U 60/2011 vp. Elinkeinoministeri Jyri Häkämies

Transkriptio

1 U 60/2011 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi avoimuusdirektiivin 2004/109/EY ja komission direktiivin 2007/14/EY muuttamisesta (avoimuusdirektiivin muutosdirektiivi) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään Eduskunnalle Euroopan komission 25 päivänä lokakuuta 2011 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi otettavien arvopaperien liikkeeseenlaskijoita koskeviin tietoihin liittyvien avoimuusvaatimusten yhdenmukaistamisesta annetun direktiivin 2004/109/EY ja komission direktiivin 2007/14/EY muuttamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 8 päivänä joulukuuta 2011 Elinkeinoministeri Jyri Häkämies Erityisasiantuntija Marianna Uotinen

2 2 U 60/2011 vp VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2011/1790 VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ EDUSKUNNALLE KOMISSION EHDOTUKSESTA EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI AVOIMUUSDIREK- TIIVIN 2004/109/EY JA KOMISSION DIREKTIIVIN 2007/14/EY MUUTTAMISESTA 1 Ehdotuksen tausta ja tavoite Tausta. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/109/EY, annettu 15 päivänä joulukuuta 2004, säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi otettavien arvopaperien liikkeeseenlaskijoita koskeviin tietoihin liittyvien avoimuusvaatimusten yhdenmukaistamisesta ja direktiivin 2001/34/EY muuttamisesta (jäljempänä avoimuusdirektiivi) 33 artiklassa on säädetty, että komissio arvioi avoimuusdirektiivin soveltamista viiden vuoden kuluttua sen voimaantulosta ja esittää tarvittaessa ehdotuksia direktiivin uudelleentarkasteluun. Tämän mukaisesti komission ehdotus avoimuusdirektiivin sekä sen perusteella annetun komission direktiivin 2007/14/EY muuttamisesta (KOM(2011) 683 lopullinen; Eutori n:o 16353/2011) on julkaistu (jäljempänä direktiiviehdotus). Komissio järjesti direktiivin uudelleentarkastelusta avoimen konsultaation ja kuulemisen vuonna Vaikutusarvio (SEC(2011) 1979 Final ja tiivistelmä SEK(2011) 1280 lopullinen) on julkaistu direktiiviehdotuksen ohella. Komission ehdotuksen tavoitteet. Eurooppa-neuvosto sopi 8 ja 9 päivinä maaliskuuta 2007, että yrityksille aiheutuvia hallinnollisia rasitteita olisi vähennettävä 25 prosentilla vuoteen 2012 mennessä yhteisön alueella toimivien yritysten kilpailukyvyn lisäämiseksi. Komission julkaiseman ehdotuksen tavoitteisiin kuuluu sen vuoksi vähentää markkinaosapuolten, erityisesti pienten ja keskisuurten listayhtiöiden hallinnollista taakkaa. Listayhtiöllä tarkoitetaan yhtiötä, jonka liikkeeseen laskemat arvopaperit ovat kaupankäynnin kohteena säännellyllä markkinalla jossakin Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa (jäljempänä ETA-valtio) toimivalla säännellyllä markkinalla. Komission ehdotukseen on vaikuttanut myös vuonna 2008 alkanut rahoitusmarkkinoiden kriisi. Direktiiviehdotuksen tavoitteena on siksi lisätä markkinoiden saataville annettavia tietoja, yhtenäistää lisää avoimuusdirektiivin säännösten soveltamista EU:n alueella - mukaan luettuna hallinnolliset seuraamukset direktiivin soveltamisalalla mainituista rikkomuksista - ja näin lisätä sääntelyn tehokkuutta. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Keskeiset ehdotukset. Direktiiviehdotuksen keskeisimmät ehdotukset ovat listayhtiöiden neljännesvuosikatsauksia koskevan velvollisuuden poistaminen, liputusvelvollisuuden laajentaminen ja listayhtiön velvollisuus julkistaa maakohtaisesti valtioille suoritetut maksut. Lisäksi komissiolle esitetään artiklakohtaisesti tarkempien säädösten antovelvollisuutta ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle (jäljempänä ESMA) eräitä ohjeiden antovelvollisuuksia. Direktiiviehdotukseen sisältyvät myös jäsenvaltioille aiempaa yksityiskohtaisemmat velvollisuudet liittää tehokkaat, kohtuulliset ja varoittavat seuraamukset direktiiviin perustuvien velvollisuuksien rikkomisesta. Maksimiharmonisointia koskevat ehdotukset. Avoimuusdirektiivin 3 artikla sisältää säännöksen siitä, että jäsenvaltiot voivat säätää direktiiviä ankarammista säännöksistä. Direktiiviehdotuksessa 3 artiklan 1 kohtaa ehdotetaan kuitenkin muutettavaksi siten, että jäsenvaltiot eivät enää saisi vaatia liikkeeseenlaskijoita julkistamaan tilikaudelta kuin tilinpäätöksen (4 artikla) ja puolivuotiskatsauksen (5 artikla). Lisäksi 4 ja 5 artiklaan ehdotetaan lisättäviksi ESMA:lle toimivaltuudet antaa tarkempia ohjeita toimintakerto-

3 U 60/2011 vp 3 musta ja osavuotista katsausta koskevista tiedoista ja niiden esittämistavoista. Saman 3 artiklan 1 kohdassa ehdotetaan, etteivät jäsenvaltiot saa säätää osakkeenomistajalle tai muulle 10 ja 13 artiklassa tarkoitetulle henkilölle huomattavien omistus- ja ääniosuuksien ilmoitusvelvollisuudesta eli niin kutsutusta liputusvelvollisuudesta direktiiviä ankarampia vaatimuksia. Sen sijaan jäsenvaltiot voivat edelleen säätää 9 artiklan 1 kohtaan verrattuina ankarampia raja-arvoja, jotka laukaisevat liputusvelvollisuuden, sekä muitakin kuin direktiivissä mainittuja rajaarvoja. Alin direktiivin mukainen raja-arvo on viisi prosenttia kohdeyhtiön kokonaisäänimäärästä. Neljännesvuosikatsauksen julkistamista koskevan vaatimuksen kumoaminen. Avoimuusdirektiivin 6 artiklassa säädetään johdon osavuotisen selvityksen julkistamisvelvollisuudesta, jos listayhtiö ei julkista tilikaudelta neljännesvuosikatsauksia. Direktiiviehdotuksessa kyseinen artikla ehdotetaan kumottavaksi. Jäsenvaltiot eivät saisi ehdotetun 3 artiklan 1 kohdan nojalla vaatia neljännesvuosikatsauksia. Vuosittaisen kertomuksen julkistaminen valtioille suoritetuista maksuista. Avoimuusdirektiivin uudensisältöisessä 6 artiklassa ehdotetaan säädettäväksi listayhtiölle velvollisuus julkistaa vuosittain maakohtainen kertomus yhtiön suorittamista maksuista valtioille. Velvollisuus koskee luonnonvarojen hyödyntämistoimialoilla toimivia yhtiöitä, kuten kaivos-, öljy-, kaasu- sekä metsäyhtiöitä, jotka hyödyntävät alkuperäismetsiä. Kertomuksen sisältö määriteltäisiin avoimuusdirektiivin muutosdirektiivin antamisen yhteydessä uudistettavaksi ehdotetun tilinpäätösdirektiivin 9 luvussa, jota käsitellään tilinpäätösdirektiiviä käsittelevässä neuvoston työryhmässä. Avoimuusdirektiiviin sisältyisi siis ainoastaan Euroopan talousalueen (jäljempänä ETA-alue) listayhtiöihin soveltamista koskeva perussäännös. Tilinpäätösdirektiivi koskee kaikkia yhtiöitä, joilla on yhtiöoikeudellinen kotipaikka ETA-alueella. Komissio perustelee ehdotusta toukokuussa 2011 pidetyn G8-huippukokouksen loppupäätelmillä, joissa G8-maiden hallitukset sitoutuivat ottamaan käyttöön avoimuutta koskevia säädöksiä. Komission ehdotuksen mukaan kyseisten kertomusten tiedot vastaisivat kaivosteollisuuden avoimuutta koskevan EI- TI-aloitteen (engl Extractive Industries Transparency Initiative) puitteissa annettavia tietoja. Yhtiöiden julkistamat tiedot antaisivat sellaisten kohdemaiden, joilla on runsaasti sellaisia luonnonvaroja, jotka tuovat suuren osan maan tuloista, kansalaisille tietoja, joiden perusteella nämä voivat vaatia selvityksiä luonnonvaroista kertyvien tulojen käytöstä. Aloite täydentää komission FLEGT - toimintasuunnitelmaa (metsälainsäädännön soveltamisen valvonta, metsähallinto ja puukauppa), johon sisältyy neuvoston puutavaraasetus ((EY) n:o 2173/2005), jossa vaaditaan puutuotteilla kauppaa käyvien noudattavan asianmukaista huolellisuutta estääkseen laittomasti korjatun puun pääsyn EU:n markkinoille. Komissio ilmoittaa direktiiviehdotuksessa ehdotuksen vastaavan Yhdysvalloissa valmisteltavana olevaa ja arviolta vuoden 2011 loppuun mennessä voimaan tulevaa niin kutsuttua Dodd Frank Act -lakia, joka koskee Yhdysvalloissa listattuja öljy-, kaasuja kaivostoimialalla toimivia yhtiöitä. Huomattavan omistus- ja ääniosuuden ilmoitusvelvollisuuden laajentaminen. Direktiiviehdotuksen mukaan 13 artiklan uudensisältöisessä 1 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi, että osakeomistukseen perustuvien huomattavien ääniosuuksien lisäksi olisi jatkossa liputettava ne ääniosuudet, jotka perustuvat johdannaisten hallintaan. Tällaisia ovat muun muassa 13 artiklan 1 kohdan a ja b alakohtien mukaan: a) rahoitusvälineet, joiden perusteella ilmoitusvelvollisella on oikeus tai velvollisuus hankkia kohdeyhtiön jo liikkeeseen laskettuja osakkeita, joihin liittyy äänioikeus; ja b) rahoitusvälineet, joilla on samanlainen taloudellinen vaikutus kuin a alakohdassa mainituilla välineillä riippumatta siitä, tuottavatko ne oikeuden arvopaperien fyysiseen luovutukseen. Edellä mainittu a alakohta kattaa fyysisesti selvitettävät osakejohdannaiset ja b alakohta niin kutsutut käteisselvitettävät johdannaiset. Niissä ilmoitusvelvollinen ei missään vaiheessa saa juridisesti haltuunsa kohde-etuutena olevaa osaketta, johon äänioikeus perustuu, vaan sopimus selvitetään osapuolten kesken laskennallisesti perustuen osakkeen arvoon.

4 4 U 60/2011 vp Uudessa 13 artiklan 1 a kohdassa ehdotetaan säädettäväksi ESMA:lle velvollisuus säätää tekninen standardi liputettavien ääniosuuksien laskentatavoista, jos kyse on koriin kuuluvista tai indeksiin liitetyistä 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista rahoitusvälineistä sekä ylläpitää niistä luetteloa. Komissiolle ehdotetaan kyseisen artiklan uudensisältöisessä 2 kohdassa oikeutta delegoiduilla säädöksillä määrätä toimenpiteitä liputusvelvollisuuksien yhteenlaskusääntöjen täsmentämiseksi ja tarkistamiseksi. ESMA:lle ehdotetaan uudessa 4 kohdassa velvollisuutta laatia komissiolle luonnos teknisiksi standardeiksi liputusvelvollisuuksien soveltamisesta ja niihin sovellettavista poikkeuksista. Ääniosuuksien yhteen laskeminen. Direktiiviehdotuksessa ehdotetaan uutta 13 a artiklaa, jonka mukaan 13 artiklan johdannaisten hallintaan perustuvat ääniosuudet on laskettava yhteen 9 ja 10 artiklaan perustuviin osuuksiin. Jos ensiksi mainittuun perustuva liputettu osuus muuttuu siten, että ilmoitusvelvollinen saa haltuunsa kyseiset kohdeetuutena olevat fyysiset osakkeet, ääniosuus on liputettava uudelleen, kun 9 artiklan 1 kohdassa säädetty raja-arvo saavutetaan tai ylitetään. Kansallisten tiedotevarastojen yhteiskäytettävyyden lisääminen. Direktiiviehdotuksessa ehdotetaan 22 artiklan 1 kohdan a e alakohdassa säädettäväksi ESMA:lle velvollisuus laatia ehdotukset komissiolle teknisiksi standardeiksi, joissa määritellään kansallisia tiedotevarastoja koskevat tekniset vaatimukset, jotta tiedotevarastoihin olisi pääsy EU:n laajuisesti. Saman artiklan 2 kohdan mukaan teknisten vaatimusten tulee olla yhtenevät kansallisia kaupparekistereitä koskevien teknisten vaatimusten kanssa. Teknisiä muutosehdotuksia. Direktiiviehdotukseen sisältyy eräitä teknisiä muutosehdotuksia, kuten 2 artiklan 1 kohtaa muuttava ehdotus säännöllisen tiedonantovelvollisuuden kotivaltion valinnasta, jos liikkeeseenlaskijan yhtiöoikeudellinen kotipaikka on ETA-alueen ulkopuolisessa valtiossa (kolmannessa maassa) eikä liikkeeseenlaskijan arvopaperi ole kyseisessä kolmannessa maassa kaupankäynnin kohteena säänneltyä markkinaa vastaavalla markkinalla. Tällöin säännöllisen tiedonantovelvollisuuden kotivaltioksi on valittavissa jokin niistä ETAvaltioista, joissa kyseinen arvopaperi on kaupankäynnin kohteena. Lisäksi 9 artiklan 6 kohtaan sisältyvä luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen kaupankäyntisalkkua koskeva poikkeus liputusvelvollisuudesta säädetään jäsenvaltioille pakolliseksi, kun voimassa olevassa direktiivissä jäsenvaltio voi valita, paneeko se poikkeuksen täytäntöön vai ei. Suomi panee kohdan täytäntöön kevätistuntokaudella 2012 annettavassa hallituksen esityksessä uudeksi arvopaperimarkkinalaiksi. Samassa artiklakohdassa ehdotetaan ESMA:lle velvollisuutta laatia komissiolle luonnos tekniseksi standardiksi kyseisen viiden prosentin raja-arvon laskemisesta artiklakohdan poikkeussäännöksen soveltamiseksi. Direktiiviehdotuksessa ehdotetaan 21 artiklan 4 kohdassa säädettäväksi komissiolle valtuus antaa delegoituja säädöksiä vähimmäisstandardeista, jotka koskevat säänneltyjen tietojen jakelua ja saatavilla pitoa, kansallisia tiedotevarastoja sekä niiden teknistä yhteiskäytettävyyttä ja saavutettavuutta EU:n alueella. Komissiolle annettaisiin myös oikeus ylläpitää listaa hyväksytyistä tiedotuskanavista, joiden kautta säännellyt tiedot tulee jakaa. Seuraamuksia koskevat ehdotukset. Vuonna 2011 komissio on ehdottanut useita rahoitusmarkkinoita koskevia direktiivejä ja asetuksia, joihin sisältyy hallinnollisia seuraamuksia koskevia yhdensuuntaisia säännösehdotuksia. Tällainen on esimerkiksi ehdotus uudeksi luottolaitosdirektiiviksi ja asetukseksi (U 37/2011 vp). Avoimuusdirektiivin kanssa lähes samanaikaisesti on annettu seuraavat komission ehdotukset, joihin myös sisältyy hallinnollisia seuraamuksia koskevia ehdotuksia: - rahoitusvälineiden markkinat -direktiivi ja -asetus (komission ehdotus julkaistu ); - markkinoiden väärinkäyttöasetus (komission ehdotus julkaistu ). Direktiiviehdotuksessa uudensisältöisen 28 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on säädettävä asianomaisille toimivaltaisille viranomaisille oikeus toteuttaa asianmukaiset hallinnolliset seuraamukset ja toimenpiteet, jos direktiivin täytäntöön panemiseksi annet-

5 U 60/2011 vp 5 tuja kansallisia säännöksiä ei ole noudatettu sekä varmistettava, että säännöksiä sovelletaan. Jäsenvaltion säädettävien seuraamusten tulee olla tehokkaita, kohtuullisia ja varoittavia. Voimassa olevan direktiivin samassa artiklakohdassa jäsenvaltion velvollisuus on kirjoitettu ylimalkaisemmin, mutta jäsenvaltioiden on jo sen perusteella ollut säädettävä tehokkaita seuraamuksia direktiivin säännösten vastaisista teoista. Artiklaan ehdotetaan lisättäviksi 2 ja 3 kohta. Uuden 2 kohdan mukaan jäsenvaltion on varmistettava, että jos rikottu velvoite koskee oikeushenkilöä, seuraamuksia on mahdollista soveltaa oikeushenkilön hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäseniin sekä kaikkiin muihin henkilöihin, jotka kansallisen lainsäädännön nojalla ovat rikkomuksesta vastuussa. Uuden 3 kohdan mukaan kansallisille toimivaltaisille viranomaisille on annettava kaikki niiden tehtävien täyttämisen kannalta tarpeelliset tutkintavaltuudet. Valtuuksia ei ole yksilöity direktiivikohdassa tarkemmin. Uudessa 28 a artiklan 1 kohdassa yksilöidään rikkomukset, joista jäsenvaltion on säädettävä saman artiklan 2 kohdassa luetellut ankarat seuraamukset. Rikkomuksiin kuuluvat a alakohdan mukaan direktiivin 4 6 ja 16 artiklassa tarkoitettujen liikkeeseenlaskijan julkistettavien tietojen jättäminen julkistamatta määräajassa. Näihin kuuluvat tilinpäätös, puolivuosikatsaus sekä osakkeisiin liittyviä oikeuksia koskevat muutokset. Artiklan b alakohdan mukaan rikkomuksiin kuuluvat luonnollisen ja oikeushenkilön liputusilmoituksen tekemättä jättäminen direktiivin 9 ja 10, a artiklan perusteella. Artiklan 2 kohdassa mainittuja seuraamuksia jäsenvaltion ei ole säädettävä 12 artiklan rikkomisesta, joka sisältää liputusilmoituksen tekemistä koskevat säännökset, kuten määräaika liputusilmoituksen tekemiselle ja liikkeeseenlaskijan velvollisuus julkistaa liputusilmoituksen tiedot eikä 15 artiklan rikkomisesta, jossa säädetään liikkeeseenlaskijan velvollisuudesta julkistaa kokonaisäänimääriä ja osakemääriä koskevat muutokset viimeistään muutoskuukauden lopussa. Ehdotetussa 28 a artiklan 2 kohdassa on vähimmäisluettelo seuraamuksista ja toimenpiteistä, joita kansallisen viranomaisen on voitava soveltaa 1 kohdassa lueteltuihin rikkomuksiin. Niihin tulee sisältyä: - seuraamukseen tuomitun henkilön nimen ja teon laadun julkistaminen (a alakohta); - viranomaisen kieltopäätös (b alakohta), joka c alakohdan mukaan sisältää myös viranomaisen oikeuden kieltää äänioikeuden käyttäminen osakkeilla, joita koskeva liputusvelvollisuus on laiminlyöty; - oikeushenkilöön kohdistettu hallinnollinen taloudellinen seuraamus (d alakohta), jonka enimmäismäärän tulee olla vähintään 10 prosenttia oikeushenkilön tekoa edeltäneen vuoden liikevaihdosta. Liikevaihto lasketaan konsernin konsolidoidusta liikevaihdosta, jos rangaistu on konsernin tytäryhtiö; - luonnolliseen henkilöön kohdistettu hallinnollinen taloudellinen seuraamus (e alakohta), jonka enimmäismäärän tulee olla vähintään euroa; - hallinnollinen taloudellinen seuraamus, jonka enimmäismäärän tulee olla vähintään kaksi kertaa rikkomuksen kautta saatujen voittojen tai vältettyjen tappioiden määrä, silloin kun tämä summa voidaan määrittää (f alakohta). Ehdotetun 28 b artiklan mukaan jäsenvaltion edellytetään säätävän, että henkilön nimi, jolle seuraamus on määrätty, julkistetaan, ellei tämä ole yksittäistapauksessa kohtuutonta. Jälkimmäisessä tapauksessa viranomainen julkistaa teon ja seuraamuksen ilman henkilön nimeä. Direktiiviehdotuksen 28 c artiklan 1 kohdan a f alakohdassa ehdotetaan säädettäväksi seikoista, jotka toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon hallinnollisia seuraamuksia tai muita toimenpiteitä määrättäessä. Esimerkiksi luettelon a alakohdan mukaan seuraamuksen määräämisessä on otettava huomioon teon vakavuus ja kesto. Muina seikkoina mainitaan teosta saadun hyödyn määrä, teolla kolmansille osapuolille aiheutetun vahingon määrä ja tekijän yhteistyö toimivaltaisen viranomaisen kanssa rikkomuksen selvittämisessä. Luettelo on vastaavantyyppinen kuin rikoslain (39/1889) 6 luvussa säädetyt rangaistuksen mittaamista koskevat säännökset. Kyseisen artiklan 2 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi ESMA:lle velvollisuus antaa ei-sitovia ohjeita jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille sovellet-

6 6 U 60/2011 vp tavista hallinnollisista seuraamuksista ja toimenpiteistä sekä hallinnollisten taloudellisten seuraamusten tasosta. 3 Vaikutukset Suomessa 3.1 Avoimuusdirektiivin soveltamisala ja maksimiharmonisointi Avoimuusdirektiiviä sovelletaan liikkeeseenlaskijaan, jonka liikkeeseen laskemat arvopaperit ovat ETA-alueella toimivalla säännellyllä markkinalla kaupankäynnin kohteena. Soveltamisala määräytyy siis listauspaikan mukaan; liikkeeseenlaskijoiden joukossa voi olla yhtiöitä, joiden yhtiöoikeudellinen kotipaikka on kolmannessa maassa. Jos yhtiön liikkeeseen laskemat arvopaperit on listattu useammalla kuin yhdellä säännellyllä markkinalla, sen on noudatettava kunkin säännellyn markkinan sääntöjä, jossa arvopaperit ovat kaupankäynnin kohteena. Helsingin Pörssissä oli listattuina yhteensä 126 yhtiötä. Näistä lähes puolet, 57 oli pörssin oman luokittelun mukaan pieniä, 39 keskisuuria ja 28 suuria, eli yhtiöitä joiden markkina-arvo on vähintään 100 miljoonaa euroa. Kahta yhtiötä lukuun ottamatta liikkeeseenlaskijat ovat suomalaisia yhtiöitä. Koska voimassa oleva avoimuusdirektiivi ei ole maksimiharmonisointidirektiivi, jäsenvaltioilla voi edelleen olla toisistaan poikkeavaa tai direktiiviä ankarampaa sääntelyä, mutta direktiiviehdotuksen perusteella tämä on sallittua aiempaa suppeammin. Liikkeeseenlaskijan yksityiskohtaiset julkistamisvelvollisuudet perustuvat kuitenkin kyseessä olevan säännellyn markkinan sääntöihin. Säännellyt markkinat voivat jatkossakin asettaa listayhtiöille direktiiviä tiukempia vaatimuksia, koska näiden vaatimusten katsotaan perustuvan liikkeeseenlaskijan ja säännellyn markkinan ylläpitäjän väliseen listautumissopimukseen. Itsesääntelyssä voitaisiin edelleen vaatia listayhtiöiltä neljännesvuosikatsausten julkistamista, vaikka kyseisestä vaatimuksesta ei voitaisi enää säätää laissa. Eräissä jäsenvaltioissa säännellyille markkinoille on myös asetettu alempia raja-arvoja liputusvelvollisuudelle. 3.2 Taloudelliset vaikutukset Listayhtiöt ja sijoittajat. Direktiiviehdotus lisää harmonisointia direktiivin soveltamisalalla, mikä pienentänee liputusvelvollisten avoimuusdirektiivin noudattamisesta johtuvia kuluja erityisesti rajat ylittävissä tapauksissa. Toisaalta direktiivin soveltamisalan laajentaminen käteisselvitettäviin johdannaisiin lisää erityisesti rahoituspalvelualan toimijoille ja instituutiosijoittajille aiheutuvia sääntelyn noudattamiskuluja. Listayhtiölle ehdotettu oikeus jättää julkistamatta neljännesvuosikatsaus pienentää listayhtiön hallinnollisia kuluja, mikäli yhtiö päättää olla julkistamatta sellaisia. Komission vaikutusarvion mukaan neljännesvuosikatsauksen julkistamisvelvollisuus lisää yhtiöiden kuluja euroa vuodessa tai vuodessa riippuen yhtiön koosta. Keskuskauppakamarin laskelmien mukaan osavuosikatsausvelvollisuuden harventaminen neljän kuukauden välein tapahtuvaksi raportoinniksi säästäisi pieneltä listayhtiöltä euroa vuodessa. Direktiiviehdotuksella ei arvioida olevan suoria taloudellisia vaikutuksia sijoittajiin. Välillisesti sijoittaja hyötyy markkinaavoimuuden lisääntymisestä arvopaperin tehokkaamman hinnanmuodostuksen kautta. Mikäli listayhtiöt julkaisevat tulevaisuudessa harvemmin osavuosikatsauksia, sijoittajien saatavilla olevien olennaisten ja riittävien tietojen määrä voi pienentyä tai tietojen seuraaminen mahdollisesti vaikeutua, mikäli listayhtiöiden jatkuvan tiedonantovelvollisuuden perusteella julkistamien tietojen laatu ja ajantasaisuus heikentyy tai julkistaminen muuttuu epäsäännöllisemmäksi. Valvontaviranomaiset. Vaikutuksia on käsitelty jäljempänä kohdassa Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Direktiiviehdotukset merkitsevät, että Suomen arvopaperimarkkinalakia on muutettava. Koska komissiolla on toimivaltuus antaa delegoituja säädöksiä ja sitovia teknisiä standardeja direktiivin perusteella, on mahdollista, että niiden täytäntöön panemiseksi on muutettava arvopaperimarkkinalain nojalla annettuja valtiovarainministeriön asetuk-

7 U 60/2011 vp 7 sia. ESMA:lle ehdotetaan myös velvollisuutta antaa ei-sitovia suosituksia muun muassa toimintakertomuksesta ja osavuotisesta katsauksesta. Niiden noudattaminen voi vaikuttaa Finanssivalvonnan ohjeistukseen tai Helsingin Pörssin sääntöihin. Asiasisällöltään olennaisin muutos koskee neljännesvuosikatsausta koskevan vaatimuksen kumoamista. Liputusvelvollisuuden laajentaminen uusiin rahoitusvälineisiin aiheuttaa vain lain sanonnallisia täsmennystarpeita, sillä arvopaperimarkkinalain liputusvelvollisuus on tällä hetkellä voimassa olevaa direktiivin soveltamisalaa laajempi. Lisäksi direktiiviehdotus merkitsee, että liputusilmoituksen tekemisen määräaika pitenee neljään kaupankäyntipäivään, joka seuraa maksimiharmonisointia koskevasta muutoksesta. Muilta osin direktiiviehdotuksen vaikutukset arvopaperimarkkinalakiin ovat teknisiä. Komission hallinnollisia seuraamuksia koskevat ehdotukset merkitsevät olennaisia muutostarpeita Finanssivalvonnasta annettuun lakiin ja arvopaperimarkkinalakiin. Voimassa olevassa laissa Finanssivalvonnan määrättävissä oleva hallinnollinen taloudellinen seuraamus luonnolliselle henkilölle voi olla enintään euroa ja oikeushenkilölle enintään euroa, mutta kuitenkin enintään 10 prosenttia oikeushenkilön liikevaihdosta. Kevätistuntokaudella 2012 annettavassa hallituksen esityksessä uudeksi arvopaperimarkkinalaiksi ja laiksi Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta lakien seuraamussäännöksiä ehdotetaan muutettaviksi ja täsmennettäviksi seuraamussäännösten osalta osana kansallista arvopaperimarkkinalainsäädännön kokonaisuudistushanketta. Samalla hallinnollisten taloudellisten seuraamusten enimmäismääriä ehdotetaan merkittävästi korotettaviksi. Suunnitellut kansalliset muutokset ovat kuitenkin direktiiviehdotukseen verrattuina merkittävästi pienemmät eikä Finanssivalvonnan tutkintavaltuuksiin ehdoteta muutoksia. 3.4 Vaikutukset viranomaisten toimintaan Mikäli Helsingin Pörssin listayhtiöt laativat osavuosikatsauksia tulevaisuudessa nykyistä harvemmin, listayhtiöiden tiedonantovelvollisuuden täyttämistä koskevan Finanssivalvonnan markkinavalvonnan painopiste siirtyy vastaavassa määrin katsauksista jatkuvan tiedonantovelvollisuuden täyttämistä koskevaan valvontaan, mitä Finanssivalvonta suorittaa jo nykyisin. Muutos voi kuitenkin merkitä suurempaa Finanssivalvonnan neuvonnan tarvetta, jotta markkinoiden saatavilla pysyvät edelleen sijoittajien kannalta riittävät tiedot arvopaperin arvoon olennaisesti vaikuttavista seikoista arvopaperimarkkinalain ja markkinoiden väärinkäyttödirektiivin (2003/6/EY) mukaisesti. Aiempaa yksityiskohtaisemmat ja soveltamisalaltaan laajemmat säännökset hallinnollisista seuraamuksista arvopaperimarkkinalain rikkomisesta sekä määrättävissä olevat ankarat hallinnolliset taloudelliset seuraamukset merkinnevät, että Finanssivalvonta määrää niitä aiempaa enemmän. Tämä merkitsee Finanssivalvonnalle suurempaa valvonta- ja tutkintapainetta sekä asianosaisten kasvavaa oikeussuojan tarvetta, mistä seuraa suurempi henkilöresurssitarve Finanssivalvonnalle. Vaikutus ulottunee myös viranomaisiin, joihin Finanssivalvonnan päätöksistä valitetaan tai jotka määräävät seuraamukset Finanssivalvonnan esityksestä eli esimerkiksi hallinto-oikeus ja markkinaoikeus. 4 Unionin oikeusperusta Komissio katsoo, että Euroopan Unionilla on SEUT-sopimuksen 50 ja 114 artiklan nojalla oikeus toimia puheena olevassa asiassa. Sopimuksen 114 artiklan 1 kohdassa viitataan sopimuksen 26 artiklassa tarkoitettuun sisämarkkinoiden toteuttamisen tavoitteeseen, joihin kuuluu muun muassa pääomien vapaa liikkuvuus. Kyseisen 26 artiklan 3 kohdassa todetaan neuvoston asettavan komission ehdotuksesta suuntaviivat, jotka ovat tarpeen tasapainoisen kehityksen takaamiseksi kyseisillä aloilla. SEUT-sopimuksen 114 artiklan 1 kohdassa todetaan, että Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien,

8 8 U 60/2011 vp asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. SEU-sopimuksen 5 artiklan mukaan unioni käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen ja ainoastaan jos, ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Unionin toimielimet soveltavat toissijaisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Kansalliset parlamentit valvovat toissijaisuusperiaatteen noudattamista mainitussa pöytäkirjassa määrätyn menettelyn mukaisesti. 5 Aikaisempi käsittely Direktiiviehdotuksen käsittely neuvoston rahoituspalvelujen asiantuntijatyöryhmässä on alkanut ja jatkuu tammi helmikuussa Tilinpäätösdirektiivin 9 luvun muuttamista koskeva neuvoston asiantuntijatyöryhmä aloittaa direktiiviehdotuksen 6 artiklassa tarkoitetun ehdotuksen käsittelyn Direktiiviehdotus ja kirjelmä ovat olleet kirjallisessa kuulemismenettelyssä valtioneuvoston rahoituspalvelut ja pääomanliikkeet - jaosto 10:ssä. 6 Muiden jäsenvaltioiden kannat Muiden jäsenvaltioiden viralliset kannat eivät ole vielä tiedossa. Direktiiviehdotus käsiteltäneen neuvoston työryhmässä keskeisiltä osin Tanskan puheenjohtajuuskaudella keväällä Ahvenanmaan itsehallinto Asia kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 5 luvun 27 :n perusteella valtakunnan lainsäädäntövaltaan. 8 Valtioneuvoston kanta Markkina-avoimuutta koskevat säännösehdotukset. Suomi suhtautuu myönteisesti direktiiviehdotuksen markkina-avoimuutta koskeviin sääntelyehdotuksiin. Ehdotukset ovat sopusoinnussa SEU-sopimuksen yhteismarkkinatavoitteen ja suhteellisuusperiaatteen kanssa. Direktiiviehdotus lisää markkinoiden avoimuutta ja vaikeuttaa liputussääntelyn kiertämistä lukuun ottamatta liputusilmoituksen tekemisen määräajan pidentyminen. Neljännesvuosikatsauksia koskevan vaatimuksen poistaminen direktiivistä vähentää Helsingin Pörssissä kaupankäynnin kohteena olevien pienten ja keskisuurten yhtiöiden hallinnollista taakkaa ja edistää suomalaisen markkinapaikan elinvoimaa edellyttäen, että Helsingin Pörssi myöntää näille yrityksille direktiivin tarkoittamaa osavuosiraportointia koskevaa joustavuutta. Suomi suhtautuu myönteisesti myös avoimuuden lisäämiseen kehittyvissä maissa harjoitettavassa luonnonvarojen hyödyntämisliiketoiminnassa, mihin direktiiviehdotukseen sisältyvä maakohtainen raportointivelvollisuus liittyy. Koska kyseistä raportointivelvollisuutta ei lähitulevaisuudessa saatane voimaan vastaavansisältöisenä koko maailmassa, on mahdollista, että maksujen julkistamisvelvollisuus heikentää ETA-alueen listayhtiöiden kilpailukykyä siltä osin kuin nämä yritykset eivät tällä hetkellä noudata kansainvälisessä itsesääntelyssä annettuja vastaavia julkistamissuosituksia. Tästä syystä valtioneuvosto pitää tarkoituksenmukaisena, että komissio saattaisi voimaan maakohtaista raportointia koskevan ehdotuksen vain saman laajuisesti Yhdysvaltojen lainsäädännön soveltamisalan kanssa ja muilta osin jäsenvaltioita sitovasti vasta siinä vaiheessa, kun ehdotettu sääntely saadaan voimaan G8- huippukokouksen sitoumusten mukaisesti kyseissä maissa tai, että komissio velvoitettaisiin sitoutumaan tehokkaisiin toimiin direktiiviehdotusta vastaavan sääntelyn voimaan saattamisen edistämiseksi kolmansissa maissa. Hallinnollisia seuraamuksia koskevat ehdotukset. Suomi suhtautuu myönteisesti rahoitusmarkkinoihin sovellettavan seuraamusjärjestelmän täsmentämiseen sekä hallinnol-

9 U 60/2011 vp 9 listen seuraamusten nykyistä suurempaan harmonisointiin, joka kattaa seuraamusten vähimmäistyypit ja taloudellisten seuraamustasojen yleiset enimmäismäärät. Suomi suhtautuu myönteisesti myös hallinnollisten seuraamusten tehostamiseen sellaisissa rikkomuksissa, joissa rikosoikeudellinen seuraamusjärjestelmä ei ole tarkoituksenmukainen. Suuret erot jäsenvaltioiden välillä esimerkiksi teoissa, joista voidaan määrätä seuraamus, seuraamuslajeissa, taloudellisten hallinnollisten seuraamusten euromäärien tasoissa tai viranomaisten tutkintavaltuuksissa voivat merkitä sitä, että toisilla ETA-alueen markkinoilla on lievemmän seuraamusjärjestelmän takia houkuttelevampaa toimia. Direktiiviehdotuksen tavoite on tältä osin etenkin yhteismarkkinatavoitteen kannalta oikeansuuntainen. Direktiiviehdotukseen sisältyy kuitenkin eräitä säännöksiä, joiden täytäntöönpano voi olla Suomen kannalta ongelmallista SEUsopimuksen suhteellisuusperiaatteen valossa. Suomi suhtautuu varauksellisesti: - ehdotettuihin hallinnollisten taloudellisten seuraamusten erittäin korkeisiin yleisiin enimmäismääriin ja - luonnollisen henkilön automaattiseen vastuuseen hänen toimiessaan oikeushenkilön edustajana ilman, että vastuu oikeushenkilön puolesta (niin kutsuttu vastuun läpi tunkeutuminen, ruots. ansvarsgenombrott) on poikkeuksellinen seuraamus ja ilman, että kohdentuminen olisi juridisesti rajattavissa kansallisesti. Valtioneuvosto pitää tarkoituksenmukaisena, että edellä mainituissa kohdissa kansallisen täytäntöönpanon liikkumavara olisi suurempi kuin ehdotuksessa, jotta oikeusturvaja eri seuraamuslakien yhteensovitus voidaan toteuttaa suhteellisuusperiaatteen mukaisella tavalla. Direktiiviehdotuksen teksti ei ole kaikilta osin yksiselitteinen. Tämä koskee esimerkiksi kansallisen täytäntöönpanon liikkumavaraa viranomaisten välisen työnjaon säätämisessä. Valtioneuvoston kannan mukaan nämä asiat tulisi voida määritellä kansallisesti koko seuraamusjärjestelmän tehokkuuden sekä asianosaisten oikeusturvan kannalta parhaalla tavalla. Valtioneuvosto pitää tarkoituksenmukaisena, että lopullinen säädös jättäisi selkeästi jäsenvaltioiden harkintaan ne tavat, joilla direktiiviehdotuksen 28 artiklan 1 kohdassa mainitut seuraamusten periaatteet voitaisiin saavuttaa suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.