolainkäytöllä on yhteyksiä yleisissä tuomioistuimissa käsiteltäviin riita- ja rikosprosesseihin. 7 Asia käy ilmi kirjallisesta materiaalista. 8 Ks. Hallberg 1978, s. 18, jossa todetaan, että perinteinen muutoksenhakuoikeus (gå till kungs) oli jo keskiajalla Ruotsi-Suomen yhteiskuntajärjestyksen perusteisiin niin tiukasti juurtunut, ettei sen rajoittamista myöhemminkään, kuninkaan ollessa hallintoa koskevien riitaisuuksien rasittama, pidetty mahdollisena ilman kansan suostumusta. Hallbergin mukaan taustalla vaikutti ilmeisestikin vakaumus julkisen vallan lakisidonnaisuudesta, joka sai sittemmin ilmauksensa maakuntalakien ytimekkäässä täydennyksessä: Maa on lailla rakennettava. 172

6 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen Hallintolainkäyttö ja yleisten tuomioistuinten lainkäyttö tähtäävät samoihin tavoitteisiin, eli oikeusriidan ratkaisemiseen, oikeussuojan antamiseen sekä sen vahvistamiseen, mikä on lainmukaista. Hallintolainkäyttölain oikeudenkäyntisäännökset pohjautuvatkin oikeudenkäymiskaaressa (4/1734) säänneltyihin yleisten tuomioistuinten oikeudenkäyntimenettelysäännöksiin. 9 Hallintolainkäyttölaissa on myös useita viittauksia oikeudenkäymiskaareen. Koska hallintolainkäyttölaki on säädetty heterogeenisten hallintoasioiden oikeudenkäynneissä sovellettavaksi yleislaiksi, säädetään menettelyistä myös erityislainsäädännöissä asiaryhmäkohtaisesti. 10 Hallintotuomioistuimet toimivat oikeusturvan ja laillisuuden takeena julkisen vallankäytön alueella. Tämä tehtävä vaikuttaa siihen, että hallintotuomioistuimien asemassa, roolissa ja toiminnassa on tiettyjä erityispiirteitä, kun niitä verrataan yleisiin tuomioistuimiin. 11 Hallintoasioiden käsittelystä tuomioistuimissa on juuri hallintoasioiden erityispiirteistä johtuen jouduttu säätämään monin eri tavoin kuin oikeudenkäymiskaaressa. 12 Oikeudenkäyntien sääntely on toteutettu yleisten tuomioistuinten käsittelemistä riita- ja rikosasioista poiketen yleispiirteisemmin säännöksin, joskin asiaryhmäkohtaisissa laeissa on paikoin yksityiskohtaisiakin menettelysäännöksiä. Julkisen vallan kontrolloinnin vuoksi prosessioikeus ja tuomioistuinprosessi eivät voi olla hallintolainkäytössä samalla tavalla toiminnan keskiössä kuin ne ovat siviili- ja rikosasioiden tuomioistuinkäsittelyssä. Esimerkiksi hallinnon lainalaisuus, tehokkaan oikeussuojan vaatimus, joutuisuus, hallintoasioiden indispositiivinen luonne ja julkinen intressi aiheuttavat osiltaan sen, että aineellisen oikeuden tavoittelu menee hallintolainkäytössä yleisiin tuomioistuimiin verrattuna enemmän muodon tavoittelun edelle. Esimerkiksi suullinen käsittely ei ole hallintolainkäytössä samalla tavalla itseisarvo kuin yleisissä tuomioistuimissa. Yleisissä tuomioistuimissa käsiteltävissä riita- ja rikosasioissa noudatetaan suullisuuden, välittömyyden ja keskityksen perusperiaatteita. 9 Ks. Merikoski 1968, s. 50, jonka mukaan hallintolainkäyttö on monilta osin rakentunut niin sanottuun lailliseen oikeudenkäyntijärjestykseen, jonka taustalla ovat olleet oikeudenkäymiskaaresta johdetut säännöt. 10 Muutoksenhakua koskevia hallintolainkäyttölaista poikkeavia säännöksiä on paljon aineellisoikeudellisessa erityislainsäädännössä, kuten ulkomaalaislaissa (301/2004) ja sosiaalihuoltolaissa (710/1982). 11 Näin esim. Hallinto-oikeuksien ylituomarien kannanotto hallinto-oikeuksien asemaan ja kehittämiseen Ks. Tarukannel Tolvanen 2010, s Kyseisessä artikkelissa pohditaan vertailevasti siviiliprosessin ja hallintolainkäytön yhtäläisyyksiä ja eroja. Oikeudenkäyntimenettelyjä kuvataan myös asiakirjassa Oikeusturva-asiain neuvottelukunnan kertomus toiminnastaan vuosilta ja sen liitteenä olevassa tutkimuksessa Laitinen Tarukannel Valjakka 2003, joka koskee kansalaisten hallinto-oikeuksiin kohdistamaa luottamusta, oikeusturvaodotuksia sekä oikeusturvan toteutumista. 173

7 Suullisella käsittelyllä tarkoitetaan oikeudenkäyntimateriaalin esittämistä oikeudelle suullisesti ja välittömyydellä asian esittämistä ratkaisevalle tuomioistuimelle. Keskittäminen edellyttää puolestaan asian ratkaisuun vaikuttavan materiaalin esittämistä yhtäjaksoisessa käsittelyssä. Hallintolainkäytössä menettely on kuitenkin erityyppistä. Siitä huolimatta, että hallintolainkäyttölailla on pyritty lisäämään suullisten käsittelyjen toimittamista, tarkoituksena on kuitenkin edelleen ollut menettelyn perusmuotona säilyttää kirjallinen prosessi, jonka lisänä voi olla suullinen käsittely. Hallintolainkäytössä ei olekaan käytössä yleisissä tuomioistuimissa käytössä olevaa keskitettyä suullista pääkäsittelyä, sillä hallintolainkäyttöviranomaisen ratkaisun pohjana ei ole ainoastaan suullisessa käsittelyssä esitetty aineisto. Estettä ei kuitenkaan ole sille, että koko käsittely tiivistyy suulliseen käsittelyyn myös hallintolainkäytössä, esimerkiksi kiireellisissä asioissa. Hallintoprosessin yleispiirteisyys ja joustavuus mahdollistavat sen, että säännöksiä voidaan soveltaa eri tavalla eri asiaryhmissä. Tämä on tärkeää, koska hallintoasioiden käsittelyn tuomioistuimissa on nähtävissä edellyttävän enemmän asiakohtaisesti vaihtelevaa lähestymistä asiaan kuin mitä yleisten tuomioistuinten käsittelemissä asioissa edellytetään. Hallintolainkäytön järjestelmä on tietyllä tavalla organisatorisesti monipiirteisempi kuin yleisen lainkäytön järjestelmä. Hallintolainkäytössä joudutaan asiakohtaisesti arvioimaan oikeussuhteen erityispiirteet, kuten hallintoviranomaisen toimintamuodot, osapuoliasetelma, täytäntöönpanojärjestelmä ja mahdolliset oikaisujärjestelyt, sekä hallinnon yleislainsäädännön soveltuvuus Hallintolainkäytön asiaryhmien heterogeenisuus Hallintolainkäytössä käsitellään laaja kirjo suuresti toisistaan poikkeavia hallintoasioita, joihin liittyy asiatyypistä riippuen hyvin erilaisia julkisen vallankäytön kysymyksiä. 14 Asiaryhmillä on sekä muodollisesti että asiaryhmän perusteista saatavien tulkintojen johdosta vaikutusta oikeudenkäyntien menettelyllisiin toteuttamisiin. Asiaryhmän vaikutus siihen, että oikeudenkäyntimenettelyt voivat esimerkiksi vero 15 -, lastensuojelu-, mielenterveys-, ulkomaalais- ja kunnallisasioissa olla erityyppisiä, aiheuttaa laajemmasta näkökulmasta katsottuna hallintolainkäyttöön tietynlaisia hallittavuusongelmia. Miten ja missä määrin asiaryhmällä voi ja saa olla vaikutusta 13 Ks. lisää Tarukannel Tolvanen 2010, s Ks. Kanninen 2010, s. 219, jonka mukaan hallintolainkäytön järjestämisen olennaisimpia ongelmia on se, missä laajuudessa toimeenpanovallan toiminnan tulee olla tuomioistuinkontrollinen alaista, eli missä määrin julkishallinnossa käsitelty asia voi tulla uudelleen arvioitavaksi tuomioistuimessa. 15 Veroasioissa paikoin jopa verolajikohtaisesti. 174

8 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen oikeudenkäyntimenettelyihin? Vaikka tulkinnallisia tilanteita on voitu pyrkiä jäsentelemään muun muassa asiaryhmäkohtaisella oikeuskäytännöllä, niin liikaa korostuneista subjektiivisista lainkäyttäjäkohtaisista painotuksista ei ole ehkä päästy riittävässä määrin eroon. Säännösten yleispiirteisyys ja osittain hyvin tulkinnallinen oikeuskäytäntö ovat nimittäin johtaneet siihen, että menettelyt ovat käytännössä voineet muodostua erilaisiksi eri hallintotuomioistuimissa ja jopa hallintotuomioistuinten sisällä. Tällaista tulkintavaihtelua esiintyy esimerkiksi kuulemisvirheiden olemassaolojen, oikeudenkäyntien kohteiden rajautumisien, tuomioistuimen selvitysvelvollisuuden painotusten ja suullisten käsittelyjen tarpeellisuusarviointien yhteydessä. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä painottaa, että alueellisesti järjestetyssä tuomioistuinverkostossa hallitusti esiintyvät tulkintavaihtelut näyttäytyvät myös terveellisenä ja paikoin jopa hyödyllisenä osana riippumattomista tuomareista ja tuomioistuimista koostuvaa järjestelmää. Mistään erityisen merkittävästä ongelmasta ei Suomessakaan ole tältä osin kysymys. Siten nimenomaan hallintotuomioistuimissa haastetta yhdenvertaisuuspyrkimyksiin ainoastaan lisää hieman käsiteltävien asioiden ja niihin liittyvien oikeudenkäyntimenettelyjen heterogeenisuus. Asiaryhmien välisten oikeuskäsittelyjen eroavaisuuksia aiheuttaa esimerkiksi painotuksiltaan vaihteleva kaksiasianosaissuhde ja prosessin määräytymiseen, rajautumiseen ja etenemiseen vaikuttava asianosaisen määräämisvalta. Tällöin asiaryhmien vaikutus kulloinkin käsillä olevaan oikeudenkäyntiin näyttäytyy hallintolainkäytössä ehkä selvimmin vertailtaessa veroasioita muihin hallintoasioihin. 16 Vaikka hallintoprosessissa ei ole vastaavalla tavalla kahta toisilleen vastakkaista osapuolta kuten riita- ja rikosprosessissa, veroasioissa korostuu muihin hallintoasioihin verrattuna oikeudenkäynnin kaksiasianosaisuussuhde eli asetelma, jossa asianosaisella on vastapuolenaan toinen asianosainen. 17 Kyseessä on eräänlainen verovelkasuhdetta koskeva riita-asia, jota kuitenkin leimaavat varsinaisiin yleisessä tuomioistuimissa käsiteltäviin riita-asioihin verrattuna indispositiiviset piirteet. Kaksiasianosaissuhde ja sen mukaisesti tuomioistuinprosessin määräytyminen asianosaisten vaatimusten mukaan ei kuitenkaan edes veroasioissa toteudu hallintolainkäytössä lähellekään siinä laajuudessa, kuin riita-asioissa yleisissä tuomioistuimissa. Asiaryhmien välisten oikeuskäsittelyjen eroavaisuuksia aiheuttaa osiltaan myös tuomioistuimen oma-aloitteisen ohjaus- ja selvitysvelvollisuuden painotuserot eri 16 Ks. esim. suullisesta käsittelystä veroasioissa Myrsky 2008, s , Pellonpää Heikkilä 2008, s ja Anttila 2007, s Veroasioissa viranomaistahoa hallintotuomioistuimissa edustaa erillinen Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Erityisestä roolistaan huolimatta muodollisesti Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on kuitenkin osa päätöksen tehnyttä viranomaista eli Verohallintoa. 175

9 asiaryhmissä eri tilanteissa. Yksiselitteisiä määrityksiä ei ole mahdollista tehdä, mutta usein asiaryhmässä ja itse asiassa näyttäytyvä kaksiasianosaissuhteen korostuminen vähentää tuomioistuimen ohjaus- ja selvitysvelvollisuutta ja päinvastaisessa tilanteessa puolestaan lisää sitä. Tuomioistuimen ohjaus- ja selvitysvelvollisuus eli niin sanottu virallisperiaate 18 tulee hallintolainkäyttölain 33 :n sanamuodon mukaan sovellettavaksi aina asiasta ja asiaryhmästä riippumatta tuomioistuimessa viran puolesta (ex officio). Pykälän 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Virallisperiaatteen sisältö määräytyy tapauskohtaisesti vastaavalla tavalla kuin kaksiasianosaissuhteenkin. Tällöin esimerkiksi tietyn asian erilaisilla yksityisillä ja julkisilla intresseillä, hallinnon lainalaisuuden asiakohtaisilla painotuksilla, muutoksenhakijan asemalla (heikko/vahva), asiamiehen olemassaololla jne. on kiistatta merkitystä virallisperiaatteen soveltamisen sisältöön. Tuomioistuimen selvittämisvelvollisuus on laajempi muun muassa silloin, kun yksityinen asianosainen on käytännössä viranomaista heikommassa asemassa, tai päätöksellä on erityisen suuri merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Tilanne voi olla tällainen, kun oikeudenkäynti koskee perusoikeuden toteutumista, vajaavaltaisen asemaa tai sosiaalietuutta. 19 Mikäli osapuolet ovat tosiasiassa samanveroisessa asemassa, hallintotuomioistuimella ei välttämättä ole aihetta hankkia selvitystä oma-aloitteisesti. 20 Siitä huolimatta, että virallisperiaate toteutuu ainoastaan asiakohtaisesti, eikä kategorisesti tietyllä tavalla asiaryhmäkohtaisesti, niin asiaryhmissä esiintyvien ominaispiirteiden vuoksi tilanne voidaan tosiasiassa ymmärtää myös siten, että erilaisissa asiaryhmissä virallisperiaate toteutuu ainakin käytännössä eri tavoin. 21 Virallis- 18 Virallisperiaatteeseen voidaan katsoa kuuluvan, että tuomioistuin määrää missä tuomioistuimessa ja millä kokoonpanolla asia käsitellään, mitä lainsäädäntöä sovelletaan (jura novit curia) ja minkä tosiseikkojen perusteella päätös viime kädessä tehdään. 19 Esimerkiksi tahdosta riippumatonta hoitoa koskevat mielenterveysasiat, lasten huostaanottoa koskevat lastensuojeluasiat ja perheenyhdistämistä tai -erottamista koskevat ulkomaalaisasiat. 20 Esimerkiksi yritysjärjestelyjä koskevissa ennakkoratkaisuasioissa verotuksessa esiintyy usein selkeästi tasapuolisempi asetelma verovelvollisen ja viranomaisen välillä kuin tahdosta riippumatonta hoitoa koskevissa asioissa potilaan ja sairaalan välillä. 21 Vastaavalla tavalla kuin mielenterveysasioissa, myös lastensuojeluasioissa tuomioistuimen selvittämisvelvollisuutta on käytännössä korostettu enemmän kuin veroasioissa. Tähän tosin vaikuttaa jo mielenterveys- ja lastensuojelulainsäädännön verolaeista merkittävästi 176

10 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen periaatteen vastapainoksi valittajalla ja päätöksen tehneellä viranomaisella on kuitenkin velvollisuus osallistua selvityksen antamiseen. Lähtökohtana on, että oikeudenkäynnin osapuolten on esitettävä ne tosiseikat, jotka tukevat heidän näkemyksiään. Virallisperiaatteen ohella hallintolainkäytössä käytetäänkin myös käsitettä määräämisvalta, jonka mukaan asianosainen tai viranomainen määrää asian vireillepanosta, mahdollisesta peruutuksesta sekä vaatimuksista ja valituksen kohteesta. Määräämisvallankin rajat voivat käytännössä liikkua asiaryhmäkohtaisesti, joskin syyt liikehdintään löytyvät paljolti vastapainona toimivasta virallisperiaatteesta. Virallisperiaate ei siten joka tapauksessa merkitse sitä, että tuomioistuin hankkii itse tarvittavan selvityksen. Virallisperiaatteella voi olla vaikutusta siihen, toimittaako tuomioistuin asiassa suullisen käsittelyn viran puolesta tai asianosaisen vaatimuksesta, vai ratkaiseeko se asian pelkästään kirjallisen aineiston perusteella tai kirjallisen aineiston ja mahdollisen muun aineiston perusteella. Suullinen käsittely ei kuitenkaan ole pelkästään virallisperiaatteen konkretisoima ilmentymä. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti voi tietyissä tilanteissa edellyttää, että suullinen käsittely on toimitettava jo pelkästään sillä perusteella, että asianosainen sitä perustellusti vaatii, eli tilanteessa, jossa suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole ilmeisen tarpeetonta. Kaksiasianosaissuhteen ja määräämisvallan korostuminen asiaryhmän käsittelyssä vierittää puolestaan usein asian selvittämisvastuuta oikeudenkäynnin osapuolille. Tällaisissa tilanteissa suullisen käsittelyn toimittamisen voi usein katsoa edellyttävän osapuolten nimenomaista hyvin perusteltua vaatimusta. 4 Suullisen käsittelyn perusteet ja tarkoitus Perustuslain 21 :ssä säädetään oikeusturvasta. Säännöksen eräänä taustana on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artikla, jossa säännellään jokaisen oikeudesta kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikospoikkeava tekninen toteuttaminen. Asiaryhmillä on kuitenkin kiistatta merkitystä, ks. esim. Hallberg Ignatius Kanninen 1997 selvitettäessä hallintolainkäyttölain 33 :n 2 momentin sisältöä, s. 252: Lopuksi momentissa viitataan yleisesti asian laatuun tekijänä, joka vaikuttaa lainkäyttöviranomaisen aktiivisuuteen. Tämä viittaa muun muassa asian materiaaliseen luonteeseen eli siihen, minkälainen julkinen intressi asiassa on. Lisäksi voidaan luonnollisesti ottaa huomioon ratkaistavan asian erityispiirteet. Esimerkiksi sosiaaliasioissa on yleensä perusteltua selvittää asiaa viran puolesta tavanomaista laajemmin. Vastaavanlaisia ajatuksia myös Mäenpää 2007, s. 367 ss. 177

11 syytteestä. Artiklan sisältämät vaatimukset ja sitä koskeva ihmisoikeustuomioistuimen käytäntö on pyritty ottamaan huomioon aikoinaan hallintolainkäyttölain sääntelyssä ja nykyään sen soveltamisessa. Ratifioidessaan ihmisoikeussopimuksen Suomi teki 6 (1) artiklaan suullista käsittelyä koskevan varauman, mutta hallintolainkäyttölain tultua voimaan suullista käsittelyä koskeva varauma poistettiin asteittain. Vuonna 1996 säädetyn hallintolainkäyttölain tavoitteena oli lisätä suullisia käsittelyjä hallintotuomioistuimissa. 22 Suullisten käsittelyjen toimittaminen oli toki mahdollista jo ennen hallintolainkäyttölakia, mutta käytännössä niiden pitäminen oli kuitenkin hyvin harvinaista. Hallintolainkäyttölain säätämisen aikoihin 1990-luvun puolessavälissä yleisten hallintotuomioistuinten toimittamia (silloin lääninoikeudet ja KHO) suullisia käsittelyjä järjestettiin Suomessa vuosittain ainoastaan joitakin kymmeniä. Kuten edellä kirjoituksessa esitetyt luvut suullisten käsittelyjen määrästä osoittavat, hallinto-oikeuksien käsittelyt ovat olleet ja ovat edelleen pääsääntöisesti kirjallisia käsittelyjä siitäkin huolimatta, että suullisten käsittelyjen lukumäärä on kasvanut merkittävästi kahden viimeisen vuosikymmenen aikana. 23 Suullinen käsittely ilman asianosaisen pyyntöä hallinto-oikeuden pitäessä sitä tarpeellisena Hallintolainkäyttölain 33 :n mukaan hallintotuomioistuimen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Säännös edellyttää tuomioistuimen huolehtivan prosessin johtamisesta siten, että asia voidaan selvittää asianmukaisesti ja riittävästi. Prosessinjohdon tavoitteena on huolehtia siitä, että asian ratkaisuun vaikuttavat tosiseikat voidaan selvittää ennen asian ratkaisua. Käytännössä oikeudenkäyntiaineisto muodostuu siten, että kun valituskirjelmä on tullut hallinto-oikeuteen, hallinto-oikeus hankkii päätöksen perustana olevat asiakirjat ja lausunnon asiasta päätöksen tehneeltä viranomaiselta. Hallinto-oikeus voi lisäksi pyytää asianosaisia toimittamaan asian ratkaisemiseksi tarpeellista lisäselvitystä tai hankkia tarvittavaa lisäselvitystä myös omasta aloitteestaan. Tämän jälkeen valittajalta pyydetään selitys hallinto-oikeuden hankkimien lausuntojen ja selvitysten johdosta. Suurin osa hallinto-oikeuteen tulleista valituksista ratkaistaan asiasta kertyneen mainitun kirjallisen aineiston perusteella ilman, että asianosaisia kuullaan suullisesti. Hallintolainkäyttölain 37 :n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. 24 Siinä voidaan kuulla asianosaisia, viranomaista, 22 Hallintolainkäyttölain tavoitteista ks. esim. Oikeudenkäynti hallintoasioissa 2011, s Suullisten käsittelyjen lisääntymisestä ks. myös Mattila 2008, s Hallintolainkäyttölain 39 :n 1 momentin mukaan jos asiassa vedotaan yksityisluonteiseen kirjalliseen todistajankertomukseen, todistajaa kuullaan suullisesti, jos se ei ole tarpeetonta 178

12 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä. Tällöin tuomioistuin voi tarpeelliseksi katsoessaan toimittaa suullisen käsittelyn niin sanotusti viran puolesta ilman, että asianosaiset sitä vaativat. Lain 38 :n mukaan suullinen käsittely on kuitenkin lähtökohtaisesti toimitettava, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Hallintolainkäyttölaki ei kuitenkaan varsinaisesti jakaudu tuomioistuimen viran puolesta toimittamaan ja asianosaisen vaatimuksesta toimitettavaan suulliseen käsittelyyn. Lain 37 on tuomioistuimia koskeva yleissäännös, joka ei aseta täsmällistä velvollisuutta, mutta lähtee siitä, että suullinen käsittely toimitetaan aina, kun se katsotaan tarpeelliseksi asian selvittämisen kannalta. Tuolloin harkinnassa otetaan huomioon, kuinka suuri todennäköisyys on, että suullisesta käsittelystä on hyötyä asian selvittämiselle, eli säännöksen mukaan suullinen käsittely ei ole välttämätön kaikissa niissä tilanteissa, joissa siitä on vähänkin hyötyä. 25 Tuomioistuimen harkintamahdollisuus ei kuitenkaan merkitse sitä, että tuomioistuin saisi täysin vapaasti päättää suullisen käsittelyn toimittamisesta. Säännöstä ei ole muotoiltu siten, että asiaa käsittelevä tuomioistuin voi toimittaa, vaan että suullinen käsittely toimitetaan tarvittaessa. Kysymys on tuomioistuimen velvollisuudesta huolehtia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisesta. 26 Käytännössä hallinto-oikeudet toimittavat suullisia käsittelyjä viran puolesta, eli ilman asianosaisen vaatimusta erityisesti lastensuojeluasioissa. 27 Muissa asiaryhmissä suullisten käsittelyjen toimittaminen viran puolesta on harvinaisempaa. Esimerkiksi Kuopion hallinto-oikeus on vuosina toimittanut ainoastaan muutaman suullisen käsittelyn viran puolesta muissa kuin lastensuojeluasioissa. Viran puolesta suullisia käsittelyjä on järjestetty muun muassa mielenterveys- ja ulkomaalaisasioissa (oleskelulupa-asioissa). Kyseisissä asiaryhmissä on moniin muihin hallinto-oikeuksissa tai siihen ei ole erityistä estettä. Yksityisluonteiset kirjalliset todistajankertomukset ymmärretään hallintolainkäytössä varsin laajasti ja paikoin eri tavoin kuin yleisissä tuomioistuimissa. Käytännössä suullisen käsittelyn järjestäminen tällaisessa tilanteessa on kuitenkin harvinaista. Usein hallinto-oikeudet eivät edes perustele sitä, miksi suullista käsittelyä ei näissä tilanteissa järjestetä. Poikkeuksena ehkä sellaiset tilanteet, joissa esimerkiksi valituksen liitteessä nimenomaisesti kirjoitetaan: valaehtoisesti vakuutan Esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuin on asioissa Jussila v. Suomi (EIT 2006), Elo v. Suomi (EIT 2006) ja Pirinen v. Suomi (EIT 2006) korostanut tehokkuuden ja taloudellisuuden huomioon ottamista vastapunnintana esitetylle suullisen käsittelyn tarpeelle. 26 Ks. Mattila 2008, s. 292, jossa korostetaan sitä, kuinka korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksillään ja lainsäädäntöaloitteillaan huolehtinut hallintolainkäytön kehittämisestä, jolloin KHO:n toimet ovat lisänneet myös suullisia käsittelyjä hallinto-oikeuksissa. Tähän näkemykseen on helppo yhtyä. 27 Tietyissä tilanteissa julkinen etu vaatii suullisen käsittelyn toimittamista. Esimerkiksi lasten huostaanottoasioissa on usein ajateltu julkisen edun vaativan suullisen käsittelyn toimittamista. 179

13 käsiteltäviin asiaryhmiin verrattuna nähtävissä vastaavanlaisia erityisiä merkityksiä asianosaisen oikeusturvan kannalta kuin lastensuojeluasioissakin. Hallintolainkäyttölain 37 :n 2 momentin mukaan suullista käsittelyä voidaan rajoittaa siten, että se koskee ainoastaan osaa asiasta, asianosaisten käsitysten selvittämistä tai suullisen todistelun vastaanottamista, tai muulla vastaavalla tavalla. Koska suullinen käsittely on täydentävä selvityskeino, sitä voidaan rajoittaa. Suullisia käsittelyjä rajoitetaan hallinto-oikeuksissa jonkin verran, mutta selvästi yleisempää on toimittaa suullinen käsittely ilman erityisiä rajoituksia. Suullinen käsittely pyritään toimittamaan yhtenäisesti saman päivän tai peräkkäisten päivien aikana. Minkäänlaista estettä ei ole useammallekin käsittelylle, jolloin ensimmäistä käsittelyä voitaisiin pitää esimerkiksi eräänlaisena valmisteluistuntona, jossa pyrittäisiin selkeyttämään riidan kohteita. Käytännössä suullinen käsittely pidetään lausuntojen, vastineiden ja muiden asiakirjojen lähettämisen jälkeen, jotta suullisessa käsittelyssä olisi oikeudenkäyntiaineisto käytettävissä ja siten kommentoitavissa mahdollisimman kattavasti. Estettä ei kuitenkaan ole sillekään, että vielä suullisen käsittelyn jälkeenkin kirjelmöidään. Näin voi olla tilanne, jos suullisessa käsittelyssä tulee esimerkiksi uutta kirjallista selvitystä, johon toinen tai molemmat osapuolet haluavat tutustua rauhassa ja esittää sen jälkeen näkemyksensä. Lisäksi tuomioistuimelle voi herätä kysymyksiä vielä suullisen käsittelyn jälkeenkin ennen lopullisen päätöksen tekoa. Kuopion hallinto-oikeus on pyytänyt lisäselvitystä viranomaisilta ja asianosaisilta vielä suullisen käsittelyn jälkeenkin esimerkiksi mielenterveys- ja lastensuojeluasioissa. Suullinen käsittely asianosaisen pyynnöstä Hallintolainkäyttölain 38 :n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä Säännöstä sovelletaan vain tuomioistuimissa. Säännöksen soveltaminen muussa lainkäyttöviranomaisessa edellyttää muussa laissa olevaa viittaussäännöstä. Korkeimmalla hallinto-oikeudella on säännöksen mukaan velvollisuus toimittaa suullinen käsittely asianosaisen vaatimuksesta vain silloin, kun se käsittelee valitusta suoraan hallintoviranomaisen päätöksestä, koska tuolloin korkein hallinto-oikeus on ensimmäinen tuomioistuinaste. Säännöksen on katsottu koskevan vain valittamista, eikä sen siten ole katsottu koskevan ylimääräistä muutoksenhakua. Ks. HE 217/1995: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella voidaan päätellä, että suulliseen käsittelyyn ei välttämättä ole toisessa tuomioistuinasteessa aivan samanlaajuista oikeutta kuin ensimmäisessä asteessa. Niin kuin erityisesti ihmisoikeustuomioistuimen tapauksesta Helmers Andersson ja Fejde (EIT 1991) käy ilmi, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitettua vaatimusta suullisen käsittelyn toimittamisesta toisessa tuomioistuinasteessa on tarkasteltava ottamalla 180

14 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen Säännös on tärkeä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi. Asianosainen voi kokea suullisen käsittelyn tarpeelliseksi asian selvittämisen kannalta tai sen vuoksi, että asia on hänelle tärkeä tai että hän pystyy paremmin ymmärtämään asian suullista kuin kirjallista käsittelyä. Lisäksi asianosaiselle voi olla helpompaa ilmaista itseään suullisesti kuin kirjallisesti. Lain 38 :n tarkoituksena on varmistaa, että lainsäädäntömme vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artiklan asettamia vaatimuksia. Tämä perustuu siihen, että mahdollisuus esittää suullisesti näkemyksensä suoraan tuomareille on prosessuaalinen oikeus, joka voidaan nähdä olennaisena osana oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Hallintolainkäyttölain säännös on käytännössä vieläpä ikään kuin laajempi kuin ihmisoikeussopimuksen asettama edellytys, koska se ei ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan tavoin rajoitu ainoastaan tietynlaisiin hallintoasioihin. 29 Tuomioistuimen on osana oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä huolehdittava suullisen käsittelyn järjestämisestä tarvittaessa jo viran puolestakin. Tästä huolimatta pääosin kirjallisesti ratkaistavissa hallinto-oikeusasioissa voidaan usein asettaa oikeudenkäynnin asianosaiselle edellytys esittää vaatimus suullisesta käsittelystä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi tapauksessa Håkansson ja Sturesson v. Ruotsi (EIT 1990), että kun muutoksenhaku hovioikeudessa koski sellaista asiaa, joka tavallisesti käsitellään ilman suullista pääkäsittelyä, valittajan voitiin odottaa pyytävän suullisen käsittelyn pitämistä, jos hän olisi katsonut sen tarpeelliseksi. Tapauksessa oli kyse asiasta, jota käsiteltiin Ruotsin yleisessä tuomioistuimessa. Siitä voinee kuitenkin tehdä tulkintoja Suomen hallintolainkäytön piirissä. Hallintolainkäyttölain 38 :n 3 momentin mukaan suullista käsittelyä pyytäneen asianosaisen on ilmoitettava, minkä vuoksi suullisen käsittelyn toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä. Kun tässä yhteydessä huomioidaan tapaus Håkansson ja Sturesson v. Ruotsi, yksityisen asianosaisen yksilöidyn ja perustellun vaatimuksen korostaminen edellytyksenä suullisen käsittelyn toimittamiselle ei vaikuttaisi ihmisoikeustuomioistuimen mukaan sinällään vaarantavan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. 30 Korkein huomioon kansallisen tuomioistuinprosessin erityispiirteet. Kansallista prosessia on arvioitava kokonaisuutena ja huomiota on kiinnitettävä muutoksenhakuasteen rooliin siinä. 29 Ks. kuitenkin KHO 2007:68, jossa korkein hallinto-oikeus arvioi hallintolainkäyttölain 38 :n 1 momentin ja ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan välistä suhdetta todeten, ettei lain sanamuodosta tai lainvalmisteluasiakirjoista ole katsottu olevan johdettavissa sellaista päätelmää, että hallintolainkäyttölain 38 :n 1 momentti asettaisi ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta johtuvia vähimmäisvaatimuksia pidemmälle meneviä oikeusturvavaatimuksia suullisen käsittelyn järjestämisestä päätettäessä. 30 Joissakin tapauksissa voi kuitenkin ajatella esiintyvän ihmisoikeuksista ja virallisperiaatteesta kumpuavia vaatimuksia sille, että tuomioistuimen ei tulisi voida edellyttää erityisiä perusteita vaatimukselle. Huomionarvoista tosin on, että tuomioistuinhan voi ja tietyllä 181

15 hallinto-oikeus on lausunut vastaavanlaisia näkemyksiä vaatimuksen perustelutarpeesta veroasiaa koskevassa päätöksessään KHO 2007:68. Lain 38 :n 1 momentin mukaan suullinen käsittely on toimitettava, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ei ole katsottu vaarantuneen siitä syystä, että julkisella toimijalla ei säännöksen sanamuodon mukaan ole vastaavaa oikeutta vaatia suullisen käsittelyn toimittamista. Esimerkiksi teoksessa Hallberg Ignatius Kanninen (1997, s. 274) todetaan seuraavaa: Oikeus vaatia suullista käsittelyä on yksityisellä asianosaisella. Tällainen rajoitus on mahdollinen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa koskevan oikeuskäytännön nojalla. Julkisen asianosaisen oikeus tai velvollisuus ei muodosta asiassa sellaista intressiä, jota varten oikeudenmukainen menettely edellyttää suullista käsittelyä pelkästään julkisyhteisön vaatimuksen johdosta. Edellä mainittua yksityisen asianosaisen oikeutta ei ole ainakaan hallintolainkäyttölain 38 :n 2 momentin sanamuodon mukaan myöskään silloin, kun suullista käsittelyä pyytäneen asianosaisasema perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen. Mikäli oikeudenkäynnin julkinen osapuoli eli viranomainen pyytää suullisen käsittelyn järjestämistä, on hallinto-oikeuden arvioitava asiaa hallintolainkäyttölain yleissäännöksen eli 37 :n perusteella, mikä tarkoittaa sitä, että hallinto-oikeudella on tietyllä tavalla lain mukaan laajempi harkintavalta kuin lain 38 :n mukaisessa tilanteessa sen suhteen, toimittaako hallinto-oikeus suullisen käsittelyn vai ei. Suullista käsittelyä ei tarvitse toimittaa aina, kun yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan lain 38 :n 1 momentin mukaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti, tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Säännös lähtee siitä, että kyseessä tulisi olla edes osittain aito ja todellinen riita, ja että asianosaisella tulisi olla oikeusturvan tarve, jotta suullisen käsittelyn toimittaminen olisi järkevää ja mielekästä. Mikäli valitus esimerkiksi hyväksytään jo kirjallisesti, vaadittu suullisen käsittelyn toimittaminen on usein ilmeisen tarpeetonta. Lisäksi suullista käsittelyä ei ole tarpeen toimittaa vähäpätöisissä asioissa tai laadultaan sellaisissa asioissa, jotka ratkeavat selvästi kirjallisen aineiston perusteella, jolloin suullisesta käsittelystä ei ole hyötyä eikä yksityisen oikeusturvan voida sitä silloin katsoa edellyttävän. Mikäli tuotavalla ohjausvelvollisena sen tuleekin tarvittaessa pyytää vaatimuksen esittänyttä täydentämään vaatimustaan tältä osin. Suullinen käsittely voidaan joka tapauksessa toimittaa pelkän vaatimuksen perusteella ja siten lain 38 :n 3 momentin perusteluvelvollisuutta ei käytännössä pidetä ehdottomana muotomääräyksenä, joka sellaisenaan johtaisi, velvoittaisi tai oikeuttaisi aina perusteluiden puuttumistilanteissa suullista käsittelyä koskevan pyynnön hylkäämiseen. 182

16 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen mioistuin ei vaatimuksesta huolimatta toimita suullista käsittelyä, on sen perusteltava kielteinen päätös joko välipäätöksellä tai pääasian yhteydessä Syitä ja perusteita suullisen käsittelyn toimittamiselle käytännössä Kansallisten säännösten ja oikeuskäytännön ohella erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö ovat nousseet merkittävään asemaan, kun suullisten käsittelyjen tarpeellisuutta on arvioitu Suomen hallintotuomioistuimissa. 32 Suomen EU-jäsenyyden myötä myös unionioikeuden merkitys kasvaa ja syvenee kansallisissa prosessikysymyksissä. 33 Tämä siitäkin huolimatta, että perinteisesti Euroopan unionissa ei ole pyritty harmonisoimaan kansallisten oikeusprosessien menettelytapoja, vaan keskitytty Euroopan unionin eri elimissä käytettävien prosessien kehittämiseen ja huolehtimaan siitä, että kansallisesti valitut prosessitavat eivät estä tai vaikeuta eurooppaoikeuden toteutumista (kansallisten prosessien tehokkuus- ja vastaavuusvaatimukset). Syitä ja perusteita suullisten käsittelyjen toimittamisille ja toimittamatta jättämisille ei voida yksilöidä aukottomasti. Tulkinnallisuuksia aiheuttavat muun muassa 31 Korkein hallinto-oikeus on useita kertoja kumonnut hallinto-oikeuksien päätöksiä olla järjestämättä suullinen käsittely joko sen vuoksi, että korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan suullisen käsittelyn järjestäminen on 1) asiallisesti tarpeen, tai 2) jo siksikin, että hallinto-oikeus ei ole perustellut kielteistä päätöstään muuten kuin toteamalla, että se on ilmeisen tarpeetonta. Käytännössä lyhyt toteaminen suullista käsittelyä koskevan vaatimuksen hylkäämisestä on kuitenkin varsin perustellusti riittänyt tilanteissa, joissa valittajan vaatimus on hyväksytty. Ks. esim. Pellonpää 2010, s. 633, jossa hän toteaa ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön vahvistavan sen, että suullisen käsittelyn pitämättä jättäminen voi usein olla ihmisoikeussopimuksen mukaista, kunhan suullisen käsittelyn vaatimusta koskevan hylkäyksen perustelut ovat asianmukaiset. Näin myös Pellonpää Heikkinen 2008, s Ks. Pellonpää 2010, s Pellonpään mukaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on osaltaan myötävaikuttanut hallintoprosessin muuttumiseen. Samassa yhteydessä hän kuitenkin toteaa, että suuria järjestelmän perusteisiin käyviä muutoksia ei ihmisoikeussopimus kuitenkaan ole tuonut, puhumattakaan siitä, että ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö olisi jotenkin saattanut kyseenalaiseksi erillisen hallintotuomioistuinja hallintoprosessijärjestelmän olemassaolon. Pellonpää katsoo, että suullisia käsittelyjä pidetään eräissä asiaryhmissä aikaisempaan verrattuna hyvin yleisesti ja asiaryhmiksi hän mainitsee lastensuojelu- ja veronkorotusasiat. 33 Eurooppaoikeuden vaatimuksista kansalliselle hallintoprosessille ks. esim. Siitari-Vanne 2005, s. 305 ss. 183

17 säännösten avoimuus ja oikeuskäytännön tapauskohtaisuus, säännösten esitöiden suppeus sekä hallintolainkäytön eri tavoin hienojakoisesti eri tilanteissa painottuvat erityispiirteet, kuten virallisperiaate ja kaksiasianosaissuhteen rajallisuus. Oikeuskäytännöstä voidaan kuitenkin saada apua aihealueen systematisointiin. Asianosaisen mielipide Asianosaisen mielipiteellä voi usein olla merkitystä siihen, toimitetaanko suullista käsittelyä vai ei. Mikäli asianosainen ei vaadi suullista käsittelyä, sitä ei Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan lähtökohtaisesti tarvitse järjestää. Hallintolainkäyttölain 38 :n 3 momentin mukaan jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä. Korkein hallinto-oikeus katsoi kansainvälistä peiteltyä voitonsiirtoa koskevassa elinkeinotulon veroasiassa KHO 2013:36, että suullista käsittelyä ei ollut tarpeen toimittaa. Perusteluina KHO totesi muun ohessa, että verovelvollinen ei ollut ilmoittanut, mitä selvitystä se esittäisi suullisessa käsittelyssä. Vastaavalla tavalla turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevassa ulkomaalaisasiassa KHO 2013:23 suullisen käsittelyn toimittamista ei pidetty tarpeellisena muun muassa sillä perusteella, että muutoksenhakijat eivät olleet tarkemmin yksilöineet perustetta, jonka vuoksi he olivat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista. Asian merkitys asianosaiselle Asianosaisen perhesuhteisiin, asumiseen tai työntekoon olennaisesti vaikuttava asia voidaan nähdä oikeusturvan ja asianosaisen oikeusaseman kannalta niin merkitykselliseksi, että suullisen käsittelyn järjestäminen on perusteltua. Lasten huostaanottoja ja niihin liittyviä yhteydenpidon rajoituksia koskevassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa L. v. Suomi (EIT 2000) katsottiin, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artiklaa oli rikottu, kun suullista käsittelyä ei ollut järjestetty lääninoikeudessa, vaikka asian laatu ja merkitys asianosaiselle olisivat sitä edellyttäneet. Suullisia käsittelyjä ei kuitenkaan ole katsottu välttämättömäksi järjestää aina, kun niitä pyydetään, vaikka kyse olisi sinällään erityisen merkityksellisestä asiasta asianosaiselle, jos samassa asiassa on aikaisemmin toimitettu suullinen käsittely. Asiassa KHO 2009 taltio 2339 katsottiin, että perustuslain 21 :ssä turvattu oikeudenmukainen oikeudenkäynti edellyttää, että jos tahdosta riippumaton psykiatrinen sairaanhoito kestää pitkään, hallinto-oikeuden on valittajan vaatimuksesta toimitettava suullinen käsittely (ainoastaan) kohtuullisin määräajoin. Käytännössä tällaiseksi kohtuulliseksi määräajaksi, jonka välein suullinen käsittely tulisi viimeistään järjestää, on ainakin aikaisemmin katsottu jopa niinkin pitkä aika kuin neljä vuotta. Lastensuojelu- ja 184

18 Suullinen käsittely hallintolainkäyttöasiassa ilmeisen tarpeeton, tarpeeton vai sittenkin tarpeellinen mielenterveysasioiden lisäksi hallinto-oikeudet toimittavat varsin paljon suullisia käsittelyjä myös perheenyhdistämisiä koskevissa ulkomaalaisasioissa, joissa asian merkitys asianosaisten oikeusturvalle on usein katsottu korostuneeksi. Asian selvittämistarve: tosiasiaselvityksen hankaluus, selvitysten ristiriitaisuus ja uskottavuusarviointi Tosiasiaselvityksen hankaluus, selvitysten ristiriitaisuus ja uskottavuusarviointi ovat oikeuskäytännön mukaan olleet tekijöitä, joilla on ollut merkitystä suullisen käsittelyn toimittamisen tarpeellisuuden arvioinnissa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi ratkaisussa Kaura v. Suomi (EIT 2009) Suomen rikkoneen ihmisoikeussopimusta, kun suullista käsittelyä ei ollut asianosaisen pyynnöstä huolimatta toimitettu työttömyyspäivärahan myöntämistä koskevassa asiassa, vaikka se olisi ollut tarpeen todistajankertomuksen uskottavuuden arvioimiseksi. Vastaavanlaiseen lopputulemaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin päätyi peiteltyä osinkoa koskevassa veroasiassa Lehtinen v. Suomi (EIT 2008). Uskottavuusarvioinnista oli kysymys myös lumeavioliittoa ja uskonnollista vakaumusta koskevissa epäilyissä ulkomaalaisasioissa KHO 2011:117, KHO 2012 taltio 1060 ja KHO 2011:114. Hallinto-oikeuksien päätökset kumottiin ja asiat palautettiin hallinto-oikeuksiin suullisten käsittelyjen toimittamiseksi. 34 Suullinen käsittely voi lisäksi olla tarpeen, kun tosiasiaselvityksen arviointi pelkästään kirjallisessa muodossa on hankalaa tai mahdotonta, tai kun selvitys on ristiriitaista. Korkein hallinto-oikeus kumosi veroasiassa KHO 2007:67 hallinto-oikeuden päätöksen, ja palautti asian hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn toimittamista varten. Asiassa oli kysymys asunto-osakkeiden luovutukseen liittyvän voitonjakosopimuksen perusteella tehdystä voitonjaosta, jota ei ollut ilmoitettu verotuksessa. Verovelvollinen vaati suullista käsittelyä tuomioistuimessa ja väitti, ettei hän ollut tosiasiallisena osapuolena sopimuksessa, vaan hänen allekirjoituksiaan oli väärennetty. Asiassa oli lisäksi määrätty veronkorotusta markkaa. Kyseinen veroasia on mielestäni oppikirjamainen esimerkki siitä, millaisissa selvitysten ristiriitaisuutta ja uskottavuusarviointia koskevissa tilanteissa suullinen käsittely on ainakin tarpeellinen järjestää. 34 Ks. Renvall 2004, s. 331, jossa hän katsoo, että ulkomaalaislain mukainen maasta karkottaminen saattaa merkitä etenkin jo pitkään Suomessa oleskelleiden, ehkä jo useampaankin sukupolveen yltävän perheyhteyden täällä luoneiden henkilöiden kohdalla sellaista tosiasiallisesti voimakasta puuttumista ihmisoikeussopimuksen turvaamaan perhe-elämän suojaan, että heille olisi suotava useammin mahdollisuus esittää näkemyksensä suoraan tuomareille. 185

19 Tekninen ja selvä asia Hallintolainkäyttölain mukaan asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti, tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä tarpeeton. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa Vilho Eskelinen ym. v. Suomi (EIT 2007) oli kysymys valtion ja virkamiesten välillä palkkauksesta syntyneestä riidasta. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan asiassa, jossa poliisijohdon lupauksilla ei ollut merkitystä, vaan vaaditut lisät perustuivat lakiin ja lääninhallituksen harkintavaltaan, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ollut tarpeen, koska riita koski teknisiä kysymyksiä. Vastaavalla tavalla korkein hallinto-oikeus ei teknisluonteisessa alueellisen hallintoviranomaisen toimivalta-asiassa KHO 2013:75 katsonut suullisen käsittelyn toimittamista tarpeelliseksi. Samoin veroasiassa KHO 2007:68 katsottiin, että suullisen käsittelyn toimittaminen oli ilmeisen tarpeetonta. Asiassa henkilöä oli verotettu peitellystä osingosta ulkomaille rekisteröidyiltä Suomesta käsin toimineilta verokeidasyhtiöiltä saaduista etuuksista. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan päätös pystyttiin tekemään kirjallisen aineiston perusteella siitäkin huolimatta, että sinällään moniulotteisessa asiassa oli määrätty myös veronkorotusta mk mk. KHO katsoi päätöksessään, että verovelvollisella on yleensä oikeus suulliseen käsittelyyn veronkorotusta koskevassa asiassa, mutta että tämä oikeus ei ole absoluuttinen. KHO perusteli kantaansa argumentoimalla kirjallisen aineiston riittävyyttä usein eri tavoin. Tehokkuus ja prosessiekonomia Oikeudenkäyntiin liittyvillä tehokkuus- ja prosessiekonomiaedellytyksillä voi olla vaikutusta, kun arvioidaan suullisen käsittelyn toimittamisen tarpeellisuutta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuissa Elo v. Suomi (EIT 2006) ja Pirinen v. Suomi (EIT 2006) katsottiin, että suullisen käsittelyn toimittaminen ei ollut tarpeen asioiden teknisestä luonteesta ja tehokkuus- ja prosessiekonomiasyistä johtuen. Molemmissa tapauksissa oli kysymys vakuutusoikeuden ylimpänä asteena ratkaisemista sosiaaliturva-asioista, joiden lopputulos riippui kirjallisista lääkärinlausunnoista. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että asiat voitiin ratkaista luotettavasti lääkärinlausuntojen ja kirjallisten lausumien perusteella. Lisäksi ihmisoikeustuomioistuin katsoi veronkorotusta koskevassa asiassa Jussila v. Suomi (EIT 2006), että viranomaiset saavat kiinnittää huomiota tehokkuuden ja taloudellisuuden vaatimuksiin, ja että systemaattiset suulliset käsittelyt voisivat johtaa lopulta oikeudenkäynnin kohtuullista aikaa koskevien ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artiklan vaatimusten noudattamatta jättämiseen. 186